Ved behandling av St.meld. nr. 12 (2004–2005) vedtok Stortinget
å innføre en ordning med levealdersjustering i folketrygdens alderspensjon.
Ved behandling av St.meld. nr. 5 (2006–2007) sluttet Stortinget
seg til forslaget om å iverksette ordningen fra 2010 med virkning
for nye alderspensjonister.
Levealdersjustering er en mekanisme som knytter pensjonsalderen
eller pensjonsnivået til utviklingen i befolkningens levealder.
Når levealderen i befolkningen øker, må en arbeide noe lenger for
å få samme årlige pensjon, fordi opparbeidede pensjonsrettigheter
da skal fordeles på lengre levetid.
Levealdersjusteringen henger nøye sammen med innføringen av fleksibilitet
i alderspensjonen. Stortinget vedtok i forbindelse med behandling
av St. meld. nr. 5 (2006–2007) fleksibelt uttak av pensjon fra 62
år fra 2010, basert på at årlig pensjon skal reflektere forventet
antall år som pensjonist. I St.prp. nr. 1 (2008–2009) varslet Regjeringen
forslag om å forskyve iverksettingen av fleksibelt uttak av alderspensjon
til 2011.
Levealdersjustering kombinert med fleksibelt uttak av alderspensjon
gir den enkelte valget mellom å utsette uttaket av pensjon noe,
kombinere hel eller delvis pensjon med fortsatt arbeid, eller å
ta ut en lavere årlig pensjon. Levealdersjusteringen sikrer at folketrygdens
utgifter til alderspensjon på lang sikt blir om lag upåvirket av
endringer i levealderen.
Det foreslås å konkretisere levealdersjusteringen for det enkelte
årskull ved delingstall som beregnes med utgangspunkt i forventet
gjenstående levetid fra tidspunktet for uttak av alderspensjon,
justert for dødelighet frem til uttakstidspunktet. Dette innebærer også
at forventet nåverdi av samlede pensjonsutbetalinger vil være uavhengig
av uttakstidspunkt.
Det foreslås at det fastsettes delingstall for hvert årskull
fra og med 62 år til og med 75 år. En øvre grense for pensjonsopptjening
og delingstall sikrer at forskjellene i kompensasjonsnivå mellom
de som tar ut pensjon tidlig og de som tar den ut sent, ikke blir urimelig
store. Det fastsettes felles delingstall for kvinner og menn. Delingstallene
foreslås fastsatt endelig når årskullene er 61 år slik at delingstallene
for den enkelte vil være kjent før nedre uttaksalder. Delingstallene
foreslås fastsatt på grunnlag av observert dødelighet for eldre
årskull over en tiårsperiode forut for fastsettingstidspunktet.
Ved fastsettingen benyttes forventet lønnsvekst som diskonteringsrente,
og det tas hensyn til at pensjon under utbetaling skal reguleres
med lønnsveksten fratrukket en fast faktor på 0,75 pst.
Når det gjelder dagens alderspensjon tjenes det opp rettigheter
til en årlig ytelse og ikke til en pensjonsbeholdning. Det foreslås
derfor at det i tillegg til delingstallene utarbeides forholdstall
for pensjon opptjent etter dagens regler. Forholdstallene beregnes
med utgangspunkt i forventet gjenstående levetid fra tidspunkt for
uttak av pensjon, hensyntatt overlevelsessannsynligheten fra nedre
grense for uttak til uttakstidspunktet. Forholdstallene foreslås
fastsatt endelig når årskullene er 61 år, basert på observert dødelighet
for eldre årskull over en tiårsperiode forut for fastsettingstidspunktet.
På samme måte som delingstallene i ny alderspensjon, vil forholdstallene
ha en funksjon ved fleksibelt uttak av dagens alderspensjon. Det
utarbeides derfor forholdstall for årene fra 62 til 75 år på tilsvarende
måte som for delingstallene.
Delingstallene foreslås fastsatt med to desimaler, mens forholdstallene
foreslås fastsatt med tre desimaler. Dette gjør at delingstallene
og forholdstallene blir om lag like nøyaktige.
I forbindelse med lønnsoppgjøret i privat sektor i 2008 ble det
inngått avtale mellom partene i arbeidslivet om ny AFP tilpasset
fleksibel alderspensjon i folketrygden. I brev av 2. april 2008
fra statsministeren til Riksmeklingsmannen heter det at Regjeringen er
innstilt på å foreslå for Stortinget en gradvis innfasing av levealdersjusteringen
som innebærer at de første årskullene som kan ta ut pensjon etter
at pensjonsreformen er trådt i kraft, i noen grad vil skjermes for
effekten av den sterke økningen i levealderen de siste årene.
Departementet sendte 8. mai 2008 på høring forslag som følger
opp brevet fra statsministeren. Levealdersjusteringen foreslås faset
gradvis inn for årskullene 1943–1949, slik at forholdstallet ved
67 år ikke øker mer enn 0,5 pst. fra et årskull til det neste. Dette
innebærer i praksis at observert dødelighet før 2010 ikke får betydning
for beregningen av disse årskullenes forholdstall ved 67 år. Det
foreslås at skjermingen får gradvis mindre effekt for årskullene
fra 1950 til og med 1958 ved at endringen i forholdstallene ved
67 år mellom disse årskullene beregnes som en veid sum av 0,5 pst.
og levealdersjusteringen slik denne er definert i høringsnotatet
av 28. januar 2008, dersom sistnevnte overstiger 0,5 pst.
Det foreslås at både delingstall og forholdstall fastsettes administrativt
basert på et entydig regelverk. Det foreslås at praktiseringen av
ordningen med levealdersjustering følges opp som en del av den fortløpende
evaluering av pensjonsreformen som vil foretas for å vurdere om
reformen virker etter hensikten. Det legges til grunn at evalueringsarbeidet
vil gjennomgås i et arbeidslivs- og pensjonspolitisk råd som er
opprettet i samarbeid med partene i arbeidslivet.
Det vises til proposisjonens kapittel 5.7 for nærmere presentasjon
av anslag på delingstall og forholdstall samt redegjørelse for effektene
av levealdersjusteringen for den enkelte.
Flere høringsinstanser har uttalt seg kritisk til innføring av
levealdersjustering i ny alderspensjon i folketrygden.
Delingstallene er det mest sentrale elementet i levealdersjusteringen.
Dette er fordi dødeligheten etter 62 år, som er nedre grense for
uttak av pensjon, har større potensial for å endre seg over tid
enn dødeligheten før 62 år, som allerede er lav. Innføring av delingstall
har dermed størst betydning for bærekraften i pensjonssystemet.
En konsekvent levealdersjustering tilsier at det tas hensyn til
endringer i dødelighet både før og etter 62 år. Det enkelte årskull
vil da bære risikoen for endringer i dødelighet både i yrkesaktiv alder
og som pensjonist. Når levealdersjusteringen på denne måten tar
hensyn til både hvor mange i det enkelte årskullet som når pensjonsalderen,
og hvor lenge årskullet i gjennomsnitt lever som pensjonist, blir alderspensjonssystemet
robust mot økninger i levealderen både i perioden pensjonsrettighetene
tjenes opp og i perioden de betales ut.
Det foreslås derfor at levealdersjusteringen skal ta hensyn til
dødelighet gjennom hele livet. Det kan virke kompliserende på pensjonssystemet
å beregne arvegevinst som et separat tillegg til opptjeningen. Flere
av høringsinstansene peker på at arvegevinsten virker kompliserende,
og i liten grad uttaler seg om prinsippet om å ta hensyn til dødelighet
gjennom hele livet i levealdersjusteringen. På denne bakgrunn foreslås
det en alternativ måte å ta hensyn til utviklingen i dødelighet
før uttak av alderspensjon i levealdersjusteringen.
Begrunnelsen for i noen grad å skjerme enkelte årskull fra effekten
av levealdersjusteringen, er at de første kullene av pensjonister
etter 2010 må arbeide lenger for å motvirke effekten av levealdersjusteringen
enn de som får sin pensjon beregnet etter nye opptjeningsregler.
Videre er det kort tid til pensjonsreformen iverksettes, slik at
disse årskullene har mindre muligheter til å tilpasse seg.
Det vises til at Regjeringen, blant annet på bakgrunn av innspill
i høringen, har foreslått å forskyve iverksettingen av fleksibelt
uttak til 1. januar 2011, jf. St.prp. nr. 1 (2008–2009). Forskjøvet
iverksetting av fleksibiliteten berører ikke levealdersjusteringen direkte.
I tråd med Stortingets vedtak i april 2007 er forholdstallet ved
67 år i 2010 normert til 1. Forskyvningen vil dermed ikke påvirke
beregningen av delingstall og forholdstall for ulike årskull og
uttaksaldre, men de forholdstallene som skulle ha vært benyttet
ved fleksibelt uttak i 2010 kommer ikke til anvendelse.
Det foreslås at det skal fastsettes en øvre aldersgrense for
delingstall på 75 år. En øvre aldersgrense bidrar til at forskjellene
i pensjonsnivå ikke blir for store mellom de som tar ut pensjon
tidlig og de som tar den ut sent. Grensene for beregning av delingstall og
opptjening vil dermed være like, og dette bidrar til et enkelt og
konsistent system.
Delingstall for hvert årskull innebærer en gradvis justering
av delingstallene i takt med levealdersutviklingen. Dersom delingstallene
alternativt skulle gjelde for flere årskull, for eksempel for fem
årskull av gangen, ville en kunne få terskeleffekter fra et årskull
til det neste. Det foreslås at det fastsettes delingstall for hvert
årskull. Det fastsettes felles delingstall for kvinner og menn.
Månedlige delingstall sikrer at den enkelte får pensjonsmessig
uttelling for å utsette uttaket også utover hele år. Det vises til
at månedlige delingstall også harmonerer med månedlig utbetaling
av pensjoner.
Fordi det ikke utarbeides offisiell levealdersstatistikk på månedsbasis,
foreslås det at månedlige delingstall fastsettes ved lineær interpolering
mellom de to tilstøtende årlige delingstallene. Forslaget innebærer
at endringer i forventet gjenstående levetid forutsettes jevnt fordelt
mellom to tidspunkt for pensjonsuttak målt i hele år.
Delingstallene for et årskull fastsettes på bakgrunn av forventet
gjenstående levetid fra uttakstidspunktet og reflekterer hvor lenge
en person som tilhører årskullet, i gjennomsnitt vil leve fra ulike
uttakstidspunkt etter 62 år.
Delingstallene må baseres på et gjennomsnitt av observert dødelighet
over en periode for å unngå at det blir store tilfeldige variasjoner
i delingstallene mellom årskull. Endringene i delingstallene mellom årskullene
blir jevnere jo lenger observasjonsperiode en velger.
Det foreslås at delingstallene fastsettes med utgangspunkt i
forventet gjenstående levetid på uttakstidspunktet på bakgrunn av
observerte dødelighetsrater for eldre årskull de siste ti årene
forut for fastsettingsåret.
Enkelte høringsinstanser mener at det kan være sent å få fastsatt
delingstallene først ved 61 år.
Delingstallene bør fastsettes nært opp til uttakstidspunktet.
Det vises til at ved å fastsette delingstallene med endelig virkning
det året den enkelte fyller 61 år, vil informasjon om effekten av
å utsette uttak være tilgjengelig før ethvert mulig uttakstidspunkt.
Det foreslås at delingstallene skal fastsettes med endelig virkning
det året det enkelte årskull fyller 61 år.
Det foreslås at delingstallene skal fastsettes med to desimaler.
Med bakgrunn i at mange høringsinstanser har uttalt at utformingen
av arvegevinsten virker kompliserende, foreslås det at effekten
av endringer i dødelighet før 62 år inkluderes i delingstallene.
På denne måten tas det hensyn til utviklingen i dødelighet både før
og etter uttakstidspunktet i delingstallene.
Med den utformingen av arvegevinst før 62 år som nå foreslås,
vil arvegevinsten være uavhengig av opptjeningsprofil. Dette innebærer
at lik livsinntekt (under 7,1 G) gir samme pensjon for en gitt uttaksalder
for alle i samme årskull.
Ved fastsetting av delingstallene tas det også hensyn til at
pensjon under opptjening og pensjonsbeholdningen skal reguleres
med lønnsveksten, at pensjon under utbetaling skal reguleres med
lønnsveksten og deretter fratrekkes 0,75 pst., og en diskonteringsrente
for å beregne nåverdien av utbetalingene.
Forslaget til hvordan delingstallene skal beregnes innebærer
at delingstallene på ethvert utgangstidspunkt beregnes etter samme
formel, hvor faktoren for regulering av pensjon under utbetaling
inngår. Stortingets vedtak om at pensjon under utbetaling, skal reguleres
med gjennomsnittet av prisveksten, og lønnsveksten er foreslått
implementert ved at pensjon under utbetaling reguleres med lønnsveksten
og deretter fratrekkes 0,75 pst. Denne utformingen innebærer at
avviket fra lønnsveksten inngår multiplikativt i formelen for beregning
av delingstallet. Når diskonteringsrenten som korrigerer for ulike
uttakstidspunkt også er lønnsvekst, bidrar dette til at delingstallsberegningen
kan forenkles betydelig og gjøres uavhengig av forutsetninger om
framtidig pris- og lønnsvekst. Dette bidrar til et enkelt og konsistent system.
Det foreslås at alderspensjon skal levealdersjusteres og at alderspensjon
skal være nøytral i forhold til uttaksalder. Levealdersjustering
og nøytralt uttak gjennomføres ved hjelp av delingstall.
Det foreslås at det fastsettes delingstall for hvert årskull
fra og med 1954-kullet som gjelder for uttak av alderspensjon mellom
alder 62 og 75 år. Videre foreslås det at det fastsettes månedlige
delingstall, som gjelder for uttaksaldre mellom hele år, og at det fastsettes
felles delingstall for kvinner og menn.
Det foreslås at delingstallene fastsettes endelig det året et
årskull fyller 61 år. Delingstallene fastsettes på bakgrunn av forventet
gjenstående levetid på uttakstidspunktet beregnet ut fra gjennomsnittet
av observerte dødelighetsrater for eldre årskull de siste ti årene
forut for fastsettingstidspunktet. Ved fastsettingen skal det tas
hensyn til dødelighet frem til uttakstidspunktet. Det foreslås at
lønnsveksten benyttes som diskonteringsrente ved fastsettingen av
delingstallene.
Videre foreslås det at månedlige delingstall fastsettes ved lineær
interpolering mellom de to tilstøtende delingstallene for uttaksalder
i hele år. Det foreslås at delingstallene skal fastsettes med to
desimaler.
Få høringsinstanser har kommentert forslagene om fastsetting
av forholdstall særskilt, men kommentarene til forslagene om fastsetting
av delingstall antas å gjelde også her.
Det foreslås å opprettholde betegnelsen forholdstall om de tallene
som skal benyttes i levealdersjusteringen av pensjon opptjent etter
dagens regler.
Forholdstallene beregnet på bakgrunn av observert dødelighet
vil ikke komme til anvendelse den første perioden etter 2010 ettersom
det foreslås at levealdersjusteringen skal fases gradvis inn. Prinsippene
for beregning av forholdstallene må likevel vedtas fordi de vil
ha betydning for beregning av forholdstallene og levealdersjusteringen
i den perioden skjermingen skal ha gradvis mindre effekt og etter
skjermingsperiodens utløp.
1943-kullet foreslås å bli det første kullet som får tildelt
forholdstall. Årskull helt tilbake til 1936-kullet kunne tenkes
å bli omfattet av fleksibiliteten og levealdersjusteringen fordi
årskullene fra 1936 til 1942 vil være innenfor den foreslåtte rammen
for fleksibelt uttak av alderspensjon fra 62 til 75 år i 2011.
På samme måte som for delingstallene tas det også ved fastsetting
av forholdstallene hensyn til reguleringsfaktorer og diskonteringsrente
(lønnsvekst).
Det foreslås at alderspensjon skal levealdersjusteres og at alderspensjon
skal være nøytral i forhold til uttaksalder. Levealdersjustering
og nøytralt uttak foreslås gjennomført ved hjelp av forholdstall.
Det foreslås at det fastsettes forholdstall for hvert årskull
fra og med 1943-kullet til og med 1962-kullet som gjelder for uttak
av alderspensjon mellom alder 62 og 75 år. Det foreslås videre at
det fastsettes månedlige forholdstall, som gjelder for uttaksaldre
mellom hele år, og at det fastsettes felles forholdstall for kvinner
og menn.
Forholdstallene foreslås fastsatt endelig det året et årskull
fyller 61 år.
Årskullene 1943–1949 vil ha fylt 61 år når fleksible uttaksregler
trer i kraft 1. januar 2011. Disse årskullene vil få fastsatt sine
forholdstall i 2010. Forholdstallene til disse årskullene vil bli
fastsatt i medhold av overgangsregler.
Det foreslås at forholdstallene fastsettes på bakgrunn av forventet
gjenstående levetid på uttakstidspunktet beregnet ut fra gjennomsnittet
av observerte dødelighetsrater for eldre årskull de siste ti årene
forut for fastsettingstidspunktet. Det foreslås at det ved fastsettingen
skal tas hensyn til dødelighet mellom 62 år og uttakstidspunktet.
Det foreslås videre at lønnsveksten benyttes som diskonteringsrente
ved fastsettingen av forholdstallene, og at forholdstallet normeres
til 1 for 1943-kullet ved 67 år.
Månedlige forholdstall foreslås fastsatt ved lineær interpolering
mellom de to tilstøtende forholdstallene for uttaksalder i hele
år. Det foreslås at forholdstallene fastsettes med tre desimaler.
Begrunnelsen for i noen grad å skjerme enkelte årskull fra effekten
av levealdersjusteringen er at de første kullene av pensjonister
etter 2010 må arbeide lenger for å motvirke effekten av levealdersjusteringen
enn de som får sin pensjon beregnet etter nye opptjeningsregler,
samt at det er kort tid til pensjonsreformen iverksettes slik at
den enkelte har mindre muligheter til å tilpasse seg.
Det foreslås derfor en gradvis innfasing av levealdersjusteringen.
Endringen i forholdstallet ved 67 år fra et årskull til det neste
for årskullene fra 1943 til og med 1949 skal ikke settes høyere
enn 0,5 pst. Det foreslås videre at denne skjermingen skal ha gradvis mindre
effekt for årskullene fra 1950 til og med 1958 ved at endringen
i forholdstallene ved 67 år fra et årskull til det neste for disse
årskullene skal tilsvare en veid sum av 0,5 pst. og beregnet økning.
Det foreslås å presisere at for årskullene 1959–1962 skal endringen
i forholdstallet ved 67 år fra et årskull til det neste tilsvare
endringen som beregnes i henhold til reglene i § 19-7 annet ledd.
Det foreslås også å presisere at forholdstallene ved andre uttaksaldre
enn 67 år for alle årskullene 1944–1962 skal fastsettes med utgangspunkt
i forholdstallene ved 67, slik at alderspensjonen blir nøytral i
forhold til uttaksalder.
Levealdersjusteringen og nøytralt fleksibelt uttak av alderspensjon
i folketrygden er sentrale elementer i et økonomisk bærekraftig
pensjonssystem. Det er derfor vesentlig at prinsippene for fastsetting
av delingstall og forholdstall er entydige og utgjør en del av lovverket
for alderspensjon i folketrygden, slik at det ikke oppstår diskusjon
om grunnlaget for beregning av delingstall og forholdstall.
I henhold til høringsmerknader vedrørende renteforutsetningen
er det i lovforslaget presisert at diskonteringsrenten skal være
nominell lønnsvekst.
Det foreslås at praktiseringen av ordningen med levealdersjustering
følges opp som en del av den fortløpende evaluering av pensjonsreformen
som vil foretas for å vurdere om reformen virker etter hensikten.
Det vises til statsministerens uttalelse i brev av 2. april 2008
til Riksmeklingsmannen i forbindelse med lønnsoppgjøret i privat
sektor.
Arbeidslivs- og pensjonspolitisk råd ble opprettet 25. november
2008 i tråd med dette, og med utgangspunkt i Arbeidslivspolitisk
råd. Arbeidslivs- og pensjonspolitisk råd vil gjennomgå og vurdere
den løpende evalueringen av pensjonsreformen.
Det foreslås at departementet gir forskrifter om fastsetting
av delingstall og forholdstall. Det foreslås at delingstallene og
forholdstallene fastsettes av Arbeids- og velferdsdirektoratet.
Det vises til lovforslaget § 19-7 åttende og niende ledd og til
§ 20-13 femte og sjette ledd.
Det foreslås at bestemmelsene i §§ 20-12 og 20-13 trer i kraft
1. januar 2010. Bestemmelsene kommer ikke til anvendelse før i 2015,
da delingstallene for det første årskullet som omfattes av nye opptjeningsregler,
1954-kullet, skal fastsettes.
Det foreslås at bestemmelsene i §§ 19-6 og 19-7 trer i kraft
1. januar 2011. For årskullene 1943–1949 bør det fastsettes forholdstall
i 2010, slik at disse er kjent før fleksible uttaksregler trer i
kraft 1. januar 2011. Det foreslås at forholdstall for disse årskullene fastsettes
i medhold av egne overgangsregler, se nærmere lovforslaget avsnitt
II.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet
og Venstre, viser til at Stortinget allerede i Pensjonsforlik
2005 vedtok prinsippet om såkalt levealdersjustering i folketrygdens
alderspensjon. Med levealdersjustering knyttes pensjonsalderen eller
pensjonsnivået til utviklingen i befolkningens alder. Når levealderen
i befolkningen øker, må en arbeide noe lenger for å få samme årlige
pensjon.
Flertallet viser videre til Pensjonsforlik 2007 der
det ble vedtatt å iverksette prinsippet om levealdersjustering fra
2010. I St.prp. nr. 1 (2008–2009) foreslo Regjeringen å forskyve
iverksettingen av fleksibelt uttak av alderspensjon til 2011, noe
Stortinget sluttet seg til. Flertallet viser til
at dette ikke berører innfasingen av levealdersjusteringen, siden
denne også uten denne forskyvningen først får effekt fra 2011.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser
til at de konkrete delings/forholdstallene som skal benyttes i beregningen
av levealderjusteringen, først ble kjent gjennom den proposisjonen
vi nå behandler.
Disse medlemmer viser til at Fremskrittspartiet
har avvist modernisert folketrygd ved to tidligere behandlinger
og ønsker å beholde dagens pensjonssystem. På denne bakgrunn går disse
medlemmer imot å innføre levealderjustering på dagens pensjonssystem.
Disse medlemmer har merket seg at flere tunge
aktører som SSB og Nordea Marketing ved Steinar Juul har påpekt
at det såkalte pensjonsgapet har blitt borte, og at det ikke lenger
er det samme behov for å foreta de innsparinger som flertallspartiene legger
opp til.
Disse medlemmer viser for øvrig til sine merknader
som er gjengitt innledningsvis i denne innstillingen.