Kultur- og kirkedepartementet legger fram forslag om å presisere
enkelte bestemmelser i lov 24. februar 1995 nr. 11 om lotterier
m.v. (lotteriloven), lov 28. august 1992 nr. 103 om pengespill m.v. (pengespilloven)
og lov 1. juli 1927 nr. 3 om veddemål ved totalisator (totalisatorloven).
Forslaget medfører at det tydelig vil framgå av de nevnte lovene
at formidling av betaling og gevinster for pengespill uten norsk
tillatelse, i visse tilfeller vil regnes som ulovlig avholdelse
eller formidling av slike pengespill. Endringene skal bidra til
at rekkevidden av avholdelses- og formidlingsbegrepene i de nevnte
lovene blir klarere og tilpasse loven bedre til den teknologiske
utviklingen som har skjedd på pengespillområdet de siste årene.
I tillegg fremmes det forslag om å gi Lotteri- og stiftelsestilsynet
hjemmel til å ilegge tvangsmulkt ved overtredelser av pengespilloven.
Dette vil være et tiltak for å sikre bedre etterlevelse av denne
loven.
En rekke typer interaktive og andre utenlandske fjernspill er
tilgjengelige i Norge, hvorav nettpoker nok er mest kjent. Man regner
med at det er flere enn 2 500 nettsteder som pr. i dag tilbyr ulike
former for pengespill og lotterier.
Siden de fleste fjernspill ikke har norsk tillatelse, mangler
en sikre tall for bruk og omsetning. I 2007 beregner Lotteri- og
stiftelsestilsynet at nordmenn satset 7,6 mrd. kroner på pengespill
over Internett, hvorav 6,3 mrd. kroner på utenlandske nettsteder. Omsetningen
for utenlandske fjernspill utgjorde dermed ca. 19 pst. av den totale
estimerte bruttoomsetningen for pengespill i Norge i 2007 på ca.
33,7 mrd. kroner. Omsetningen på fjernspill i regi av Norsk Tipping
og Norsk Rikstoto var til sammen på om lag 1,3 mrd. kroner i 2007.
Det eksisterer ikke sikker statistikk over hvor mange nordmenn
som spiller pengespill via Internett, og hvilke alders- og sosiale
grupper de tilhører, siden aktiviteten som nevnt for en stor del
skjer via nettsider som ikke er underlagt norsk kontroll.
Lotteri- og stiftelsestilsynet har basert estimatene på kvartalsvise
målinger der 1 000 personer over 18 år er spurt. Disse målingene
viser at 6,8 pst. (tilsvarende 244 000 personer på landsbasis) av
de spurte har spilt pengespill på Internett i løpet av 2007. Det var
flere menn enn kvinner som oppga å ha benyttet pengespill via Internett
(12 pst. menn, mot 2 pst. kvinner).
Basert på undersøkelsene foretatt av SIRUS (2003), MMI (2005),
Synovate MMI (2007) og SINTEF Helse (2007), regner man med at mellom
50 000 og 70 000 nordmenn har eller har hatt pengespillproblemer
knyttet til ett eller flere pengespill.
MMIs undersøkelse fra 2005 indikerte at risiko- og problemspillere
står for over 60 pst. av innsatsen på internettspill.
Betalingsformidlingen for fjernspill skjer i hovedsak ved at
spilleren bruker betalingskort, som for eksempel Visa eller Mastercard.
Ut fra Lotteri- og stiftelsestilsynets beregninger brukte 39 pst.
av fjernspillerne i 2007 debetkort ved overføring av innsatsen til
et spillested på Internett eller mobiltelefon. Ved bruk av debetkort
for betaling for tjenester via Internett, blir spillerens bankkonto
som er knyttet til kortet, belastet direkte. 29 pst. benyttet i
2007 kredittkort som betaling for pengespill via Internett eller mobiltelefon,
dvs. at innsatsen ble betalt i etterhånd av spillseansen. De fleste
slike debet- og kredittkort er tilknyttet et nettverk som sikrer
riktig transaksjon. De fire partene i slike nettverk er kortinnehaver
(ved fjernspill spilleren), kortutsteder (spillerens bank- eller
kortselskapsforbindelse), brukerstedet (fjernspillaktøren) og innløseren
(aktør som leverer tjenester til brukerstedet og sikrer oppgjør
for betaling som er foretatt med kortet).
Den eneste formen for fjernspill som det er gitt tillatelse til
av norske myndigheter, er elektronisk innlevering og betaling av
pengespill til det statlige selskapet Norsk Tipping og stiftelsen
Norsk Rikstoto. Disse har ikke adgang til å tilby interaktive fjernspill.
Tilbudet av interaktive fjernspill som nordmenn har tilgang til,
er derfor ikke regulert i henhold til norske tillatelser og heller
ikke underlagt kontroll av norske myndigheter.
Flere land, både i og utenfor Europa, vurderer eller har innført
tiltak for å begrense uheldige konsekvenser av elektronisk formidlede
pengespill uten tillatelse i vedkommende land. Departementet gir
i meldingen en bred redegjørelse for situasjonen i andre land.
Det fremgår av redegjørelsen at flere land ifølge kommisjonen
har reguleringer som ikke er i samsvar med landenes EU-forpliktelser.
Norge er forpliktet av prinsippet om fri flyt av tjenester på
det indre marked i den utstrekning som følger av EØS-avtalen og
EUs sekundærlovgivning (forordninger, direktiver, mv.). All regulering
av lotteri- og pengespilltjenester må være i samsvar med prinsippene
i EØS-avtalen art. 31 og 36. Et tiltak som faller inn under EØS-avtalen
artikkel 31 eller artikkel 36, kan opprettholdes på to grunnlag.
Tiltak som særbehandler borgere eller foretak fra andre EØS-stater kan
opprettholdes dersom de er begrunnet i hensynet til offentlig orden,
sikkerhet og folkehelsen, jf. henholdsvis artikkel 33 og artikkel
39. Tiltak som ikke særbehandler borgere eller foretak fra andre
EØS-stater, men som likevel anses som restriksjoner på adgangen
til etablering eller til å yte tjenester, kan opprettholdes dersom
tiltaket kan begrunnes i et tvingende allment hensyn. I henhold
til rettspraksis fra EF- og EFTA-domstolen skal alle tiltak som
faller inn under EØS-avtalen artikkel 31 og artikkel 36 også tilfredsstille
proporsjonalitetsprinsippet.
Bortsett fra at lotteri- og pengespilltjenester er omfattet av
de generelle prinsippene i EØS-avtalen, er det ikke gitt særskilte
regler innen EØS/EU for regulering av denne typen virksomhet. Det
har med andre ord ikke funnet sted noen harmonisering av lotteri-
og pengespillfeltet innen EØS/EU-området. Flertallet av medlemsstater
ønsker å beholde den nasjonale råderetten over dette feltet.
EF-domstolens og EFTA-domstolens særskilte rettspraksis på lotteri-
og pengespillområdet gir nasjonale myndigheter en større frihet
med hensyn til valg av mål og midler enn på andre sektorer av det
indre marked, forutsatt at restriksjonene er egnet til å nå det
angitte formål for lovgivningen og tiltaket fremstår som nødvendig
og forholdsmessig.
Norges EØS-/EU-rettslige forpliktelser med hensyn til betalingstjenester
følger av ulike direktiver.
Departementet legger til grunn at de foreliggende direktivene
i hovedsak tar sikte på en harmonisering av tekniske løsninger og
tilrettelegging av infrastruktur for å sikre like konkurransevilkår
for betalingstjenester innen det indre markedet. Direktivene og
direktivforslaget regulerer også etablering av betalingstjeneste-virksomhet
og kontraktsforhold mellom betalingsformidleren og kunder. Slik
departementet vurderer det, vil den foreslåtte begrensningen i betalingsformidling
for pengespill uten norsk tillatelse ikke være i strid med de foreliggende
direktivene, og betalingsformidlere må forholde seg til nasjonal
lovgivning som ikke er berørt av fellesskapsretten og som angår
pengespill.
Det vises her til at tiltaket er begrunnet i tvingende allmenne
hensyn. Tiltaket anses også å være i overensstemmelse med proporsjonalitetsprinsippet.
Departementet viser til utgangspunktet for norsk pengespillregulering
i straffeloven § 298, hvoretter pengespill er forbudt i Norge med
mindre det er tillatt i henhold til norsk lov eller individuell
tillatelse. Forbudet og reguleringen av pengespill i Norge hviler
på legitime hensyn om å kanalisere befolkningens spillelyst inn
mot ansvarlige og moderate spill som er underlagt betryggende kontroll
for å sikre tilstrekkelig forbrukerbeskyttelse og hindre at spillaktiviteten
får uheldige sosiale konsekvenser og underbygger kriminell virksomhet.
Den foreslåtte presiseringen og klargjøringen av rekkevidden av
forbudene mot å avholde og formidle pengespill uten norsk tillatelse, hviler
på de samme hensynene. Det er ikke foretatt en harmonisering innenfor
EU/EØS eller i andre internasjonale fora av krav til og regulering
av pengespill.
Innen den internasjonale myndighetsorganisasjonen Financial Action
Task Force (FATF-GAFI) er det anbefalt tiltak som medlemslandene
bør iverksette mot hvitvasking fra bl.a. pengespillvirksomhet. Innenfor
EU/EØS er det gitt direktiver om hvitvasking som må gjennomføres
av de enkelte medlemsland, inkludert Norge. Departementet anser
likevel ikke disse internasjonale anbefalingene og forpliktelsene
tilstrekkelige eller til hinder for at norske myndigheter sikrer
at en så stor andel som mulig av pengespillaktiviteten som skjer
i Norge, er kontrollert av norske myndigheter i tråd med prinsippene
i straffeloven § 298 og øvrig norsk pengespill- og lotterilovgivning.
Departementet viser til at de ulike undersøkelsene som er foretatt
av omfanget av pengespillaktivitet i Norge knyttet til fjernspill
uten norsk tillatelse, underbygger at denne pengespillaktiviteten
er betydelig. Rapporter fra de fagmiljø og hjelpetilbud på pengespillproblemer
som finnes i landet, indikerer videre at problemene knyttet til
internettformidlede pengespill som ikke har tillatelse i Norge,
øker.
Departementet opprettholder sitt syn om at det er behov for å
presisere pengespill- og lotterilovgivningen som foreslått.
I høringsnotatet viste departementet til at de foreslåtte lovendringene
ikke ville hindre betalingsformidling for pengespill uten norsk
tillatelse helt og at det kan være mulig å opprette utenlandske
betalingskontoer som kan fungere som spillekontoer overfor fjernspilltilbydere.
Departementet viste likevel til at man antok at for det store flertall
av norske spillere ville opprettelsen av en slik utenlandsk kontrollert betalingskonto
innebære en barriere mot fjernspillaktivitet.
Flere av høringsinstansene påpeker spillernes muligheter til
fortsatt å spille på fjernspill uten norsk tillatelse på tross av
forbudet mot betalingsformidling. Likevel antar mange av dem at
forbudet vil ha en effekt og begrense utbredelsen av pengespill
uten tillatelse i Norge. Flere understreker at forbudet gir ytterligere
signal om at de aktuelle pengespilltilbudene ikke er tillatt i Norge
eller kontrollert av norske myndigheter. Departementet viser til
at mange av pengespillene som tilbys via Internett, er utformet
for å tiltrekke seg norske spillere, og at mange spillere ikke oppfatter
at dette er tilbud som ikke overvåkes av norske myndigheter.
Flere av høringsinstansene har også påpekt muligheten for at
mer av betalingsformidlingen for norske forbrukere flyttes over
til utenlandske aktører og dermed kan gi dårligere skattekontroll
og begrensning av hvitvasking.
Departementet viser til at forslaget presiserer hvilke instanser
og handlinger som kan regnes for å formidle eller avholde ulovlige
pengespill i Norge. Forslaget muliggjør dermed en mer effektiv håndheving
av pengespillovgivningen. Norske myndigheter kan kun regulere instanser
som hører inn under norsk jurisdiksjon. Det er sannsynlig at lovreguleringen
vil begrense muligheten til å avholde og formidle pengespill som
ikke har norsk tillatelse, i Norge. Departementet er klar over at
forbudet vil kunne omgås, bl.a. ved at betaling skjer via utenlandske
konti. Forbudet vil være et signal om at de aktuelle pengespilltilbudene
ikke er regulert av norske myndigheter. Forbudet kan hindre rekruttering
av nye spillere til spill som ikke er tillatt i Norge. Lovreguleringen
vil også gjøre Norge til et mindre attraktivt marked for pengespillaktører
som ikke har tillatelse til å drive virksomhet her. Etter departementets
oppfatning vil forslaget derfor ha en effekt i tråd med de gjeldende
hensynene bak norsk pengespillregulering.
Departementet viser til at betalingsformidling for pengespill
i mange tilfeller vil være nært knyttet til selve formidlingen av
pengespillene, som for eksempel ved bruk av pengespillkommisjonærer
som opptrer direkte på vegne av pengespillselskapene. Hvis de aktuelle
pengespillene i slike tilfeller ikke har norsk tillatelse, vil det
som regel ikke være tvil om at den aktiviteten kommisjonæren driver,
regnes som formidling av ulovlige pengespill. Departementet finner
det ikke hensiktsmessig å begrense en bestemmelse om betalingsformidling
for pengespill til en bestemt type formidlingsmåte eller -teknologi
for pengespillene. Departementet ønsker derfor at presiseringen
i lovforslaget har en generell utforming tilnærmet den i høringsforslaget.
I lovteksten i høringsnotatet var det presisert at både formidling
av innsats og gevinst til eller fra pengespill uten norsk tillatelse,
ville omfattes.
Forslaget vil berøre norske kredittkortselskap, finansieringsinstitusjoner,
e-pengeforetak, innløsere og andre virksomheter som er forpliktet
til å følge norsk regelverk og som bistår i overføring av betaling
for pengespill fra og til spillere i Norge. Betalingsformidlingen
må kunne identifiseres som betaling til eller fra pengespillaktør
som ikke har tillatelse til å drive pengespillvirksomhet i Norge.
Slik identifisering kan være mulig også gjennom andre identifiseringssystemer
enn brukerstedskoder. Det forutsettes at betalingsformidlingsforbudet
gjennomføres på en slik måte at de berørte finansierings- og betalingsformidlingsinstitusjonene
kan etablere hensiktsmessige løsninger for å overholde forbudet.
Departementet vil foreslå at det gis hjemmel til å fastsette
forskrifter for å presisere anvendelsesområdet for de foreslåtte
reglene. Dette vil sikre forutsigbarhet for de aktørene som skal
etterleve reglene. Gjennom slik forskriftsfastsettelse vil departementet også
sikre at betaling for tillatte norske pengespill ikke hindres av
de nye reglene. Forskriftshjemmelen vil også gjøre bestemmelsen
mer fleksibel for nødvendige presiseringer som følge av utviklingen
når det gjelder blant annet elektronisk og annen formidling av pengespill
og når det gjelder identifisering av bestilte pengespilltjenester
gjennom blant annet betalingsformidlingssystemer.
Kommisjonen antar at den foreslåtte reguleringen kan være ineffektiv,
disproporsjonal og gå lenger enn det som er nødvendig for å nå de
legitime målene med reguleringen.
Departementet viser innledningsvis til at det ikke foreligger
en harmonisering av regulering av pengespilltjenester innenfor EU-/EØS-området
som tilsier at en tjenesteleverandør etablert i et EU-/EØS-land har
krav på å kunne tilby sine tjenester uhindret i ethvert annet EU-/EØS-land.
Departementet viser for øvrig til at formålet med forslaget er
å klargjøre hva som anses som rettsstridig formidling og avholdelse
av pengespill i Norge av aktører underlagt norsk lov.
Når det gjelder Kommisjonens angivelse av at antall brukere av
kredittkort ved betaling for fjernspill er svært lavt, viser departementet
til at Kommisjonen baserer seg på feil fakta. Andelen brukere av kredittkort
ved betaling for fjernspill var i høringsnotatet oppgitt å være
53 pst. i 2006, ikke 535. I 2007 var andelen som brukte kredittkort
ved betaling 29 pst. og 39 pst. benyttet debetkort. Etter departementets
syn vil den foreslåtte reguleringen derfor omfatte en vesentlig
del av den betalingsformidlingen hvor man i dag har mulighet til
å identifisere betaling som betaling for pengespill. Departementet
vil i forbindelse med forskriftsarbeid til den nye reguleringen også
vurdere hvordan andre betalingsformer kan identifiseres ved betaling
for pengespill.
Etter departementets oppfatning vil det ikke være i strid med
EØS-retten å vedta forslaget. Selv om Kommisjonen har reist spørsmål
om eksisterende regulering av betalingsformidling for pengespill
i Frankrike, Nederland og Tyskland, anser departementet at denne
uklarheten ikke bør hindre Norge fra å vedta slike regler, når dette
anses nødvendig ut fra nasjonale sosiale og kriminalitetspolitiske
hensyn. Det vises her til at Kommisjonen i senere år har hatt en
klar ambisjon om å liberalisere og harmonisere de nasjonale regler
for pengespillformidling. De fleste medlemsstater i EU har imidlertid
til nå gått imot en slik harmonisering, og Kommisjonen har derfor
ikke fått gjennomslag for sitt harmoniseringsønske.
Departementet er innforstått med at spørsmålet om forslagets
forenlighet med EØS-avtalen kan bli reist av berørte aktører for
norske domstoler og av ESA, som også kan komme til å bringe saken
inn for EFTA-domstolen.
Departementet finner at plasseringen av reglene om betalingsformidling
i alle de tre pengespillovene er hensiktsmessig på det nåværende
tidspunkt. En eventuell sammenslåing av de tre lovene krever en mer
omfattende gjennomgang av pengespillovgivningen enn departementet
nå har hatt anledning til å foreta. Departementet finner det også
hensiktsmessig å avvente de pågående rettsprosessene som berører den
samlede norske pengespillovgivningen før man vurderer en sammenslåing.
Departementet legger opp til i samarbeid med Finansdepartementet,
Kredittilsynet og Lotteri- og stiftelsestilsynet å finne en effektiv
og egnet måte å føre tilsyn og håndheve de nye bestemmelsene. I
den forbindelse vil det bli vurdert om Lotteri- og stiftelsestilsynet
bør føre oversikter over relevante pengespillaktører som ikke har
tillatelse til å drive virksomhet i Norge, som et virkemiddel i
etterlevelsen av reglene.
For å sikre en mer effektiv håndheving av reglene i pengespilloven,
foreslo departementet å gi Lotteri- og stiftelsestilsynet anledning
til å fatte pålegg om etterlevelse og ilegge tvangsmulkt til staten
ved brudd på pengespill-loven. Lovovertrederen vil få en frist til
å innrette virksomheten i samsvar med loven for å unngå at tvangsmulkten
begynner å løpe.
Departementet anser det ikke hensiktsmessig å foreta en lovstrukturell
opprydning i pengespill- og lotterilovgivningen på det nåværende
tidspunkt.
Totalisatorloven forvaltes av Landbruks- og matdepartementet.
Kultur- og kirkedepartementet foreslår i proposisjonen her ikke
andre endringer i denne loven enn de som henger direkte sammen med
forslaget om å klargjøre ansvaret knyttet til betalingsformidling
for pengespill uten norsk tillatelse.
Forslaget innebærer at virksomheter som i dag foretar betalingsformidling
mellom norske spillere og pengespill som ikke har norsk tillatelse,
må innføre rutiner for å hindre at betalingsformidlingsvirksomheten
er ulovlig. De fleste finansieringsinstitusjoner som opererer som
kortutstedere i Norge, har sørget for at kredittkort ikke kan brukes
overfor brukersteder som driver fjernspillvirksomhet. En tilsvarende
kontrollordning må etableres også for andre betalingsformer. Forslaget
innebærer at betalingsformidling av innskudd mellom 5 og 10 mrd.
kroner pr. år vil kunne bortfalle.
Lotteri- og stiftelsestilsynet vil måtte etablere en tilsynsordning
for de nye bestemmelsene. En slik tilsynsordning vil naturlig måtte
etableres i samarbeid med Kredittilsynet som fører tilsyn med de
berørte finansieringsinstitusjonene i medhold av mer generelle betalingsbestemmelser.