3.1 Sammendrag

3.1.1 Lovens saklige og stedlige virkeområde og personkretsen

Gjeldende bestemmelser om lovens saklige og geografiske virkeområde og om hvilken personkrets loven gjelder for, foreslås videreført uten vesentlige endringer.

Bestemmelser om lovens saklige og stedlige virkeområde framgår av lovforslagets §§ 5 og 6, hvor det også er hjemmel til å fastsette unntak fra loven ved forskrift.

3.1.2 Fremsettelse av søknad

Departementet støtter utvalgets forslag om å videreføre hovedregelen om at første gangs oppholdstillatelse skal være gitt før innreise i riket, jf. departementets lovforslag § 56 første ledd. Departementet mener som utvalget at den nærmere detaljreguleringen bør finne sted i forskriften. Utlendinger som ankommer Norge på alminnelig turistvisum, har ikke lenger rett til å fremme søknaden om familiegjenforening fra riket. Hvorvidt nevnte forskriftsendring bør videreføres slik den er i dag, vil departementet vurdere i forbindelse med utarbeidelse av nye forskriftsbestemmelser. En bestemmelse om at utlendingsmyndighetene kan gjøre unntak i enkelttilfeller hvor "sterke rimelighetsgrunner" tilsier det, nedfelles imidlertid direkte i loven, jf. lovforslaget § 56 tredje ledd.

Departementet er enig med utvalget i at ordningen med foreløpig tillatelse (oppholdstillatelse under søknadsbehandlingen) bør videreføres og at bestemmelsen om dette bør komme til uttrykk i loven fremfor i forskriften, se lovforslaget § 57. Det foreslås at forvaltningslovens regler om enkeltvedtak ikke kommer til anvendelse ved behandlingen av søknader om foreløpig tillatelse.

Departementet er enig med utvalget og høringsinstansene i at det bør fremgå tydelig av loven at man har rett til å fremme søknad om beskyttelse i riket eller på norsk grense, jf. lovforslaget § 56 annet ledd.

3.1.3 Oppholdstillatelsers innhold og varighet

Departementet finner ingen grunn til å foreslå vesentlige endringer i bestemmelsene om oppholdstillatelsens innhold og varighet, jf. departementets lovforslag § 60. Førstegangstillatelse skal normalt gis varighet mellom ett og tre år, og den nærmere regulering skal skje i forskrift. Det vil fortsatt være behov for å differensiere varigheten av oppholdstillatelsen avhengig av oppholdsgrunnlaget og forholdene i den enkelte sak.

Etter lovforslaget § 60 vil enhver oppholdstillatelse gi rett til å ta arbeid med mindre annet er uttrykkelig fastsatt. Dette er en forenkling i forhold til i dag, hvor det må presiseres i forhold til hvert enkelt oppholdsgrunnlag, om tillatelsen gir rett til å ta arbeid.

I sak om familieinnvandring vil eventuelle begrensninger i referansepersonens (herboende) tillatelse også gjelde tilsvarende for tillatelsen til utlendingen som innvilges tillatelse. Departementet anser imidlertid at det er behov for å åpne for at Kongen kan fastsette unntak fra dette utgangspunktet i forskrift.

3.1.4 Fornyelse av oppholdstillatelser

Departementet ser ingen grunn til å endre hovedprinsippene som dagens fornyelsesregler bygger på. Hovedregelen i forhold til fornyelse av tillatelser er at forutsetningene for den gitte tillatelsen fortsatt må foreligge for at det skal gjelde en rett til fornyelse. Retten til fornyelse er også avhengig av at tillatelsen er av en slik karakter at den kan fornyes. Enkelte tillatelser kan bare gis for et fastsatt tidsrom eller kan overhodet ikke fornyes. Det vises til lovforslaget § 61.

En rekke forhold vedrørende fornyelse av oppholdstillatelser vil bli regulert i forskrift.

3.1.5 Underholdskrav

I likhet med gjeldende lov, foreslås det i ny lov en hovedregel om krav til underhold og bolig. Dette signaliserer at de som vil ta opphold i Norge som hovedregel må være selvforsørget. Det vises til lovforslaget § 58.

På samme måte som i dag vil det bli gjort unntak fra kravet til sikret underhold for familiemedlemmene til flyktninger når familielivet var stiftet før flyktningen kom til Norge (familiegjenforening). Det vil bli foreslått unntak for personer som er mottakere av varige trygdeytelser, og det må fastsettes ytterligere unntaksregler i forskrift, herunder må det vurderes eventuelle unntak for dem som er inne i lange utdanningsløp.

I forbindelse med utarbeidelsen av ny forskrift vil departementet foreslå følgende innstramninger:

• Det skal gjelde et vilkår om at det bare er de forventede inntektene til referansepersonen som skal kunne medregnes når man vurderer om underholdskravet er oppfylt.

• Kravet til sikret underhold for ektefelle og samboer økes. Kravet er i dag at partene er sikret inntekter tilsvarende lønnstrinn 1 i statens lønnsregulativ (kr 182 400 pr. år), jf. Rundskriv UDI 03-06 OPA. Dette vil bli foreslått økt i ny forskrift, slik at kravet til inntekt skal tilsvare lønnstrinn 8 i statens lønnsregulativ (kr 199 200 pr. år).

• Det skal gjelde et vilkår om at referansepersonen også i året forut for at tillatelse gis, skal ha hatt tilstrekkelig inntekt, jf. punktet over, til å oppfylle underholdskravet. Dette skal fremgå av ligningsattest.

• Det skal gjelde et vilkår om at referansepersonen i året forut for at oppholdstillatelse gis, ikke har mottatt sosialhjelp.

• Dagens ordning med at det som hovedregel gjøres unntak fra underholdskravet for ektefelle eller samboer til norsk borger over 23 år, jf. gjeldende utlendingsforskrift § 25 tredje ledd, fjernes.

På bakgrunn av Stortingets anmodningsvedtak nr. 383 av 31. mai 2005, drøfter departementet i proposisjonen en ordning med forsørgerplikt for herboende som familiegjenforenes med ektefelle i Norge. Departementet konkluderer med at man ikke vil anbefale en slik ordning.

3.1.6 Vandelskrav

Departementet foreslår i § 59 en bestemmelse om vandelskrav tilsvarende dagens vilkår om at det ikke gjelder rett til oppholdstillatelse dersom det foreligger bortvisnings- eller utvisningsgrunn eller slike forhold som gir grunn til å nekte opphold etter særreglene om hensynet til grunnleggende nasjonale interesser mv. i lovforslaget § 7.

3.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, merker seg at gjeldende bestemmelser om lovens saklige og geografiske virkeområde og om hvilken personkrets loven gjelder for, foreslås videreført uten vesentlige endringer.

Flertallet vil fremheve at hovedregelen om at første gangs oppholdstillatelse skal være gitt før innreise i riket, videreføres. Den nærmere detaljreguleringen bør finne sted i forskriften. Flertallet merker seg at utlendinger som ankommer Norge på alminnelig turistvisum, ikke lenger har rett til å fremme søknad om familiegjenforening fra riket. Flertallet merker seg også at departementet vil vurdere erfaringene med den bestemmelsen som er innført om dette, før en tar stilling til om det er behov for justeringer i nytt forskriftsverk. Flertallet understreker at det nedfelles direkte i loven at utlendingsmyndigheten kan gjøre unntak i enkelttilfeller hvor "sterke rimelighetsgrunner" tilsier det. Hensynet til barnets beste kan føre til at unntaksreglene gis anvendelse. Flertallet vil videre fremheve at ordningen med foreløpig tillatelse blir videreført. Flertallet understreker også at det skal fremgå tydelig av loven at enhver har rett til å fremme søknad om beskyttelse i riket eller på norsk grense.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre mener det er viktig å føre en streng, men rettferdig og konsekvent innvandringspolitikk. Disse medlemmer ønsker ikke å lempe på regelverket som sier at førstegangs oppholdstillatelse som utgangspunkt bør være innvilget før innreise til riket.

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Venstre er enig i at første gangs oppholdstillatelse som utgangspunkt bør være innvilget før innreise til riket. Disse medlemmer mener imidlertid at dagens bestemmelse i utlendingsforskriften § 10 sjette ledd hvor det kan gjøres unntak fra denne bestemmelsen tolkes for strengt. Disse medlemmer er enig i at bestemmelsen om "sterke rimelighetstilfeller" bør lovfestes, men mener i tillegg at det bør lempes på dagens regelverk på dette området. Etter disse medlemmers syn bør det være mulig å søke om familiegjenforening fra riket selv om søkeren kom hit på visum dersom grunnlaget for søknaden er ekteskap og/eller barn i Norge. Disse medlemmer er kjent med at søkere har måttet reise ut av landet for å vente på familiegjenforening selv om vedkommende har en gravid kone i Norge. Med dagens lange saksbehandlingstid er dette svært belastende for søkeren og dennes familie.

Disse medlemmer viser til NOU 2004:20 Ny utlendingslov side 251 der det står:

"Fordi søkerne fra land hvor den norske utenriksstasjonen behandler søknader om alminnelig besøksvisum ofte er kjent med at det gjerne tar mye lengre tid å få en såkalt forlovertillatelse av Utlendingsdirektoratet enn å få et alminnelig besøksvisum fra ambassaden, unnlates det i mange tilfeller å gi opplysning om ekteskapsplanene."

Disse medlemmer mener dette viser at mange av forholdene er reelle og at de søker om besøksvisum fordi det går raskere, ikke for å omgå regelverket.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre mener det er viktig å unngå de grunnleggende problemene i innvandringspolitikken, dvs. den altfor lange saksbehandlingstiden og en uhensiktsmessig organisering.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre beklager at saksbehandlingstiden under denne regjeringen har økt, og ber Regjeringen sørge for at saksbehandlingstiden igjen reduseres. Organiseringen av asylsøkerbehandlingen må etter disse medlemmers mening gjennomgås og endres, slik at ikke alle søknader sees under ett og får den samme behandling. Disse medlemmer ønsker å skille saksbehandlingen av familiegjenforening fra den ordinære asylsøkerbehandlingen.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre mener at rutiner også bør endres slik at unødvendig lange ventetider og personlig fremmøte hos politiet kan unngås. Dette gjelder både i forhold til innlevering av søknad og ved utstedelse av tillatelse. Dagens byråkrati er unødvendig tungvint og for lite fleksibelt og virker unødvendig støtende på mange mennesker. Disse medlemmer ønsker ikke at hensynet til systemet skal gå foran hensynet til enkeltmenneskene.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, er kjent med at asylsaker allerede i dag forhåndskategoriseres i hovedgrupper av saker som følger ulike behandlingsløp for å oppnå en mest mulig hensiktsmessig prioritering av sakene. Videre er man kjent med at det både i UDI og UNE er ulike enheter som behandler henholdsvis asylsaker og saker om oppholdstillatelse for familiemedlemmer. For øvrig har flertallet merket seg det som fremgår i proposisjonen punkt 16.1.4.1 (s. 300 første spalte) om at departementet foretar en bred gjennomgang av saksflyten på utlendingsfeltet for å analysere og avdekke mulige områder for en mer effektiv oppgaveløsning, produktgevinster og bedre service.

Komiteens medlem fra Venstre viser til forslag i Dokument nr. 8:85 (2005-2006) om å innføre et kjærestevisum for utenlandske statsborgere med norsk kjæreste, og til merknadene og forslaget under punkt 8 om kjærestevisum.

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at asylsøkere i dag ikke har anledning til å søke om opphold på bakgrunn av arbeid. Det vises til dagens bestemmelse i utlendingsforskriften § 10 bokstav a der det står:

"Det er et vilkår at søkeren ikke oppholder seg i riket i forbindelse med søknad om asyl eller i påvente av utreise etter avslag på asylsøknad."

Disse medlemmer mener det bør åpnes for at personer kan skifte fra asylsøknad til søknad om opphold på grunnlag av arbeid. Disse medlemmer ser at det kan være problematisk dersom en slik praksis blir utbredt, men mener likevel det bør åpnes for en hjemmel som muliggjør et slikt skifte.

Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen utrede mulighetene for at utlending som er i riket i forbindelse med søknad om beskyttelse, kan endre sin søknad til oppholdstillatelse etter lovens kapittel 3 (arbeidsinnvandring)."

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, ser ingen grunn til å foreslå vesentlige endringer i bestemmelsene om oppholdstillatelsens innhold og varighet. Førstegangstillatelse skal normalt gis varighet mellom ett og tre år. Flertallet understreker at loven medfører at enhver oppholdstillatelse gir rett til å ta arbeid med mindre annet er uttrykkelig fastsatt. Flertallet fremhever at dette er en forenkling fra dagens regelverk. Flertallet merker seg at i saker om familieinnvandring vil eventuelle begrensninger i referansepersonenes tillatelse også gjelde tilsvarende for tillatelsen til utlendingen som innvilges tillatelse, med mindre annet er fastsatt i forskrift.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at førstegangs oppholdstillatelse skal gis som en midlertidig oppholdstillatelse for inntil ett år, og at fornyet oppholdstillatelse gis som en midlertidig oppholdstillatelse for ett år av gangen. Varigheten på oppholdstillatelse skal ikke overstige utløpet av tillatelsen til eventuell referanseperson i for eksempel familieinnvandringssaker. Disse medlemmer vil vise til sine merknader angående permanent oppholdstillatelse i innstillingens kapittel 10.2.

Disse medlemmer ønsker å oppmuntre innvandrere til å returnere til sine respektive hjemland, og tror det i mange tilfeller vil være en god løsning både for hjemlandet og for Norge. Innvandrere i Norge som lever på sosialstønad og andre støtteordninger er i mange tilfeller mer enn kvalifiserte nok til å kunne bidra til reell verdiskaping i sine respektive hjemland. Disse medlemmer ser for seg at en ordning der innvandrere kan gis et kontantvederlag mot å frasi seg norsk oppholdstillatelse og retten til å returnere til Norge i fremtiden, jf. § 53 tredje ledd bokstav e, samt § 55 første ledd bokstav e, i disse medlemmers forslag til norsk utlendingslov.

Komiteen merker seg at det i loven inntas en regel om krav til underhold og bolig som signaliserer at de som vil ta opphold i Norge som hovedregel må være selvforsørget. Komiteen fremhever at det må gjøres unntak for kravet til sikret underhold for familiemedlemmene til flyktninger når familielivet var stiftet før flyktningen kom til Norge, men unntaket skal ikke gjelde ved familieetablering.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Venstre, viser til at det også blir unntak for personer som er varige mottakere av trygdeytelser. Flertallet understreker at ytterligere unntaksregler blir fastsatt i forskrift, herunder må det vurderes unntak for dem som er inne i lange utdanningsløp.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, merker seg at det foreslås innstramminger i ny forskrift slik at det bare er de forventede inntektene til referansepersonen som skal kunne medregnes og at kravet økes til inntekt tilsvarende lønnstrinn 8 i statens lønnsregulativ (kr 199 200 pr. år). Det skal videre gjelde et vilkår om at referansepersonen også i året forut for at tillatelse gis, skal ha hatt tilstrekkelig inntekt til å oppfylle underholdskravet. Dette skal fremgå av ligningsattest. Dette flertallet merker seg videre kravet om at søkeren ikke har mottatt sosialhjelp. Dagens ordning med at det som hovedregel gjøres unntak fra underholdskravet for ektefelle eller samboer til norsk borger over 23 år, fjernes.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre støtter i hovedprinsippet de innstramningene som foreslås i forbindelse med utarbeidelsen av ny forskrift når det gjelder underholdskravet ved familiegjenforening.

Bakgrunnen for at disse medlemmer ønsker en økning av underholdskravet og en presisering av regelverket, er for det første et ønske om en tettere og bedre integreringsprosess for herboende, men også for hele familien etter at gjenforeningen har funnet sted. Det bør være en hovedmålsetting at personer som kommer hit gjennom familieinnvandring, enten skal kunne forsørge seg selv, bli forsørget av herboende referanse, eller gjennom en kombinasjon av disse. Det er ikke ønskelig at familieinnvandrere skal bli forsørget av det norske samfunnet. I tillegg vil en endring i dette regelverket kunne bidra til bekjempelse av tvangsekteskap og proformaekteskap.

Ved utarbeidelsen av de nye forskriftene mener disse medlemmer at det skal settes strengere krav til underhold ved familiegjenforening enn det som Regjeringen foreslår. Disse medlemmer viser til sine respektive merknader og forslag i Innst. S. nr. 119 (2005-2006) vedrørende Dokument nr. 8:24 (2005-2006) og i Innst. S. nr. 129 (2006-2007) vedrørende Dokument nr. 8:24 (2006-2007).

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti mener at i spesielle tilfeller kan søkerens inntektspotensial kunne være grunnlag for oppfyllelse av underholdskravet. Det må da sannsynliggjøres at søkeren umiddelbart kan komme i eget arbeid i Norge.

Komiteens medlemmer fra Høyre viser til at ved varig uførhet fastsettes størrelsen på underholdskravet etter en skjematisk nettovurdering. Ved familieetablering kan det gjøres unntak fra underholdskravet dersom det foreligger vesentlige hindringer for å utøve familielivet i et annet land. Videre stilles det ikke krav til underhold når barn under 15 år er herboende referanse.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen endre vilkårene for familieetablering/-gjenforening med følgende utgangspunkt:

• Underholdskravet settes til et reelt økonomisk nivå i samsvar med det som en på andre områder regner som nødvendig for livsopphold.

• Den som søker familiegjenforening/-etablering, skal ikke ha mottatt sosial støtte eller annen kommunal økonomisk støtte ett år før søknaden.

• Den som søker familiegjenforening/-etablering, skal ikke ha mottatt statlig eller kommunal bostøtte ett år før søknaden.

• Der personen er varig ufør, settes kravet til underhold lavere."

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil ikke gi trygdede unntak fra krav til underhold og bolig. Disse medlemmer ønsker tvert imot innskjerpelser, men mener samtidig at skjerpede forsørgerkrav i seg selv kan ha enkelte negative konsekvenser fordi unge personer kan bli tvunget ut i lavtlønnsjobber for å finansiere sine egne tvangsekteskap samtidig som de mister muligheten til å ta utdannelse. Disse medlemmer mener derfor at skjerpede krav til underhold og bolig må følges opp med andre tiltak som motvirker tvangsekteskap, og som sørger for at unge mennesker ikke blir frarøvet muligheten til høyere utdannelse. Disse medlemmer fremmer derfor i denne innstillingen også forslag om 24-årsgrense, tilknytningskrav og språk- og kunnskapsprøver som vilkår for innvilgelse av oppholdstillatelse for utenlandsk ektefelle.

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Venstre støtter en hovedregel om krav til sikret underhold. Det er en viktig del av integreringspolitikken å stille krav til at herboende kan forsørge seg selv og de familiemedlemmene som kommer til Norge. Disse medlemmer mener imidlertid ikke det er grunnlag for å innstramme reglene om underholdsplikt. Disse medlemmer understreker at behovet for å være sammen med sin familie er like stort for personer med lav inntekt som for personer med høy inntekt. Disse medlemmer frykter at en innstramming av underholdskravet i større grad gjør at unge mennesker må avbryte sin utdannelse og gå ut i jobb for å få ektefelle til landet. Disse medlemmer mener dette er en uheldig konsekvens og viser til at det er positivt at innvandrere tar høyere utdannelse og at staten ikke må legge hindringer for dette. Disse medlemmer er skeptiske til om en innstramming av underholdskravet vil øke herboendes motivasjon til å ta lønnet arbeid.

Disse medlemmer mener at dette er et lite målrettet tiltak for å bekjempe tvangs- og proformaekteskap. Disse medlemmer mener det er feil å innføre generelle innstramminger som potensielt vil ramme mange, når de tilsiktede målgruppene er relativt få. Disse medlemmer mener prinsipielt at tvangsekteskap i all hovedsak må bekjempes gjennom straffeloven og ikke gjennom utlendingsloven.

Etter disse medlemmers mening bør myndighetene fokusere på andre tiltak når det gjelder å forebygge tvangs- og proformaekteskap. For øvrig viser disse medlemmer til sine merknader under punkt 8.2 om tiltak mot tvangsekteskap. Disse medlemmer mener videre at departementet i utarbeidelsen av ny forskrift må sikre at det ikke legges økonomiske hindringer i veien for at foreldre skal kunne gjenforenes med sine barn. Barnekonvensjonen definerer alle under 18 år som barn, og dette bør også gjelde for unntaksreglene fra underholdskravet.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen gjøre unntak fra underholdskravet når søkeren er barn under 18 år som ønsker familiegjenforening med forelder eller foreldre i Norge."

Komiteen merker seg at regelen om vandelskrav videreføres slik at det ikke gjelder rett til oppholdstillatelse dersom det foreligger bortvisnings- eller utvisningsgrunn eller slike forhold som gir grunn til å nekte opphold etter særreglene om hensynet til grunnleggende nasjonale interesser mv.