8.1.1 Generelt

Reglene om familieinnvandring, enten det dreier seg om gjenforening i Norge mellom familiemedlemmer som tidligere har bodd sammen i utlandet eller etablering av en ny familie i Norge, berører en stadig større andel av befolkningen i Norge, og er i dag sentralt i den innvandringspolitiske debatten. Departementet anser derfor i likhet med utvalget at hovedbestemmelsene på feltet bør fastsettes av Stortinget direkte i loven. Departementet har i tråd med dette foreslått en langt mer omfattende lovregulering av tillatelsesgrunnlagene for familieinnvandring enn hva som er gjennomført i gjeldende lov, der dette i stor grad er regulert i forskrift.

Den største gruppen familieinnvandringssaker vurdert etter referansepersonens oppholdsgrunnlag, gjelder saker hvor referansepersonen er norsk eller nordisk borger (34 prosent av sakene i 2006).

8.1.2 Oppholdstillatelse for ektefeller

Departementet støtter utvalgets forslag om å innarbeide bestemmelsen om oppholdstillatelse for ektefeller i loven, jf. departementets lovforslag § 40.

Departementet er enig med utvalget i at det som hovedregel bør være et vilkår at ektefellene skal bo sammen, men at ordlyden bør åpne for unntak fra dette vilkåret. Utvalget nevner som eksempel tilfeller hvor referansepersonen skal arbeide for norske interesser eller for en humanitær organisasjon i utlandet. For øvrig vil departementet bemerke at bestemmelsen må tolkes restriktivt. Som utgangspunkt bør det ikke godtas at partene lever på forskjellige adresser som følge av skolegang eller jobb.

I samsvar med utvalgets forslag går departementet inn for at man med visse tekniske justeringer, blant annet som følge av at det er innført en ny bigamibestemmelse i ekteskapsloven § 18 a annet ledd bokstav c, viderefører de bestemmelsene i gjeldende utlendingsforskrift som har som siktemål å motvirke polygame ekteskap. Det vises til lovforslaget § 40 sjette ledd.

Departementet er enig med utvalget og flertallet av høringsinstansene i at det er hensiktsmessig å ta inn en bestemmelse i loven som skal forhindre at det gis oppholdstillatelse i Norge på grunnlag av proformaekteskap, jf. lovforslaget § 40 fjerde ledd. Forslaget vil redusere de kontrolltekniske og bevismessige problemene som er knyttet til praktiseringen av gjeldende rett. Det er også ønskelig ut fra signalhensyn å innta en proformabestemmelse i loven.

Den foreslåtte proformabestemmelsen utvider bevistemaet ved at det vil være tilstrekkelig for å avslå søknaden at oppholdstillatelse har vært det hovedsakelige formålet med ekteskapet.

Når det gjelder beviskravet, går departementet inn for at kravet om alminnelig sannsynlighetsovervekt videreføres. Men i en del typer saker bør man være spesielt tilbakeholden med å anvende adgangen til å nekte opphold. Spesielt hvor det bare er søkeren som har som hovedformål å oppnå oppholdstillatelse og hvor det samtidig er klart at forholdet skal ha en realitet.

I lovforslaget § 40 fjerde ledd har departementet inntatt den bestemmelsen som i dag er fastsatt i utlendingsloven § 9 annet ledd om at oppholdstillatelse kan nektes i tilfeller hvor det er sannsynlig at søkeren vil bli mishandlet eller grovt utnyttet. Bestemmelsen beskytter også medfølgende særkullsbarn. Bestemmelsen bygger på et forslag fra utvalget, og som ble prioritert for oppfølging gjennom behandlingen av Ot.prp. nr. 19 (2005-2006).

8.1.3 Tiltak mot tvangsekteskap

Tvangsekteskap kan forstås som ekteskap som er inngått med tvang/press som kan utløse straffeansvar etter straffeloven eller som kan gi grunnlag for at ekteskapet kjennes ugyldig etter ekteskapsloven.

Det foreslås ikke å innføre aldersgrense eller tilknytningskrav, jf. utvalgets forslag om 21-årsgrense og departementets høringsbrev av 12. oktober 2006 om tiltak for å motvirke tvangsekteskap. Departementet mener at de aktuelle forslagene ville kunne bidra til å redusere antallet tilfeller av tvang og alvorlig press, men ut fra en totalvurdering har departementet kommet til at man i stedet ønsker å anvende andre tiltak enn aldersgrense og tilknytningskrav for å bekjempe tvangsekteskap.

Som det fremgår i kapittel 4 i proposisjonen (punkt 3.1.5 i innstillingen), vil departementet skjerpe reglene om underholdskrav i ny utlendingsforskrift. Skjerpede krav til inntekt for referansepersonen vil stimulere unge mennesker til å skaffe et eget fundament i livet gjennom utdanning og arbeid, noe som vil gjøre dem mer uavhengige av familien i økonomisk og praktisk henseende. Derved vil de også ha bedre forutsetninger for å hevde sin egen vilje i ekteskapssammenheng og motsette seg eventuelt press fra familien. Også vilkåret om at det kun er inntekter til referansepersonen som skal medregnes, vil kunne fremme referansepersonens økonomiske uavhengighet.

Departementet vil også vurdere nærmere om det er behov for andre særskilte forskriftsbestemmelser rettet mot tvangsekteskap, når ny utlendingsforskrift skal utformes.

Videre presenterer Regjeringen i forbindelse med budsjettet for 2008 en omfattende tiltakspakke mot tvangsekteskap.

Når det gjelder søskenbarnekteskap, slutter departementet seg til utvalgets forslag om ikke å innføre noen begrensninger i adgangen til oppholdstillatelse for slike ekteskap.

8.1.4 Opphold for å inngå ekteskap

Departementet er enig med utvalget i at bestemmelsen om opphold med inntil 6 måneders varighet for å inngå ekteskap - såkalt "forlovelsesopphold" - bør videreføres og tas inn i loven, jf. lovforslaget § 48. Departementet anser at det er viktig ut fra informasjonshensyn å synliggjøre denne adgangen til opphold. Slik rett til opphold skal også gi rett til å ta arbeid. Det foreslås videre å presisere et vilkår om at partene skal bo sammen etter innreise, jf. henvisningen til § 40 tredje ledd. Oppholdstillatelsen gir ikke grunnlag for permanent opphold, og kan heller ikke forlenges eller fornyes.

8.1.5 Forslag i Dokument nr. 8:85 (2005-2006) om innføring av kjærestevisum for utenlandske statsborgere med norsk kjæreste

Stortingsrepresentantene Trine Skei Grande, Anne Margrethe Larsen og Lars-Henrik Michelsen fremmet 10. mai 2006 følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen fremme et forslag om å innføre et kjærestevisum for utenlandske statsborgere med norsk kjæreste."

Departementet ser at også utlendinger som har kjæreste i Norge kan ha et ønske om å få oppholde seg her i en lengre periode uten å beslutte på forhånd at man ønsker å inngå ekteskap og bosette seg her. Departementet mener likevel at det ikke er grunnlag for å innføre et eget oppholdsgrunnlag for kjærester.

Departementet viser til at det vil være svært vanskelig å oppstille etterprøvbare kriterier for hvem som skal anses som kjærester og som skal falle inn under en slik ordning. Ved vurderingen har departementet også lagt vekt på at det ikke er urimelig at parter som verken har vært samboere eller har til hensikt å inngå ekteskap, kan henvises til dagens ordning med tre måneders besøksopphold.

8.1.6 Samboer

Departementet er enig med utvalget i at retten til familiegjenforening mellom samboere bør videreføres og innarbeides i loven. Departementet er også enig i utvalgets forslag om å styrke retten til familiegjenforening mellom samboere som har barn sammen. På denne bakgrunn foreslår departementet at søker som har felles barn med referansepersonen og som har til hensikt å leve sammen med vedkommende, skal ha rett til familiegjenforening selv om partene ikke tidligere har vært samboere. Det vises til lovforslaget § 41.

Departementet er enig i utvalgets forslag om at samboere som venter barn sammen, skal kunne få oppholdstillatelse gjennom en "kan-bestemmelse". Det vises til lovforslaget § 41 annet ledd.

8.1.7 Barn og foreldre

Departementet er enig med utvalget og høringsinstansene i at bestemmelsen om familiegjenforening mellom barn og foreldre bør videreføres i loven, jf. lovforslaget § 42. Departementet er videre enig i at retten skal gjelde for barn som ikke har nådd den alminnelige myndighetsalderen, dvs. 18 år.

Det foreslås å innta i loven (§ 44) en videreføring av utlendingsforskriftens bestemmelse om rett til familiegjenforening for mor eller far til norsk barn som søkeren har foreldreansvar for og som bor fast sammen med søkeren. Men det skal ikke lenger være et generelt og absolutt hinder for familiegjenforening at søkeren har ektefelle eller samboer.

Departementet er enig med utvalget i at det i visse sammenhenger bør sikres en rett til familiegjenforening mellom barn som er bosatt i Norge og en utenlandsk samværsforelder. På bakgrunn av barnets tilknytning til Norge og hensynet til samværsforelderen, foreslår derfor departementet å innføre en rett til oppholdstillatelse for samværsforeldre til norske barn som har utøvet samvær i utlandet det siste året, jf. lovforslaget § 45.

Videre er departementet enig med utvalget i at loven bør inneholde en rettighetsbestemmelse som fastsetter at foreldre til barn som har fått opphold etter beskyttelsesbestemmelsene, skal ha rett til familiegjenforening. Tilsvarende gjelder for søsken under 18 år som ikke er gift eller samboer og som bor sammen med foreldrene. Det vises til lovforslaget § 43.

Departementet er også enig i at man bør videreføre en adgang for voksne barn til gjenforening med enslig eldre forelder over 60 år, og at en bestemmelse om dette bør inntas i loven. Det vises til lovforslaget § 46. Adgangen for foreldre til å gjenforenes med sine barn i Norge gjelder et spørsmål av stor betydning for mange familier og enkeltpersoner. Samtidig representerer denne typen innvandring en utfordring for velferdssamfunnet, som gjør at myndighetene kan ha behov for å tilpasse politikken til endrede forhold. Disse omstendighetene får innvirkning når det skal avgjøres hvordan reglene på dette feltet skal lovreguleres. Når det gjelder adgangen til familiegjenforening mellom foreldrepar og voksent barn, er situasjonen annerledes. Her gis det i dag sjelden oppholdstillatelse. Departementet anser det derfor som mer hensiktsmessig at slike tilfeller vurderes etter lovforslagets § 49, fremfor at det gis en spesifikk unntaksbestemmelse om disse tilfellene. Det legges imidlertid ikke opp til at det skal skje en innstramning av praksis som følge av dette.

Departementet er enig med utvalget i at bestemmelsen om korttidsopphold for å besøke barn i riket bør videreføres. Departementet er også enig i at denne bestemmelsen ut fra informasjonshensyn bør stå i loven. Departementet støtter videre utvalgets forslag om å oppheve adgangen til oppholdstillatelse for foreldre til utlending som har kollektiv beskyttelse. Som påpekt vil det neppe være aktuelt å innvilge tillatelse i slike situasjoner fordi returforutsetningen sjelden vil være oppfylt. Det vises til lovforslaget § 47.

8.1.8 Familiegjenforening i andre tilfeller

Departementet er enig med utvalget og høringsinstansene i at det er behov for en generell skjønnsbestemmelse som åpner for å gi oppholdstillatelse til søkere selv om vilkårene i de øvrige familieinnvandringsbestemmelsene ikke er oppfylt. Det er nødvendig med en sikkerhetsventil for å unngå at regelverket i spesielle tilfeller fører til urimelige avgjørelser. Departementet har imidlertid foretatt en endring av utvalgets forslag til ordlyd, ved at begrepet "sterke menneskelige hensyn" foreslås videreført i loven framfor utvalgets forslag om "sterke rimelighetsgrunner". Det vises til lovforslaget § 49.

8.1.9 Familieinnvandring i strid med forutsetningene for referansepersonens tillatelse - unntak fra retten

Departementet foreslår å lovfeste et nytt unntak fra retten til familieinnvandring. Unntaksbestemmelsen innebærer at oppholdstillatelse kan nektes dersom det ville være i strid med forutsetningene for referansepersonens oppholdstillatelse å innvilge oppholdstillatelse til søkeren. Dersom for eksempel en kvinne har fått opphold i Norge fordi vedkommende har flyktet fra et tvangsekteskap i hjemlandet, skal ikke vedkommendes ektefelle senere kunne innvilges familiegjenforening i Norge, selv om kvinnen samtykker til dette. Det vises til lovforslaget § 51.

8.1.10 Opphold på nytt grunnlag

Departementet er enig i utvalgets forslag om å videreføre en bestemmelse om fortsatt opphold i riket for utlending som har samværsrett med barn av et visst omfang og benytter denne, i den nye loven, jf. lovforslaget § 52. Departementet har av pedagogiske hensyn foretatt endringer i bestemmelsens ordlyd, men disse er ikke ment å innebære noen realitetsendring av gjeldende rett.

Departementet mener videre at det er nødvendig å ha en bestemmelse som kan hindre at noen føler seg presset til å bli værende i et samliv hvor de blir utsatt for mishandling. Departementet er enig med utvalget og høringsinstansene i at mishandlingsbestemmelsen i utlendingsforskriften bør videreføres og at den bør innarbeides i loven. Ved den nærmere utformingen av bestemmelsen, må dette hensynet imidlertid balanseres mot hensynet til å motvirke misbruk av bestemmelsen for å omgå de alminnelige vilkårene for innvandring. Departementet er enig med utvalget i at bestemmelsen bare skal kunne påberopes dersom referansepersonen har en tillatelse som kan danne grunnlag for varig opphold. Departementet er også enig med utvalget i at bestemmelsen bør gjøres kjønnsnøytral. Det vises til lovforslaget § 53 første ledd bokstav b.

8.1.11 Fornyelse av tillatelse ved opphør av samlivet på grunn av referansepersonens død

Departementet er enig med utvalget og høringsinstansene i at det bør inntas en bestemmelse i den nye loven om fornyelse av oppholdstillatelse ved opphør av samlivet på grunn av referansepersonens død. Oppholdstillatelse skal kunne avslås dersom særlige grunner taler imot at tillatelse gis. Det vises til lovforslaget § 53 første ledd bokstav a.

8.1.12 Fornyelse av tillatelse som følge av urimelige vanskeligheter i hjemlandet og ved tvangsekteskap

Departementet er enig med utvalget og høringsinstansene i at man bør videreføre en bestemmelse som fastsetter at søkere som vil få urimelige vanskeligheter i hjemlandet på grunn av de sosiale og kulturelle forhold der, kan gis oppholdstillatelse på selvstendig grunnlag, og at en slik bestemmelse bør innarbeides i loven. Departementet er også enig med utvalget og flertallet av høringsinstansene i at bestemmelsen bør gjøres kjønnsnøytral. Det vises til lovforslaget § 53 annet ledd.

Departementet foreslår at særbestemmelsen i lovforslaget § 53 tredje ledd får anvendelse når det er reist sak om å få ekteskapet oppløst ved skilsmisse etter ekteskapsloven § 23 tredje ledd.