Det vises til Kontroll- og konstitusjonskomiteens brev av 12. februar
då med anmodning om vurdering av forslag til endringer i kontrolloven
og kontrollinstruksen fremmet av EOS-utvalget.
Justisdepartementet har særlig vurdert forslaget om en hjemmel
for Stortinget til i plenum å kunne pålegge EOS-utvalget å sette
i gang undersøkelser, men også kommentert øvrige forhold.
I komiteens henvendelse er det reist spørsmål om en bestemmelse
tilsvarende lov om Riksrevisjonen § 9 sjuende ledd første punktum
også kan være aktuell i kontrolloven. Bestemmelsen slår fast at
Stortinget i plenum kan pålegge Riksrevisjonen å sette i gang særlige
undersøkelser.
Riksrevisjonen er Stortingets revisjons- og kontrollorgan og
utfører som utgangspunkt sine oppgaver uavhengig og selvstendig,
jf. lov om Riksrevisjonen § 2 jf § 1. Det er imidlertid Stortinget
som gir instruks om hvordan Riksrevisjonen skal utføre sine oppgaver,
jf § 3, og kan altså i plenum også pålegge Riksrevisjon å foreta
særlige undersøkelser, jf § 9 sjuende ledd første punktum. Av § 9
sjuende ledd annet punktum fremgår imidlertid at Stortinget ikke
kan pålegge hvordan eller etter hvilke kriterier revisjons- og kontrollarbeidet
skal utføres.
I forarbeidene til lov om Riksrevisjonen uttalte kontroll- og
konstitusjonskomiteen følgende om forholdet mellom Riksrevisjonen
og Stortinget (Innst O nr 54 (2003-2004) om lov om Riksrevisjonen
side 9):
"Riksrevisjonen er et konstitusjonelt kontrollorgan
for Stortinget. Ved å være underlagt Stortinget sikres Riksrevisjonen
en uavhengig rolle i forhold til revisjonsobjektene.
Komiteen
ser behovet for at Riksrevisjonens uavhengighet overfor Stortinget
innenfor gitte rammer rettsliggjøres gjennom egen paragraf i lov
om Riksrevisjonen. En slik uavhengighet er blant annet en viktig
forutsetning for at Riksrevisjonen skal fungere uavhengig av skiftende
politiske konstellasjoner. Riksrevisjonen utfører sine oppgaver
uavhengig og selvstendig og bestemmer selv hvordan arbeidet skal innrettes
og organiseres. Komiteen anser en slik rettsliggjøring som en videreføring
av dagens praksis. Stortinget kan likevel gjennom plenumsvedtak med
vanlig flertall instruere Riksrevisjonen om å iverksette gransking
i enkeltsaker. Komiteen viser til Frøiland-utvalgets understrekning
av at Stortingets instruksjonsrett fortsatt må brukes med varsomhet
og på en måte som ikke kan reise tvil om Riksrevisjonens uavhengighet."
EOS-utvalget har flere likhetstrekk med Riksrevisjonen. Riksrevisjonen
utfører som EOS-utvalget kontrollvirksomhet på vegne av Stortinget.
EOS-utvalget er oppnevnt av Stortinget, og utfører sitt arbeid i
tråd med instruks utarbeidet av Stortinget, jf kontrolloven § 1.
Utvalget avgir en årlig melding til Stortinget om sin virksomhet,
samt innberetninger til Stortinget hvis det avdekker forhold som
Stortinget straks bør kjenne til, jf. kontrolloven § 8 nr 2.
Også uttalelser i forarbeidene til kontrolloven viser at det
er mange likheter med Riksrevisjonen og dens rolle, jf Ot prp nr
83 (1993-1994) side 7:
"Kommisjonen slår fast at når kontrollen med EOS-tjenestene
fra Stortingets side nå søkes intensivert gjennom opprettelse av
et stortingsoppnevnt kontrollorgan, representerer ikke det i seg
selv noen konstitusjonelle problemer. Snarere kan man se opprettelsen
av et slikt organ som en understrekning av en av forfatningens grunnregler;
at Stortinget har som hovedoppgave å føre kontroll med forvaltningen.
I innstillingen understrekes det at kontrollorganet ikke skal utøve
parlamentarisk kontroll. Ved siden av å ha som formål å verne borgerne
mot overgrep, vil organet være et hjelpemiddel for Stortinget til
å sikre at den etterfølgende parlamentariske kontroll blir mer effektiv.
Parlamentarisk kontroll og parlamentarisk ansvar kan bare gjøres
gjeldende av Stortinget selv."
Slik Justisdepartementet vurderer det, er det i utgangspunktet
ingen konstitusjonelle betenkeligheter ved å innta en regel i kontrolloven
om at Stortinget i plenum skal kunne pålegge EOS-utvalget å sette
i gang undersøkelser. Det kan anføres at en slik instruksjonsmyndighet
allerede følger av at EOS-utvalget er oppnevnt av Stortinget og
driver sin kontrollvirksomhet på Stortingets vegne. Både rettstekniske og
pedagogiske hensyn kan likevel tilsi at instruksjonsadgangen presiseres
i selve loven, slik det er gjort i lov om Riksrevisjonen § 7. På
den måten får man klart frem forskjellen på Stortingets generelle instruksmyndighet,
jf kontrolloven § 1 fjerde ledd, og instruksjonsmyndighet til å
be om undersøkelser i enkeltsaker.
Ved vurderingen av om en slik instruksjonsregel bør gis er det
også av betydning at EOS-utvalget selv anser dette som uproblematisk,
jf. EOS-utvalgets forslag til endringer punkt 4.1:
"Gjennom behandlingen i kontrollkomiteen og i plenum av
utvalgets meldinger, får utvalget signaler om hvordan Stortinget
mener kontrollen bør innrettes og prioriteres. Dette er nyttig og
verdifullt, og innebærer kun en styring av utvalgets virksomhet
på et overordnet plan og i en forsiktig form. Sett fra utvalgets
side synes det heller ikke problematisk om Stortinget skulle anmode
utvalget om å undersøke en bestemt sak, såfremt saken ligger innenfor
rammen av kontrollmandatet og ikke ressursmessig ville fortrenge
de lov- og instruksfestede oppgavene. Utvalget vil også fremheve
at dialogen med Stortinget er viktig fordi utvalgets demokratiske
legitimitet er gitt av Stortinget. Men dersom Stortinget skulle
instruere utvalget om å unnlate å undersøke eller stoppe undersøkelsen
av en bestemt sak, ville det komme i konflikt med utvalgets uavhengighet
og integritet. Da ville det imidlertid også oppstå konflikt i fht
det mandatet og den initiativretten utvalget er tillagt i lov og instruks."
Som EOS-utvalget her peker på, må instruksjon om å foreta undersøkelser
klart skilles fra instruksjon om å stanse eller foreta undersøkelser
på en bestemt måte. Justisdepartementet forstår komiteens henvendelse
slik at det kun er førstnevnte type instruksjonsmyndighet som det
er aktuelt å regulere, og går derfor ikke nærmere inn på denne problemstillingen.
Justisdepartementet kan likevel tiltre de betenkeligheter som EOS-utvalget
her har fremhevet for andre former for instruksjon enn å foreta
undersøkelser. EOS-utvalgets forslag i punkt 4.1, en generell regel
om forholdet mellom EOS-utvalget og Stortinget, bør for øvrig i
form og innhold avpasses den instruksjonsregel som eventuelt blir
vedtatt.
Det finnes enkelte viktige forskjeller mellom Riksrevisjonen
og EOS-utvalget. Etter Justisdepartementets syn kan det ikke utelukkes
at disse kan få betydning for selve utformingen av en eventuell
instruksjonsregel. For eksempel vil EOS-utvalgets arbeid ofte involvere
taushetsbelagt informasjon og foregå uten at verken Stortinget eller
andre får kunnskap om dette. Mens Riksrevisjonens arbeid ofte kan og
bør undergis en offentlig debatt, vil det motsatte i mange tilfeller
være aktuelt for de saker som EOS-utvalget befatter seg med. Det
kan være hensiktsmessig å ta disse forholdene med i den nærmere
utformingen av en instruksjonsregel.
Det er ikke opplyst om bakgrunnen for ønsket om den aktuelle
instruksjonsregelen, ei heller for hvilke formål eller saker den
er tenkt anvendt. Slik Justisdepartementet ser det, er derfor vanskelig
å ha noen klar formening om den konkrete utformingen av bestemmelsen
mv. Etter vår oppfatning kan det imidlertid være særlig grunn til
undersøke om de regler om gradering og taushetsplikt som i dag gjelder
for EOS-utvalgets arbeid lar seg kombinere med henvendelser fra
Stortinget i enkeltsaker. Selv mindre inngripende instruksjoner
kan skape behov for EOS-utvalget å ta til motmæle eller gå i dialog
med Stortinget, og det er da viktig at de rettslige rammene for
denne dialogen er tydelig.
EOS-utvalget har foreslått å presisere i formålsbestemmelsen
i kontrolloven § 2 nr 1 at utvalget skal "…
bidra til at tjenestene respekterer menneskerettighetene".
Etter Justisdepartementets oppfatning kan oppstilles innvendinger
mot å nevne menneskerettighetene på denne måten. Det kan gi et inntrykk
av at man sikter til noe mer enn det som allerede ligger i § 2 første
ledd nr. 1 ("urett") og nr. 3 ("rammen av lov"), som allerede omfatter
menneskerettsloven og annen relevant lovgivning som setter rammene
for tjenestenes virksomhet. Dersom det skal gi noen selvstendig mening
å nevne menneskerettighetene særskilt, må begrepet forstås slik
at det omfatter flere folkerettslige normer enn dem som nedfelles
i menneskerettsloven, og en så vidtfavnende henvisning er det etter vårt
skjønn ikke behov for.
I EOS-instruksen § 2 foreslås inntatt at "Regulær inspeksjonsforberedelse
og saksgjennomgang i tjenestene kan overlates til sekretariatet
alene". Videre foreslås det den endring at ved særlig omfattende
undersøkelser kan innhenting av forklaringer, besiktelser på stedet
mv overlates til sekretariatet alene eller sammen
med ett eller flere medlemmer.
Justisdepartementet vil påpeke at det kan bli en utfordring å
sondre mellom teknisk inspeksjonsforberedelse og selve inspeksjonene,
og hindre en utvikling der de tekniske inspeksjonsforberedelsene
i realiteten utvikler seg til inspeksjoner, samt skille mellom sekretariatet
og utvalget. Det vises i denne sammenheng til at møte- og forklaringsplikt
kun må gjelde ovenfor utvalget, jf lovens § 5.
EOS-utvalget foreslår at Forsvarets sikkerhetstjeneste (FOST)
skal nevnes som et eget kontrollobjekt i instruksen § 11. Justisdepartementet
er i tvil om dette er hensiktmessig. Prinsipielt bør de faste kontrollobjektene
forbeholdes de såkalte "hemmelige tjenestene" som
har sitt hjemmelsgrunnlag i lov - Politiets sikkerhetstjeneste,
Etterretningstjenesten og Nasjonal sikkerhetsmyndighet. EOS-utvalget
utøver sin inspeksjonsvirksomhet av FOST med henvisning til gjeldende
bestemmelse i kontrollinstruksen § 11 nr 2 bokstav d.
Stortingets kontroll- og konstitusjonskomitee har tiltrådt anvisninger
av Forsvarsministeren for hvordan Etterretningstjenesten (E) skal
forholde seg når det gjelder å beskytte identiteten til personer
som inngår i okkupasjonsberedskapen (stay behind), kildeopplysninger
og opplysninger gitt av samarbeidende tjenester som E anser for
å være av særlig sensitiv karakter, jf nærmere Innst S nr 232 1998-1999.
For disse kategoriene er Sjefen for Etterretningstjenesten (SJE)
gitt myndighet til å suspendere utvalgets inspeksjon og henvise
utvalget til Forsvarsministeren:
"Et annet flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet
og Sosialistisk Venstreparti, er enig med de tre nevnte forsvarsministenes
forståelse mht. EOS-utvalgets innsyn i E-tjenesten som framgår av
vedlagte korrespondanse fra disse i denne saken.
På
denne bakgrunn mener dette flertallet det vil være mulig å ivareta
behovet for kontroll, kombinert med behovet for å beskytte sensitiv
informasjon.
Flertallet, alle unntatt medlemmene fra
Fremskrittspartiet vil videre understreke at i de tilfeller det måtte
oppstå tvil eller uenighet mellom utvalget og tjenesten om utvalgets
innsynsrett, innenfor dette avgrensede området, må spørsmålet forelegges
forsvarsministeren.
Dette flertallet vil understreke
at dersom det ikke oppnås enighet om spørsmålet, må utvalget ha
rett til å bringe spørsmålet inn for Stortinget. I den tid som er
nødvendig for å avklare en tvist om innsynsrett kan utvalget etter
dette flertallets mening ikke kreve å få dokumenter utlevert. Dette
flertallet vil påpeke at kontroll- og konstitusjonskomiteen bør
varsles om at en tvist om innsyn mellom utvalget og departementet er
oppstått.
Dette flertallet forutsetter derfor at dette
syn legges til grunn i det framtidige samarbeid mellom EOS-utvalget
og tjenesten".
For å påpeke forsvarsministerenes forståelse av innsyn i E-tjenesten
vises til utdrag av forsvarsministerens brev av 21. april 1999 som
hitsettes:
"E-tjenesten er helt avhengig av et nært og tillitsfullt
samarbeid med flere E-tjenesten er helt avhengig av et nært og tillitsfullt
samarbeid med flere utenlandske tjenester for å kunne løse de oppgavene
den er pålagt i Etterretningsloven. En meget liten del av den informasjonen
som gjøres tilgjengelig for E-tjenesten gjennom dette samarbeidet
er av særlig sensitiv karakter. Tjenesten har derfor inngått bilaterale avtaler
med de aktuelle samarbeidspartnere om håndteringen av dette spesielle
materialet, som innebærer en norsk garanti for at det kun skal gis
en ytterst begrenset distribusjon, i praksis til noen få medarbeidere
i E-tjenesten.
Tilsvarende er E-tjenesten avhengig
av kilder som gir informasjon basert på at deres identitet ikke skal
gjøres kjent. Det personellet som inngår i okkupasjonsberedskapen
må også kunne stole fullt og helt på at deres identitet ikke skal
røpes. Slikt vern av kilders identitet er avgjørende i en rekke
viktige saker.
Skulle kildenes identitet bli gjort
kjent ut over en ytterst begrenset krets er det derfor en reell
fare for at informasjonstilgangen vil stanse, og kildenes sikkerhet
vil i noen tilfeller bli truet. Det aktuelle materialet omfatter
ikke forhold som inngår i EOS-utvalgets kontrollformål."
Etter EOS-utvalgets syn er det ikke nødvendig å formalisere denne
skisserte ordning, og det vises til at ordningen ikke til nå har
blitt benyttet.
Justisdepartementet vil påpeke at de hensyn som begrunnet denne
særlige ordning for E også vil gjelde for Politiets sikkerhetstjeneste
(PST) når det gjelder kildeopplysninger og forholdet til samarbeidende
tjenester, og at EOS-utvalget ved sine inspeksjoner av PST har pålagt
seg selv restriksjoner i samsvar med den skisserte ordning for E.
En antar at grunnen til at ordningen ikke er benyttet – som EOS-utvalget
påpeker – er at begrensningene i innsyn respekteres av EOS-utvalget.
Dersom instruksen § 6 ikke endres, vil ordlyden i bestemmelsen være
i motstrid med anvisningen fra komiteen ovenfor og den faktiske
myndighetspraksis.