Til Odelstinget
Proposisjonen inneholder forslag til endringer i lov 2. juli
2004 nr. 59 om personell i Forsvaret (forsvarspersonelloven) kapittel
1 "Innledende bestemmelser" og kapittel III "Tjenestegjøring i internasjonale
operasjoner."
Formålet med forslaget er å styrke rettighetene og erstatningsvernet
til veteraner etter internasjonale operasjoner. Forslaget bygger
i hovedsak på forslag i rapport fra en interdepartemental arbeidsgruppe, "Rapport
om økonomiske rettigheter ved personskade" og på rapport fra arbeidsgruppe
etablert for å "(...) vurdere arbeidsgivers ansvar og nærmere hvilke rettigheter
veteranene har og bør ha overfor Forsvaret som arbeidsgiver". Begge
arbeidsgruppene avga sine rapporter i 2007.
Det foreslås en ny paragraf i forsvarspersonelloven om objektivt
erstatningsansvar ved personskade i internasjonale operasjoner.
Staten skal, ifølge forslaget, uavhengig av skyld erstatte tap påført
sivilt eller militært personell på grunn av skade eller sykdom oppstått
som følge av tjeneste i en internasjonal operasjon, herunder psykiske
belastningsskader. For psykiske belastningsskader som er pådratt
før lovens ikrafttredelse, foreslås det innført en særskilt kompensasjonsordning.
Departementet foreslår å endre formålsbestemmelsen i forsvarspersonelloven
for å tydeliggjøre Forsvarets ansvar for veteraner før, under og
etter endt tjeneste i internasjonale operasjoner.
Det foreslås å lovfeste en rett til psykiatrisk og psykologisk
oppfølging fra Forsvaret for personell som tjenestegjør og som har
tjenestegjort i internasjonale operasjoner i ett år etter endt tjeneste.
Departementet anser disse endringsforslagene som helt sentrale
og nødvendige tiltak, for å styrke rettighetene og erstatningsvernet
for veteraner etter internasjonale operasjoner. De vil skape den
nødvendige forutsigbarhet og trygghet for de som reiser ut i internasjonale
operasjoner. Samtidig vil de også bidra til å gi rettmessig anerkjennelse
for den viktige jobben som norske kvinner og menn gjør i tjeneste for
internasjonal fred og sikkerhet. Ved innføring av en særskilt kompensasjonsordning,
vil vi også sørge for at de som allerede har pådratt seg psykiske
belastningsskader får en bedre økonomisk kompensasjon.
Departementet vil komme tilbake med en mer helhetlig gjennomgang
av hvordan man best mulig sikrer ivaretakelsen av Forsvarets personell
før, under og etter tjenestegjøring i utenlandsoperasjoner i en
egen sak til Stortinget.
Forsvarsdepartementet er opptatt av å sikre at norske kvinner
og menn som sendes ut i tjeneste for internasjonal fred og sikkerhet,
skal kunne føle seg trygge på at de får nødvendig oppfølging før,
under og etter endt oppdrag, og at de har et erstatningsvern som
fanger opp skader tjenesten påfører dem. Forsvaret driver en særegen
virksomhet som i vesentlig grad skiller seg fra annen statlig virksomhet,
særlig ved deltakelse i internasjonale operasjoner. Slik deltakelse
er i dag en sentral og integrert del av norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk.
Personellet gjør en viktig innsats for Norge, og for internasjonal
fred og sikkerhet.
Fra 2005 ble både militært og visse grupper sivilt personell
underlagt en generell beordringsplikt. Det vil si at de kan beordres
til tjeneste i internasjonale operasjoner. De utfører sine arbeidsoppgaver
på fremmed territorium, på vegne av den norske stat. Personellet
kan bli ansett som angreps- og terrormål, og mange arbeider under
konstant trussel fra fiender som kan skjule seg blant sivilbefolkningen.
Personellet er ofte bevæpnet, og de kan komme opp i situasjoner
hvor de kan måtte ta andres liv og risikere og miste eget liv. Trussel-
og spenningsnivået kan være vedvarende, uten at personellet har
mulighet til å trekke seg ut, og innholdet i trusselen er angrep
med et stort skadepotensiale, som det kan være vanskelig å gardere
seg mot. Selv om det gjøres mye på det forebyggende, må det likevel
erkjennes at skader, herunder psykiske skader, kan inntre under
slik tjeneste.
I 2006 nedsatte Forsvarsdepartementet to arbeidsgrupper for å
kartlegge gjeldende regelverk, identifisere problemområder, samt
vurdere behovet for styrking av rettighetene til veteraner etter
internasjonale operasjoner. På bakgrunn av arbeidsgruppenes funn
og konklusjoner har Forsvarsdepartementet utredet og sendt på høring
et notat om styrking av veteraners rettigheter, herunder utredning
av ulike kompensasjonsordninger for skadet personell, og styrking
av retten til oppfølging. Det foreslås å innta bestemmelser i lov
2. juli 2004 nr. 59 om personell i Forsvaret (forsvarspersonelloven)
som gir den enkelte soldat lovfestet rett til oppfølging fra Forsvaret
etter endt tjeneste i en internasjonal operasjon, samt styrket erstatningsvern
for skader på personell som tjenestegjør i internasjonale operasjoner.
Forslagene er en helt sentral del av Regjeringens arbeid med å styrke
rettighetene til veteraner etter internasjonale operasjoner.
Arbeidet for å styrke rettighetene til veteraner etter internasjonale
operasjoner er også omtalt i St.prp. nr. 48 (2007–2008) hvor det
i kapittel 8.3.3 vises til at den eksterne arbeidsgruppen pekte
på at "visse skadetyper, herunder særlig psykiske senskader, ikke i
tilstrekkelig grad hadde erstatningsvern" etter de gjeldende regler.
Psykiske belastningsskader faller normalt utenfor yrkesskadevernet
fordi slike skader ofte er et resultat av mer langvarig påvirkning
og derved ikke defineres som "arbeidsulykke". Slike skader er heller
ikke godkjent som yrkessykdom.
Forsvarsdepartementet viser i den sammenheng også til Innst.
S. nr. 318 (2007–2008), hvor komiteen under punkt 2.7.1 påpeker
det norske samfunns og myndighetenes klare ansvar for å sikre en
god oppfølging av de kvinner og menn som på Norges vegne tjenestegjør
i utenlandsoperasjoner.
Departementet foreslår på denne bakgrunn å innføre et lovfestet
objektivt erstatningsansvar for skader og sykdommer som militært
og sivilt personell pådrar seg som følge av tjeneste i internasjonale
operasjoner. Hovedbegrunnelsen for forslaget er at de som deltar
i slik tjeneste er underlagt beordring til internasjonal tjeneste,
noe som er en ekstra byrde for personellet. Bestemmelsen foreslås
å omfatte skader og sykdom som pådras etter at bestemmelsen trer
i kraft.
Forsvarsdepartementet har hatt en rekke utfordringer ved håndtering
av eldre erstatningskrav fra veteraner etter internasjonale operasjoner
som følge av psykiske belastningsskader. Dagens regler har ikke vist
seg godt nok egnet til å håndtere kravene og dette har skapt et
høyt konfliktnivå mellom arbeidsgiver og de tidligere arbeidstakerne.
Etter departementets syn er det et klart behov for å finne en løsning
på disse eldre sakene. Departementet mener at dette best kan gjøres
ved å innføre en særskilt kompensasjonsordning for de som har pådratt
seg psykiske belastningsskader
De fleste eldre sakene relaterer seg til den norske innsatsen
i United Nations Interim Force in Libanon, forkortet UNIFIL, i perioden
1978–1998. Det foreslås derfor at forslaget omfatter personell som
har tjenestegjort fra 1978 og frem til ikrafttredelse av det objektive
ansvaret i forsvarspersonelloven.
Det foreslås også en lovfestet rett til ett års psykisk helseoppfølging
fra Forsvaret.
Samlet vil forslagene gi et styrket erstatningsvern og forutsigbar
oppfølging. Departementet anser disse endringene som helt sentrale,
og nødvendige tiltak, for å styrke rettighetene og erstatningsvernet
for veteraner etter internasjonale operasjoner. De vil skape den
nødvendige forutsigbarhet og trygghet for den enkelte som reiser
ut, men vil også bidra til å gi rettmessig anerkjennelse for den
viktige jobben som norske kvinner og menn gjør i tjeneste for internasjonal fred
og sikkerhet. Ved å etablere en særskilt kompensasjonsordning, vil
også de som allerede har pådratt seg psykiske belastningsskader
bli ivaretatt.
Departementet og Forsvaret har iverksatt en rekke tiltak for
å bedre ivaretakelsen av personellet som har deltatt i internasjonale
operasjoner. Oppfølgingen av, og styrkingen av rettighetene til
veteraner etter internasjonale operasjoner krever en bred, tverrfaglig
tilnærming, hvor flere samfunnssektorer er berørt. Departementet
vil komme tilbake med en mer helhetlig gjennomgang av hvordan man
best mulig sikrer ivaretakelsen av Forsvarets personell før, under
og etter tjenestegjøring i utenlandsoperasjoner i en egen sak til
Stortinget.
Departementets forslag til endringer i forsvarspersonelloven
ble 14. juli 2008 sendt ut på høring til instanser listet i proposisjonens
pkt 2.
De fleste høringsinstansene som har merknader til høringsnotatets
forslag, har gitt bred tilslutning til de foreslåtte endringer i
personelloven. Der høringsinstansene har hatt synspunkter til de
konkrete forslag, vil disse bli omtalt i tilknytning til de etterfølgende
enkelte punkter.
Forsvaret har de senere år endret seg fra å være et mobiliseringsforsvar
til et innsatsforsvar som brukes hjemme og ute hver eneste dag,
med internasjonale operasjoner som en naturlig del av tjenesten
for de ansatte. De aller fleste soldater og andre som deltar i internasjonale
operasjoner kommer hjem uten fysiske og psykiske skader. Samtidig
vet en at deltakelse i operasjonene medfører risiko for både fysiske
og psykiske skader. Antallet skader og skadenes alvorlighetsgrad
øker som hovedregel i takt med operasjonens intensitet og graden
av strid.
Forsvarsdepartementet trekker i St.prp. nr. 48 (2007–2008) opp
hovedlinjene for den fremtidige veteranpolitikken. Det fremgår at
hovedmålsettingen for Forsvarets personellpolitikk er å legge grunnlaget for
å rekruttere, beholde og videreutvikle både militære og sivile medarbeidere
med høy motivasjon og riktig kompetanse, tilpasset Forsvarets behov
og oppgaver. Departementet arbeider derfor med å styrke veteranenes
rettigheter. Det vises også til Innst. S. nr. 318 (2007–2008).
Norge har siden 1947 deltatt i over 40 internasjonale operasjoner.
Over 120 000 norske kvinner og menn har tjenestegjort i operasjonene.
I 2008 hadde Forsvaret omtrent 600 årsverk dedikert til slik tjeneste.
De fleste tjenestegjør i seks måneder om gangen, men noen har kortere
periode ute. Det vil si at rundt 1 500 personer tjenestegjorde utenfor
landets grenser i 2008. I 2009 er det beregnet at deltakelsen vil
utgjøre omtrent 700 årsverk og involvere rundt 1 600 personer.
Det ble fra 1. januar 2005 innført en generell beordringsadgang
til internasjonale operasjoner for befal og vervede mannskaper,
jf. forsvarspersonelloven § 11 første ledd. Det samme gjelder sivilt
tilsatt personell i Forsvarsdepartementet med underliggende etater
som tilhører bestemte kategorier fastsatt av Forsvarsdepartementet,
jf. forsvarspersonelloven § 11 annet ledd. Forslagene til tiltak
for å styrke veteranenes rettigheter må ses i lys av dette.
Forsvarsdepartementet har de senere år mottatt et økende antall
erstatningskrav fra tidligere deltakere i internasjonale operasjoner
for psykiske belastningsskader. Siden 2001 dreier det seg om ca.
85 saker. Grunnlaget for kravene er det såkalte ulovfestede objektive
ansvar. Det er nærmere redegjort for dette ansvarsgrunnlaget under
punkt 6.1.4 nedenfor. Pr. mars 2009 hadde departementet ca. 60 krav
til behandling.
Siden 2005 har Statens Pensjonskasse mottatt ca. 251 krav om
billighetserstatning etter forskrift av 2. desember 2004 nr. 1563
om erstatning for psykiske belastningsskader som følge av deltakelse
i internasjonale operasjoner mv. fra personell som har tjenestegjort
i en internasjonal operasjon. De fleste sakene relaterer seg til
den norske innsatsen i United Nations Interim Force in Libanon,
forkortet UNIFIL, i perioden 1978–1998. Det er også fremmet krav
fra personell som har tjenestegjort i Irak, på Balkan og i Somalia
på 1990-tallet, og i Afghanistan på begynnelsen av 2000-tallet.
I proposisjonens kapittel 3.5 gis en kort oversikt over erfaringer
med skader og sykdom etter deltakelse i internasjonale operasjoner,
og det redegjøres også nærmere for erfaringene med psykiske skader. Opplysningene
under disse punktene er basert dels på tall og beskrivelser gitt
av Forsvarets sanitet (FSAN) i 2007. Generelt synes tallmaterialet
fra FSAN å vise at det er noe høyere forekomst av sykdom og skade
i internasjonale operasjoner enn ved førstegangstjeneste. Når det
gjelder fordelingen mellom ulike skadekategorier er denne i hovedsak
den samme. Det forekommer imidlertid en del skader i internasjonale operasjoner
som ikke forekommer eller sjeldent forekommer blant arbeidstakere
i Norge. Dette gjelder blant annet tropesykdommer, skader påført
av improviserte sprenglegemer og posttraumatiske plager etter belastende
opplevelser i krigs- og kriseområder. FSAN mener at tjeneste i internasjonale
operasjoner medfører en potensielt høyere risiko for skade enn tjeneste
i Norge og at enkelthendelser kan gi mange og alvorlige skader.
De fleste erstatningskravene departementet har mottatt fra deltakere
i internasjonale operasjoner stammer fra veteraner som har eller
hevder å ha diagnosen posttraumatisk stressyndrom (Post Traumatic Stress
Disorder, PTSD). Diagnosen PTSD fastsettes i Norge etter Verdens
helseorganisasjons diagnosesystem ICD 10 (International Statistical
Classification of Diseases and Related Health Problems). Denne lidelsen
kan ramme personer som har vært utsatt for en eller flere potensielt
traumatiserende hendelser slik som grov vold, alvorlige ulykker,
naturkatastrofer eller krigshandlinger.
Det mest vanlige symptomet på PTSD er at man ufrivillig gjenopplever
deler av den traumatiske hendelsen. Dette kan arte seg som mareritt
eller gjentatte og påtrengende bilder eller andre sensoriske inntrykk fra
hendelsen. Minner fra den traumatiske hendelsen vekker intenst ubehag
og/eller andre psykologiske reaksjoner. Et annet viktig symptom
ved PTSD er unnvikelse fra situasjoner som kan minne om den eller
de traumatiske hendelsene. Andre symptomer er en vedvarende forhøyet
beredskap i form av å være anspent, skvetten og på vakt overfor
farer, økt irritabilitet, konsentrasjonsproblemer og søvnproblemer.
Symptomene på PTSD opptrer ofte innen den første måneden etter
en traumatisk hendelse. I sjeldnere tilfeller opptrer alvorlige
symptomer først måneder eller år etter hendelsen. Mange opplever
en naturlig tilheling i de påfølgende månedene og årene etter en
traumatisk hendelse.
I tillegg til personer med PTSD er det fremmet erstatningskrav
fra personer med selvstendige angstlidelser, personlighetsforstyrrelser,
depresjon og flere andre psykiske diagnoser. Til dels betydelig
rusmisbruk er vanlig for de som har pådratt seg psykiske skader.
Det er ikke slik at kun bestemte diagnoser gir rett til behandling
eller erstatning. Det avgjørende i erstatningsrettslig sammenheng
er at vilkårene for erstatning, om ansvarsgrunnlag, økonomisk tap
og årsakssammenheng, er oppfylt. Det er viktig å understreke at
disse vilkårene kan være oppfylt uavhengig av hvilken diagnose skadelidte
får.
Forsvarsdepartementet og Forsvaret har iverksatt en rekke tiltak
for å ivareta personellet som har deltatt i internasjonale operasjoner.
Flere tiltak for å styrke veteraners rettigheter og anerkjennelse
er allerede gjennomført, og andre er under implementering. Sentralt
er økning i tilgangen på psykologkapasiteter, styrking av veteraners
støtteapparat og sosiale nettverk ved etablering av Forsvarets veteranadministrasjon
og Forsvarets veteransenter på Bæreia (oktober 2008), økt fokus
på anerkjennelse av gruppen og økt samhandling med veteranorganisasjonene.
I proposisjonens kapittel 3.6 er det gitt en nærmere oversikt
over tidligere tiltak som er iverksatt. Videre er det også redegjort
for mandatet til - og rapportene fra de to arbeidsgruppene som ble
nedsatt sommeren 2006 og som skulle kartlegge gjeldende regelverk,
identifisere problemområder, samt vurdere behovet for styrking av
rettighetene til veteraner etter internasjonale operasjoner.
I NOU 2004:3 Arbeidsskadeforsikring, ble det fremmet forslag
om en omfattende revisjon av trygde- og erstatningsreglene ved yrkesskader.
I dag inneholder folketrygdloven en rekke regler som gir gunstigere
ytelser dersom den skadede har pådratt seg en yrkesskade eller en
yrkessykdom.
Militærpersoner, herunder blant annet vernepliktige og deltakere
i internasjonale operasjoner, har etter folketrygdloven § 13-8 rett
til yrkesskadefordelene på andre vilkår enn de alminnelige. Dette
bygger dels på en erkjennelse av at militær aktivitet er spesiell,
dels på at flere grupper militærpersoner er fratatt inntektsmulighet
når de gjennomfører pålagt tjeneste, og dels på at militærpersoner
i stor grad er underlagt beordringsplikt. Man har tatt i betraktning
den spesielle karakter arbeidet til militærpersoner har, og lagt
vekt på at det moralsk sett er rimelig at staten har regelverk som
fanger opp skader militærpersoner pådrar seg, jf. NOU 2004:3 Arbeidsskadeforsikring punkt
11.5.2 med videre henvisning.
Forsvarsdepartementet har tett dialog med Arbeids- og inkluderingsdepartementet
om endringene i regelverket, særlig knyttet til folketrygdloven
§ 13-8, som er foreslått opphevet gjennom NOU 2004:3 Arbeidsskadeforsikring.
Forslaget i NOU 2004:3 Arbeidsskadeforsikring, er imidlertid at
de tradisjonelle særreglene for militærpersoner ikke videreføres
i den generelle lovgivningen hvor de har vært regulert siden 1961.
Det pekes på at det er mulig å kompensere bortfallet av særreglene
i folketrygdloven ved forbedring av ordninger utenfor den generelle
lovgivningen.
Forsvarspersonelloven kapittel III inneholder i dag bestemmelser
om tjenestegjøring i internasjonale operasjoner. At departementet
nå foreslår å styrke veteranens rettigheter ved å innta nye bestemmelser
i forsvarspersonelloven, som er en særlov under Forsvarsdepartementet,
må ses i sammenheng med den øvrige utviklingen som er skissert her.
Forsvarspersonelloven § 1 lyder i dag;
"§ 1 Formål
Formålet med loven er å
legge til rette for en hensiktsmessig anvendelse av Forsvarets personellressurser
for å sikre gjennomføringen av Forsvarets oppgaver nasjonalt og
internasjonalt."
Det er viktig at personellet som tjenestegjør i internasjonale
operasjoner, blir synliggjort i lovgivningen. Det foreslås derfor
å endre formålsbestemmelsen i forsvarspersonelloven for å tydeliggjøre
Forsvarets ansvar overfor veteraner etter internasjonale operasjoner.
Samtidig vil dette også bidra til å synliggjøre denne gruppen.
Forsvarsdepartementet foreslår på bakgrunn av dette å innta følgende
bestemmelse som ny § 1 annet ledd;
"Forsvaret har et særlig ansvar for at personell som deltar
i internasjonale operasjoner og deres pårørende blir godt ivaretatt
før, under og etter endt tjeneste."
Dette bør etter departementets syn inntas i formålsbestemmelsen
for at det allerede innledningsvis i loven skal signaliseres hvilken
betydning personellgruppen har. Utvidelsen av formålsbestemmelsen
må ses i sammenheng med forslaget om å styrke oppfølgingen.
Gjennom forslag til nytt annet ledd synliggjøres Forsvarets ansvar,
overfor personell som deltar i internasjonale operasjoner og deres
rett overfor Forsvaret. Videre signaliseres det gjennom bestemmelsen
at også dette personellets pårørende skal bli godt ivaretatt. Departementet
er av den oppfatning at bestemmelsen vil kunne virke anerkjennende
for personellet og samtidig bevisstgjøre Forsvarets ansvar overfor
dette personellet. Departementet er opptatt av at tiltak som iverksettes
for personellet og deres pårørende utformes slik at de ivaretar
gruppen på en best mulig måte.
Forsvaret skal undersøke personellets helse før deltakelse i
internasjonale operasjoner, herunder utarbeide vaksineprogram. Personellet
har plikt til å la seg undersøke og vaksinere, jf. forskrift av 10. desember
2004 nr. 1643 om tjenestegjøring i internasjonale operasjoner § 5.
Forsvaret skal videre ivareta den fysiske og psykiske helse så lenge
personellet tjenestegjør i utlandet.
Forskrift av 10. desember 2004 nr. 1643 om tjenestegjøring i
internasjonale operasjoner § 31 pålegger Forsvaret visse plikter
overfor skadet personell. Det følger av bestemmelsen at:
"§ 31. Medisinsk oppfølging etter hjemkomst til
Norge
Forsvaret har ansvar for at personell med fysiske eller
psykiske skader som følge av tjenestegjøring i internasjonale operasjoner
får den nødvendige oppfølgning i det sivile helsevesen etter hjemkomst
til Norge. Dette ansvaret inkluderer blant annet å vise personell
til rette i det sivile helsevesen, og å bistå vedkommende person
og det sivile helsevesen på områder hvor Forsvaret besitter spesiell
kompetanse. Ansvaret for den medisinske oppfølgningen gjelder uavhengig
av om personellet fortsatt har et tilsettingsforhold til Forsvaret."
Bestemmelsens første punktum pålegger Forsvaret et ansvar for
at skadet personell "får den nødvendige oppfølgning i det sivile
helsevesen". Dette ansvaret er nærmere beskrevet i annet punktum
hvor det fremgår at Forsvaret "blant annet" skal "vise personell
til rette". Departementet legger til grunn at det her oppstilles
et veiledningsansvar. Dette gjelder ved skader som viser seg under
og kort tid etter deltakelse i en internasjonal operasjon. Dersom
skader viser seg lengre tid etter endt tjeneste, vil det regelmessig
være vanskeligere å påvise at det er forhold under tjenesten som
er årsak til skaden, jf. formuleringen "som følge av tjenestegjøring".
Det skal imidlertid være en lav terskel for å gi slik veiledning
så lenge det ikke er usannsynlig at skaden har sammenheng med tjenesten.
Departementet viser her til bestemmelsens siste punktum hvor det
presiseres at ansvaret gjelder uavhengig av om personellet fortsatt
har et tilsettingsforhold til Forsvaret. Det gjelder med andre ord
et forholdsvis vidtrekkende veiledningsansvar overfor personell
som har tjenestegjort i en internasjonal operasjon.
Veiledningens innhold er å "vise personell til rette i det sivile
helsevesen". Ved tolking av bestemmelsen må det ses hen til at andre
offentlige organers veiledningsplikt, herunder det sivile helsevesenets
veiledningsplikt. Det vises her til flere sivile lover som omhandler
offentlige myndigheters plikt til å gi opplysning og nødvendig helsehjelp.
Forsvarets veiledningsplikt erstatter ikke det sivile helsevesenets,
NAVs eller og andre offentlige myndigheters veiledningsplikt, men
må antas å supplere denne. Denne supplerende veiledningen gis blant
annet av Forsvarets veteranadministrasjon og Nasjonal militærmedisinsk
poliklinikk.
For det andre har Forsvaret i visse spesielle tilfeller "hvor
Forsvaret besitter spesiell kompetanse", plikt til å "bistå" den
skadede og det sivile helsevesen. Dette er ikke ment som en vidtrekkende
plikt – på de fleste områder vil det sivile helsevesenet både ha
kompetanse og kapasitet som overstiger Forsvarets. Selv i tilfeller
der Forsvaret har en slik plikt, vil det overordnede behandlingsansvaret
fortsatt ligge hos det sivile helsevesenet.
Utover det som følger av bestemmelsen har ikke personellet i
dag rett til oppfølging fra Forsvaret etter endt tjeneste. På linje
med andre virksomheter har Forsvaret en bedriftshelsetjeneste for
dem som fortsatt har et tjenesteforhold til Forsvaret, men ikke
noe behandlingsansvar.
Mange vil likevel oppleve at de blir tilbudt ulike former for
medisinsk behandling fra Nasjonal militærmedisinsk poliklinikk (NMP),
lokale avdelinger av Forsvarets sanitet (FSAN) eller fra de regionale stressmestringsteamene.
Forsvaret har hatt som målsetning å tilby blant annet psykiatrisk
og psykologisk oppfølging i inntil ett år etter endt tjeneste, men
har i dag ikke noen plikt til å yte helsetjenester etter endt tjeneste.
Dette gjelder uavhengig av om personellet fortsetter i Forsvaret
eller går over i sivile stillinger. I begge tilfeller skal personellets
rett til helsetjenester, og behandling ivaretas av det sivile helsevesenet.
Rett til behandling i det sivile helsevesenet følger for det
første av lov 2. juli 1999 nr. 63 om pasientrettigheter. Lovens
§ 2-1 første og annet ledd lyder:
"§ 2-1 Rett til nødvendig helsehjelp
Pasienten
har rett til øyeblikkelig hjelp. Pasienten har rett til nødvendig
helsehjelp fra kommunehelsetjenesten.
Pasienten har
rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten. Retten
gjelder bare dersom pasienten kan ha forventet nytte av helsehjelpen,
og kostnadene står i rimelig forhold til tiltakets effekt. Spesialisthelsetjenesten
skal fastsette en frist for når faglig forsvarlighet krever at en
pasient som har en slik rettighet, senest skal få nødvendig helsehjelp.
(...)"
Også lov 19. november 1982 nr. 66 om helsetjenesten i kommunene
inneholder bestemmelser om medisinsk behandling og minimumsrettigheter.
Lovens § 2-1 første ledd lyder:
"§ 2-1 (Rett til helsehjelp)
Enhver
har rett til nødvendig helsehjelp i den kommune der han eller hun
bor eller midlertidig oppholder seg."
Som et ledd i styrkingen av rettighetene til veteraner etter
internasjonale operasjoner har Forsvarsdepartementet utarbeidet
følgende forslag til lovfesting av en rett til psykiatrisk og psykologisk
oppfølging fra Forsvaret:
"§ 12 a Rett til oppfølging
Personell
som tjenestegjør og har tjenestegjort i internasjonale operasjoner
har rett til psykiatrisk og psykologisk oppfølging fra
Forsvaret i inntil ett år etter endt tjeneste. Forsvaret har plikt
til å tilby slik oppfølging og til å sørge for at overgangen til
det sivile helsevesenet skjer på en for personellet betryggende
måte."
Det sentrale ved denne oppfølgingen fra Forsvaret er at Forsvaret
vil kunne ha mulighet for å møte veteranene på en annen måte enn
det sivile helsevesenet, og stille med et fagmiljø som får anledning
til å spesialisere seg på de psykiske lidelser som er hyppigst forekommende
blant personell som har tjenestegjort i en internasjonal operasjon.
Departementet mener at Nasjonal militærmedisinsk poliklinikk (NMP)
eller de regionale stressmestringsteamene i Forsvaret vil kunne
stå for den praktiske gjennomføringen av oppfølgingen. Forsvaret
bygger for tiden opp behandlingskapasitet her. Forsvarets behandlingskapasitet
innen andre områder tilsier at det ikke lovfestes en eksplisitt
rett til helsetjenester generelt. Det er heller ikke ønskelig å
bygge opp to parallelle helsevesener i Norge. Det er det sivile
helsevesen som har ansvaret for å yte helsetjenester og det er i forlengelsen
av dette viktig å presisere at en rett til behandling fra Forsvaret
ikke fratar personellet rett til behandling i det sivile helsevesenet.
Som et ledd i styrkingen av rettighetene til veteraner etter
internasjonale operasjoner har Forsvarsdepartementet videre utarbeidet
følgende forslag til lovfesting av en rett til "annen oppfølging"
fra Forsvaret:
"§ 12 a Rett til oppfølging
(...)
Forsvaret
har plikt til å tilby annen oppfølging i inntil ett år etter endt
tjeneste i den grad det er rimelig ut fra personellets helsetilstand
og økonomiske stilling, tjenesteforholdets varighet og forholdene
ellers.
Departementet kan gi forskrift om innholdet
i og omfanget av oppfølging etter første og annet ledd."
Det foreslås lovfestet en rett til "annen oppfølging" i inntil
ett år etter endt tjeneste. Dette oppfølgingsansvaret kan etter
omstendighetene omfatte alt fra helsemessig oppfølging til veiledning
innen offentlige tjenester, studieveiledning, utdanningstilbud mv.
Dette ansvaret må ses i sammenheng med ansvaret etter forskrift
av 10. desember 2004 nr. 1643 om tjenestegjøring i internasjonale
operasjoner § 31 som er presentert under punkt 5.1.2.
Ingen av høringsinstansene, som har kommet med innspill, stiller
seg negativ til forslaget om å lovfeste en rett til oppfølging i
forsvarspersonelloven § 12 a. Imidlertid er det ulik oppfatning
av blant annet hvem som skal omfattes, type oppfølging og hvilken
lengde oppfølgingsansvaret bør ha.
Høringsinstansenes merknader er gitt i proposisjonens kapittel
5.3.
Det er i utgangspunktet det sivile helsevesenet som har ansvar
for å gi helsehjelp til befolkningen. Likevel er det etter departementets
vurdering hensiktsmessig at Forsvaret pålegges et særlig ansvar
for oppfølging av personell, som har behov, etter endt tjenestegjøring
i internasjonale operasjoner. Forsvarets behandlingskapasitet utover
psykiatrisk og psykologisk oppfølging tilsier at det ikke lovfestes
en eksplisitt rett til helsetjenester generelt. For fysiske skader
vil det sivile helsevesen ha både kompetanse og kapasitet til å
gi nødvendig helsehjelp. Departementet er klar over at det kan oppstå
senskader i form av fysiske sykdomstilstander, som enten er følgeskader
av psykiske belastninger, eller som er en følge av fysiske påvirkninger
i operasjonsområdet. Departementet opprettholder imidlertid forslaget
om rett til ett års oppfølging, men fjerner begrensingen omtalt som
"inntil" i bestemmelsen.
Departementet mener at ett års psykologisk og psykiatrisk oppfølging
bør være tilstrekkelig sett i sammenheng med de eksisterende rettigheter
som man allerede kan utlede fra gjeldende regler, og da særlig,
for Forsvarets del, etter forslag til nytt annet ledd i § 12 og
etter forskrift av 10. desember 2004 nr. 1643 om tjenestegjøring
i internasjonale operasjoner § 31. Bestemmelsene pålegger Forsvaret
et ansvar for at skadet personell "får den nødvendige oppfølging
i det sivile helsevesen". I dette ligger det også en fleksibilitet
med hensyn til at også de som utvikler skader etter at det har gått
ett år ikke vil bli avvist. Også her vil Forsvaret kunne bidra til
at dette personellet blir ivaretatt.
I utgangspunktet har deltakere i internasjonale operasjoner gode
trygde- og erstatningsordninger. Tradisjonelt har militærpersoner
hatt et godt utbygd økonomisk sikkerhetsnett ved skader og sykdommer gjennom
særlovgivning og andre regelverk. Det antas at dette har sin årsak
i en erkjennelse av tjenestens særlige karakter hvor så vel arbeidstiden,
arbeidsoppgavene og arbeidsbelastningen i ikke ubetydelig grad avviker
fra normalarbeidstakerens. Dertil er mange militærpersoner gjennom
vernepliktsloven og heimevernsloven pålagt en straffesanksjonert
plikt til å tjenestegjøre. Siden 2005 har det vært en generell beordringsadgang
til internasjonale operasjoner for befal og vervede mannskaper,
jf. forsvarspersonelloven § 11 første ledd. Det samme gjelder sivilt
tilsatt personell i Forsvarsdepartementet med underliggende etater
som tilhører bestemte kategorier fastsatt av Forsvarsdepartementet,
jf. forsvarspersonelloven § 11 annet ledd.
Deltakere i internasjonale operasjoner er dekket av de alminnelige
trygdeordningene etter folketrygdloven, herunder rett til sykepenger,
stønad ved utgifter til helsetjenester, rehabiliteringspenger, attføringspenger,
tidsbegrenset uførestønad, uførepensjon, og alderspensjon.
Etter folketrygdloven § 13-8 første ledd bokstav f, jf. tredje
ledd, er de i tillegg omfattet av yrkesskadefordelene i folketrygdloven
"ved enhver skade og sykdom som er påført eller oppstått i utlandet".
I tillegg gis det rett til særskilt menerstatning fra folketrygden.
Trygdevernet er med andre ord utvidet i betydelig grad. Bestemmelsen
i § 13-8 er i hovedsak en videreføring av eldre regler. Det vises
her til redegjørelsen under punkt 3.7.
Deltakere i internasjonale operasjoner er også medlemmer i Statens
Pensjonskasse. Medlemskapet gir rett til alderspensjon, uførepensjon,
enke-/enkemannspensjon og barnepensjon etter nærmere regler.
Ved innføringen av yrkesskadeforsikringsloven i 1990 ble militærpersoner
inkludert i det alminnelige erstatningsvernet ved yrkesskader. Det
følger av yrkesskadeforsikringsloven § 10 at loven kun omfatter skader
som påføres "i arbeid på arbeidsstedet i arbeidstiden". Psykiske
belastningsskader faller normalt utenfor "arbeidsulykke"-begrepet
og yrkesskadevernet fordi slike skader ofte er et resultat av mer langvarig
påvirkning, heller enn en eller flere enkelthendelser, og som dermed
faller utenfor yrkesskadevernet. Slike skader er heller ikke godkjent
som yrkessykdom.
Hovedtariffavtalen (HTA) inneholder egne bestemmelser om ytelser
ved yrkesskade, jf. HTA § 24. Også her er det et vilkår at skadelidte
har vært utsatt for en yrkesskade.
Gjennom protokoll av 16. mai 2000 om forsikringsordninger ved
tjeneste i internasjonale fredsoperasjoner, utvides vernet i yrkesskadeforsikringsloven
og Hovedtariffavtalen ved at erstatningsdekningen gjelder hele døgnet,
det vil si også i fritiden i operasjonsområdet. I tillegg er maksimal
utbetaling satt til 65 G. Denne gunstige særordningen vil normalt
gi vesentlig høyere erstatningsutbetaling enn yrkesskadeforsikringsloven.
Det regelverket som gir skadelidte best uttelling, skal legges til
grunn.
Personell som faller utenfor vernet i yrkesskadeforsikringsloven,
Hovedtariffavtalen og protokollen av 16. mai 2000, kan ha rett til
erstatning etter andre ansvarsgrunnlag. I skadeerstatningsloven
§ 2-1 stilles det opp regler for arbeidsgivers erstatningsansvar for
feil eller forsømmelser fra arbeidstakeres side. Arbeidsgiveransvaret
innebærer at personellet kan få rett til erstatning dersom kolleger
eller ledere kan klandres for at skaden skjedde. Forsvaret kan også
bli erstatningsansvarlig dersom en av Forsvarets motorvogner er
involvert i skaden, jf. bilansvarsloven § 4 jf. § 16 første og fjerde
ledd.
Når vilkårene for erstatningsansvar etter yrkesskadeforsikringsloven
mv. ikke er oppfylt, er det normalt kun erstatningsansvar etter
det ulovfestede objektive ansvaret som kan lede til at skadelidte
får utbetalt full erstatning for skader etter tjenestegjøring i internasjonale
operasjoner. Det ulovfestede objektive ansvaret er utviklet gjennom
lang tids rettspraksis. Kjernen i det ulovfestede ansvaret, slik
det er utviklet i rettspraksis og juridisk teori, er at det må foreligge en
stadig, typisk og ekstraordinær risiko for utvikling av den aktuelle
skaden. I tillegg oppstilles gjennomgående et krav om at risikoen
må være skapt av den påstått ansvarlige.
Disse minstekravene for ulovfestet objektivt ansvar kan sies
å være utslag av en overordnet vurdering av hvem som bør bære risikoen
for skaden. Når det gjelder minstekravene for erstatning, ser en
risikoen først fra en objektiv synsvinkel. I andre omgang ses risikoen
fra skadelidtes synsvinkel. For skadelidte må skaden være et utslag
av en ekstraordinær risiko. Dette blir tolket slik at skadelidte
må ha vært utsatt for en uventet eller upåregnelig risiko som vesentlig
overstiger det som omtales som "dagliglivets risiko". Gjennom de
skjønnsmessige vilkårene åpner systemet for en viss fleksibilitet.
Med virkning fra 1. januar 2005 ble det innført en forskrift
om erstatning for psykiske belastningsskader som følge av deltakelse
i internasjonale operasjoner mv. Utbetaling etter forskriften kan
betegnes som en billighetserstatning. Forskriften er i dag forankret i
Stortingets årlige budsjettvedtak, jf. St.prp. nr. 1 (2004–2005).
Den ble endret ved forskrift av 15. august 2006 nr. 977 ved at maksimalerstatningen på
6 G skal utbetales allerede ved 54 pst. varig medisinsk invaliditet.
Forskriftsendringen ble gitt tilbakevirkende kraft for allerede
utbetalte erstatninger og innebar en dobling av erstatningsnivået.
Forskriften er ment å styrke erstatningsvernet ved psykiske belastningsskader.
Statens Pensjonskasse står for saksbehandlingen av kravene. Pr. 11. mars
2009 hadde Statens Pensjonskasse mottatt 251 krav om billighetserstatning,
og det var utbetalt erstatning i ca. 185 saker med til sammen ca.
45 mill. kroner.
Det vises for øvrig til proposisjonens kapittel 8 hvor det foreslås
å innføre en særskilt kompensasjonsordning for psykiske belastningsskader.
Den eksterne arbeidsgruppen som har vurdert de økonomiske rettighetene
ved personskade, har foreslått å utrede styrking av erstatningsvernet
til deltakere i internasjonale operasjoner med sikte på å innføre et
lovfestet objektivt erstatningsansvar i forsvarspersonelloven. Forsvarsdepartementet
har utredet mulige kompensasjonsordninger, herunder et lovfestet objektivt
erstatningsansvar.
Ved vurderingen av om det er behov for å styrke rettighetene,
tas det utgangspunkt i de skadelidtegruppene som tidligere er fremhevet
som problematiske i forhold til dagens regler.
Dette gjelder primært personer som pådrar seg psykiske belastningsskader
over tid eller etter langvarig psykisk påkjenning, også kalt psykiske
senskader. Dersom skadelidte kan påvise at han har vært utsatt for
en eller flere dramatiske og livstruende hendelser i sitt arbeid,
og vedkommende på grunnlag av medisinske sakkyndige kan sannsynliggjøre
med mer enn 50 pst. sannsynlighet at det er denne eller disse enkelthendelsene
som har påført ham en psykisk skade, vil han etter dagens regler
kunne få erstatning.
Det er Forsvarsdepartementets erfaring at langt fra alle som
får psykiske plager i etterkant av tjenestegjøringen, har opplevd
en eller flere slike hendelser. Da har de ikke rett til yrkesskadeerstatning
etter dagens lov og i de fleste tilfeller oppfyller de ikke vilkårene
til erstatning på ulovfestet objektivt grunnlag.
For det andre gjelder dette personer som pådrar seg tropesykdommer
og andre sykdommer som ikke er vanlig forekommende i Norge. Det
kan være problematisk å få slike sykdommer godkjent som yrkessykdom.
Kun et fåtall slike diagnoser er inntatt på dagens yrkessykdomsliste.
Det finnes en sikkerhetsventil i yrkesskadeforsikringsloven § 11
første ledd bokstav c, men departementet forstår rettspraksis slik at
denne er forholdsvis snever.
Det er departementets syn at det er uheldig at denne gruppens
rett til erstatning ved personskader avhenger av "arbeidsulykke"-begrepet
og mener denne spesielle personellgruppen bør sikres bedre enn gjennom
det generelle erstatningsvernet ved yrkesskader. Det er derfor behov
for mer omfattende ansvarsregler som i større grad kan ivareta gruppens spesielle
tjeneste. Det vises til at det også er uklart hvilke skader det
ulovfestede objektive ansvaret kan favne, det gir personellet liten
forutberegnelighet, medfører komplisert saksbehandling, høyt konfliktnivå
mellom arbeidsgiver og arbeidstaker, og en rekke rettslige prosesser.
Staten bør på en klar og tydelig måte ta ansvar for skader som oppstår
som følge av at personellet tjenestegjør i en internasjonal operasjon.
Forsvarsdepartementet har sett på ulike modeller for å styrke
rettighetene til personer som blir skadet under deltakelse i internasjonale
operasjoner. Det har vært tett dialog mellom Forsvarsdepartementet
og veteran- og personellorganisasjoner i Forsvaret om disse spørsmålene,
og tillegg har Forsvarsdepartementet involvert andre berørte departementer
gjennom en kontaktgruppe.
Det er etter departementets syn behov for nye ordninger som kan
veie opp for at dagens ordninger ikke i tilstrekkelig grad fanger
opp skader som de tjenestegjørende risikerer å pådra seg. Det er
behov for et generelt sikkerhetsnett som favner både psykiske belastningsskader,
tropesykdommer mv.
De alternativer som har vært vurdert er beskrevet i proposisjonens
kapittel 6.2.2 og er:
Et forsikringsbasert system
Et pensjonsbasert system
Utvidelse av den eksisterende billighetserstatningsordningen
i forskrift av 2. desember 2004 nr. 1563 om erstatning for psykiske
belastningsskader som følge av deltakelse i internasjonale operasjoner
mv.
Etablering av en særskilt kompensasjonsordning
Et erstatningsbasert system.
Departementet foreslår i høringsutkastet at det innføres en erstatningsbasert
kompensasjonsordning. En slik ordning vil kunne målrettes mot dem
som lider økonomisk tap som følge av at de faller utenfor arbeidslivet.
Den vil kunne gjelde generelt uten hensyn til om man har tegnet
forsikring eller opptjent rett til pensjon. Og den vil kunne kompensere
både for manglende dekning under forsikringer, pensjonsordninger og
dagens erstatningsregler. En erstatningsbasert kompensasjonsordning
regulert i særlovgivning under Forsvarsdepartementet vil kunne etableres
forholdsvis raskt, uavhengig av andre tunge prosesser. Gjennom en
erstatningsordning som pålegger staten et erstatningsansvar understrekes
det at staten tar et særskilt ansvar for personellet som deltar
i internasjonale operasjoner på vegne av Norge.
En ny erstatningsregel vil ha et varig preg som gjør at personellet
kan innrette seg etter den. Den kan utformes slik at det gir personellet
den nødvendige trygghet. En slik regel vil komme i tillegg til dagens billighetserstatningsordning
og kunne bli utfylt av denne.
I proposisjonens kapittel 6.3 drøftes fordeler og ulemper ved
innføring av et lovfestet objektivt erstatningsansvar. Departementet
finner at et lovfestet objektivt ansvarsgrunnlag er den mest hensiktsmessige innretningen
til en erstatningsbasert kompensasjonsordning for deltakere i internasjonale
operasjoner. Departementet foreslår derfor at det innføres et lovfestet
objektivt erstatningsansvar i forsvarspersonelloven. Den nærmere
utformingen av lovforslaget er gitt i proposisjonens kapittel 7.
Høringsrunden viser en generell oppslutning om å styrke det erstatningsrettslige
vern for personell som tjenestegjør i internasjonale operasjoner.
Med unntak av ett høringsinnspill er samtlige høringsinstanser positive
til forslaget om å lovfeste et objektivt ansvar i forsvarspersonelloven.
Departementet opprettholder følgelig høringsutkastets forslag for
så vidt gjelder de skader som påføres etter ikrafttredelse av et
objektivt ansvar i forsvarspersonelloven. For skader påført før
dette ikrafttredelsestidspunktet, vises til proposisjonens kapittel
8 hvor det foreslås å innføre en særskilt kompensasjonsordning for
disse sakene.
I proposisjonens kapittel 7 er det omfattende redegjort for utformingen
av det lovfestede objektive ansvar, og det er også referert til
høringsinstansenes syn. Hovedpunktene i redegjørelsen er utformingen av
ansvarsregelen, krav om årsakssammenheng, tilbakevirkende kraft
for den nye regelen og utmåling av erstatningen.
I høringsutkastet ble det foreslått å innføre en ny paragraf
i forsvarspersonelloven om objektivt erstatningsansvar ved personskade
i internasjonale operasjoner. Ansvarsregelen ble foreslått inntatt
i første ledd og utformet slik:
§ 12 b Objektivt erstatningsansvar ved personskade
i internasjonale operasjoner
"Forsvaret er uansett
skyld ansvarlig for enhver skade og sykdom som oppstår som følge
av at sivilt eller militært personell tjenestegjør i en internasjonal operasjon,
herunder psykiske belastningsskader etter utført tjeneste forut
for denne bestemmelses ikrafttredelse."
Kravet om årsakssammenheng blir sentralt etter den nye bestemmelsen
i forsvarspersonelloven. Kjernen i årsakskravet er at det ansvarsbetingende
forhold må være en nødvendig betingelse for skaden, og dette forholdet
må være så vidt vesentlig at det er naturlig å knytte ansvar til
det. Vilkåret er foreslått utformet slik:
"(...) ansvarlig for enhver skade og sykdom som oppstår
som følge av at sivilt eller militært
personell tjenestegjør i en internasjonal operasjon (...)."
I høringsutkastet ble det vurdert om den nye ansvarsregelen burde
gis tilbakevirkende kraft. Mot tilbakevirkning taler at det vil
stille personer som er skadet i internasjonale operasjoner gunstigere
enn andre skadelidtegrupper. I høringsutkastet ble det fremholdt
at den aktuelle skadelidtegruppen skiller seg vesentlig fra andre
skadelidtegrupper, særlig gjelder det beordringsplikten. Gode grunner
tilsier derfor at de burde hatt et sterkere erstatningsrettslig vern
mot visse skadetyper, særlig gjelder dette psykiske belastningsskader.
Dette tilsa at det vil være rimelig å gi bestemmelsen tilbakevirkende
kraft, i alle fall for de psykiske belastningsskadenes del. Det
ble vist til at de betydelige utfordringene departementet har hatt
ved håndtering av de eldre erstatningskravene hele tiden har vært
et vesentlig motiv for arbeidet med å innføre nye erstatningsregler.
Dagens regler har ikke vist seg egnet til å håndtere kravene og
dette har skapt et høyt konfliktnivå mellom arbeidsgiver og de tidligere
arbeidstakerne. Regler om tilbakevirkende kraft skaper en uforutsigbarhet
for staten. Imidlertid gir særlig antall krav om billighetserstatning
en viss pekepinn på det potensielle omfanget av erstatningskrav.
Det kan imidlertid ikke utelukkes at antallet erstatningskrav kan
bli noe høyere når maksimalutbetalingen blir høyere enn ved dagens
billighetserstatning.
I høringsutkastet ble det derfor foreslått at den objektive ansvarsregelen
skulle gis tilbakevirkende kraft.
Det ble i høringsutkastet foreslått at det inntas en forskriftshjemmel
i § 12 b, tredje ledd:
"Departementet gir forskrift om utmåling av erstatning
etter første ledd, herunder om begrensning av erstatningsansvaret
ved skadelidtes medvirkning. Dersom skadelidte krever det skal Forsvaret legge til rette for at
utbetalingen helt eller delvis skal skje i form av løpende
ytelser."
Det er i høringsrunden etterlyst nærmere avklaring om prinsippene
for erstatningsutmåling, herunder medvirkning. Hovedbegrunnelsen
for å innføre et lovfestet objektivt ansvar er at de som deltar
i slik tjeneste er underlagt beordring til internasjonal tjeneste,
noe som er en ekstra byrde for personellet og deres familie og som
tilsier et styrket erstatningsrettslig vern. Det er ikke meningen
å generelt heve dagens erstatningsnivå for personell som pådrar
seg skade eller sykdom i internasjonale operasjoner. Heller ikke
er det hensikten å la ansvaret omfatte andre erstatningsposter enn
de som gjelder etter yrkesskadeforsikringsloven eller ha andre medvirknings-
og avkortingsregler enn etter yrkesskadeforsikringsloven. Det foreslås
derfor å gi yrkesskadeforsikringslovens bestemmelser om hvilke tap
som dekkes, om erstatningsutmålingen og om medvirkning tilsvarende
anvendelse så langt ikke annet er bestemt i eller i medhold av forsvarspersonelloven,
se forslag til § 12 b tredje ledd med henvisning til yrkesskadeforsikringsloven
§§ 12, 13, første ledd og 14.
I samsvar med høringsinstansenes syn ønsker man imidlertid å
kunne gi erstatningen i rater dersom den enkelte ønsker det. Departementet
har vurdert om utbetaling i rater burde være hovedregelen, men har
valgt å opprettholde forslaget i høringsnotatet om at dette skal
vurderes dersom en skadelidt ber om det. De nærmere bestemmelsene
om dette må gis i forskrift. Fornyings- og administrasjonsdepartementet har
påpekt at forsikringer og erstatninger for ansatte i staten er hjemlet
både i lov og tariffavtaler. Fornyings- og administrasjonsdepartementet
(FAD) vil også anbefale at bestemmelsen avskjærer retten til erstatning
etter særavtale av 16. mai 2000. Dette for å forhindre tvister om
forholdet mellom særloven og den avtalte forsikringsordningen. Departementet
vil følge opp forslaget fra FAD i forskriftsarbeidet, hvor det vil
være naturlig vurdere om maksimalnivået på erstatning skal følge
av tariffavavtale eller reguleres i forskriften og ikke som i dag
etter særavtale av 16. mai 2000.
Selv om det ikke kan konstateres et erstatningsansvar for staten,
kan det opprettes kompensasjonsordninger fra det offentlige ut fra
hensynet til rimelighet, såkalte ex gratia ordninger. Opprettelse
av slike ordninger må skje etter en avveining mellom de hensyn som
taler for en særskilt kompensasjon til denne gruppen, og hensynet
til likebehandling i forhold til andre grupper i samfunnet som har
lidd skade, uten å få full dekning gjennom etablerte ordninger.
Behandling av veteraner etter internasjonale operasjoner må også
sees i forhold til hva slags kompensasjon og andre ytelser veteraner
allerede har mottatt.
Med virkning fra 1. januar 2005 ble det innført en forskrift
om erstatning for psykiske belastningsskader som følge av deltakelse
i internasjonale operasjoner mv. Utbetaling etter forskriften kan
betegnes som en billighetserstatning. Forskriften er i dag forankret i
Stortingets årlige budsjettvedtak, jf. St.prp. nr. 1 (2004–2005).
Den ble endret ved forskrift av 15. august 2006 nr. 977 ved at maksimalerstatningen på
6 G skal utbetales allerede ved 54 pst. varig medisinsk invaliditet.
Forskriftsendringen ble gitt tilbakevirkende kraft for allerede
utbetalte erstatninger og innebar en dobling av erstatningsnivået.
Under drøftes innføringen av en særskilt kompensasjonsordning
for psykiske belastningsskader påført før ikrafttredelse av et lovfestet
objektivt ansvar i forsvarspersonelloven.
Det er meget viktig at de eldre erstatningssakene, når det gjelder
psykiske belastningskader finner sin løsning. Det vises i denne
forbindelse til det økende antall saker departementet og Statens
Pensjonskasse har fått, hvor tidligere deltakere i internasjonale
operasjoner krever erstatning for psykiske belastningsskader.
Ved etablering av en særskilt kompensasjonsordning er departementet
av den oppfatning at de erstatningsrettslige grunnvilkårene om økonomisk
tap og årsakssammenheng bør gjelde i større grad enn etter dagens
billighetserstatningsordning. Det stilles i dag små krav til dokumentasjon,
det kreves ikke noe økonomisk tap, og forskriften praktiseres slik
at det normalt vil være tilstrekkelig at fastlegen tar stilling
til spørsmålet om den medisinske årsakssammenhengen. Forsvarsdepartementet
mener dette må endres ved en særskilt kompensasjonsordning av flere
grunner. Departementet kan ikke se grunnlag for at denne personellgruppen
skal kunne kreve høyere erstatning uten at det stilles høyere krav
til årsakssammenheng og økonomisk tap – herunder dokumentasjonskrav. Da
forskriften ble innført, var det en nær sammenheng mellom det moderate
ytelsesnivået og den lave terskelen for utbetaling. I tillegg bemerker
departementet at det ville kunne undergrave ordningens legitimitet
utad dersom terskelen er for lav, og det vil kunne skape forventninger
om lignende helt spesielle ordninger på andre livsområder.
En særskilt kompensasjonsordning forutsettes å måtte ligge på
et slikt nivå at den erstatter det økonomiske tap den gjennomsnittlige
skadelidte har pådratt seg. Forsvarsdepartementet har etter en gjennomgang
av oppgjorte erstatningssaker etter psykiske belastningsskader,
kommet til at det gjennomsnittlige erstatningsbeløp ligger på ca.
2, 5 mill. kroner ved 100 pst. ervervsmessig invaliditet. Samtidig
må det ses hen til at erstatningsutbetalingene har skjedd på grunnlag
av alminnelige erstatningsrettslige vilkår.
Det mest hensiktsmessige, etter departementets syn, er å etablere
en særskilt kompensasjonsordning som er avgrenset i tid. De fleste
gamle sakene relaterer seg til den norske innsatsen i United Nations
Interim Force in Libanon, i perioden 1978–1998. Det foreslås derfor
at ordningen omfatter skader pådratt fra og med 1978 og frem til
ikrafttredelse av det foreslåtte objektive ansvaret i forsvarspersonelloven.
Gjeldende billighetserstatningsordning som også gjelder fremover
i tid, og som også omfatter polititjenestemenn, foreslås videreført
etter gjeldende vilkår.
Det foreslås at militært personell som har blitt påført en psykisk
belastningsskade etter deltagelse i en internasjonal operasjon fra
og med 1978 og frem til ikrafttredelsen av lovfestet objektivt ansvar
i forsvarspersonelloven, gis kompensasjon etter denne ordningen.
Grunnvilkåret for å få erstatning bør være at det er sannsynliggjort
at det er årsakssammenheng mellom tjeneste i en internasjonal operasjon
og skaden. Dette er det samme utgangspunktet som i forskrift om
erstatning for psykiske belastningsskader som følge av deltakelse
i internasjonale operasjoner mv. Imidlertid bør det stilles strengere
krav til dokumentasjon av årsakssammenhengen enn det som praktiseres
etter forskriften, og det foreslås derfor at det oppstilles et krav
om at det må foreligge en erklæring fra spesialist med hensyn til
avklaring av spørsmålet om medisinsk årsakssammenheng.
Det foreslås at ordningen etableres med en maksimal erstatning
på 35 G ved 100 pst. varig ervervsmessig uførhet. Erstatningen foreslås
redusert forholdsmessig med restervervsevnen. Det bør åpnes for en
adgang til å få beløpet utbetalt over flere år.
Erstatning etter denne ordningen kommer i tillegg til lovbestemte
trygdeytelser og utbetaling av private forsikringer. Erstatning
etter ordningen foreslås redusert krone for krone dersom det er
utbetalt erstatning på annet rettslig grunnlag fra staten for den påførte
skade, herunder etter forskrift om erstatning for psykiske belastningsskader
som følge av deltakelse i internasjonale operasjoner mv.
Ordningen foreslås administrert av Statens Pensjonskasse. Statens
Pensjonskasse administrerer i dag allerede forskrift om erstatning
for psykiske belastningsskader etter tjenestegjøring i internasjonale operasjoner
i tillegg til yrkesskade etter yrkesskadeforsikringsloven. Departementet
finner det hensiktsmessig å samle de ulike ordningene på ett sted,
både ut fra hensynet til effektiv og enkel administrasjon og ut
fra hensynet til likebehandling.
Psykiske belastningslidelser som er påført før ordningens ikrafttredelse
foreldes tidligst tre år etter ikrafttredelsesdato. For øvrig gjelder
lov 18. mai 1979 nr. 18 om foreldelse av fordringer.
Med virkning fra 1. januar 2005 ble det innført en forskrift
om erstatning for psykiske belastningsskader som følge av deltakelse
i internasjonale operasjoner mv. Utbetaling etter forskriften kan
betegnes som en billighetserstatning. Forskriften er i dag forankret i
Stortingets årlige budsjettvedtak, jf. St.prp. nr. 1 (2004–2005).
Den ble endret ved forskrift av 15. august 2006 nr. 977 ved at maksimalerstatningen på
6 G skal utbetales allerede ved 54 pst. varig medisinsk invaliditet.
Forskriftsendringen ble gitt tilbakevirkende kraft for allerede
utbetalte erstatninger og innebar en dobling av erstatningsnivået.
Det vises for øvrig til punkt 6.1.5 hvor forskriften er nærmere
omtalt.
En lovforankring av forskriftshjemmelen vil i større grad gi
forskriften karakter av et permanent sikkerhetsnett for personell
som har deltatt i internasjonale operasjoner. Forankring i forsvarspersonellloven
er også en teknisk sett mer ryddig regulering av denne typen forskrift.
Forsvarsdepartementet går derfor inn for at det gis en forskriftshjemmel
i forsvarspersonelloven slik at forskriften kan forankres der. Det
foreslås at navnet på forskriften endres ved at stavelsen "billighets"
tilføyes. Dette vil tydeligere enn i dag vise at utbetaling etter
forskriften skiller seg vesentlig fra alminnelig erstatning. Hjemmelen
foreslås utformet slik:
"§ 12 c Billighetserstatning
Departementet
gir forskrift om billighetserstatning for psykiske belastningsskader
som følge av deltakelse i internasjonale operasjoner mv. Utbetaling
etter forskriften skal samordnes med erstatningsutbetalinger på
annet grunnlag fra staten til personell som deltar i internasjonale
operasjoner."
I bestemmelsens annet punktum er det presisert at utbetaling
etter billighetserstatningsordningen skal samordnes med erstatningsutbetalinger
på annet grunnlag fra staten. Dersom skadelidte har krav på erstatning
på annet grunnlag, vil utbetaling etter forskriften anses som en
forskuddsutbetaling.
Inntil ny forskrift trer i kraft, vil dagens forskrift gjelde.
Når forskriftshjemmelen tas i bruk vil forskriften på vanlig måte
bli sendt på høring. Departementet ser derfor dette først og fremst
som en teknisk endring, og ser derfor ikke grunn til å redegjøre
nærmere for forslaget.
De høringsinstanser som har kommentert forslaget, støtter departementets
syn.
Ved å foreslå å innføre flere nye bestemmelser, gjøre én lovendring
i forsvarspersonelloven og etablere en særskilt kompensasjonsordning
for de som har pådratt seg psykiske belastningsskader i tidligere kontingenter,
redegjør Forsvarsdepartementet i proposisjonens kapittel 10 for
de forventede kostnader ved lovendringen.
Basert på den foreliggende skadestatistikken, herunder antall
tjenestegjørende og antall skademeldinger, antar departementet at
gjennomføring av forslaget om å innføre et lovfestet objektivt erstatningsansvar
i forsvarspersonelloven vil medføre økte kostnader for staten. Forslaget
vil innebære en utvidelse av erstatningsvernet for personell som
deltar i internasjonale operasjoner. Flere personer enn i dag vil
få rett til erstatning. Totalt sett anslår departementet at de fremtidige
skadene, gitt tilsvarende aktivitetsnivå og skadefrekvens som 2008,
vil medføre en økt erstatningsutbetaling på 14 mill. 2008-kroner
pr. år.
Ved etableringen av en særskilt kompensasjonsordning antar en
at den samlede utbetaling etter den nye ordningen vil være om lag
130 mill. kroner med hovedvekt på de nærmeste tre år.
Departementet antar at det ikke vil påløpe noen kostnad for staten
ved gjennomføring av de andre forslagene i forsvarspersonelloven.
Den administrative utformingen av ordningen forutsettes vurdert
nærmere i samråd med Fornyings- og administrasjonsdepartementet.
Når det gjelder inndekning av kostnadene ved lovforslaget, vil departementet
for 2010 komme tilbake til dette i St.prp. nr. 1 for 2010.
Departementets merknader til de enkelte paragrafer i lovforslaget,
er gitt i proposisjonens kapittel 11.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Bendiks H. Arnesen, Thorbjørn Jagland og Signe Øye, fra Fremskrittspartiet,
Per Roar Bredvold, Kjell Ivar Larsen og Per Ove Width, fra Høyre,
lederen Jan Petersen, og fra Sosialistisk Venstreparti, Bjørn Jacobsen,
vil innledningsvis gi uttrykk for at den er svært fornøyd med at
Regjeringen har fremmet en proposisjon som styrker rettighetene
og erstatningsvernet til veteraner etter internasjonale operasjoner. Komiteen er enig i at Forsvaret driver
en type virksomhet som skiller seg fra annen statlig virksomhet,
særlig ved deltagelse i internasjonale operasjoner. Komiteen deler Regjeringens syn på at
Forsvaret de siste årene har endret seg fra å være et mobiliseringsforsvar
til et innsatsforsvar som brukes både hjemme og ute hele tiden. Komiteen vil understreke at de aller fleste
soldater og andre som deltar i internasjonale operasjoner kommer
hjem uten fysiske og psykiske skader, men komiteen er
samtidig klar over at det er en risiko for å pådra seg slike skader
ved å tjenestegjøre i internasjonale operasjoner.
Komiteen er enig i at de kvinner
og menn som gjør tjeneste i internasjonale operasjoner skal være helt
sikker på at de vil få den oppfølging de har behov for. Dette er
også viktig for de pårørende og for familiens trygghet og forståelse
for det oppdraget den tjenestegjørende skal gjennomføre.
Komiteen er kjent med at Norge siden
1947 har hatt over 120 000 norske kvinner og menn i tjeneste i internasjonale
operasjoner over hele verden. Komiteen mener
det er noe Norge, som en relativt liten nasjon, kan være stolt over. Komiteen viser til at Norge i 2009 vil
delta med ca 700 årsverk og totalt involvere rundt 1 600 personer.
Komiteen har merket seg at det i
internasjonale operasjoner deltar erfarne offiserer, vervede og
utskrevne mannskaper, samt sivilt personell. Komiteen er
likevel klar over at den største delen av det mannskap som tjenestegjør
i internasjonale operasjoner er unge personer som blir rekruttert
under førstegangstjenesten og vervet for internasjonal tjeneste
etter grundig trening og seleksjon.
Komiteen er noe bekymret over at
deltagelse i internasjonale operasjoner fordeles noe ujevnt mellom
ulike avdelinger og personellkategorier. Komiteen vil
her vise til at belastningen kan bli stor både på den enkelte og
på fagmiljøet og på personellets familier.
Komiteen vil i den sammenheng særlig
gi uttrykk for det syn som ble lagt til grunn i Innst. S. nr. 318
(2007–2008) om at Forsvaret skal prioritere nær kontakt med og god
oppfølging av familiene. Komiteen vil
samtidig vise til at Regjeringen gjennom St.prp. nr. 48 (2007–2008)
har lagt opp til å øke antall ansatte i Forsvaret, og at dette vil
bidra til at byrdefordelingen ved deltagelse i internasjonale operasjoner
vil bli jevnere. Det legges også vekt på å kvalifisere flere medarbeidere
til utenlandstjeneste.
Komiteen deler Regjeringens beskrivelse
om at det hittil primært er personell som fortsetter i tjenesten
som har blitt fulgt opp, og at det ved en slik praksis derfor er
grunn til å tro at mange har falt utenfor og ikke fått noe tilbud
om oppfølging.
Komiteen er som nevnt klar over at
innholdet og stressnivået i tjenesten i internasjonale operasjoner
er veldig variabelt fra tjenestested til tjenestested, og fra kontingent
til kontingent. Komiteen vil i likhet
med Regjeringen, vise til at personellet som deltar i internasjonale
operasjoner i mange tilfeller er i krigsområder, de kan delta i
og bli utsatt for regulære krigshandlinger, og de opplever i stor
grad at de er "i krig". Dette selv om Norge ikke har vært i krig
verken i folkerettslig eller internrettslig forstand. Komiteen vil påpeke at det oppleves som
ekstra belastende at man ofte ikke kjemper mot noen uniformert fiende. Komiteen er derfor av den oppfatning
at disse forhold særlig må vektlegges i den opplæring og trening
som foregår for mannskaper før de sendes ut i internasjonale operasjoner.
Komiteen registrerer at Forsvarsdepartementet
de senere år har mottatt et økende antall erstatningskrav fra tidligere
deltagere i internasjonale operasjoner for psykiske belastningsskader. Komiteen merker seg at det synes å være
noe høyere sykdoms- og skadeforekomst blant personell som tjenestegjør
i internasjonale operasjoner enn blant de som er inne til førstegangstjeneste.
Noen skader er helt spesifikke for tjeneste i utlandet som for eksempel tropesykdommer,
skader påført ved improviserte sprengladninger og posttraumatiske
plager etter belastende opplevelser i krigs- og kriseområder.
Komiteen merker seg at Forsvarets
sanitet (FSAN) gir uttrykk for at tjeneste i internasjonale operasjoner
medfører en høyere risiko for skade enn tjeneste i Norge, og at
enkelthendelser kan gi mange og alvorlige skader. Komiteen deler
fullt ut det syn som FSAN her legger til grunn, og vil i den sammenheng
gi uttrykk for at det er særlig viktig det som kan gjøres forebyggende
for å sikre personellet mot psykiske og fysiske skader.
Komiteen legger merke til at de fleste
erstatningskrav som er mottatt av Forsvarsdepartementet stammer
fra veteraner som har – eller hevder å ha – diagnosen Post Traumatic
Stress Disorder (PTSD).
Komiteen er tilfreds med at Regjeringen
allerede i løpet av de siste årene har tatt initiativ til flere tiltak
for å bedre situasjonen for å ivareta det personellet som har deltatt
i internasjonale operasjoner. Komiteen har
notert at det er foretatt særlige styrkinger innenfor psykolog-området,
og mener at dette må være en riktig satsing med hensyn til det faktum at
flest skader nettopp synes å ha en begrunnelse i psykologiske forhold.
Komiteen understreker at personell
som har tjenestegjort i internasjonale operasjoner som personellgruppe
er utsatt, og har behov for spesielt tilpassede oppfølgings-, trygde-
og erstatningsordninger.
Komiteen erkjenner at det gjennom
de siste årene har vært utført et omfattende arbeid for blant annet
å kartlegge, og identifisere problemområder, samt vurdere behovet
for å styrke rettighetene til veteraner etter internasjonale operasjoner. Komiteen har merket seg at det blant
annet er fremkommet at de eksisterende ordninger for økonomisk kompensasjon ved
yrkesskade ikke alltid er egnet til å fange opp en del av de skader
og sykdommer som veteraner kan pådra seg. Komiteen er
enig i at det er viktig at personellet som tjenestegjør i internasjonale
operasjoner blir synliggjort i lovgivningen. Komiteen slutter
seg derfor til den foreslåtte endringen av formålsbestemmelsen i
forsvarspersonelloven for å tydeliggjøre Forsvarets ansvar overfor
veteraner etter internasjonale operasjoner. Komiteen mener
det er meget viktig at formålsparagrafen også omfatter de pårørende
både før, under og etter tjeneste.
Komiteen vil understreke viktigheten
av at Forsvaret skal undersøke personellets helse før deltagelse
i internasjonale operasjoner, herunder utarbeide vaksineprogram.
Komiteen ser det som viktig at Regjeringen, som
et ledd i styrkingen av rettighetene til veteraner etter internasjonale
operasjoner, foreslår å lovfeste en rett for psykiatrisk og psykologisk
oppfølging fra Forsvaret. Komiteen deler
Regjeringens syn på at dette vil kunne være et meget viktig supplement
til en eventuell videre behandling i det sivile helsevesenet.
Komiteen registrerte at det i den
åpne høringen fremkom noe bekymring for at Forsvarets lovbestemte
plikt til oppfølging kun skal gjelde minst ett år etter endt tjeneste.
Høringsinstansene legger til grunn at tidsbegrensningen av Forsvarets
oppfølgingsansvar for alle veteraner på ett år er utilstrekkelig,
og at mange psykiske belastningsskader først vil komme mer enn ett
år etter hjemkomst.
Komiteens flertall, alle
unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at det er Forsvaret
som skal ha et initielt ansvar etter endt tjeneste. Men flertallet vil likevel understreke at
det i denne sammenhengen er viktig at det er det sivile helsevesen
som skal ha hovedansvaret også for skadde veteraner. Flertallet vil understreke at det her
må være rom for at veteraner som tar kontakt med Forsvaret også
etter denne årsfristen, må få hjelp til å komme i kontakt med adekvate
helsetilbud. Flertallet vil i den forbindelse
vise til at Regjeringen fremfører at det er intensjonen med forslaget
at det skal være stor grad av fleksibilitet i det systemet som utvikles,
slik at ingen opplever å stå uten et tilbud, forutsetter at dette
praktiseres etter denne intensjonen. Flertallet vil
særlig understreke viktigheten av veiledningsplikten i denne sammenheng.
Flertallet deler Regjeringens syn
på at deltagere i internasjonale operasjoner i utgangspunktet har
gode trygde- og erstatningsordninger. Flertallet er
kjent med at militærpersonell tradisjonelt har hatt et godt utbygd
økonomisk sikkerhetsnett ved skader og sykdommer både gjennom særregler
i lovgivningen og andre regelverk. Dette mener flertallet må
ses på som erkjennelse av tjenestens særlige karakter hvor så vel
arbeidstiden, arbeidsoppgavene og arbeidsbelastningen ikke i ubetydelig
grad avviker fra normalarbeidstakerens.
Komiteen er kjent med
at deltakere i internasjonale operasjoner er dekket av de alminnelige
trygdeordninger etter folketrygdloven. Deltakere i internasjonale
operasjoner er også med i Statens Pensjonskasse.
Komiteen vil særlig peke på at Særavtalen
fra 16. mai 2000 om forsikringsordninger i tjeneste i internasjonale
operasjoner, er en avtale mellom Fornyings- og administrasjonsdepartementet
og arbeidstakerorganisasjonene på hovedsammenslutningsnivå. Komiteen mener at den foreslåtte loven
ikke vil avskjære retten til erstatning etter særavtalen av 16. mai
2000. Komiteen vil understreke at eventuelle
endringer i denne avtalen vil måtte skje mellom partene.
Komiteen har merket seg at den eksterne
arbeidsgruppen som har vurdert de økonomiske rettighetene ved personskade,
har foreslått å utrede styrking av erstatningsvernet til deltakere
i internasjonale operasjoner med sikte på å innføre et lovfestet
objektivt erstatningsansvar i forsvarpersonelloven.
Komiteen deler Regjeringens syn om
at deltakere i internasjonale operasjoner har et særlig behov for
forutberegnelighet og for et omfattende erstatningsvern. Komiteen mener at det er uheldig at den
gruppen av personell som tjenestegjør i internasjonale operasjoner
kun skal ha rett til erstatning når den skadeutløsende hendelse
avviker fra det normale under tjenesten dvs. faller inn under "arbeidsulykke" begrepet. Komiteen mener på denne bakgrunn at terskelen
for dermed å kunne få erstatning etter dagens erstatningsrett blir
for høy.
Komiteen deler derfor Regjeringens
syn om at det må etableres mer omfattende ansvarsregler som i større
grad kan ivareta gruppens interesser. Komiteen viser
for øvrig til Innst. S. nr. 318 (2007–2008) punkt 2.7.1.
Komiteen støtter Regjeringens syn
om at § 12 b om objektivt erstatningsansvar ved personskade i internasjonale
operasjoner skal være prinsipalt ansvarsgrunnlag når det gjelder
yrkesskadeforsikringsloven, og eventuelt en senere arbeidsskadeforsikringslov. Komiteen vil understreke at når man nå lovfester
et objektivt ansvar, vil dette være en vesentlig forbedring av det
erstatningsrettslige vern for personell som deltar i internasjonale
operasjoner.
Komiteen har merket seg at det er
fremmet forslag i høringene om at den foreslåtte bestemmelsen også
skal omfatte oppøving og forberedelse til slik tjenestegjøring i
Norge. Komiteen vil i likhet med Regjeringen
ikke slutte seg til en slik utvidelse da ansvarsgrunnlaget kun er
knyttet opp mot internasjonale operasjoner i utlandet.
Komiteen slutter seg til at kravet
om årsakssammenheng blir sentralt etter den nye bestemmelsen i forsvarspersonelloven.
Etter komiteens vurdering vil den foreslåtte
bestemmelsen komme de skadelidte gruppene i møte ved at det er tilstrekkelig å
sannsynliggjøre årsakssammenheng mellom skaden og tjenestegjøringen,
selv om de alminnelige kravene til årsakssammenheng og bevisbyrde
gjelder. Videre er det etter komiteens vurdering
rimelig at skaden eller sykdommen må oppstå som følge av at skadelidte
"tjenestegjør i en internasjonal operasjon". Det sentrale spørsmålet
er om skaden eller sykdommen ville ha oppstått dersom tjenestegjøringen
tenkes borte. Et minimumskrav vil være at tjenestegjøringen kan
ha ført til skaden eller sykdommen (årsaksevne). Dette vil i stor
grad være et medisinsk spørsmål. I tillegg må det være sannsynlig
at det faktisk er tjenestegjøringen som er årsaken til skaden eller
sykdommen. Både psykiske og fysiske følgeskader er omfattet av erstatningsvernet.
Komiteen vil fremheve at uten beordringsplikten
fra 1. januar 2005, ville begrunnelsen for å innføre et lovfestet
objektivt ansvar vært svakere. Imidlertid erkjenner komiteen at det nå også er meget viktig
at de eldre erstatningssakene etter psykiske belastningsskader blir
løst.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Sosialistisk Venstreparti mener at vilkårene for erstatning
på rettslig grunnlag, etter det foreslåtte objektive ansvar, vil
være mindre egnet for disse sakene. Dette vil igjen kunne lede til vanskelige
erstatningsoppgjør med mulige rettslige konflikter mellom staten
og veteraner med psykiske belastningsskader. Veteran- og personellorganisasjonene
i Forsvaret har også overfor Forsvarsdepartementet pekt på at erstatningsoppgjør
erfaringsmessig ofte tar flere år. Det anføres at mange skadelidte
får økonomiske problemer før erstatning kommer til utbetaling. Dette
tilsier etter disse medlemmers oppfatning
at de eldre sakene løses gjennom en særskilt kompensasjonsordning.
Selv om nesten alle høringsinstansene var positive til en egen
bestemmelse om tilbakevirkende kraft for psykiske belastningsskader,
har Regjeringen etter en helhetlig vurdering kommet frem til at
det bør etableres en særskilt kompensasjonsordning for skader påført
fra og med 1978 og frem til det objektive ansvaret i forsvarspersonelloven
trer i kraft.
Disse medlemmer deler Regjeringens
syn og har i den sammenheng lagt avgjørende vekt på at det lovfestede
objektive ansvaret særlig er begrunnet med innføring av beordringsplikt
i 2005. Disse medlemmer deler videre
synet på at skjæringstidspunktet mellom en særskilt kompensasjonsordning
og et lovfestet objektivt ansvar i forsvarspersonelloven, settes
til ikrafttredelsestidspunktet for innføring av det objektive ansvaret.
Komiteen er enig i at
dersom skadelidte ønsker å få sin erstatning utbetalt i rater, må
det være full tilgang til det.
Komiteen er enig i at selv om det
ikke kan konstateres et erstatningsansvar for staten, kan det opprettes
kompensasjonsordninger fra det offentlige ut fra hensynet til rimelighet.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Sosialistisk Venstreparti innser at opprettelsen av slike
ordninger må skje etter en avveining mellom de hensyn som taler
for en særskilt kompensasjon til denne gruppen, og hensynet til likebehandling
i forhold til andre grupper i samfunnet som har lidd skade, uten
å få full dekning gjennom etablerte ordninger.
Komiteen deler Regjeringens
syn på at det nå er meget viktig at de eldre erstatningssakene som gjelder
psykiske belastningsskader, blir løst.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Sosialistisk Venstreparti er opptatt av at det ved etablering
av en særskilt kompensasjonsordning legges til grunn at de erstatningsrettslige
grunnvilkårene om økonomisk tap og årsakssammenheng må gjelde i
større grad enn etter dagens billighetserstatningsordning for psykiske
belastningsskader som følge av deltagelse i internasjonale operasjoner.
Disse medlemmer mener at det i dag
stilles små krav til dokumentasjon. Det kreves ikke noe økonomisk
tap, og forskriften praktiseres slik at det normalt vil være tilstrekkelig
at fastlegen tar stilling til spørsmålet om den medisinske årsakssammenhengen. Disse medlemmer mener dette må endres ved
en særskilt kompensasjonsordning av flere grunner. Disse
medlemmer kan ikke se grunnlag for at denne personellgruppen
skal kunne kreve høyere erstatning uten at det stilles høyere krav
til årsakssammenheng og økonomisk tap, herunder dokumentasjonskrav.
Da forskriften ble innført, var det en nær sammenheng mellom det
moderate ytelsesnivået og den lave terskelen for utbetaling. I tillegg
bemerker Regjeringen at det ville kunne undergrave ordningens legitimitet
utad dersom terskelen er for lav, og det vil kunne skape forventninger
om lignende helt spesielle ordninger på andre livsområder.
Disse medlemmer registrerer at militært personell
som har blitt påført en psykisk belastningsskade etter deltagelse
i en internasjonal operasjon fra og med 1978 og frem til ikrafttredelsen
av lovfestet objektivt ansvar i forsvarspersonelloven, gis kompensasjon
etter denne ordningen.
Disse medlemmer deler Regjeringens
syn på at det etableres en maksimal erstatning på 35 G ved 100 pst.
varig ervervsmessig uførhet. Erstatningen foreslås redusert forholdsmessig
med restervervsevnen.
Komiteen deler, som nevnt
tidligere, Regjeringens syn på at det bør åpnes for en adgang til
å få beløpet utbetalt over flere år.
Komiteen understreker at denne ordningen kommer
i tillegg til lovbestemte trygdeytelser og utbetaling av private
forsikringer. Erstatning etter ordningen foreslås redusert krone
for krone dersom det er utbetalt erstatning på annet rettslig grunnlag
fra staten for den påførte skade, herunder etter forskrift om erstatning
for psykiske belastningsskader som følge av deltakelse i internasjonale
operasjoner mv.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet ønsker
et godt ettervern for våre tjenestegjørende. Disse
medlemmer ser ingen forskjell på de som har tjenestegjort
og tjenestegjør nå, i forhold til de som skal tjenestegjøre senere. Disse medlemmer ønsker de samme rettigheter og
oppfølging for alle som har deltatt i utenlandsoppdrag uavhengig
av tjenestetidspunkt. Disse medlemmer mener
Forsvaret har et stort ansvar for å vise vilje til oppfølging av
veteranene også etter avsluttet tjeneste. Disse
medlemmer går derfor inn for at oppfølgingsplikten skal være
fem år etter endt tjeneste og fremmer følgende forslag:
"Ny § 12 a. første og andre ledd skal lyde:
Personell som tjenestegjør og har tjenestegjort i internasjonale
operasjoner har, ved behov, rett til psykiatrisk og psykologisk
oppfølging fra Forsvaret i fem år etter endt tjeneste. Forsvaret
har plikt til å tilby slik oppfølging og til å sørge for at overgangen
til det sivile helsevesenet skjer på en for personellet betryggende
måte.
Forsvaret har plikt til å tilby annen oppfølging i fem år etter
endt tjeneste i den grad det er rimelig ut fra personellets helsetilstand
og økonomiske stilling, tjenesteforholdets varighet og forholdene
ellers."
Disse medlemmer ønsker ikke en særskilt kompensasjonsordning
fra 1978 og frem til lovens planlagte ikrafttredelse i 2010. Disse medlemmer foreslår at rettighetene
for de som tjenestegjorde fra 1978 blir de samme rettigheter som
Regjeringen foreslår skal gjelde fra 2010. Disse
medlemmer mener det må legges til rette for en unntaksbestemmelse
knyttet til foreldelsesfristen i forbindelse med opprettelse av
ny rettighet for soldater som har avtjent utelandsoperasjoner, slik
at dette blir gjeldende fra 1978.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
"Det innføres en unntaksbestemmelse knyttet til foreldelsesfristen
i forbindelse med opprettelse av ny rettighet for soldater som har
avtjent utelandsoperasjoner, slik at dette blir gjeldende fra 1978,
og at rettighetene for de som har tjenestegjort fra 1978 likestilles
med de rettigheter som gjelder fra 2010."
Disse medlemmer deler ikke Regjeringens syn
på maksimal erstatning og foreslår derfor at det etableres en ordning
med en maksimal erstatning på 65 G ved 100 pst. varig ervervsmessig
uførhet. Erstatningen foreslås redusert forholdsmessig med restervervsevnen. Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
"Det etableres en ordning med en maksimal erstatning på 65 G
ved 100 pst. varig ervervsmessig uførhet. Erstatningen foreslås
redusert forholdsmessig med restervervsevnen."
Komiteens medlem fra Høyre viser
til at Regjeringen i høringsnotatet vedrørende endringene i forsvarspersonelloven
foreslo at det skulle innføres én erstatningsordning for veteraner,
og at denne også skulle gis tilbakevirkende kraft. Dette
medlem har merket seg at Regjeringen i proposisjonen likevel
har foreslått en todelt ordning, med innføring av objektivt erstatningsansvar
fra 2010 og en særskilt kompensasjonsordning for saker frem til
lovens ikrafttredelse. Økonomisk sett gir dette en mindre gunstig
ordning for våre nåværende og tidligere soldater fra utenlandsoperasjoner.
Dette medlem finner dette skillet
kunstig og uheldig, og kan ikke se at det er grunnlag for at skadde
veteraner forskjellsbehandles på denne måten. Spesielt uheldig er
at våre nåværende skadde veteraner – som har hatt en ekstra belastning
gjennom samfunnets noe mangelfulle veteranivaretakelse – i tillegg
skal stilles økonomisk mindre gunstig. En hovedhensikt med lovendringsforslaget
var å unngå rettstvister mellom skadde veteraner og deres tidligere
arbeidsgiver. Hovedhensikten vil med stor grad av sannsynlighet
ikke bli oppnådd ettersom maksimalbeløpet i den særskilte kompensasjonsordningen
ligger under gjennomsnittet av de rettstvister som allerede er oppgjort. Dette medlem finner ikke Regjeringens
argumentasjon for innføringen av to separate ordninger tilstrekkelig,
og er av den oppfatning at én ordning med objektivt lovfestet ansvar
også vil kunne tilpasses eksisterende saker. Merkostnaden vil, basert
på tallgrunnlaget i proposisjonen, være håndterbar.
Dette medlem har merket seg at høringsinstansene
og veteranorganisasjonene gav tilnærmet unison tilslutning til forslaget
om én ordning.
På denne bakgrunn fremmer dette medlem følgende
forslag:
"Lovfestet objektivt erstatningsansvar for skadde veteraner i
henhold til ny § 12 b i lov om forsvarspersonell skal gjelde alle
Forsvarets veteraner, også de som har tjenestegjort før lovens ikrafttredelse."
Forslag fra Fremskrittspartiet:
Forslag 1
Ny § 12 a. første og andre ledd skal lyde:
Personell som tjenestegjør og har tjenestegjort i internasjonale
operasjoner har, ved behov, rett til psykiatrisk og psykologisk
oppfølging fra Forsvaret i fem år etter endt tjeneste. Forsvaret
har plikt til å tilby slik oppfølging og til å sørge for at overgangen
til det sivile helsevesenet skjer på en for personellet betryggende
måte.
Forsvaret har plikt til å tilby annen oppfølging i fem år etter
endt tjeneste i den grad det er rimelig ut fra personellets helsetilstand
og økonomiske stilling, tjenesteforholdets varighet og forholdene
ellers.
Forslag 2
Det innføres en unntaksbestemmelse knyttet til foreldelsesfristen
i forbindelse med opprettelse av ny rettighet for soldater som har
avtjent utelandsoperasjoner, slik at dette blir gjeldende fra 1978,
og at rettighetene for de som har tjenestegjort fra 1978 likestilles
med de rettigheter som gjelder fra 2010.
Forslag 3
Det etableres en ordning med en maksimal erstatning på 65 G ved
100 pst. varig ervervsmessig uførhet. Erstatningen foreslås redusert
forholdsmessig med restervervsevnen.
Forslag fra Høyre:
Forslag 4
Lovfestet objektivt erstatningsansvar for skadde veteraner i
henhold til ny § 12 b i lov om forsvarspersonell skal gjelde alle
Forsvarets veteraner, også de som har tjenestegjort før lovens ikrafttredelse.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til proposisjonen og rår Odelstinget til
å gjøre slikt
vedtak til lov
om endringer i lov 2. juli 2004 nr. 59 om personell i Forsvaret
(styrking av rettighetene til veteraner etter internasjonale operasjoner)
I
I lov 2. juli 2004 nr. 59 om personell i Forsvaret (forsvarspersonelloven)
gjøres følgende endringer:
§ 1 nytt annet ledd skal lyde:
Forsvaret har et særlig ansvar for at personell som
deltar i internasjonale operasjoner og deres pårørende blir godt
ivaretatt før, under og etter endt tjeneste.
Ny § 12 a skal lyde:
§ 12 a. Rett til oppfølging
Personell som tjenestegjør og har tjenestegjort
i internasjonale operasjoner har, ved behov, rett til psykiatrisk
og psykologisk oppfølging fra Forsvaret i ett år etter endt tjeneste.
Forsvaret har plikt til å tilby slik oppfølging og til å sørge for
at overgangen til det sivile helsevesenet skjer på en for personellet
betryggende måte.
Forsvaret har plikt til å tilby annen oppfølging
i ett år etter endt tjeneste i den grad det er rimelig ut fra personellets
helsetilstand og økonomiske stilling, tjenesteforholdets varighet
og forholdene ellers.
Departementet kan gi forskrift med utfyllende regler
om innholdet i og omfanget av oppfølging etter første og annet ledd.
Ny § 12 b skal lyde:
§ 12 b. Objektivt erstatningsansvar ved personskade i
internasjonale operasjoner
Staten skal uavhengig av skyld erstatte tap påført sivilt
eller militært personell på grunn av skade eller sykdom oppstått
som følge av tjeneste i en internasjonal operasjon, herunder psykiske
belastningsskader.
Staten hefter ikke på annet grunnlag for skade
eller sykdom, herunder psykiske belastningsskader, som etter sin
art faller inn under denne bestemmelsen.
Yrkesskadeforsikringsloven 16. juni 1989 nr. 65 §§
12, 13 første ledd, 14 og 15 gjelder så langt ikke annet er bestemt
i eller i medhold av denne lov.
Departementet kan gi forskrifter med nærmere bestemmelser
om ordningens innhold og gjennomføring, herunder regler om utmåling
av erstatningen.
Ny § 12 c skal lyde:
§ 12 c. Billighetserstatning
Departementet kan gi forskrift om billighetserstatning
for psykiske belastningsskader som følge av deltakelse i internasjonale
operasjoner. Utbetaling etter forskriften skal samordnes med erstatningsutbetalinger
på annet grunnlag fra staten til personell som deltar i internasjonale
operasjoner.
§ 19 nytt tredje ledd skal lyde:
§ 12 a omfatter rett til oppfølging for personell som
tjenestegjør i internasjonale operasjoner etter at bestemmelsen
trådte i kraft. § 12 b omfatter skader og sykdom som er påført etter
at bestemmelsen trådte i kraft.
II
Loven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.
Jeg viser til brev fra forsvarskomiteen av 14. mai 2009 med spørsmål
i forbindelse med komiteens behandling av Ot.prp. nr. 67 (2008-2009),
om lov om endring i lov av 2. juli 2004 nr. 59 om personell i Forsvaret.
Svar på spørsmålene følger vedlagt.
Svar på spørsmål til forsvarsministeren relatert til Ot.prp.
nr. 67 (2008-2009) - styrking av rettighetene til veteraner etter
internasjonale operasjoner
Særavtalen fra 16. mai 2000 om forsikringsordninger ved tjeneste
i internasjonale operasjoner er en avtale mellom Fornyings- og administrasjonsdepartementet
og arbeidstakerorganisasjonene på hovedsammenslutningsnivå. Vårt
forslag vil ikke avskjære retten til erstatning etter særavtalen
av 16. mai 2000. Eventuelle endringer i denne særavtalen vil selvsagt måtte
skje mellom partene.
De alminnelige foreldelsesregler følger av lov av 18. mai 1979
nr. 18 om foreldelse av fordringer. Lovens bestemmelser vil gjelde
på samme måte som den gjør for yrkesskade etter yrkesskadeforsikringsloven.
Det foreslås at militært personell som har blitt påført en psykisk
belastningsskade etter deltakelse i en internasjonal operasjon fra
og med 1978 og frem til ikrafttredelsen av et lovfestet objektivt
ansvar i forsvarspersonelloven, gis kompensasjon etter ordningen.
Krav som er påført før ordningens ikrafttredelse, vil foreldes tidligst
tre år etter ikrafttredelsesdato. Dersom ordningen trer i kraft
1. januar 2010 vil staten ikke påberope seg foreldelse på et tidligere
tidspunkt enn 1. januar 2013. For øvrig gjelder lov av 18. mai 1979
nr. 18 om foreldelse av fordringer. I samsvar med denne, vil foreldelse
ikke begynne å løpe før skadelidte fikk eller burde skaffet seg
nødvendig kunnskap om skaden. Det innebærer at ordningen ikke vil
ekskludere skader som ennå ikke er oppdaget.
Jeg gjør også oppmerksom på at det i dag er praksis for at det
vedtas fristforlengelse, i den grad kravet ikke allerede er foreldet,
så lenge erstatningskravet etter tjenestegjøring i internasjonale
operasjoner er under behandling, jfr. lov av 18. mai 1979 nr. 18
om foreldelse av fordringer § 28 nr. 1 annet punktum. Denne praksisen
vil bli videreført.
Jeg viser til forsvarskomiteens brev av 20. mai d.å. vedrørende
spørsmål til Ot.prp. nr. 67 (2008-2009) om lov om endring i lov
av 2. juli 2004 nr. 59 om personell i Forsvaret (styrking av rettighetene
til veteraner etter internasjonale operasjoner).
"Kan Forsvarsdepartementet gi en begrunnelse for
hvorfor ett år er lagt til grunn for oppfølging av veteraner etter
endt tjeneste i internasjonale operasjoner?"
Staten har det overordnede ansvaret for at befolkningen gis nødvendig
spesialisthelsetjeneste, jf. spesialisthelsetjenesteloven § 2-1.
De regionale helseforetakene er ansvarlige for at spesialisthelsetjenester tilbys
befolkningen innenfor sitt område i eller utenfor institusjon. Tjenestene
ytes gjennom helseforetakene og avtaler med private aktører. Landets
kommuner har ansvaret for å yte primærhelsetjenester, og har et
lovpålagt ansvar for å sørge for nødvendig helsehjelp til alle som
bor, eller midlertidig oppholder seg i kommunen, jf. kommunehelsetjenesteloven § 2-1
første ledd.
Det sivile helsevesenet har med sin overordnede rolle også et
ansvar for de veteraner som har behov for helseoppfølging. Det sivile
helsevesen og Forsvaret samarbeider derfor nært for å få til et
godt tilbud til Forsvarets veteraner. Selv om veteranene har rett til
helsehjelp i likhet med resten av befolkningen, viser tilbakemeldinger
fra skadde veteraner at tilgangen på psykiske helsetjenester ikke
oppleves som tilstrekkelig. Forsvarsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet
har derfor blitt enige om at veteraner som har behov for psykiatrisk,
psykosomatisk eller annen nødvendig medisinsk oppfølging skal få et
samordnet helsetilbud. Forsvaret skal gi veteraner psykiatrisk og
psykologisk oppfølging i ett år etter hjemkomst, og legger til rette
for et behandlingstilbud. Etter ett år vil det sivile helsevesenet
overta behandlingsansvaret. Nasjonal militærmedisinsk poliklinikk
vil imidlertid fortsatt ta imot henvendelser fra veteraner og formidle
kontakt til det sivile helsevesen. Denne samordningen vil sikre
god forutsigbarhet og et godt og tilrettelagt tilbud for veteranene.
Vår intensjon bak forslaget om ett års psykiatrisk, psykologisk
og annen oppfølging fra Forsvaret er at vi skal sikre oss at alle
skal få muligheten til en tett oppfølging fra Forsvarets side etter
hjemkomst. Anbefalingen fra fagmyndigheten i Forsvaret er at ett år
vil være tilstrekkelig. Denne perioden vil være den optimale i forhold
til å fange opp mulige fremtidige psykiske lidelser. Samtidig vil
vi legge opp til at oppfølging utover dette ene året skal preges
av stor grad av fleksibilitet, da særlig med tanke på de tilfeller
der skaden/sykdommen først skulle oppstå i senere tid. Ingen veteraner
skal oppleve å stå uten tilbud, eller å bli avvist fra Forsvaret.
I den grad lidelsen har et lengre behandlingsperspektiv, vil
den vesentligste oppgaven for Forsvaret dette året være å tilrettelegge
for at den skadede kan få behandling av det sivile helsevesenet.
Fordi veteraner bor over hele landet, er det viktig at det sivile helsevesen
har kompetanse til å møte veteraner som har behov for helsehjelp.
Det vises her til St.meld. nr. 34 (2008-2009), hvor det er en nærmere
beskrivelse av tiltak for å sikre kompetanseoverføring fra Forsvaret
til det sivile helsevesen.
Oslo, i forsvarskomiteen, den 4. juni 2009
Jan Petersen |
Signe Øye |
leder |
ordfører |