Til Odelstinget
Kultur- og kirkedepartementet legger fram forslag om å presisere
enkelte bestemmelser i lov 24. februar 1995 nr. 11 om lotterier
m.v. (lotteriloven), lov 28. august 1992 nr. 103 om pengespill m.v. (pengespilloven)
og lov 1. juli 1927 nr. 3 om veddemål ved totalisator (totalisatorloven).
Forslaget medfører at det tydelig vil framgå av de nevnte lovene
at formidling av betaling og gevinster for pengespill uten norsk
tillatelse, i visse tilfeller vil regnes som ulovlig avholdelse
eller formidling av slike pengespill. Endringene skal bidra til
at rekkevidden av avholdelses- og formidlingsbegrepene i de nevnte
lovene blir klarere og tilpasse loven bedre til den teknologiske
utviklingen som har skjedd på pengespillområdet de siste årene.
I tillegg fremmes det forslag om å gi Lotteri- og stiftelsestilsynet
hjemmel til å ilegge tvangsmulkt ved overtredelser av pengespilloven.
Dette vil være et tiltak for å sikre bedre etterlevelse av denne
loven.
En rekke typer interaktive og andre utenlandske fjernspill er
tilgjengelige i Norge, hvorav nettpoker nok er mest kjent. Man regner
med at det er flere enn 2 500 nettsteder som pr. i dag tilbyr ulike
former for pengespill og lotterier.
Siden de fleste fjernspill ikke har norsk tillatelse, mangler
en sikre tall for bruk og omsetning. I 2007 beregner Lotteri- og
stiftelsestilsynet at nordmenn satset 7,6 mrd. kroner på pengespill
over Internett, hvorav 6,3 mrd. kroner på utenlandske nettsteder. Omsetningen
for utenlandske fjernspill utgjorde dermed ca. 19 pst. av den totale
estimerte bruttoomsetningen for pengespill i Norge i 2007 på ca.
33,7 mrd. kroner. Omsetningen på fjernspill i regi av Norsk Tipping
og Norsk Rikstoto var til sammen på om lag 1,3 mrd. kroner i 2007.
Det eksisterer ikke sikker statistikk over hvor mange nordmenn
som spiller pengespill via Internett, og hvilke alders- og sosiale
grupper de tilhører, siden aktiviteten som nevnt for en stor del
skjer via nettsider som ikke er underlagt norsk kontroll.
Lotteri- og stiftelsestilsynet har basert estimatene på kvartalsvise
målinger der 1 000 personer over 18 år er spurt. Disse målingene
viser at 6,8 pst. (tilsvarende 244 000 personer på landsbasis) av
de spurte har spilt pengespill på Internett i løpet av 2007. Det var
flere menn enn kvinner som oppga å ha benyttet pengespill via Internett
(12 pst. menn, mot 2 pst. kvinner).
Basert på undersøkelsene foretatt av SIRUS (2003), MMI (2005),
Synovate MMI (2007) og SINTEF Helse (2007), regner man med at mellom
50 000 og 70 000 nordmenn har eller har hatt pengespillproblemer
knyttet til ett eller flere pengespill.
MMIs undersøkelse fra 2005 indikerte at risiko- og problemspillere
står for over 60 pst. av innsatsen på internettspill.
Betalingsformidlingen for fjernspill skjer i hovedsak ved at
spilleren bruker betalingskort, som for eksempel Visa eller Mastercard.
Ut fra Lotteri- og stiftelsestilsynets beregninger brukte 39 pst.
av fjernspillerne i 2007 debetkort ved overføring av innsatsen til
et spillested på Internett eller mobiltelefon. Ved bruk av debetkort
for betaling for tjenester via Internett, blir spillerens bankkonto
som er knyttet til kortet, belastet direkte. 29 pst. benyttet i
2007 kredittkort som betaling for pengespill via Internett eller mobiltelefon,
dvs. at innsatsen ble betalt i etterhånd av spillseansen. De fleste
slike debet- og kredittkort er tilknyttet et nettverk som sikrer
riktig transaksjon. De fire partene i slike nettverk er kortinnehaver
(ved fjernspill spilleren), kortutsteder (spillerens bank- eller
kortselskapsforbindelse), brukerstedet (fjernspillaktøren) og innløseren
(aktør som leverer tjenester til brukerstedet og sikrer oppgjør
for betaling som er foretatt med kortet).
Den eneste formen for fjernspill som det er gitt tillatelse til
av norske myndigheter, er elektronisk innlevering og betaling av
pengespill til det statlige selskapet Norsk Tipping og stiftelsen
Norsk Rikstoto. Disse har ikke adgang til å tilby interaktive fjernspill.
Tilbudet av interaktive fjernspill som nordmenn har tilgang til,
er derfor ikke regulert i henhold til norske tillatelser og heller
ikke underlagt kontroll av norske myndigheter.
Flere land, både i og utenfor Europa, vurderer eller har innført
tiltak for å begrense uheldige konsekvenser av elektronisk formidlede
pengespill uten tillatelse i vedkommende land. Departementet gir
i meldingen en bred redegjørelse for situasjonen i andre land.
Det fremgår av redegjørelsen at flere land ifølge kommisjonen
har reguleringer som ikke er i samsvar med landenes EU-forpliktelser.
Norge er forpliktet av prinsippet om fri flyt av tjenester på
det indre marked i den utstrekning som følger av EØS-avtalen og
EUs sekundærlovgivning (forordninger, direktiver, mv.). All regulering
av lotteri- og pengespilltjenester må være i samsvar med prinsippene
i EØS-avtalen art. 31 og 36. Et tiltak som faller inn under EØS-avtalen
artikkel 31 eller artikkel 36, kan opprettholdes på to grunnlag.
Tiltak som særbehandler borgere eller foretak fra andre EØS-stater kan
opprettholdes dersom de er begrunnet i hensynet til offentlig orden,
sikkerhet og folkehelsen, jf. henholdsvis artikkel 33 og artikkel
39. Tiltak som ikke særbehandler borgere eller foretak fra andre
EØS-stater, men som likevel anses som restriksjoner på adgangen
til etablering eller til å yte tjenester, kan opprettholdes dersom
tiltaket kan begrunnes i et tvingende allment hensyn. I henhold
til rettspraksis fra EF- og EFTA-domstolen skal alle tiltak som
faller inn under EØS-avtalen artikkel 31 og artikkel 36 også tilfredsstille
proporsjonalitetsprinsippet.
Bortsett fra at lotteri- og pengespilltjenester er omfattet av
de generelle prinsippene i EØS-avtalen, er det ikke gitt særskilte
regler innen EØS/EU for regulering av denne typen virksomhet. Det
har med andre ord ikke funnet sted noen harmonisering av lotteri-
og pengespillfeltet innen EØS/EU-området. Flertallet av medlemsstater
ønsker å beholde den nasjonale råderetten over dette feltet.
EF-domstolens og EFTA-domstolens særskilte rettspraksis på lotteri-
og pengespillområdet gir nasjonale myndigheter en større frihet
med hensyn til valg av mål og midler enn på andre sektorer av det
indre marked, forutsatt at restriksjonene er egnet til å nå det
angitte formål for lovgivningen og tiltaket fremstår som nødvendig
og forholdsmessig.
Norges EØS-/EU-rettslige forpliktelser med hensyn til betalingstjenester
følger av ulike direktiver.
Departementet legger til grunn at de foreliggende direktivene
i hovedsak tar sikte på en harmonisering av tekniske løsninger og
tilrettelegging av infrastruktur for å sikre like konkurransevilkår
for betalingstjenester innen det indre markedet. Direktivene og
direktivforslaget regulerer også etablering av betalingstjeneste-virksomhet
og kontraktsforhold mellom betalingsformidleren og kunder. Slik
departementet vurderer det, vil den foreslåtte begrensningen i betalingsformidling
for pengespill uten norsk tillatelse ikke være i strid med de foreliggende
direktivene, og betalingsformidlere må forholde seg til nasjonal
lovgivning som ikke er berørt av fellesskapsretten og som angår
pengespill.
Det vises her til at tiltaket er begrunnet i tvingende allmenne
hensyn. Tiltaket anses også å være i overensstemmelse med proporsjonalitetsprinsippet.
Departementet viser til utgangspunktet for norsk pengespillregulering
i straffeloven § 298, hvoretter pengespill er forbudt i Norge med
mindre det er tillatt i henhold til norsk lov eller individuell
tillatelse. Forbudet og reguleringen av pengespill i Norge hviler
på legitime hensyn om å kanalisere befolkningens spillelyst inn
mot ansvarlige og moderate spill som er underlagt betryggende kontroll
for å sikre tilstrekkelig forbrukerbeskyttelse og hindre at spillaktiviteten
får uheldige sosiale konsekvenser og underbygger kriminell virksomhet.
Den foreslåtte presiseringen og klargjøringen av rekkevidden av
forbudene mot å avholde og formidle pengespill uten norsk tillatelse, hviler
på de samme hensynene. Det er ikke foretatt en harmonisering innenfor
EU/EØS eller i andre internasjonale fora av krav til og regulering
av pengespill.
Innen den internasjonale myndighetsorganisasjonen Financial Action
Task Force (FATF-GAFI) er det anbefalt tiltak som medlemslandene
bør iverksette mot hvitvasking fra bl.a. pengespillvirksomhet. Innenfor
EU/EØS er det gitt direktiver om hvitvasking som må gjennomføres
av de enkelte medlemsland, inkludert Norge. Departementet anser
likevel ikke disse internasjonale anbefalingene og forpliktelsene
tilstrekkelige eller til hinder for at norske myndigheter sikrer
at en så stor andel som mulig av pengespillaktiviteten som skjer
i Norge, er kontrollert av norske myndigheter i tråd med prinsippene
i straffeloven § 298 og øvrig norsk pengespill- og lotterilovgivning.
Departementet viser til at de ulike undersøkelsene som er foretatt
av omfanget av pengespillaktivitet i Norge knyttet til fjernspill
uten norsk tillatelse, underbygger at denne pengespillaktiviteten
er betydelig. Rapporter fra de fagmiljø og hjelpetilbud på pengespillproblemer
som finnes i landet, indikerer videre at problemene knyttet til
internettformidlede pengespill som ikke har tillatelse i Norge,
øker.
Departementet opprettholder sitt syn om at det er behov for å
presisere pengespill- og lotterilovgivningen som foreslått.
I høringsnotatet viste departementet til at de foreslåtte lovendringene
ikke ville hindre betalingsformidling for pengespill uten norsk
tillatelse helt og at det kan være mulig å opprette utenlandske
betalingskontoer som kan fungere som spillekontoer overfor fjernspilltilbydere.
Departementet viste likevel til at man antok at for det store flertall
av norske spillere ville opprettelsen av en slik utenlandsk kontrollert betalingskonto
innebære en barriere mot fjernspillaktivitet.
Flere av høringsinstansene påpeker spillernes muligheter til
fortsatt å spille på fjernspill uten norsk tillatelse på tross av
forbudet mot betalingsformidling. Likevel antar mange av dem at
forbudet vil ha en effekt og begrense utbredelsen av pengespill
uten tillatelse i Norge. Flere understreker at forbudet gir ytterligere
signal om at de aktuelle pengespilltilbudene ikke er tillatt i Norge
eller kontrollert av norske myndigheter. Departementet viser til
at mange av pengespillene som tilbys via Internett, er utformet
for å tiltrekke seg norske spillere, og at mange spillere ikke oppfatter
at dette er tilbud som ikke overvåkes av norske myndigheter.
Flere av høringsinstansene har også påpekt muligheten for at
mer av betalingsformidlingen for norske forbrukere flyttes over
til utenlandske aktører og dermed kan gi dårligere skattekontroll
og begrensning av hvitvasking.
Departementet viser til at forslaget presiserer hvilke instanser
og handlinger som kan regnes for å formidle eller avholde ulovlige
pengespill i Norge. Forslaget muliggjør dermed en mer effektiv håndheving
av pengespillovgivningen. Norske myndigheter kan kun regulere instanser
som hører inn under norsk jurisdiksjon. Det er sannsynlig at lovreguleringen
vil begrense muligheten til å avholde og formidle pengespill som
ikke har norsk tillatelse, i Norge. Departementet er klar over at
forbudet vil kunne omgås, bl.a. ved at betaling skjer via utenlandske
konti. Forbudet vil være et signal om at de aktuelle pengespilltilbudene
ikke er regulert av norske myndigheter. Forbudet kan hindre rekruttering
av nye spillere til spill som ikke er tillatt i Norge. Lovreguleringen
vil også gjøre Norge til et mindre attraktivt marked for pengespillaktører
som ikke har tillatelse til å drive virksomhet her. Etter departementets
oppfatning vil forslaget derfor ha en effekt i tråd med de gjeldende
hensynene bak norsk pengespillregulering.
Departementet viser til at betalingsformidling for pengespill
i mange tilfeller vil være nært knyttet til selve formidlingen av
pengespillene, som for eksempel ved bruk av pengespillkommisjonærer
som opptrer direkte på vegne av pengespillselskapene. Hvis de aktuelle
pengespillene i slike tilfeller ikke har norsk tillatelse, vil det
som regel ikke være tvil om at den aktiviteten kommisjonæren driver,
regnes som formidling av ulovlige pengespill. Departementet finner
det ikke hensiktsmessig å begrense en bestemmelse om betalingsformidling
for pengespill til en bestemt type formidlingsmåte eller -teknologi
for pengespillene. Departementet ønsker derfor at presiseringen
i lovforslaget har en generell utforming tilnærmet den i høringsforslaget.
I lovteksten i høringsnotatet var det presisert at både formidling
av innsats og gevinst til eller fra pengespill uten norsk tillatelse,
ville omfattes.
Forslaget vil berøre norske kredittkortselskap, finansieringsinstitusjoner,
e-pengeforetak, innløsere og andre virksomheter som er forpliktet
til å følge norsk regelverk og som bistår i overføring av betaling
for pengespill fra og til spillere i Norge. Betalingsformidlingen
må kunne identifiseres som betaling til eller fra pengespillaktør
som ikke har tillatelse til å drive pengespillvirksomhet i Norge.
Slik identifisering kan være mulig også gjennom andre identifiseringssystemer
enn brukerstedskoder. Det forutsettes at betalingsformidlingsforbudet
gjennomføres på en slik måte at de berørte finansierings- og betalingsformidlingsinstitusjonene
kan etablere hensiktsmessige løsninger for å overholde forbudet.
Departementet vil foreslå at det gis hjemmel til å fastsette
forskrifter for å presisere anvendelsesområdet for de foreslåtte
reglene. Dette vil sikre forutsigbarhet for de aktørene som skal
etterleve reglene. Gjennom slik forskriftsfastsettelse vil departementet også
sikre at betaling for tillatte norske pengespill ikke hindres av
de nye reglene. Forskriftshjemmelen vil også gjøre bestemmelsen
mer fleksibel for nødvendige presiseringer som følge av utviklingen
når det gjelder blant annet elektronisk og annen formidling av pengespill
og når det gjelder identifisering av bestilte pengespilltjenester
gjennom blant annet betalingsformidlingssystemer.
Kommisjonen antar at den foreslåtte reguleringen kan være ineffektiv,
disproporsjonal og gå lenger enn det som er nødvendig for å nå de
legitime målene med reguleringen.
Departementet viser innledningsvis til at det ikke foreligger
en harmonisering av regulering av pengespilltjenester innenfor EU-/EØS-området
som tilsier at en tjenesteleverandør etablert i et EU-/EØS-land har
krav på å kunne tilby sine tjenester uhindret i ethvert annet EU-/EØS-land.
Departementet viser for øvrig til at formålet med forslaget er
å klargjøre hva som anses som rettsstridig formidling og avholdelse
av pengespill i Norge av aktører underlagt norsk lov.
Når det gjelder Kommisjonens angivelse av at antall brukere av
kredittkort ved betaling for fjernspill er svært lavt, viser departementet
til at Kommisjonen baserer seg på feil fakta. Andelen brukere av kredittkort
ved betaling for fjernspill var i høringsnotatet oppgitt å være
53 pst. i 2006, ikke 535. I 2007 var andelen som brukte kredittkort
ved betaling 29 pst. og 39 pst. benyttet debetkort. Etter departementets
syn vil den foreslåtte reguleringen derfor omfatte en vesentlig
del av den betalingsformidlingen hvor man i dag har mulighet til
å identifisere betaling som betaling for pengespill. Departementet
vil i forbindelse med forskriftsarbeid til den nye reguleringen også
vurdere hvordan andre betalingsformer kan identifiseres ved betaling
for pengespill.
Etter departementets oppfatning vil det ikke være i strid med
EØS-retten å vedta forslaget. Selv om Kommisjonen har reist spørsmål
om eksisterende regulering av betalingsformidling for pengespill
i Frankrike, Nederland og Tyskland, anser departementet at denne
uklarheten ikke bør hindre Norge fra å vedta slike regler, når dette
anses nødvendig ut fra nasjonale sosiale og kriminalitetspolitiske
hensyn. Det vises her til at Kommisjonen i senere år har hatt en
klar ambisjon om å liberalisere og harmonisere de nasjonale regler
for pengespillformidling. De fleste medlemsstater i EU har imidlertid
til nå gått imot en slik harmonisering, og Kommisjonen har derfor
ikke fått gjennomslag for sitt harmoniseringsønske.
Departementet er innforstått med at spørsmålet om forslagets
forenlighet med EØS-avtalen kan bli reist av berørte aktører for
norske domstoler og av ESA, som også kan komme til å bringe saken
inn for EFTA-domstolen.
Departementet finner at plasseringen av reglene om betalingsformidling
i alle de tre pengespillovene er hensiktsmessig på det nåværende
tidspunkt. En eventuell sammenslåing av de tre lovene krever en mer
omfattende gjennomgang av pengespillovgivningen enn departementet
nå har hatt anledning til å foreta. Departementet finner det også
hensiktsmessig å avvente de pågående rettsprosessene som berører den
samlede norske pengespillovgivningen før man vurderer en sammenslåing.
Departementet legger opp til i samarbeid med Finansdepartementet,
Kredittilsynet og Lotteri- og stiftelsestilsynet å finne en effektiv
og egnet måte å føre tilsyn og håndheve de nye bestemmelsene. I
den forbindelse vil det bli vurdert om Lotteri- og stiftelsestilsynet
bør føre oversikter over relevante pengespillaktører som ikke har
tillatelse til å drive virksomhet i Norge, som et virkemiddel i
etterlevelsen av reglene.
For å sikre en mer effektiv håndheving av reglene i pengespilloven,
foreslo departementet å gi Lotteri- og stiftelsestilsynet anledning
til å fatte pålegg om etterlevelse og ilegge tvangsmulkt til staten
ved brudd på pengespill-loven. Lovovertrederen vil få en frist til
å innrette virksomheten i samsvar med loven for å unngå at tvangsmulkten
begynner å løpe.
Departementet anser det ikke hensiktsmessig å foreta en lovstrukturell
opprydning i pengespill- og lotterilovgivningen på det nåværende
tidspunkt.
Totalisatorloven forvaltes av Landbruks- og matdepartementet.
Kultur- og kirkedepartementet foreslår i proposisjonen her ikke
andre endringer i denne loven enn de som henger direkte sammen med
forslaget om å klargjøre ansvaret knyttet til betalingsformidling
for pengespill uten norsk tillatelse.
Forslaget innebærer at virksomheter som i dag foretar betalingsformidling
mellom norske spillere og pengespill som ikke har norsk tillatelse,
må innføre rutiner for å hindre at betalingsformidlingsvirksomheten
er ulovlig. De fleste finansieringsinstitusjoner som opererer som
kortutstedere i Norge, har sørget for at kredittkort ikke kan brukes
overfor brukersteder som driver fjernspillvirksomhet. En tilsvarende
kontrollordning må etableres også for andre betalingsformer. Forslaget
innebærer at betalingsformidling av innskudd mellom 5 og 10 mrd.
kroner pr. år vil kunne bortfalle.
Lotteri- og stiftelsestilsynet vil måtte etablere en tilsynsordning
for de nye bestemmelsene. En slik tilsynsordning vil naturlig måtte
etableres i samarbeid med Kredittilsynet som fører tilsyn med de
berørte finansieringsinstitusjonene i medhold av mer generelle betalingsbestemmelser.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Gunn Karin Gjul, Britt Hildeng, Synnøve Brenden Klemetrud og Tove
Karoline Knutsen, fra Fremskrittspartiet, Ulf Erik Knudsen og Karin
S. Woldseth, fra Høyre, Olemic Thommessen, fra Sosialistisk Venstreparti,
May Hansen, fra Kristelig Folkeparti, lederen May-Helen Molvær Grimstad,
fra Senterpartiet, Magnhild Eia, og fra Venstre, Trine Skei Grande, registrerer
at omfanget av utenlandske fjernspill uten norsk tillatelse eller
kontroll utgjør en betydelig og økende andel av markedet for pengespill
i Norge.
Komiteen ser med bekymring på at
risiko- og problemspillere trolig står for mer enn halvparten av innsatsen
på internettspill, og at det er indikasjoner på at problemskapende
bruk er økende i tilknytning til internettformidlede pengespill
uten norsk tillatelse.
Komiteen viser til at elektronisk
betalingsformidling og gevinstutbetaling er en viktig forutsetning for
gjennomføringen av slike fjernspill. Komiteen er
oppmerksom på at den teknologiske utviklingen på pengespillområdet
i dag utfordrer norsk lovgivning på området, og at det derfor er
et behov for å gjøre visse tilpasninger for å tette smutthullene
i lovverket.
Komiteen viser til proposisjonen
og støtter derfor en presisering i lotteri-, pengespill- og totalisatorlovene,
slik at det tydelig vil framgå at formidling av innsats og gevinst
til og fra pengespilltilbydere uten norsk tillatelse, er å anse
som ulovlig avholdelse eller formidling av slike pengespill.
Komiteen er imidlertid klar over
at det fortsatt vil være smutthull, f.eks. ved at betaling skjer
over utenlandske konti og dermed faller utenfor norsk jurisdiksjon.
Det er likevel sannsynliggjort at lovreguleringen vil begrense pengespilltilbydernes
aktivitet overfor det norske markedet. Flere av høringsinstansene
støtter denne vurderingen. Komiteen vil
påpeke at forbudet også kan bidra til å forebygge rekruttering av
nye spillere, og dermed gjøre Norge til et mindre attraktivt marked
for pengespillaktører.
Komiteen viser til proposisjonen
og støtter at Lotteri- og stiftelsestilsynet får hjemmel til å ilegge tvangsmulkt
ved overtredelser av pengespilloven for å sikre en bedre etterlevelse
av denne. Komiteen er oppmerksom på
behovet for en utfyllende forskrift for å sikre at loven ikke blir
til hinder for betaling for tillatte norske pengespill. Komiteen støtter derfor forslaget om
å presisere anvendelsesområdet gjennom en forskrift.
Etter en samlet vurdering mener komiteens flertall,
medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Sosialistisk Venstreparti
og Senterpartiet, at tiltakene i proposisjonen vil omfatte
en vesentlig del av betalingsformidlingen hvor en har mulighet til
å identifisere betalingen som betaling for pengespill. Flertallet er også tilfreds med at departementet
vil arbeide videre med hvordan andre betalingsformer kan identifiseres
ved betaling for pengespill.
Flertallet viser til at når det gjelder
hensynet til personvernet, er inn- og utbetaling fra Norge allerede
underlagt regulering for å identifisere hvem betaling går til, jf.
bl.a. valutaregisterloven og diverse andre bestemmelser som skal
hindre skatte- og avgiftsunndragelser og hvitvasking av penger.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Venstre vil understreke at det finnes mange forskjellige
typer pengespill på Internett - herunder nettpoker, virtuelle gevinstautomater,
bingo mv. – og at pengespill på Internett er i sterk vekst. Disse medlemmers prinsipale syn vedr. regulering
av pengespill på Internett er at det er teknologisk vanskelig og
lite hensiktsmessig å innføre et påbud om å sperre utenlandske nettspill
for norske brukere, eller å innføre et forbud mot å formidle betaling
mellom spiller og spilltilbyder. Disse hindringene vil etter disse medlemmers mening være lette å
omgå. En forbudslinje og for streng regulering vil sannsynligvis
heller ikke redusere nettspill, men paradoksalt nok føre til svekket
offentlig kontroll og gjøre aktiviteten mer attraktiv for kriminelle.
Disse medlemmer viser i denne forbindelse bl.a.
til at Teknologirådet i en rapport om regulering av pengespill på
Internett fra april 2007 skisserer tre ulike reguleringsalternativer,
hvorav en av modellene som omtales går ut på å innføre forbud for
norske finansinstitusjoner mot å formidle betaling mellom spilltilbyder
og spiller, jf. forslaget i proposisjonen. Teknologirådet påpeker
i denne forbindelse bl.a. at en slik reguleringsmodell forutsetter
overvåking av inn- og utbetaling fra norske konti, og at et slikt
forbud forholdsvis enkelt kan omgås av spilltilbydere og spillere.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre og Venstre merker seg i denne forbindelse at personvernhensyn
ikke er tillagt særlig vekt i proposisjonen, noe disse
medlemmer mener burde vært ytterligere vektlagt.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
mener det er tvilsomt om det norske markedet er stort nok for en
rekke nye pengespilltilbud. Hvis man ikke ønsker at omsetningen
av pengespill og pengespillmarkedet i Norge igjen skal øke ut over
dagens nivå, og nærme seg den uheldig høye omsetningen man hadde
med de private gevinstautomatene, er det grunn til å spørre hvor mange
spilltillatelser med høy omsetning man bør tillate. Et marked med
mange aktører skaper også en konkurranse og dynamikk som stadig
skaper press om endring av rammevilkårene i mer liberal retning for
at alle skal "greie seg", og krever et svært omfattende kontrollapparat.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Sosialistisk Venstreparti
og Senterpartiet, mener i så måte at et system med "lisens"
til enkelte selskaper ikke vil løse problemene med spill på nett.
En slik ordning vil medføre akkurat de samme utfordringene som i
dag, knyttet til å stoppe spill fra "ulisensierte" nettsteder.
Dette flertallet mener et lisenssystem,
hvor norske og utenlandske aktører får anledning til å tilby pengespill
via Internett rettet mot det norske markedet på vilkår fastsatt
av norske myndigheter, ikke vil hindre tilgangen til andre internettformidlede
pengespill tilbudt på grunnlag av reguleringen i andre land. Om
et selskap får lisens til å tilby pengespill via Internett til nordmenn,
med krav om bl.a. å bruke en andel av overskuddet til samfunnsnyttige
formål og med streng spillovervåking, vil ikke det hindre nordmenn
fra å spille på for eksempel Unibets internettspilltilbud, regulert
av f.eks. en maltesisk lisens og med høyere gevinstandel fordi overskuddet
kun går til drift av spillselskapet.
Dette flertallet vil vise til at
selskap som har fått tildelt britisk lisens, likevel har opprettholdt spilltilbud
via lisenser fra andre land. Ladbrokes opererer for eksempel både
etter britisk og gibraltisk lisens.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Venstre viser videre til redegjørelsen i proposisjonen
vedr. brukestedskodesystem (MCC), betaling via ordinær bankoverføring, og
bruk av såkalt elektronisk lommebok. Dette er også omtalt i ovennevnte
rapport fra Teknologirådet:
"Et forbud mot betalingsformidling basert på MCC-koder
er imidlertid enkelt å omgå. Koden tildeles av den enkelte finansinstitusjon
som formidler betalinger til og fra et selskap, på bakgrunn av informasjon
fra selskapet om selskapets egen virksomhet. Et spillselskap kan
derfor omgå en regulering ved å oppgi en annen type virksomhet,
og dermed vil ikke en norsk finansinstitusjon som overfører penger
til eller fra dette selskapet vite at det dreier seg om nettspill.
Elektroniske
lommebøker er en betalingsform som også kan brukes til å omgå forbud
rettet mot betalingskort. Lommebøkene tilbys av nettselskaper hvor
man kan sette inn penger, og så formidler de betaling dit kunden
ønsker. Det finnes mange slike selskaper, som PayEx, Paypal og Payson.
I prinsippet kan man sperre betaling til og fra slike selskaper
med MCC-koder, men det vil ramme betaling for legitime varer og
tjenester.
Ved bankoverføring direkte mellom spillerens
og spillselskapets konti gis det lite eller ingen informasjon om
mottagers virksomhet, spesielt hvis mottaker er i utlandet. Det
vil være vanskelig og svært ressurskrevende å spore hvilken virksomhet
det betales til, og et effektivt kontrollsystem vil antakelig kreve bredt
internasjonalt samarbeid.
De mange omgåelsesmulighetene
gjør effekten av et forbud mot betalingsformidling usikker. Enkelte
spillere vil kanskje kunne oppfatte det som mer komplisert og risikofylt
å overføre penger til en tilbyder via en elektronisk lommebok, enn
å bruke en proxy. I så fall kan forbudet ha en viss effekt. Men samtidig
må det understrekes at dersom et betalingsforbud fører til økt bruk
av elektroniske lommebøker kan dette skyve pengestrømmen fra betalingsnettverk som
bank- og finansinstitusjoner kontrollerer ut i virtuelle nettverk
som er svært vanskelige å kontrollere."
Disse medlemmer merker seg for øvrig
at Teknologirådet i sin høringsuttalelse til proposisjonen uttaler
at den i proposisjonen foreslåtte reguleringen "primært vil kunne
begrense nyrekruttering av spillere, og i liten grad påvirke spillere
som allerede har utviklet problematisk spillatferd".
Disse medlemmer stiller seg på denne
bakgrunn svært skeptisk til å regulere betalingsformidling for pengespill,
og mener at det ville være en bedre løsning at det utformes et
lisenssystem med strenge krav til lisenshaver/spilltilbyder på Internett,
blant annet inspirert av den ordningen man har i England. Et sentralt
element i et slikt system vil være at lisenshaver/spilltilbyder
skal rapportere omsetning mv. til tilsynsmyndighetene, og må være
lotteriverdig – dvs. organisasjoner og foreninger som har et humanitært eller
samfunnsnyttig formål. En viss prosentandel av omsetningen bør videre
gå til et lotteriverdig formål etter lisenshaver/spilltilbyders
ønske. I tillegg bør en viss prosentandel settes av til tiltak mot
spilleavhengighet.
Disse medlemmer vil understreke at
et lisenssystem for pengespill på Internett er bedre egnet til å
forebygge spilleavhengighet og kriminalitet enn ulike varianter
av forbud.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Venstre er likevel åpen for å prøve ut en kombinasjon av
lisenssystem og andre typer reguleringer, herunder forbud mot betalingsformidling
for pengespill. Disse medlemmer vil
samtidig understreke at regulering av nettspill ikke bare kan skje
i en nasjonal sammenheng, men at Norge bør ta initiativ for å få
til et bredt internasjonalt samarbeid med hensyn til dette.
Komiteens medlem fra Høyre viser
til Teknologirådets høringsuttalelse der det konkluderes med at
betalingsrestriksjoner primært vil kunne begrense nyrekruttering
av spillere, og i liten grad påvirke spillere som allerede har utviklet
problematisk spilleadferd. Dette medlem slutter
seg til denne betraktningen, men mener det også er av verdi dersom
en gjennom slike restriksjoner kan begrense rekrutteringen til problematisk
spilleadferd. Dette medlem mener denne
effekten ville bli betydelig sterkere dersom det fantes norske kontrollerbare spillalternativer
på nett. Dette medlem viser også til
at nordmenn spiller stadig mer på nettspill, hvor de i mangel av
norske alternativer er henvist til å spille hos utenlandske leverandører. Dette medlem viser også til overslag
som viser at dette dreier seg om betydelig omsetning, mulig i størrelsesorden
7–8 mrd. kroner årlig. Dette medlem påpeker
at dette er omsetning som ikke bidrar til ideelle formål, men som
kanaliseres direkte til spillselskapene. Dette medlem vil
derfor støtte det fremlagte forslag om innføring av betalingsrestriksjoner,
men mener dette må suppleres med norske lisenser for nettspill.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Venstre vil understreke at det fremlagte forslaget om innføring
av betalingsrestriksjoner kun kan støttes dersom det åpnes for et
lisenssystem for pengespill på Internett.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre og Venstre fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen legge frem sak for Stortinget om
innføring av et lisenssystem for pengespill på Internett."
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
viser til proposisjonen og departementets vurdering av forslaget
om blokkering av IP-adresser som tilbyr pengespill via Internett.
Flertallet viser til Datakrimutvalgets
innstilling, der flertallet i utvalget ikke tilrår å lovfeste en hjemmel
for blokkering av internettsider med ulovlig innhold i straffeloven. Flertallet er oppmerksom på at blokkering
av innhold på Internett reiser særskilte spørsmål i forhold til
vernet av ytrings- og informasjonsfriheten i Grunnloven § 100 og
EMK art 10. Flertallet merker seg i
den forbindelse departementets begrunnelse og intensjon om å undergi
forslaget om en slik hjemmel en videre og bredere vurdering i forbindelse
med oppfølgingen av NOU 2007:2 Lovtiltak mot datakriminalitet. Flertallet støtter dette.
Flertallet viser til Teknologirådet
og dets uttalelse, der en peker på at filtrering av utenlandske nettsider
med pengespill uansett vil være en lite effektiv reguleringsmekanisme.
Spilltilbydere kan enkelt omgå filtrering ved å endre adresser eller
tilby proxy-løsninger (datamaskiner som fungerer som et mellomledd
mot spilleren). Spillere kan også selv unngå filtrering ved å ta
i bruk proxyer. Slike finnes fritt tilgjengelig på Internett og
krever liten datakompetanse.
Flertallet viser til at det er etablert
prosedyrer i EU/EØS-området med det formål å avdekke, og eventuelt
fjerne, innhold som er uønsket av et annet medlemsland og som er
direkte rettet mot dette landet. Flertallet er
kjent med at departementet allerede er i dialog med britiske myndigheter,
for å iverksette tiltak som forhindrer gamblingselskaper uten norsk
tillatelse å henvende seg til det norske markedet via TV-sendt reklame.
Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti er
positiv til det foreslåtte forbudet, men mener betalingsrestriksjoner
må ses på som ett av flere tiltak i kampen mot nettgambling. Dette medlem ser med stor uro på utviklingen
og mener myndighetene må gå langt mer offensivt til verks for å
hindre de sosialpolitiske konsekvensene av pengespill på Internett. Dette medlem konstaterer at departementet,
i proposisjonen, ikke har vurdert andre typer reguleringer. Av hensyn
til de spilleavhengige og deres pårørende mener dette
medlem det er nødvendig å vurdere ytterligere tiltak. Dette medlem viser til proposisjonens
omtale av andre lands regelverk, og at Tyskland har innført nye
regler for å hindre pengespill som ikke har tillatelse. Ett av tiltakene
er å pålegge internettleverandører å blokkere utenlandske pengespillsider. Dette medlem viser til at franske internettleverandører
er pålagt å advare kunder mot ulovlige pengespilltilbud, når kundene
oppsøker internettsider som tilbyr pengespill. Dette
medlem viser videre til, som det fremgår av proposisjonen,
at italienske myndigheter allerede i 2005 vedtok nye bestemmelser
som pålegger internettleverandørene å stenge innbyggernes tilgang
til nettsider som ikke hadde italiensk tillatelse. Dette
medlem mener liknende tiltak, som filtrering av utenlandske
nettspillselskaper, bør vurderes også i Norge. Dette
medlem mener dette kan gjøre det vanskeligere for spillselskapene
å komme inn på det norske spillmarkedet. Dette
medlem peker på at nettspill kan reguleres ved at alle internettilbydere
i Norge påbys å blokkere all trafikk mellom norske brukere og utenlandske
spillsider. Dette kan gjøres ved hjelp av filtrering, slik at tilgangen
til utenlandske spilltjenester sperres basert på en sentral liste over
forbudte tjenester. Filtre kan blokkere nettsteder ut fra deres
IP-adresse, URL, eller domenenavn. Dette medlem erkjenner
at også filtrering kan omgås, men mener likevel at dette tiltaket
kan være et effektivt verktøy, ikke minst for å hindre rekruttering
av nye spillere, og mener derfor at Regjeringen bør utrede dette
nærmere og komme tilbake til Stortinget på egnet måte.
Dette medlem mener det er svært uheldig
at gamblingselskaper fritt kan reklamere for pengespill på norske
TV-skjermer. Det norske markedsføringsforbudet uthules gjennom omfattende
reklame fra TV-kanaler som fra utlandet retter seg mot Norge. Et viktig
tiltak for å svekke bransjens markedsandeler, samt å hindre rekruttering
av nye spillere, vil være å fjerne denne reklamen. Dette
medlem mener Regjeringen bør ta initiativ overfor myndighetene
i avsenderland, med formål å fjerne reklame for internettgambling
i sendinger som er rettet mot Norge. Dette
medlem viser i den forbindelse til at det er etablert prosedyrer
i EU/EØS-området nettopp med det formål å avdekke, og eventuelt
fjerne, innhold som er uønsket av et annet medlemsland og som er direkte
rettet mot dette landet.
Komiteen viser til at
også andre land har innført tiltak for å begrense uheldige konsekvenser
av elektronisk formidlede pengespill. Det har så langt ikke funnet
sted noen harmonisering av lotteri- og pengespillfeltet innen EØS/EU-området.
Komiteen viser til proposisjonen
der det legges til grunn at de foreslåtte presiseringene ikke innebærer
en ny restriksjon i seg selv, men er å anse som et tiltak for å
realisere det underliggende kravet i de respektive lovene om at
tilbud av pengespill i det norske markedet krever tillatelse. Komiteen mener derfor at den foreslåtte
begrensningen for pengespill uten norsk tillatelse ikke vil være
i strid med EØS-avtalen eller gjeldende direktiver, da tiltaket
er begrunnet i tvingende allmenne hensyn.
Forslag fra Fremskrittspartiet, Høyre og Venstre:
Stortinget ber Regjeringen legge frem sak for Stortinget om innføring
av et lisenssystem for pengespill på Internett.
Komiteen viser til proposisjonen
og til sine merknader og rår Odelstinget til å gjøre slikt
vedtak til lov
om endringer i pengespill- og lotterilovgivningen (betalingsformidling
m.m.)
I
I lov 1. juli 1927 nr. 3 om veddemål ved totalisator
skal § 3 første ledd lyde:
Overtredelse av denne lov eller
de i medhold av loven utferdigede bestemmelser straffes med bøter forsåvidt
ingen strengere straffebestemmelse kommer til anvendelse på forholdet. Som
overtredelse av denne lov regnes blant annet betalingsformidling
av innsats og gevinst i veddemål ved hesteløp uten hjemmel i loven.
Departementet kan gi nærmere bestemmelser om omfanget og gjennomføringen
av betalingsformidlingsforbudet.
II
I lov 28. august 1992 nr. 103 om pengespill m.v. gjøres
følgende endringer:
§ 2 første og andre ledd skal lyde:
Uten hjemmel i lov er det ikke tillatt å formidle pengespill
i forbindelse med idrettskonkurranser og andre konkurranser, og
tallspill. Det er like ens forbudt å selge eller falby kuponger
og lignende i slike tiltak. Som formidling av pengespill
uten hjemmel i lov regnes blant annet betalingsformidling av innsats og
gevinst i slike pengespill.
Idrettsforeninger, humanitære foreninger og andre foreninger
med allmennyttige formål og selskapets forhandlere har adgang til
å opprette spillelag, som på medlemmenes vegne deltar i spill i
selskapet. Departementet avgjør i tvilstilfelle
om en forening går inn under bestemmelsen her.
§ 2 nytt fjerde ledd skal lyde:
Departementet kan gi forskrift med nærmere regler
til gjennomføring av denne bestemmelsen, herunder om spillelag,
ulovlig formidling, omfanget og gjennomføringen av betalingsformidlingsforbudet
og bekjentgjørelse av pengespill.
§ 15 skal lyde:
§ 15 Pålegg om retting av ulovlig forhold.
Tvangsmulkt
Ved forhold i strid med bestemmelser gitt i eller
i medhold av denne lov kan Lotteritilsynet gi pålegg til den ansvarlige
om å rette det ulovlige forholdet, eller om at den ulovlige virksomheten
skal opphøre eller stenge. Ved utferdigelse av pålegg skal det settes
en frist for oppfyllelse.
For å sikre at plikter etter denne lov eller bestemmelsene
gitt i medhold av loven blir oppfylt, kan Lotteritilsynet ilegge
den ansvarlige tvangsmulkt. Tvangsmulkt kan fastsettes samtidig
med pålegg.
Tvangsmulkten kan fastsettes som en løpende mulkt
eller som et engangsbeløp. Ved løpende mulkt kan Lotteritilsynet
bestemme at mulkten enten skal begynne å løpe en uke etter vedtaket
om tvangsmulkt, eller fra en særskilt fastsatt frist for oppfyllelse
av plikten dersom denne fristen er utløpt uten at plikten er oppfylt.
Ved tvangsmulkt i form av et engangsbeløp kan Lotteritilsynet bestemme
at mulkten skal betales ved en særskilt fastsatt frist for oppfyllelse
av plikten dersom denne fristen er utløpt uten at plikten er oppfylt.
Tvangsmulkt tilfaller statskassen og er tvangsgrunnlag
for utlegg.
Når Statens innkrevingssentral er pålagt å innkreve
krav som nevnt i fjerde ledd, kan den inndrive kravene ved trekk
i lønn og andre lignende ytelser etter reglene i dekningsloven §
2-7. Innkrevingssentralen kan også inndrive kravene ved å stifte
utleggspant for kravet dersom panteretten kan gis rettsvern ved
registrering i et register eller ved underretning til en tredjeperson,
jf. panteloven kapittel 5, og utleggsforretningen kan holdes på
Innkrevingssentralens kontor etter tvangsfullbyrdelsesloven § 7-9
første ledd.
Lotteritilsynet kan redusere eller frafalle påløpt tvangsmulkt
når særlige grunner taler for det.
Kongen kan i forskrift fastsette nærmere bestemmelser
om ileggelse av tvangsmulkt, herunder om vilkår for tvangsmulkt
og om tvangsmulktens størrelse og renter ved forsinket betaling.
Nåværende §§ 15, 16 og 17 blir §§ 16, 17 og ny § 18.
III
I lov 24. februar 1995 nr. 11 om lotterier m.v. gjøres
følgende endringer:
§ 3 andre ledd andre punktum skal lyde:
Departementet kan bestemme at lotterimyndighetens utgifter
ved behandling av søknader, godkjennelse, autorisasjon, registrering,
trekning og kontroll av spilleinnretninger samt regnskapskontroll
skal dekkes av lotteriarrangør eller annen rekvirent ved særskilt
fastsatt gebyr.
§ 11 skal lyde:
§ 11 Markedsføring, formidling og betalingsformidling
for lotterier
Med unntak for lotterier som nevnt i § 7, er det forbudt
å drive markedsføring eller formidling av lotterier som ikke er
gitt tillatelse etter § 6 annet ledd. Som formidling av
lotterier uten tillatelse regnes blant annet betalingsformidling
av innsats og gevinst i slike lotterier. Kongen kan gi nærmere bestemmelser
om omfanget og gjennomføringen av betalingsformidlingsforbudet.
I § 12 (tre steder) og § 13 (to steder) endres uttrykket
«kontrollmyndigheten» til «lotterimyndigheten».
IV
Loven her gjelder fra den tid Kongen bestemmer.
Oslo, i familie- og kulturkomiteen, den 20. november 2008
May-Helen Molvær Grimstad |
Magnhild Eia |
leder |
ordfører |