Riksrevisjonen fremmet i brev til Stortinget av 28. april 1994 forslag til instruks for Riksrevisjonens kontroll med/revisjon av stiftelser. Saken ble av Stortinget besluttet sendt komiteen 9. mai 1994.
Riksrevisjonen viser innledningsvis til at den i forordet til Dok.nr.1 (1992-1993) uttalte følgende:
|
« I de senere år er det opprettet et stort antall stiftelser med statlige interesser. Det kan være tidligere rent statlig virksomhet med ordinær tilknytning til statsbudsjettet som er blitt organisert som stiftelse eller nyopprettet virksomhet. Mange av stiftelsene finansierer driften helt eller delvis med bevilgning over statsbudsjettet, mens en del stiftelser er forutsatt å bli selvfinansierende over tid. Det er ikke gitt retningslinjer for i hvilken utstrekning og på hvilken måte Riksrevisjonen skal utøve kontroll i forhold til stiftelser. Riksrevisjonen har under arbeid et forslag til retningslinjer for kontroll med stiftelser som vil bli lagt fram for Stortinget i løpet av 1993. » |
Riksrevisjonen viser videre til at arbeidet med retningslinjene tok lengre tid enn forutsatt, bl.a. fordi det viste seg nødvendig å avklare spørsmålet om Riksrevisjonens hjemmel til å revidere næringsdrivende stiftelser, jf. punkt 2c.
De aktuelle bestemmelser om stiftelser er inntatt i lov om stiftelser m.m. av 23. mai 1980 nr. 11. Stiftelser som helt eller delvis er opprettet av offentlig organ, går inn under loven om ikke Kongen gjør unntak i det enkelte tilfelle, jf. § 3.
Loven opererer med tre kategorier stiftelser:
| c) |
Næringsdrivende stiftelse. |
For revisjon av stiftelsens regnskaper gjelder aksjeloven §§ 10-1 til 10-12 så langt de passer, jf. stiftelsesloven § 28. Kravet i aksjeloven er bl.a. at revisor skal være registrert eller statsautorisert. Kongen kan gjøre unntak fra denne bestemmelse. I henhold til Finansdepartementets forskrift av 15. mars 1994 kan Riksrevisjonen revidere statlige næringsdrivende stiftelser. Forskriften definerer hva som ligger i begrepet « statlig næringsdrivende stiftelse ».
Riksrevisjonen viser også til stiftelseslovens § 11 hvor det fremgår at dersom stiftelsens forvaltningskapital overstiger 500.000 kroner skal stiftelsen ha registrert eller statsautorisert revisor, om ikke revisjonen utføres av kommunerevisjonen eller annet offentlig revisjonsorgan.
I NOU 1993:30 om Regnskaps-, revisjons- og registreringsregler for stiftelser blir det foreslått at deler av denne bestemmelsen går ut av lovens § 11. I høringsuttalelse datert 6. april 1994 har Riksrevisjonen bl.a. uttalt at dette ikke er akseptabelt og at en bestemmelse om at Riksrevisjonen kan revidere stiftelser, må opprettholdes i forbindelse med en eventuell endring av stiftelsesloven § 11 om revisjon.
Riksrevisjonen viser videre til at når statlige myndigheter oppretter stiftelser, oppstår spørsmålet om det foreliggende forslag har konsekvenser Stortinget bør orienteres om eller ta stilling til, og om Riksrevisjonen har rett og plikt til å føre kontroll med stiftelsen. Riksrevisjonens rett og plikt må i tilfelle utledes av lov om statens revisionsvæsen av 8. februar 1918 (revisjonsloven).
Riksrevisjonen har ikke uten videre hverken rett eller plikt til å revidere stiftelsesregnskaper. På den annen side er revisjonsloven av 1918 neppe til hinder for at Riksrevisjonen kan påta seg revisjonen.
Riksrevisjonen viser til at stiftelsen kan være tett knyttet til statsforvaltningen ved at staten har innflytelse på stiftelsens organisering, finansiering, styring og ansvar. Det må da vurderes om den statlige tilknytning er så sterk at den angjeldende statsråd må anses å ha konstitusjonelt ansvar for stiftelsens virksomhet. Hvis dette blir konklusjonen, må stiftelsen også anses å falle inn under Riksrevisjonens kontrollansvar.
Riksrevisjonen viser i denne forbindelse til utredningen « En bedre organisert stat » fra det såkalte Hermansenutvalget ( NOU 1989:5 ) og Riksrevisjonens høringsuttalelse til denne. Riksrevisjonen uttaler bl.a. i høringsuttalelsen:
|
« Opprettelse av stiftelser reiser mange prinsipielle og kontrollmessige problemer. I antegnelsene til statsregnskapet for 1983 under Finansdepartementet (Dok.nr.1, s. 13-14) uttalte Riksrevisjonen bl.a. at hensikten med opprettelse av stiftelser synes å være frihet for institusjonene i forhold til statlige bestemmelser og regulativer. Virksomheter som får bidrag eller tilskudd fra staten, som i hovedsak finansierer virksomheten, bør følge statens regelverk på det økonomiske og administrative området. » |
Riksrevisjonen viser etter dette til at det således oppstår en rekke spørsmål knyttet til om og hvordan Riksrevisjonen skal utføre kontroll med stiftelser opprettet av statlige organer etter bestemmelsene i stiftelsesloven sett i relasjon til revisjonsloven av 1918. For å få klarere retningslinjer å forholde seg til og en ensartet praksis har Riksrevisjonen derfor utarbeidet et utkast til retningslinjer for Riksrevisjonens kontroll med slike stiftelser.
I Riksrevisjonens forslag til instruks legges det til grunn at Riksrevisjonens kontrollansvar i forhold til stiftelser må utledes av revisjonsloven av 1918 og stiftelsens tilknytning til statsforvaltningen, og en vurdering av om statsråden må anses å være konstitusjonelt ansvarlig for stiftelsens virksomhet. Ved denne vurderingen må det bl.a. tillegges vekt om stiftelsen er opprettet av et statlig organ og om staten har påtatt seg det reelle økonomiske ansvar for virksomheten.
Riksrevisjonen er derfor kommet til at kontrollansvaret i forholdet til stiftelser må begrenses til « statlige stiftelser ». Statlige stiftelser defineres da som stiftelser som er opprettet av statlige organer, hvor statlige myndigheter er gitt betydelig styringsfunksjon, eller som baserer sin virksomhet på statlige bevilgninger.
Statsforetak og statsaksjeselskap faller i denne forbindelse utenfor begrepet statlige organer. En stiftelse som opprettes av et statsforetak eller et statsaksjeselskap er således ikke å anse som en stiftelse opprettet av et statlig organ.
Eksempler på betydelig styringsfunksjon vil være at et statlig organ oppnevner et flertall av medlemmene til stiftelsens styrende organ eller at stiftelsens vedtekter bestemmer at saker av stor viktighet må godkjennes av et statlig organ.
En stiftelse som mottar betydelig økonomisk støtte fra det offentlige, må anses helt eller i det vesentlige å basere sin virksomhet på statlige bevilgninger; NRK er her nevnt som eksempel.
Når Riksrevisjonens kontrollansvar er fastlagt, må det tas stilling til om Riksrevisjonen skal revidere stiftelsen eller bare føre kontroll med statsrådens myndighetsutøvelse. Riksrevisjonen har her foreslått at Riksrevisjonen skal revidere stiftelsen når stiftelsens virksomhet i det vesentlige finansieres med statlige midler og ellers føre kontroll med statsrådens myndighetsutøvelse i saker som vedrører statlige stiftelser. I forhold til stiftelser som Riksrevisjonen ikke reviderer, vil tilsynet med anvendelse av statlige tilskudd bli foretatt i samsvar med bevilgningsreglementets § 17.
Riksrevisjonen viser videre til at Riksrevisjonen kan påta seg revisjon av stiftelser som faller utenfor Riksrevisjonens ansvarsområde, med unntak for næringsdrivende stiftelser, hvor Riksrevisjonens revisjonshjemmel er begrenset til statlige næringsdrivende stiftelser, jf. Finansdepartementets forskrift av 15. mars 1994. Stiftelser det her siktes til vil normalt være stiftelser, legater og fonds opprettet med private midler, med et allmennyttig formål og som forvaltes av en offentlig instans.
Komiteen er enig med Riksrevisjonen i at det er nødvendig med retningslinjer for å klargjøre på hvilken måte og i hvilken utstrekning Riksrevisjonen skal kunne utøve kontroll i forhold til stiftelser. Komiteen har merket seg at aktuelle bestemmelser om stiftelser er inntatt i lov om stiftelser m.m. av 23. mai 1980 nr. 11, og at aksjelovens regler om revisjon gjelder for revisjon av næringsdrivende stiftelser så langt de passer. Komiteen registrerer at Riksrevisjonen kan, ifølge Finansdepartementets forskrift av 15. mars 1994, revidere statlige næringsdrivende stiftelser.
Denne forskriften definerer også hva begrepet « statlige næringsdrivende stiftelser » innebærer.
Komiteen har merket seg at når statlige myndigheter oppretter stiftelser, oppstår spørsmålet om det foreliggende forslag har konsekvenser Stortinget bør orienteres om eller ta stilling til.
Etter komiteens mening er det viktig at Stortingets kontrollorgan, Riksrevisjonen, får rett og plikt til å føre kontroll med statlige stiftelser, og at dette må utledes av revisjonsloven av 8. februar 1918.
Komiteen viser i denne forbindelse til Riksrevisjonens høringsuttalelse til NOU 1989:5 « En bedre organisert stat », der det bl.a. heter at:
|
« Hensikten med opprettelse av stiftelser synes å være frihet for institusjoner i forhold til statlige bestemmelser og regulativer. Virksomheter som får bidrag eller tilskudd fra staten, som i hovedsak finansierer virksomheten, bør følge statens regelverk på det økonomiske og administrative området. » |
Komiteen er enig i dette synspunkt.
For at Riksrevisjonen skal få foretatt den nødvendige kontroll med statlige stiftelser, mener komiteen det er nødvendig at det vedtas retningslinjer for dette arbeidet. Komiteen slutter seg til det framlagte forslag i form av instruks. Denne bygger på at Riksrevisjonens kontrollansvar må utledes av revisjonsloven av 1918.
Komiteen er enig i at kontrollansvaret begrenses til « statlige stiftelser », der statlige myndigheter er gitt betydelig styringsfunksjon eller som baserer seg på statlige bevilgninger. Videre slutter komiteen seg til Riksrevisjonens syn om at den også skal føre kontroll med statsrådens myndighetsutøvelse i saker som vedrører statlige stiftelser.
Komiteen har for øvrig ingen merknader og rår Stortinget til å gjøre slikt
vedtak:
Instruks for Riksrevisjonens kontroll med/revisjon av stiftelser organisert etter lov om stiftelser m.m. av 23. mai 1980 nr. 11 (stiftelsesloven).
1. Instruksens virkeområde
Denne instruksen gjelder for kontroll med statlige stiftelser.
Med « statlig stiftelse » forstås stiftelser opprettet av statlige organer hvor statlige myndigheter er gitt betydelig styringsfunksjon eller som baserer sin virksomhet på statlige bevilgninger.
Statsforetak og statsaksjeselskaper faller i denne forbindelse utenfor begrepet statlige organer. En stiftelse som opprettes av et statsforetak eller et statsaksjeselskap, er således ikke å anse som en stiftelse opprettet av et statlig organ.
Eksempler på betydelig styringsfunksjon vil være at et statlig organ oppnevner et flertall av medlemmene til stiftelsens styrende organ eller at stiftelsens vedtekter bestemmer at saker av stor viktighet må godkjennes av et statlig organ. Det bør her også legges vekt på om medlemmer av en stiftelses styrende organ som utpekes av statlige organer, skal representere statlige eller ulike samfunnsinteresser.
En stiftelse som mottar betydelig økonomisk støtte fra det offentlige, må anses helt eller i det vesentlige å basere sin virksomhet på statlige bevilgninger.
Instruksen legges til grunn så langt den passer også ved revisjon av andre stiftelser der Riksrevisjonen er valgt revisor.
2. Riksrevisjonens kontroll
Riksrevisjonen skal kontrollere de disposisjoner administrasjonen foretar i forbindelse med opprettelse av stiftelser.
Utkast til vedtekter for stiftelsen skal forelegges Riksrevisjonen til uttalelse.
Dersom stiftelsen går inn under instruksens virkeområde, jf. pkt. 1, skal Riksrevisjonen føre kontroll med stiftelsen.
Finansieres stiftelsens virksomhet i det vesentlige med statlige midler, skal Riksrevisjonen revidere stiftelsens regnskaper. Ellers skal Riksrevisjonen føre kontroll med statsrådens myndighetsutøvelse i saker vedrørende statlige stiftelser.
Bestemmelse om Riksrevisjonens kontroll skal inntas i stiftelsens vedtekter.
3. Bestemmelse om revisjon
Dersom Riksrevisjonen skal revidere stiftelsens regnskaper, bør følgende bestemmelse inntas i stiftelsens vedtekter:
« Stiftelsens regnskaper revideres av Riksrevisjonen. For revisjon av stiftelsens regnskaper gjelder reglene i lov om stiftelser m.m. av 23. mai 1980 nr. 11 med tilhørende forskrifter og lov om revisjon og revisorer av 14. mars 1964 nr. 2 og forskrifter gitt i medhold av denne lov. Revisor skal påse at stiftelsens virksomhet er i samsvar med stiftelsens formål og at virksomheten drives på en økonomisk forsvarlig måte og at statsmidler nyttes etter forutsetningene. »
4. Bestemmelse om konstitusjonell kontroll
Dersom Riksrevisjonen bare skal ha den konstitusjonelle kontroll vedrørende en stiftelse, bør følgende bestemmelse inntas i stiftelsens vedtekter:
« Stiftelsen skal ha valgt revisor. Riksrevisjonen skal føre kontroll med statsrådens myndighetsutøvelse i saker vedrørende stiftelsen.
Riksrevisjonen kan kreve enhver opplysning den finner påkrevd for sin kontroll, både fra vedkommende departement og fra stiftelsen selv og dens valgte revisor. Riksrevisjonen kan også selv foreta kontroll og de undersøkelser den finner nødvendig.
Stiftelsens regnskap og kopi av styrets protokoller skal sendes Riksrevisjonen. »
5. Revisjonsberetning
Revisor skal utarbeide revisjonsberetning. Videre skal revisor ved datert påskrift attestere det regnskapssammendrag som er nevnt i stiftelseslovens § 10.
Revisors beretning sendes styret med kopi til det departement som stiftelsen hører inn under.
I beretningen påpekes eventuelle vesentlige forhold som revisjonen har tatt opp, slik at styret/departementet/fylkesmann gis best mulig grunnlag for reaksjon, jf. stiftelsesloven § 22.
6. Rapportering til Stortinget
Riksrevisjonen avgjør om kontrollen med statlige stiftelser har avdekket forhold som bør legges fram for Stortinget.
7. Ikrafttredelse
Denne instruks gjøres gjeldende fra 1. januar 1994.
|
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 7. juni 1994.
|
| Petter Thomassen, |
Marit Tingelstad, |
Kjellbjørg Lunde, |
| leder. |
ordfører. |
sekretær. |