2.1 Sammendrag

       En utviklet økonomi kjennetegnes av høy grad av spesialisering og et tilhørende stort vare- og tjenestebytte. En slik økonomi kan bare fungere tilfredsstillende dersom det eksisterer et effektivt system for betalinger og formidling av kreditt. Betalings- og kredittsystemet utgjør det finansielle systemet. Banknæringen utgjør ryggraden i det finansielle systemet. Stabilitet og effektivitet i det finansielle systemet er derfor en hovedprioritering for den økonomiske politikken.

       I siste halvdel av 1980-tallet var banknæringen i Norge og enkelte andre land utsatt for større påkjenninger enn tidligere i etterkrigstiden. Særlig omfattende var problemene i den amerikanske sparebanknæringen. I Norge fikk en kriser i enkeltbanker, bl.a. Sunnmørsbanken og enkelte sparebanker i Nord-Norge. Kredittilsynet advarte i sin årsberetning for 1989, som ble lagt fram våren 1990, mot utviklingen i næringen. Ved årsskiftet 1990/91 ble det klart at inntjenings- og egenkapitalproblemene i bankene var en trussel mot det finansielle systemets virkemåte. Det var bygget opp et sikkerhetsnett rundt banknæringen som til da hadde virket etter sin hensikt og bidratt til å motvirke en systemkrise. Sikkerhetsnettet bestod av bankenes ansvarlige kapital og deres sikringsfondsordninger, samt et likviditetsvern gjennom Norges Bank. I mars 1991 fattet Stortinget vedtak om å opprette Statens Banksikringsfond som det første av en serie lov- og budsjettvedtak med sikte på å motvirke en systemkrise i finansnæringen.

       Tiltakene har bidratt til å bevare tilliten til det finansielle systemet. Sammen med økte utlån fra statsbankene har de medført at tilgangen på kreditt til næringslivet, husholdningene og kommunene er holdt oppe. Vi har unngått at tapene i banknæringen i vesentlig grad har forsterket nedgangen i norsk økonomi, og tiltakene bidro til ny vekst fra og med 1992. En stor del av verdien av den kapital staten bidro med er bevart. Staten må likevel sammen med de private sikringsordningene og andre, ta et vesentlig tap som følge av bankkrisen.

       Internasjonal økonomi var i årene etter oljeprissjokket i 1973 preget av lav vekst, stigende arbeidsledighet og høy inflasjon. I Norge ble produksjonsveksten og sysselsettingen holdt oppe ved en sterk vekst i innenlandsk etterspørsel gjennom en ekspansiv finanspolitikk og betydelig kredittilførsel til private og kommuner gjennom statsbankene. Lønnsveksten ble høyere i Norge enn hos handelspartnerne. Dette bidro til et vesentlig tap av konkurranseevne, nedbygging av konkurranseutsatt virksomhet og underskudd i driftsregnskapet med utlandet. Fra 1978 ble det iverksatt finanspolitiske, pengepolitiske og inntektspolitiske tiltak for å dempe etterspørselen og pris- og kostnadsveksten i norsk økonomi.

       Etter det andre oljeprissjokket i 1979 fant det sted et nytt konjunkturtilbakeslag i internasjonal økonomi. Sammen med lavere innenlandsk etterspørsel og fortsatt tap av markedsandeler for norsk næringsliv bidro dette til en vesentlig avmating av veksten i norsk økonomi på begynnelsen av 1980-tallet. Svak utvikling i importen av varer og tjenester og økningen i oljeprisene styrket utenriksøkonomien. Prisstigningen var imidlertid fortsatt høy, dels som følge av sterk inflasjon internasjonalt, og dels som følge av ettervirkninger av pris- og lønnsreguleringen i 1978-79.

       Konjunkturtilbakeslaget i 1981-1982 førte imidlertid ikke til økte tap og lavere inntjening i forretnings- og sparebankene. Det var heller ikke internasjonalt noen erfaring for at nedgangen etter oljeprissjokkene på 1970-tallet hadde forårsaket systemkriser i bankvesenet. Årsakene til dette er sammensatte. Det er likevel nærliggende å peke på at strukturproblemene og konjunkturtilbakeslagene falt sammen med høy inflasjon som bidro til å redusere realverdien av låntakernes gjeld og til å øke panteverdien. Den største risikoen for banksystemet internasjonalt var knyttet til større amerikanske og enkelte vesteuropeiske bankers lån til land i Latin-Amerika og andre utviklingsland.

       Oppgangen i norsk økonomi, som tok til i løpet av 1983, var i første omgang ledet av vekst i eksport og industriinvesteringer som følge av et nytt omslag i internasjonal økonomi og en økning i oljeinvesteringene. Deretter overtok innenlandsk etterspørsel som den viktigste drivkraften. En svært sterk vekst i privat konsum i årene 1984-1986 ga et vesentlig bidrag til etterspørselsveksten. Selv om disponibel realinntekt for husholdningene økte kraftig midt på 1980-tallet, var inntektsveksten lavere enn forbruksveksten, slik at husholdningenes sparing gikk vesentlig ned. Fra begynnelsen av 1984 økte også de private investeringene i fastlandsøkonomien betydelig. Den sterke veksten i forbruk og investeringer i årene 1984-1986 ble finansiert ved en eksplosiv vekst i publikums låneopptak, hvorav lån fra forretnings- og sparebanker utgjorde størstedelen. Parallelt med denne utviklingen var prisstigningen avtakende fra 1981 og fram til våren 1985.

       For å forklare den sterke veksten i kreditt, forbruk og investeringer på midten av 1980-tallet vil departementet legge vekt på følgende faktorer:

       Den høye inflasjonen på 1970-tallet kombinert med renteregulering og økende marginalskatt på personers nettoinntekt, bidro til å redusere låntakernes reelle lånekostnad etter skatt. Samtidig ble de ulike lands finansmarkeder i større grad vevd sammen, bl.a. som følge av økt internasjonalisering av næringslivet og økt aktivitet i valutamarkedene etter sammenbruddet i Bretton- Woods-samarbeidet i 1971 og oljeprissjokket i 1973. Denne utviklingen førte til at penge- og kredittpolitiske reguleringer kom under press igjennom 1970-tallet og ble fulgt av en deregulering.

       Reguleringene besto i utgangspunktet av rente- og kvantumsreguleringer i det norske penge- og kredittmarkedet, samt reguleringer av publikums og finansinstitusjoners adgang til å låne og plassere i utlandet (valutareguleringer). Dereguleringen kan ikke henføres presist til enkelte tidspunkter, men var en utvikling der omfanget og innretningen av reguleringene ga gradvis større rom for markedstilpasning i lånemarkedene. Dette var hovedbildet selv om det finnes eksempler på at reguleringer ble avviklet for så å bli gjeninnført. Dessuten ble statsbankenes andel av de samlede utlånene redusert fra begynnelsen av 1980-årene.

       Opphevelsen av rentenormeringen i desember 1977 markerte starten på dereguleringen. Sluttstenen ble lagt ved nedbyggingen av de gjenstående valutareguleringene sommeren 1990. En milepæl i dereguleringen var innføring av såkalt nullposisjonsregulering for de største bankene i desember 1978. Null-posisjonsreguleringen innebar at bankene i realiteten kunne oppnå kronefinansiering gjennom opptak av terminsikrede valutalån i utlandet. Dette bidro vesentlig til å integrere det norske pengemarkedet i internasjonale finansmarkeder. En annen milepæl var avviklingen av emisjonsreguleringen for obligasjonslån høsten 1980. Selv om avviklingen ble delvis reversert kort tid etter, ble det skapt et marked med et element av fri prisdannelse for obligasjoner i Norge. Sammen med framveksten av et pengemarked bidro dette til å redusere rommet for effektive pris- og kvantumsreguleringer i de øvrige delene av kredittmarkedet.

       Den direkte reguleringen av forretnings- og sparebankenes utlån ble opphevet 1. januar 1984. Direkte utlånsregulering med hjemmel i kredittloven ble brukt første gang i 1966, og senere innført og avviklet en rekke ganger for kortere eller lengre tid. 1. januar 1984 er likevel blitt stående som et tidsskille i dereguleringen av kredittmarkedet fordi den sterke utlånsveksten som fulgte gjennom 1984 ikke ble møtt med gjeninnføring av utlånsregulering, slik som tidligere når bankenes kredittvekst klart overskred måltallene i kredittbudsjettet. På denne måten synes kredittpolitikken etter 1. januar 1984 å ha markert en klar holdningsendring fra myndighetenes side.

       Rentenormeringen ble i 1980 erstattet av et system med renteerklæringer fra myndighetene som satte et tak for den gjennomsnittlige renten for utlån i bankene. Systemet med renteerklæringer ble avviklet høsten 1985.

       Som nevnt ovenfor kan den sterke kredittekspansjonen på midten av 1980-tallet tilbakeføres både til økt etterspørsel etter og økt tilgang på kreditt. Det virkemiddel som i en slik situasjon først og fremst kunne ha bidratt til å redusere låneetterspørselen, var en økning av låntakernes reelle lånekostnad - realrenten etter skatt. Dette kunne ha blitt gjort enten ved å øke renten eller ved endringer i skattesystemet. I en periode fram til høsten 1985 var det, til tross for regulering av kapitalbevegelsene fra og til utlandet, en vesentlig kapitalinngang til Norge, og Norges Bank kjøpte betydelige mengder valuta og økte sine valutareserver. Dette begrenset mulighetene for å heve renten i det norske pengemarkedet for å begrense etterspørselen etter lån. En renteøkning ville ha resultert i enda større kapitalinngang til bedrifter og banker.

       Fra høsten 1985 ble kronens stilling i valutamarkedet svekket. Det ble nødvendig for Norges Bank å støttekjøpe kroner, særlig våren 1986. De store støttekjøpene av norske kroner før og etter devalueringen i mai 1986 ble motsvart av sterk økning av bankenes lån i Norges Bank. Dersom bankenes lån i Norges Bank ikke var blitt økt, ville pengemarkedsrenten blitt høyere og behovet for støttekjøp av kroner i valutamarkedet redusert. Videre ville en fått et noe høyere utlånsrentenivå i bankene dersom ordningen med renteerklæringer var opphevet tidligere.

       Selv om det som nevnt ovenfor forelå enkelte muligheter for å holde et høyere markedsrentenivå som ikke ble benyttet, må det antas at en annen linje på disse områdene bare i begrenset grad kunne ha bidratt til å dempe låneetterspørselen. Etter departementets syn ville en økning av lånekostnaden etter skatt gjennom en skatteomlegging etter mønster av skattereformforslagene i 1979/80, Skattekommisjonens forslag i 1984, personskatteomleggingene fra 1987 og Skattereformen i 1992, på en mer effektiv måte ha bidratt til å dempe låneetterspørselen. En skatteomlegging kunne ha bidratt til en vesentlig høyere lånekostnad etter skatt for store grupper personlige skattytere, spesielt for de med høyere inntekt og god tilgang på kreditt. Selv om en slik skatteomlegging var blitt begrenset til personbeskatningen, ville den også indirekte ha bidratt til redusere bedriftenes låneetterspørsel ved at lavere konsum- og investeringsetterspørsel fra husholdningssektoren ville ha gitt lavere investeringsaktivitet i skjermet næringsvirksomhet. En skisse til endringer i skattesystemet som ble lagt fram i Nasjonalbudsjettet 1980, som bl.a. innebar reduserte nettoskattesatser, fikk ikke tilslutning i Stortinget.

       Departementet antar at en gjeninnføring av direkte utlånsregulering av bankene i 1984-85 ville ha bidratt til å begrense kredittveksten fra tilgangssiden, selv om det også ville ha medført økt låneformidling i det uregulerte kredittmarkedet (gråmarkedet) og økning av bankenes såkalte låneavlastninger. Dette problemet kom også til uttrykk ved de omfattende omgåelser og låneavlastninger i forhold til det tilleggsreservekrav som ble innført fra 1. januar 1986 og som ble skjerpet i mai 1986. Tilleggsreservekravet virket som en avgift på bankenes utlånsvekst. En rask gjeninnføring av direkte reguleringer ville også ha markert en klarere negativ holdning fra myndighetenes side til den utlånsøkningen som fant sted, som kanskje kunne ha påvirket holdningene internt i bankene.

       Som følge av den lånefinaniserte veksten i forbruk og investeringer fra 1984, den ekspansive finanspolitikken i 1984 og 1985 og oljeprisfallet i 1986 var det oppstått alvorlige ubalanser i norsk økonomi. Siden 1970-tallet hadde dessuten kostnadsnivået i norsk industri vært høyt, og industrien hadde tapt markedsandeler ute og hjemme. Ubalansene ble vesentlig forsterket gjennom de svært høye nominelle tilleggene som ble gitt ved inntektsoppgjørene våren 1986 og den avtalte reduksjonen i arbeidstida med full lønnskompensasjon fra 1. januar 1987. De høye tilleggene i timelønningene må ses i lys av de sterke pressproblemene, med betydelig mangel på arbeidskraft i flere sektorer, som preget norsk økonomi. Inntektsoppgjøret i 1986 må også ses i lys av den uro som hadde oppstått om fordelingspolitikken. Ubalansene tvang fram en devaluering av kronen i mai 1986. Da størrelsen på nedskrivingen ble fastlagt, var resultatet av inntektsoppgjøret i privat sektor og konsekvensene for kostnadsnivået fra 1. januar 1987 kjent. De avtalte tilleggene og den etterfølgende devalueringen bidro til en sterk økning i den norske prisstigningen. Det høye kostnadsnivået og den sterke prisstigningen, samt virkningene av tidligere hyppige devalueringer, kan bidra til å forklare at Norge opplevde uro i valutamarkedene i flere omganger i årene 1986-88, og at det tok lang tid før det norske rentenivået kom ned på det internasjonale rentenivået.

       Vinteren og våren 1986 ble den økonomiske politikken lagt om. Siktemålet var å dempe etterspørselspresset i norsk økonomi, redusere pris- og kostnadsveksten og gjenopprette balansen i utenriksøkonomien. Pengepolitikken ble rettet inn mot å holde en fast valutakurs.

       Innstramningene i den økonomiske politikken fra 1986 falt sammen med at husholdningene og bedriftene måtte spare og redusere gjelden som en uunngåelig følge av de tidligere store låneopptakene. Fallet i privat konsum- og investeringsetterspørsel etter 1987 kan føres tilbake til denne gjeldskonsolideringen i bedriftene og husholdningene. Det kraftige fallet i husholdningenes sparerate som fant sted fra 1984 til 1986 ble etter hvert reversert. Gjeldskonsolideringen ble forsterket av en sterk realrenteøkning som fulgte i årene etter 1987.

       Prisstigningen var våren 1989 brakt ned på nivå med våre viktigste handelspartnere, og kostnadsveksten var vesentlig dempet. Det inntektspolitiske samarbeidet, som bl.a. la grunnlag for lønnsreguleringen i 1988 og 1989, bidro i vesentlig grad til denne utviklingen sammen med fastkurspolitikken og finanspolitikken.

       Den økonomiske politikken ga videre grunnlag for at det nominelle norske rentenivået gradvis kunne bringes ned til det internasjonale rentenivå i årene etter 1986. Fallet i det norske rentenivået ble imidlertid begrenset av en betydelig internasjonal renteøkning fra 1988. Det norske rentenivået ble dermed liggende høyt fram til 1993, da det internasjonale rentefallet også ga rom for lavere renter i Norge. De norske rentene falt da mer enn i de fleste andre vesteuropeiske landene til et nivå blant de laveste i Europa.

       Svingningene i husholdningenes og bedriftenes sparing og investeringer viste seg å bli svært kraftige. Også kommunenes tilpasning bidro til å forsterke konjunktursvingningene. Nedgangen i aktiviteten mot slutten av 1980-årene ble møtt med finanspolitiske tiltak gjennom bl.a. arbeidsmarkedspolitiske tiltak, økte overføringer til kommunene og økning av statsbankenes utlånsrammer fra og med 1989. I 1991 og 1992 ble det dessuten satset på en endring i sammensetningen av offentlige utgifter for å oppnå økt sysselsetting. Skattereformen i 1992 ble kombinert med en betydelig skattelette.

       Ubalansene som hadde fått utvikle seg i norsk økonomi på midten av 1980-tallet var imidlertid så store at det ikke var mulig å unngå et betydelig konjunkturtilbakeslag i årene etter 1987. Samtidig var det bygget opp strukturelle problemer gjennom en betydelig overkapasitet innenfor mange næringer, som varehandel og bygg- og anleggsvirksomhet. Dette, sammen med det høye rentenivået og et uventet internasjonalt konjunkturtilbakeslag fra høsten 1990, resulterte i gjeldsproblemer og et økende antall konkurser. Konjunkturfallet og strukturproblemene, som i stor grad var forårsaket av bankenes aggressive utlånspolitikk i årene før, påførte etter hvert bankene betydelige utlånstap. Problemene resulterte i en bankkrise.

       En kritikk som har vært reist mot den økonomiske politikken etter 1986 har vært at den finanspolitiske innstrammingen i årene 1986-88 bidro til å forsterke den norske lavkonjunkturen som fulgte etter den ekstreme høykonjunkturen. Finansdepartementet kan ikke slutte seg til denne kritikken. Uten innstrammingstiltakene som ble gjennomført fra 1986, ville ubalansene som da hadde utviklet seg i norsk økonomi blitt ytterligere forsterket. Den påfølgende konsolideringsfase og nedgangskonjunktur ville da kunne ha blitt enda kraftigere.

       En annen kritikk som har vært reist, er at fastkurspolitikken som ble ført fra 1986 var en hovedårsak til tilbakeslaget som fulgte i norsk økonomi. Det hevdes at fastkurspolitikken ikke ga rom for lavere rente som kunne ha bidratt til å redusere gjeldskonsolideringen og gjeldsproblemene i bedrifter og husholdninger. Etter departementets syn var det en grunnleggende forutsetning for å løse de store balanseproblemene i norsk økonomi at pris- og kostnadsveksten ble brakt under kontroll. Fastkurspolitikken var en viktig del av denne politikken. En særnorsk lavrentepolitikk der valutakursutviklingen var underordnet rentepolitikken, ville ha virket inflasjonsdrivende og destabiliserende på norsk økonomi. I beste fall kunne en slik politikk ha bidratt til å utsette ettervirkningene av høykonjunkturen på midten av 1980-tallet, men ettervirkningene ville i så fall ha blitt enda sterkere.

       En tredje kritikk som er reist, er rettet mot valget av tidspunkter for omlegging av skattesystemet. Det er vist til at den gradvise omleggingen av personbeskatningen fra 1987 og skattereformen i 1992 bidro til å øke realrenten etter skatt og dermed forsterket økningen i sparingen og nedgangen i realinvesteringene. Departementet vil vise til at utviklingen i norsk økonomi ville ha vært vesentlig annerledes og bedre dersom skattesystemet hadde blitt endret tidlig på 1980-tallet. Endringene i 1987 og 1988 med lavere marginalskattesatser på nettoinntekter og økt vekt på bruttobeskatning bidro trolig til å dempe aktiviteten i økonomien og til at det norske rentenivået kunne nærme seg det internasjonale rentenivået. Endringene i senere år, særlig skattereformen 1992, ble kombinert med en samlet sett ekspansiv finanspolitikk og bl.a. med omfattende skattelettelser i 1992.

       De siste årenes bankkrise er ikke noe særnorsk fenomen. I en rekke land har banknæringen gjennomgått en utvikling som har paralleller til utviklingen i Norge. Dette gjelder bl.a. Sverige, Finland og USA. Selv om det er visse forskjeller mht. tidsforløp og valg av virkemidler for å møte krisen, utgjør disse landenes bankkriser en viktig bakgrunn for vurdering av den norske bankkrisen. Det vises til omtalen av internasjonale erfaringer i kap. 8 i meldingen.

2.2 Komiteens merknader

       Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen, Erik Dalheim, Laila Kaland, Berit Brørby Larsen, Tore Nordtun, Bjørnar Olsen og Reidar Sandal, fra Senterpartiet, Magnhild Meltveit Kleppa, Per Olaf Lundteigen og Gudmund Restad, fra Høyre, Harald Ellefsen, Per-Kristian Foss, og Erna Solberg, fra Sosialistisk Venstreparti, Kristin Halvorsen og Eilef A Meland, fra Kristelig Folkeparti, Odd Holten og Olaf Gjedrem, fra Venstre, Lars Sponheim, fra Rød Valgallianse, Mai Gythfeldt og representanten Stephen Bråthen, viser til tabellen (neste side) som komiteen 16. september 1994 har innhentet fra departementet og som gir en oversikt over forretningsbankenes samlede utlån og forretningsbankenes lån i Norges Bank ved utgangen av året i perioden 1980-1989. I tillegg er det i tredje kolonne angitt summen av forretnings- og sparebankenes lån i Norges Bank. Som det framgår av tabellen økte sentralbankfinansieringen sterkt i 1986.

Forretningsbankenes utlån og lån i Norges Bank, og sum forretnings- og sparebankenes lån i Norges Bank, 1980-1989, mill. kroner

Kilde: Finansdepartementet, brev til komiteen 16. september 1994.

       Komiteen vil framheve betydningen av et velfungerende system for betaling og formidling av kreditt. Stabilitet og effektivitet i det finansielle systemet er avgjørende forutsetninger for at resten av økonomien skal kunne fungere tilfredsstillende. Bankene er ryggraden i dette finansielle systemet.

       Bankkrisen var, slik den utviklet seg på begynnelsen av 90-tallet, kanskje den største rystelsen for norsk økonomi i etterkrigstiden. Dette illustreres gjennom at de samlede konstaterte tap i næringen har beløpt seg til om lag 25 mrd. kroner.

       Komiteen viser til at det ved årsskiftet 1990/91 ble klart at inntjenings- og egenkapitalproblemene i bankene var blitt en trussel mot det finansielle systemets virkemåte. Bankenes egne sikringsfondsordninger var da så sterkt svekket at de ikke kunne garantere bankenes soliditet, og dårlig inntjening gjorde det vanskelig med ekstern finansiering. Komiteen viser til Innst.O.nr.31 (1990-1991) hvor det heter:

       Komiteen viser til at et enstemmig Storting gikk inn for opprettelsen av Statens Banksikringsfond med en kapital på 5 mrd. kroner. Denne kapitalen ble senere øket ved flere anledninger. Totalt er om lag 13 mrd. kroner tildelt bankene via Statens Banksikringsfond. Banksikringsfondets oppgave var å yte støttelån til bankenes egne sikringsfondsordninger, men med muligheten til å stille vilkår for støttelån overfor vedkommende sikringsfond og overfor den banken som forårsaket støttelånet.

       Da det viste seg at situasjonen var mer alvorlig enn antatt, ble flere tiltak iverksatt for å redde banksystemet. Komiteen vil her spesielt fremheve betydningen av følgende tiltak:

       Totalt har staten dekket tap tilsvarende 16.172 mill. kroner direkte eller indirekte gjennom Statens Banksikringsfond. Ordningene har totalt sett, slik tallene fremkommer i NOU 1992:30 , dekket tap i bankene tilsvarende 23.121 mill. kroner i løpet av årene 1991-93.

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og representanten Stephen Bråthen, viser til at staten må bære betydelige tap som følge av bankkrisen, men at tapene kan reduseres vesentlig av verdien på statens kapitalinnskudd.

       Komiteen mener imidlertid at det viktigste er at tiltakene har bidratt til å bevare tilliten til det finansielle systemet i Norge. Gjennom å sikre tilgangen på kreditt og innskyternes penger gjennom krisen har tiltakene bidratt til at nedgangen i norsk økonomi ikke ble forsterket. Tiltakene har videre stimulert til ny vekst fra 1992. Komiteen er av den oppfatning, når bankkrisen først var et faktum, at tiltakenes styrke og innfasing var i godt samsvar med de behov som oppsto. Fleksibiliteten og innrettingen på tiltakene har sikret at krisen ble behandlet på en effektiv måte og derved sikret stabiliteten i det finansielle system.

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Venstre og representanten Stephen Bråthen, vil, når det gjelder årsakene til at bankkrisen fikk utvikle seg spesielt peke på utviklingen i norsk økonomi etter 1983. Etter konjunkturtilbakeslaget i 1981-82 startet oppgangen i norsk økonomi i 1983 gjennom økte industriinvesteringer og økt eksport. Flertallet viser til at denne veksten utover 80-tallet ble erstattet av en forbruksdrevet vekst finansiert ved en eksplosiv økning i publikums låneopptak. Også investeringer i Fastlands-Norge ble finansiert i stor grad ved låneopptak. I denne perioden lånte publikum mer enn de sparte. Da nedgangen kom på slutten av 80-tallet satt både bedrifter og husholdninger med dyre lån uten god sikkerhet. Økt antall konkurser og behov for nedbygging av gjeld førte til at privat etterspørsel sank kraftig og forsterket konkursbølgen.

       Flertallet slutter seg i det alt vesentlige til departementets syn om hvilke faktorer som bidro til den kraftige kredittveksten:

       Flertallet mener at en vesentlig årsak til krisen var at aktørene i det økonomiske liv ikke hadde god nok innsikt i utviklingen. Både datidens myndigheter, bankene og låntagerne må ta sin del av ansvaret for dette. Det virket også forsterkende at det finansielle system og næringslivet ellers ikke hadde noen god intern kontroll. Utbredelsen av krysseierskap kan ha bidratt til at de valgte styrer og representantskap fikk redusert sin innflytelse. Bankene var i denne perioden ofte mer opptatt av egen ekspansjon enn av å redusere risikoeksponeringen. Denne ukulturen må etter flertallets mening ta mye av ansvaret for at forbruksveksten fortsatte lenge etter at det var realøkonomisk grunnlag for den.

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og representanten Stephen Bråthen, viser til at utlånsrammene for private kredittinstitusjoner ble regulert gjennom kredittlovens bestemmelser og praktiseringen av disse. Forretnings- og sparebankene var i årene 1979-83 underlagt forskjellige former for direkte utlånsreguleringer i kortere eller lengre perioder. Den direkte reguleringen ble avviklet i 1983/84. Dereguleringen hadde som konsekvens at myndighetenes kontroll med de samlede utlån ble redusert, samtidig som tilgangen på kreditt ble lettere. I 1984 og 1985 var utlånsveksten spesielt høy. Veksten i forretnings- og sparebankenes utlån var i 1984 på hele 35 mrd. kroner og på 52 mrd. kroner i 1985. Økning i primærreservekravet i mars og september 1984 og i januar 1985 samt senking av renten på statskasseveksler var ikke tilstrekkelig til å redusere utlånsveksten.

       Flertallet peker på at en strammere kredittpolitikk i denne perioden kunne redusert utlånsveksten og dermed redusert bankenes risikoeksponering.

       Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til at utviklingen i norsk økonomi trolig ville ha vært vesentlig annerledes og bedre dersom skattesystemet hadde blitt endret tidlig på 80-tallet.

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Venstre og representanten Stephen Bråthen, mener at skattesystemet som gjorde det mulig for enkelte grupper å oppnå negativ realrente etter skatt, var en viktig faktor til å forklare utlånsveksten og med det krisen.

       Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet mener at en vesentlig årsak til den lave realrenta etter skatt var et skattesystem med mange og omfattende fradragsordninger. Disse medlemmer viser til St.meld. nr. 1 (1979-1980) Nasjonalbudsjettet for 1980 hvor det heter:

       Regjeringen Nordli foreslo i nevnte nasjonalbudsjett flere tiltak for å jevne ut dette forholdet i forbindelse med forslaget om en større omlegging av skattesystemet. Blant tiltakene som ble foreslått var at skattereduksjon ved fradrag for personlige utgifter skulle være den samme uansett inntekt, og man foreslo å stimulerte aktivt til økt sparing ved å gjøre det dyrere å ta opp forbrukslån gjennom utjamning av rentekostnader over ulike inntekter.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Kristelig Folkeparti viser til at det da bankkrisen nådde sitt klimaks var bred enighet i Stortinget om at man måtte delta fra statens side i nødvendig grad. Man ville både sikre innskyternes penger, og også sikre en fortsatt drift av våre største forretningsbanker.

       Disse medlemmer viser til at tidligere sentralbanksjef Hermod Skånland har beskrevet hovedårsakene til bankkrisen på følgende måte; den skyldes: « bad policy, bad banking and bad luck ».

       Disse medlemmer deler en slik vurdering og mener det er de to første forhold komiteen bør trekke lærdom av. De uheldige konjunkturelle forhold skal man normalt være rustet mot gjennom krav til soliditet og profesjonelle bankvurderinger.

       Disse medlemmer har merket seg at den ekstreme utlånsvirksomheten i midten av 80-årene har vært begrunnet med at renten ikke fikk flyte tilstrekkelig fritt. En noe høyere rente ville nok begrenset noe av låneiveren hos dem med svakest økonomi, men disse medlemmene vil understreke at høyinntektsgruppene som sto for de store låneopptakene, ville oppleve en negativ realrente etter skatt selv om utlånsrenten gikk langt over 20 %. Dette skyldes de da gjeldende regler for rentefradrag og marginalskatt kombinert med en forholdsvis høy inflasjon som da var gjeldende.

       Disse medlemmer mener det også må sies å være en alvorlig svikt at bankenes kontrollorganer så sent forsto alvoret og reagerte på den alt for lemfeldige måte utlånsvirksomheten ble drevet på. Dette i betraktning den sikkerhet kundene kunne stille og bankenes egen soliditet.

       Disse medlemmer vil videre slå fast at de offentlig utnevnte representanter i bankenes styrende organer ikke synes å ha bidratt vesentlig til at kritiske spørsmål ble stilt og kontrolltiltak iverksatt.

       Disse medlemmer har merket seg at det er fremhevet i ettertid at den sterke tilstrammingspolitikk i slutten av 80-årene og en sterk nedskriving i bankenes aktiva (bl.a. eiendomsverdiene) har bidratt til å forsterke bankkrisen og å forverre tapet for aksjonærene.

       Disse medlemmer viser til at departementets og komiteens vurderinger måtte bygge på de anslag erfarne revisorer ga av verdiene. At disse vurderinger var meget forsiktige pga. den konjunkturelle utvikling kan man i ettertid se, uten at en dermed kan kritisere de beslutninger som ble fattet. Det er uansett hevet over tvil at statens redningsaksjoner var påkrevet og det har ført til store uttellinger av statlige midler som en reprivatisering ikke kan gi tilbake.

       Disse medlemmer vil understreke at bankkrisen var et fenomen som rammet banker i mange land, men at den i Norge fikk et særlig stort omfang fordi kreditten ble sluppet fri i en periode da realrenten etter skatt var negativ. Når dette ble kombinert med at det i bankene ble utført mangelfulle kredittvurderinger av mange og til dels uerfarne medarbeidere, er det forståelig at krisen fikk et så stort omfang hos oss.

       Disse medlemmer vil understreke at den viktigste konklusjon er at man både politisk og bankfaglig tar lærdom av dette med tanke på fremtiden. Fristelsen til å stimulere til et usunt lånefinansiert forbruk er stadig til stede hos private og hos myndighetene.

       Disse medlemmer viser til aksjelovens bestemmelser mht. konsekvensene av at egenkapitalen/aksjekapitalen er tapt slik det skjedde i de store forretningsbankene.

       Disse medlemmer er bekymret over de negative effekter bankkrisen fikk for mange private aksjeeiere og den generelle interesse hos private mht. å investere i aksjer. Ut fra de kvalifiserte vurderinger som forelå av bankenes aktiva på det aktuelle tidspunkt var det uunngåelig å foreta en nedskrivning av aksjekapitalen slik det skjedde. Staten har hatt milliarduttellinger på bankkrisen og det at de oppskrevne aktiva i det siste har ført til økte verdier av statens eierandeler endrer ikke samlet sett på dette forhold.

       Disse medlemmer viser til at det ved behandlingen av statens deltakelse i refinansieringen av Kreditkassen og Fokus Bank, og aksjekapitalen ble « nullstilt », var det forutsetningen at det skulle være en fortrinnsrett til tidligere aksjeeiere ved en fremtidig reprivatisering av bankene.

       Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti viser til at det ikke ble fastsatt detaljerte regler for dette, men disse medlemmer mener dette bør utformes av bankenes styre i samråd med Statens banksikringsfond når aksjesalg eller emisjon er aktuelt.

       Komiteens medlemmer fra Høyre og representanten Stephen Bråthen vil peke på at årsakene til den norske bankkrisen er mange og sammensatte. Norsk økonomi var i 1980 preget av høy kostnadsvekst, regulerte kredittmarkeder, regulerte boligmarkeder og et rentenivå som i praksis var fastsatt av myndighetene. Kredittmarkedene i Norge ble gradvis deregulert i begynnelsen av 80-tallet, bl.a. som følge av at reguleringene ikke lenger var særlig effektive. Manglende erfaring med fritt tilbud av kreditt ga tilpasningsproblemer.

       Økningen i kredittetterspørselen kan sies å bunne i en rekke forhold. Blant det viktigste var:

       Veksten i kreditt var ikke i seg selv en hovedårsak til de påfølgende problemer for bankene. Årsakene er nærmere knyttet til at myndigheter, banknæringen og næringslivet ellers, ikke var vant til å operere i et system med et fritt tilbud av kreditt, samt at prisen på kreditten var kunstig lav, noe som ytterligere forsterket etterspørselen.

       Disse medlemmer vil vise til at et vendepunkt i liberaliseringen av kredittmarkedene var en oppheving av grensene for hvor mye en enkelt bank kunne låne ut. Disse reglene ble opphevet fra og med 1984, og da i forståelse med Stortinget og med støtte fra alle partier.

       Disse medlemmer vil vise til at systemet med renteerklæringer ble opphevet høsten 1985 med det mål å skape større fleksibilitet i rentenivået. Disse medlemmer er enig med meldingens påpekning av at mindre politisk styring av rentenivået ville ført til en mer riktig prising av kreditten, noe som ville ført til høyere rente. Disse medlemmer vil understreke at opphevelsen i 1985 skjedde mot stemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti. Disse medlemmer vil også peke på at den politiske debatt på det aktuelle tidspunkt dreide seg om hvorvidt renten skulle holdes på det daværende nivå eller senkes ytterligere, og vil i denne sammenheng vise til det forslag Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti fremmet i finansdebatten høsten 1985:

       Disse medlemmer viser til at begge rapportene som er lagt frem om bankkrisen understreker at overgangsproblemene med å gå fra et regulert til et fritt kredittmarked, ble betydelig undervurdert. Fordi dereguleringen delvis tvang seg frem gjennom omgåelser, delvis var i tråd med en internasjonal trend, og delvis kom som følge av en konsekvent politikk, må man kunne si at problemene ikke var den påkrevde dereguleringen av kredittmarkedet i seg selv, men at dereguleringen ikke ble gjennomført tilstrekkelig konsekvent. SNF-rapporten uttaler bl.a.:

       Til tross for at systemet med renteerklæringer opphørte høsten 1985 ble et system med politisk fastsatte lave renter i realiteten fortsatt gjennom at Norges Bank økte sine likviditetslån til bankene med omlag 60 mrd. kroner i 1986. Norges Bank kom derfor til å finansiere 1/6 av veksten i forretningsbankene og 1/4 av veksten i sparebankene i perioden 1980 til 1987.

       Disse medlemmer viser til at meldingen i liten grad går inn på de vurderinger som ble gjort i Norges Bank og Finansdepartementet når det gjelder utlånsveksten fra Norges Bank til banknæringen. Meldingen sannsynliggjør at Norges Bank var opptatt av en innstramning som ville resultert i høyere renter, men viser i liten grad til hva det var som gjorde at hverken myndighetene eller Norges Bank i tilstrekkelig grad så farene og igangsatte tiltak som følge av den meget sterke utlånsveksten i 1986.

       Regjeringen viser i meldingen til at en omlegging i tråd med « Kleppe-skissen » i 1979 ville ha forebygget noe av den uheldige utlånsveksten. Disse medlemmer finner at Regjeringens henvisning til et forslag fremsatt i 1979 er en for enkel analyse når det gjelder årsakene til at realrenten etter skatt for lån ikke økte mer i perioden frem til 1987. Disse medlemmer vil understreke en begrensning av rentefradraget kombinert med de høye marginalskatter Arbeiderpartiet den gang gikk inn for, kunne ha fått enda større skadevirkninger, både samfunnsøkonomisk for bedriftene og for husholdningene.

       Disse medlemmer viser i denne sammenheng til hva et komitéflertall, alle unntatt Sosialistisk Venstreparti, uttalte i Innst.O.nr.14 (1991-1992):

       Når realrenten steg i første halvdel av 80-årene, var dette særlig som følge av en senkning i marginalskatten og derved en reduksjon i fordelen med rentefradrag. Når det ikke kom større endringer i skattesystemet tidlig på 80-tallet, må dette sees på bakgrunn av at det ikke lot seg gjøre å skaffe et flertall og konsensus for en vesentlig reduksjon i marginalskattene, samtidig som verdien av rentefradraget ble redusert. Det er i denne sammenheng også verd å merke seg at ingen partier kom med krav om omlegging av skattesystemet i forbindelse med sin tilslutning til opphevelsen av kredittreguleringene fra 1984. Disse medlemmer vil samtidig understreke at en redusert verdi av rentefradraget og derigjennom høyere realrente etter skatt for lån, ville ha virket dempende på låneetterspørselen. Et bedre samsvar mellom lavere marginalskatter og mindre rentefradrag var også en av grunnene til at regjeringen Syse i 1990 satte i gang arbeidet med skattereformen.

       Det er også klart at bankene ikke hadde tilstrekkelig av den kompetanse som var nødvendig for å kunne foreta kredittvurdering basert på kommersiell risiko i et fritt kredittmarked. Dette faktum kombinert med at bankene i denne perioden drev aggressiv markedsføring og sterk kamp om markedsandeler, bidro til å forsterke problemene senere ytterligere. Om bankene skriver SNF-rapporten bl.a.:

       Disse medlemmer vil vise til at den kritikk som er reist omkring tilsynsmyndighetens rolle og Finansdepartementets forståelse og håndtering av bankene, særlig i perioden 1986 til 1990 i liten grad er reflektert i meldingen. Disse medlemmer viser her til SNF-rapporten som blant annet uttaler:

       Et annet element for å forklare utlånsveksten i bankene ligger i de reduserte krav til egenkapital som lå i å godkjenne også ansvarlig lånekapital i beregning av bankenes soliditet. Munthe-utvalget påpeker at årsakene til dette særlig ligger i Bankdemokratiseringsutvalgets innstilling (NOU 1976:52). Munthe-utvalget uttaler bl.a.:

       Disse medlemmer ser også grunn til å rette et kritisk søkelys mot myndighetenes bruk av primærreservekrav som et middel for å begrense utlånene. Dette gjelder særlig i den perioden da Norges Bank i svært stor utstrekning tilførte bankene likviditet. Det kan se ut som primærreservekravene, slik disse lenge ble utformet, bidro til å redusere bankenes inntjening, samtidig som de på ingen måte i praksis la noen demper på utlånsveksten. Tvert om kan det se ut som om Norges Banks likviditetstilførsel til bankene, særlig i 1986, bidro til å forlenge perioden med svært høye utlån.

       Disse medlemmer vil når det gjelder Finansdepartementets rolle også vise til diskusjonen omkring bankenes en bloc fond. SNF-rapporten påpeker at Bankforeningen og Kredittilsynet flere ganger rettet en henvendelse til Finansdepartementet med forespørsel om å øke adgangen til slike avsetninger. Meldingens tilbakevisning av at et slikt tiltak ville vært nødvendig virker lite troverdig. Disse medlemmer vil vise til at spørsmål om oppbygging av en bloc fond også er spørsmål om myndighetenes vurdering av den totale risikoeksponering, og at bankenes enkeltvise vurderinger av sine risiki dermed ikke blir tilstrekkelig. Disse medlemmer vil også vise til at reduserte utbytteutbetalinger som følge av strengere soliditetskrav bør være et underordnet hensyn i vurdering av hele banknæringens soliditet. Det er videre et kjennetegn ved bankkrisen at bankene generelt undervurderte risikoen ved låneøkningen, men disse medlemmer vil vise til at myndighetene har et klart medansvar gjennom rammebetingelsene.

       Liberalisering av kredittmarkedene kom i en periode med sterk oppgangskonjunktur, noe som klart forsterket effekten av de feiltilpasninger som skjedde i den første fasen. Når banknæringen og norsk næringsliv gikk over i en ny fase der mye erfaring var vunnet, kom det største konjunkturtilbakeslaget i Norge siden 1930-årene.

       I analysen av bankkrisen er det også viktig å påpeke at det var et stort innslag i bankenes konkurranseflate direkte og indirekte mot statlig subsidierte institusjoner. Eksempler på dette er Postgiro, Postsparebanken og store deler av det tradisjonelle statsbanksystemet.

       I en vurdering av årsaken til bankkrisen hører også effekter av politisk oppnevnte representanter i bankenes styringsorganer med. En slik type oppnevning ble gjort for at enkelte representanter i styringsorganene skulle kunne ta hensyn til fellesskapets interesser direkte i banknæringen. Erfaringene fra bankkrisen kan tyde på at en slik representasjon ikke bidro til å dempe bankenes utlånsvekst og risikoengasjementer. Det kan derfor være grunn til se nærmere på et skarpere skille mellom eierrollen som forvalter av egenkapitalen i bankene, og myndighetsrollen som forvalter av fellesskapets interesser. Disse medlemmer mener at eierrollen bør tilligge bankenes styringsorganer, mens myndighetsrollen bør ligge til staten, og viser for øvrig til merknader under « Rammer for banknæringens videre utvikling ».

       Etter at regjeringen Willoch i 1986 gikk av etter ikke å ha fått tilslutning til en innstramningspakke, kom innstramningene fra den påfølgende regjering for sent og for ensidig i privat sektor. Dette understrekes også av SNF-rapporten, som bl.a. uttaler:

       Disse medlemmer viser til at begge rapportene som ligger til grunn for meldingen henviser til at den norske bankkrisen startet som problemer i enkeltbanker, med utgangspunkt i de elementer som er diskutert ovenfor. Dette kan betegnes som den første fasen av det som senere ble kalt bankkrisen. I første halvpart av 1989 så man etter hvert at disse problemene var felles for et stort antall institusjoner og at så mange banker hadde så store økonomiske problemer at man kunne snakke om en bankkrise. Disse medlemmer vil vise til at den andre fasen av bankkrisen ble kjennetegnet av en bredere og dypere krise, der banknæringen var sterkt påvirket av den svært negative konjunkturutviklingen. En raskt økende realrente, mest som følge av lavere prisvekst, bidro også til å svekke eiendomsmarkedet. Den andre delen av bankkrisen kjennetegnes også ved at bankene allerede hadde vært gjennom en periode med lav soliditet og svak inntjening og må således sies å ha vært dårlig rustet for å møte en slik konjunkturell krise. Dette reiser spørsmålet om i hvilken grad myndighetene kunne bidradd til å styrke bankenes posisjon til å møte slike problemer, uten samtidig å svekke det press på økt konkurranse og effektivitet som vil være til beste for økonomien.

       Disse medlemmer vil vise til at spørsmålet om staten og samfunnet for øvrig har tjent eller tapt økonomisk på bankkrisen, inneholder mange elementer. I forhold til bankene har aksjonærene lidd store tap og i de fleste tilfeller mistet hele aksjekapitalen. Forretningsbankenes Sikringsfond og Sparebankenes Sikringsfond har til sammen utbetalt nesten 8 mrd. kroner, og disse fondene er også gått tapt. Meldingen beregner statens netto utlegg til banknæringen til 6,6 mrd. I dette tallet er ikke Norges Banks likviditetstilførsel til bankene med, som av Bankforeningen er beregnet til å ha gitt over 18 mrd. kroner i meravkastning enn ved plassering i valutareserver. Disse medlemmer vil peke på at verdien av statens aksjer og grunnfondsbevis vil være påvirket av salgstidspunktet, men dagens aksjekurser gir verdi på over 15 mrd. kroner. Disse medlemmer vil i denne sammenheng peke på at det i tillegg til de prinsipielt uheldige rollekonflikter staten pådrar seg også er unødvendig oppbinding av betydelige offentlige midler.

       Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse betrakter dereguleringen av kredittmarkedet som den grunnleggende årsak til bankkrisen. Denne liberalisering ble begrunnet med at kapitalen vil bli kanalisert til formål som ga den største samfunnsmessige avkastning. I ettertid kan det konkluderes med at dereguleringen førte til det motsatte resultat slik at SSB oppsummerer erfaringene:

       Fra 1984 ble det innledet en aggressiv konkurranse om markedsandeler gjennom utlånsvirksomhet. Denne konkurranse fortrengte hevdvundne prinsipper om forsiktighet, kreditt- og risikovurdering. De kriserammede banker fulgte samme markedsstrategi som førte til en betydelig eksponering av risiko.

       Disse medlemmer avviser at den politiske styring av rentepolitikken representerer en hovedforklaring på bankkrisen. I likhet med det øvrige næringsliv er bankvesenet ansvarlig for å føre en forsvarlig utlånspolitikk innenfor de rammevilkår som de politiske myndigheter fastsetter. Konkurransen ble drivkraft for økte utlån uten at de nødvendige begrensninger i kredittvurderingen forhindret inntjenings- og soliditetskrisen.

       Bankkrisen framtrer som et klassisk eksempel på markedssystems svikt. Dette er et grunnleggende fellestrekk i de land som ble påført en krise i det finansielle system som følge av dereguleringen.

       Disse medlemmer viser til foranstående omtale av skattesystemets virkning på låneetterspørselen, bl.a. at grupper i befolkningen med høye inntekter stod overfor en negativ realrente etter skatt.

       Disse medlemmer mener at denne innretningen av skattesystemet bidro til å forsterke den finansielle kursen som oppstod på grunn av liberaliseringen av kredittmarkedet.

       Komiteens medlem fra Venstre viser til at det var mange årsaker til at den økonomiske utviklingen gikk av sporet i 1980-årene. Forløpet til bankkrisen er nært knyttet til dette. Dette medlem understreker at vi alle må erkjenne et medansvar for det som skjedde, framfor å være opptatt av å plassere ansvaret hos noen andre.

       Dette medlem viser til at det ofte blir hevdet at selve bankkrisen oppstod som følge av det uheldige sammentreff av minst tre forhold: Svakt bankhåndverk, gal politikk og dårlig hell (« bad banking, bad policy, bad luck »). Dette fordeler ansvaret for de store tapene på ganske mange hold, noe som trolig også er det riktige.

       Dette medlem legger vekt på det ansvar bankenes egen ledelse gjennom styre og administrasjon må ta for utviklingen. De politisk oppnevnte representantene i bankenes styrende organer bidro ikke til å styrke bankenes kontroll og kredittvurdering. Videre synes det som om myndighetene alt for sent fikk i stand en beredskap for å håndtere de store tapene som en systemkrise i bankvesenet. Dette medlem understreker at det var helt riktig å gjennomføre støttetiltak i et slikt omfang som det ble gjort da situasjonen ble akutt høsten 1991.

       Komiteens medlem fra Rød Valgallianse understreker spesielt den betydningen liberaliseringen av kredittpolitikken har hatt for at bankkrisa oppsto.

       Dette medlem vil hevde at reguleringer av banknæringens virksomhet er nødvendig for å unngå liknende krisesituasjoner i framtida.

       Dette medlem bemerker at St.meld. nr. 39 først og framst gir en reint beskrivende framstilling av bankkrisas forløp. Meldingen gir ingen visjoner for en framtidsrettet norsk politikk i banknæringen. Dette medlem vil derfor hevde at finansministerens melding varsler en EU-tilpasset bankpolitikk, der norsk bankvesen i framtida vil bli styrt av EU-direktiver og den norske regjeringa ikke vil ha behov for en sjølstendig bankpolitikk.

       Denne holdninga hindrer for det første at staten gjennom fortsatt eierskap tjener inn de ca 16 mrd. kroner som er brukt til å redde bankvesenet og rydde opp i krisa som reguleringen og bransjeatferden i 80-årene medførte. Dette er rett og slett dårlig forretning for staten, som burde være med på å høste inn gevinster av bankenes bedrede resultater til fordel for fellesskapet.