Ved Stortingets behandling av Dok.nr.7 (1972-1973) om Utredning av Utvalget til å utrede spørsmål vedrørende Stortingets kontroll med forvaltningen m.v., jf. Innst.S.nr.277 (1976-1977), ble det vedtatt en tilføyelse til Bevilgningsreglementet. Her ble departementene pålagt å sikre adgang til å foreta administrativ revisjonsmessig kontroll med at midler (tilskudd m.v.) som stilles til rådighet for private eller for offentlig eller halvoffentlig virksomhet, og som ellers ikke er undergitt departementenes kontroll, brukes i samsvar med forutsetningene. I utredningen (NOU 1972:38) uttalte utvalget bl.a.:
|
« Regjeringen bør overveie å fastsette generelle retningslinjer for de forskjellige typer kontrolltiltak. Utvalget forutsetter at retningslinjene for de administrative kontrollopplegg forelegges for Riksrevisjonen, som påser at disse virker tilfredsstillende i praksis. |
|
Spørsmålet om i hvilken utstrekning kontrolladgangen bør brukes, må overveies nærmere av forvaltningen. I en del tilfeller vil det være hensiktsmessig å iverksette revisjon eller andre former for direkte kontroll, eventuelt med stikkprøver. Det kan også være en god løsning å kreve rapport eller innberetning om bruken av midlene. Det bør i så fall overveies å kreve opplysning ikke bare om bruken av statsmidlene isolert, men om det totale ressursforbruk ved gjennomføring av formålet og om de resultater som er oppnådd, ... » |
Nærmere 65 % av statsbudsjettet forvaltes som overføringer, og på postnivå er det i alt 750 forskjellige tilskuddsordninger. Kontroll med tilskuddsforvaltningen er i henhold til Riksrevisjonens etatsplan for 1990-93 en høyt prioritert oppgave. På dette grunnlag har Riksrevisjonen gjennomført et forvaltningsrevisjonsprosjekt vedrørende departementenes tilskuddsforvaltning. Rapporten følger som vedlegg til Riksrevisjonens Dok.nr.3:01 (1994-1995), som inneholder antegnelse med svar og forslag til desisjon vedrørende departementenes tilskuddsforvaltning.
Viktige forhold i forbindelse med dette prosjektet har vært å undersøke om det er:
| - |
utformet entydige kriterier for tildeling av tilskuddene |
| - |
gitt målbare kriterier for den enkelte ordning |
| - |
etablert tilfredsstillende administrative rutiner, kontroll og tilsyn med tilskuddsordningene |
| - |
organisert kontroll med måloppnåelsen for den enkelte ordning og om forvaltningen foretar noen form for evaluering av resultatene. |
I prosjektet har begrepet tilskuddsforvaltning omfattet: administrasjon, kontroll, tilsyn og etterprøving. På denne bakgrunn ble det gjennomført et forprosjekt med en spørreundersøkelse i departementene, hvoretter det ble konkludert med at det i liten grad er utarbeidet overordnede retningslinjer for forvaltningen av tilskuddsordningene. Ingen av departementene hadde utarbeidet retningslinjer for sitt tilsyn med underliggende etaters tilskuddsforvaltning. Likevel ga flere departementer uttrykk for at de fører et slikt tilsyn. Undersøkelsen avslørte svake målformuleringer, manglende kriterier for måloppnåelse, samt mangelfull evaluering av tilskuddsordningene.
På bakgrunn av rapporten fra ovennevnte forprosjekt ble det konkludert med at det var grunnlag for å gå videre med et hovedprosjekt.
Dette hovedprosjektet ble gitt følgende mandat:
|
« Hovedprosjektet skal med utgangspunkt i konkrete undersøkelser fastslå om det er grunnlag for å trekke konklusjoner mht til om forvaltningen av tilskuddsordningene er effektiv og om den administrative kontroll er tilfredsstillende, med sikte på evt å ta dette opp med Finansdepartementet. Videre skal det legges fram et forslag til generelle retningslinjer for revisjonskontroll med tilskuddsordningene. Retningslinjene skal innarbeides i den generelle revisjonsveiledning som er under arbeid. » |
I alt er 25 tilskuddsordninger fra 8 departementer med underliggende etater utvalgt til undersøkelsen. 19 av de utvalgte tilskuddsordningene har et budsjett på over 100 mill. kroner, og utvalget representerer overføringer på ca 14 mrd. kroner.
Tilskuddsforvaltningen dekkes i dag av bestemmelser i forskjellige regelverk og rundskriv; bestemmelser i Bevilgningsreglementet, i Reglement for økonomiforvaltningen i departementene, og av ulike rundskriv fra Finansdepartementet.
Ved brev 19. august 1991 til Finansdepartementet orienterte Riksrevisjonen om sin undersøkelse av hvordan tilskuddsbevilgningene forvaltes av departementene og underliggende etater. Av dette brevet fremgikk hvilke mangler ved tilskuddsforvaltningen undersøkelsen hadde avdekket, bl.a. at:
| - |
målformuleringene for de undersøkte tilskuddsordninger gjennomgående var lite presise |
| - |
det manglet kriterier for måloppnåelse, eller kriteriene var så uklare at de ikke egnet seg som grunnlag for å vurdere om målet for ordningen ble nådd. |
Riksrevisjonen uttalte i brevet at i de tilfeller hvor målformulering og kriterier for måloppnåelse er ufullstendige, kan informasjon til tilskuddsmottaker, behandling av søknader, tildeling av tilskudd og evaluering av tilskuddsordningen bli mangelfull. Når det ikke er fastsatt tilfredsstillende kriterier for måloppnåelse, blir det i svært liten grad utført evaluering og oppfølgning vedrørende bruken av midlene i det enkelte tilfelle. Det ble også vist til at det i liten grad var utarbeidet overordnede retningslinjer for forvaltningen av tilskuddsordningene. Dette medfører at administrasjonen blir varierende og personavhengig.
I de tilfeller hvor departementene har delegert administrasjonen til andre, f.eks. private eller kommunale instanser, er behovet for klare retningslinjer spesielt stort. Det er avdekket en del forhold som kan svekke kontrollen, og enkelte av disse er av en slik art at mulighetene for et effektivt kontrollarbeid blir redusert; dette gjelder f.eks. at det ikke alltid blir stilt krav til kostnadskalkyler og budsjett, manglende krav til revisorbekreftede regnskaper og rapporter, og at tilskuddsmidler ikke holdes atskilt fra den øvrige virksomhet. I de tilfeller forvaltningsoppgavene var delegert var det heller ikke utarbeidet retningslinjer for departementenes tilsyn med underliggende etaters tilskuddsforvaltning. Fasene målformulering og evaluering er grunnleggende og sentrale deler av tilskuddsforvaltningen. Siden disse på tilfredsstillende måte ikke ivaretar de hensyn som det er vist til i Finansdepartementets egne merknader til Reglement for økonomiforvaltningen, kan en ikke være sikker på at forvaltningen av tilskuddsordningene blir formålstjenlig.
Overfor Finansdepartementet pekte Riksrevisjonen på at det ikke foreligger noe samlet regelverk som behandler følgende sider ved tilskuddsforvaltningen:
| - |
informasjon til tilskuddsmottaker |
| - |
oppfølging av dokumentasjon/regnskapsmateriale |
| - |
evaluering/oppfølging vedrørende bruken av midlene. |
Med utgangspunkt i undersøkelsen og at enkelte, tilfeldige bestemmelser gitt i diverse rundskriv m.v. ikke gir en tilfredsstillende tilskuddsforvaltning, uttalte Riksrevisjonen i brevet av 19. august 1991 at det bør utarbeides et sentralt regelverk som inneholder bestemmelser om bl.a følgende forhold:
| - |
det må formuleres en målsetting for tilskuddsordningen før forslag om bevilgning fremmes |
| - |
kriterier for måloppnåelse som gjør det mulig i etterhånd å fastsette graden av måloppnåelse, må fastsettes parallelt med målformuleringene |
| - |
forvaltningen av enhver tilskuddsordning bør baseres på et regelverk utarbeidet av vedkommende fagdepartement |
| - |
for å sikre at målgruppen for den enkelte ordning nås, må det gis retningslinjer for hvordan dette skal skje |
| - |
det skal foreligge skriftlig instruks for hvilke oppgaver som påligger saksbehandler, den som attesterer og den som anviser enhver utbetaling |
| - |
hvor det er mulig bør det kreves at det er utarbeidet kostnadskalkyle, budsjett eller at det legges ved et regnskap som er del av grunnlaget for søknad om tilskudd |
| - |
tilskuddsmottaker skal alltid gjøres kjent med de betingelser og forutsetninger som legges til grunn for utbetalingen, eksempelvis krav om revisorbekreftet regnskap og andre former for tilbakemelding |
| - |
en innskjerping og konkretisering av hva departementenes tilsynsplikt innebærer, eksempelvis at tilsynsplikten også omfatter den administrasjon og kontroll som utføres av det forvaltende organ når administrasjonen av tilskuddsordningen er delegert |
| - |
enhver tilskuddsordning skal evalueres slik at bevilgende myndighet og de som forvalter ordningen mottar nødvendig informasjon om hvorvidt man oppnår fastsatt målsetting. |
Finansdepartementet har hittil ikke gitt noe direkte svar på forannevnte brev, eller gitt uttrykk for noe standpunkt til resultatet av undersøkelsene og Riksrevisjonens synspunkter og forslag vedrørende tilskuddsforvaltningen. Departementet tok imidlertid høsten 1991, i samarbeid med Riksrevisjonen, initiativ til å se på muligheten til å organisere et prosjekt vedrørende resultatstyring og -rapportering for overføringsordningene. Dette resulterte i et notat med forslag om at enkelte overføringsordninger bør inngå i et utredningsarbeid fokusert på utforming av resultatmål, utvikling av resultatmåling, resultatevaluering og oppfølgning.
I Finansdepartementets hovedbudsjettskriv for 1993 ble departementene pålagt en skjerpet plikt til å følge opp de krav som allerede er nedfelt i Bevilgningsreglementet §§ 2 og 13 om formulering av resultatkrav og resultatrapportering. Det ble også informert om at det skal arbeides med å utvikle resultatmålings- og rapporteringssystemer som gjør det mulig med rapportering i forhold til de angitte resultatmål. Hensikten skal være å få et bedret grunnlag for overordnet og rammemessig styring og utvikling av statlig virksomhet. Riksrevisjonen ble invitert til å delta med en observatør i styringsgruppen for prosjektet som inngår som en del av det alminnelige arbeid for styrket resultatorientering.
Ved brev 22. mai 1992 til Riksrevisjonen orienterte Finansdepartementet om arbeidet så langt og avsluttet med å vise til at departementet fortsatt er innstilt på en høy prioritering av feltet.
I antegnelsene til statsregnskapet for 1991, Dok.nr.1 (1993-1994), ga Riksrevisjonen en orientering om resultatet av sitt prosjekt vedrørende tilskuddsforvaltningen, og at dette ville bli fulgt opp med retningslinjer for revisjonskontrollen med tilskuddsordningen. Det ble også orientert om prosjektet i Finansdepartementets regi. Etter forutsetningen skulle retningslinjene for revisjonskontrollen tilpasses resultatet av Finansdepartementets prosjekt. Da det trakk ut med slike resultater, fant Riksrevisjonen det nødvendig å utarbeide retningslinjene for revisjon av tilskudd basert på de foretatte undersøkelsene av departementenes og underliggende etaters tilskuddsforvaltning. Retningslinjene er tatt i bruk på prøve.
Ved brev 12. mai og 21. juni 1993 bad Riksrevisjonen om Finansdepartementets redegjørelse for status vedrørende utredningsarbeidet om resultatanalyse og rapportering m.v. for bestemte overføringsordninger. Finansdepartementet har besvart henvendelsen ved brev 6. august 1993 med en generell gjennomgåelse av det pågående arbeid med en bedret mål- og resultatstyring i staten. Det heter i brevet bl.a.:
|
« Arbeidet med tilskuddsforvaltningen/overføringsordningene utgjør et meget viktig område i den totale prosess som er satt i gang, herunder også prøveprosjekter/pilotprosjekter. Etter Finansdepartementets oppfatning vil en en slik totaltilnærming gi en større effekt enn å videreføre arbeidet med bestemte overføringsordninger i en engere gruppe. » |
Riksrevisjonen ser det slik at det igangsatte prosjektarbeid vedrørende tilskudds-/overføringsordningene ikke kan bli sluttført som eget prosjekt uten at Finansdepartementet har besvart eller tatt stilling til de spørsmål og forhold Riksrevisjonen tok opp med departementet i brevet av 19. august 1991. Det er grunn til å understreke at de påviste mangler og de foreslåtte tiltak gjelder en betydelig del av statsbudsjettet, i 1991 ca 750 forskjellige tilskuddsordninger og ca 65 % av det totale budsjett. Selv om mange av problemstillingene vil være de samme som i det generelle arbeidet med bedret resultatstyring og -rapportering i henhold til Bevilgningsreglementet §§ 2 og 13, er det knyttet særskilte problemstillinger til departementenes forvaltning av tilskuddsordninger/overføringer som krever særlig oppmerksomhet. Etter Riksrevisjonens oppfatning er dette en så viktig sak at den må undergis prioritert saksbehandling. Riksrevisjonen uttalte derfor at det ble forventet at Finansdepartementet i svaret på antegnelsen gjør rede for og tar stilling til de forhold og forslag til tiltak som er omtalt i brevet av 19. august 1991 og den foreliggende rapport.
Finansdepartementet har på Riksrevisjonens antegnelse svart:
|
« Finansdepartementet deler Riksrevisjonens syn på viktigheten av å sikre en forsvarlig styring og oppfølgning av de mange tilskudds- og overføringsordninger i staten. For å sikre slik forbedret styring og oppfølgning vil det etter Finansdepartementets oppfatning være nødvendig å nedfelle de krav som bør stilles i et for staten gjennomgående regelverk ... |
|
Det forberedende arbeid forbundet med denne gjennomgangen er i full gang. Erfaringer og materiale fra arbeidet med innføring av nye betalings- og regnskapsrutiner i staten (konsernkonto-arbeidet) vil inngå her. I tillegg vil en bl.a. bygge på erfaringer fra konkrete resultat-, styrings- og rapporteringsprosjekter som er gjennomført i forvaltningen de senere år, herunder for tilskudds- og oveføringsordninger. Når det gjelder prosjekter innenfor tilskudds- og overføringsordninger, har dette arbeidet for øvrig vist hvor vanskelig det er å lage fullt ut gjennomgående regelverk for slike ordninger. Oppstart av hovedutredningen forutsetter å finne sted i oktober 1994 og da med deltagelse fra Riksrevisjonen. |
|
Siktemålet for det arbeid som nå skal gjennomføres er for det første å modernisere regelverket slik at dette er tilpasset de betalings- og regnskapsrutiner som er under innføring i forbindelse med det såkalte konsernkonto-arbeidet. Videre må regelverket tilpasses de krav som er utformet/er under utforming i forbindelse med innføring av resultatstyring og resultatrapportering i staten. Dagens regelverk er her klart mangelfullt. |
|
De forhold som er påpekt ovenfor vil måte dekkes av gjennomgående regler. Utover dette ser Finansdepartementet at det vil bli behov for utdypende regelverk på særskilte områder. Et slikt « utdypningsområde » vil være departementenes forvaltning av tilskudds- og overføringsordninger. Det hovedprosjekt som er omtalt ovenfor vil også dekke disse forhold. |
|
Finansdepartementet tar ellers sikte på at hovedutredningen skal være gjennomført innen utløpet av 1995. |
|
Finansdepartementet har gjennomgått de konkrete forslag Riksrevisjonen tidligere har fremsatt vedrørende regelverk for departementenes tilskuddsforvaltning. Disse vil sammen med Riksrevisjonens rapport være viktige innspill for det regelverksarbeid som nå igangsettes. Departementet vil komme nærmere tilbake til disse forslagene i forbindelse med dette arbeidet. Nedenfor er imidlertid skissert departementets foreløpige synspunkter på viktige deler av Riksrevisjonens forslag. |
|
Riksrevisjonen har bl.a foreslått at sentrale retningslinjer for tilskuddsforvaltningen bør inneholde bestemmelser med krav til departementene om formulering av målsetting for tiltaket/ordningen før bevilgningsforslag fremmes og at det parallelt med utarbeidelse av målformulering fastsettes kriterier for måloppnåelse. For sistnevnte anfører Riksrevisjonen at det bør legges vekt på at disse kriteriene i størst mulig grad gjør det mulig i etterhånd å fastsette graden av måloppnåelse. Finansdepartementet deler disse synspunktene. Dette er forøvrig forhold som vil stå sentralt når det skal utformes grunnleggende regelverk som også omfatter resultatstyring og resultatrapportering. |
|
Riksrevisjonen anfører dessuten at følgende forhold bør dekkes: |
| - |
forvaltningen av en tilskuddsordning baseres på et regelverk eller forskrift der det er aktuelt |
| - |
det skal foreligge skriftlig instruks for hvilke oppgaver som påligger saksbehandler, den som attesterer og den som anviser |
| - |
i tilfeller hvor det er relevant og mulig stilles krav om kostnadskalkyler, budsjett eller regnskap som en del av et søknadsgrunnlag |
| - |
tilskuddsmottager skal gjøres kjent med de betingelser og forutsetninger som legges til grunn for utbetalingen. Dette kan gjelde krav til revisorbekreftet regnskap og andre former for tilbakemelding |
| - |
Riksrevisjonen og vedkommende departement/underliggende etat skal være sikret innsynsrett |
| - |
det skal foretas en innskjerping og konkretisering av hva departementenes tilsynsplikt innebærer |
| - |
for å sikre at målgruppen for en bestemt ordning nås, må det gis retningslinjer for hvordan dette skal skje. |
|
Finansdepartementet er i hovedsak enig i ovenstående og ser dette som forhold som bør inngå i utdypende regelverk for forvaltningen av tilskuddsordninger. |
|
Riksrevisjonen påpeker også at enhver ordning må forutsettes evaluert slik at bevilgende myndighet og de som forvalter ordningen mottar nødvendig informasjon om hvorvidt man oppnår fastsatt målsetting. Dette er etter Finansdepartementets syn et sentralt forhold som bl.a. må dekkes av statens gjennomgående økonomiregler. »
|
Riksrevisjonen uttaler:
Finansdepartementet har i hovedsak sluttet seg til Riksrevisjonens konkrete forslag vedrørende bestemmelser om forvaltning av tilskuddsmidler. Arbeidet med en hovedutredning med full gjennomgåelse av statens reglement for økonomiforvaltning vil bli avsluttet i løpet av 1995. Riksrevisjonen forutsetter at dette vil resultere i et nytt økonomireglement som bl.a. omfatter tilskuddsordningene.
Riksrevisjonen foreslår antegnelsen: « Til observasjon ».
Kontroll- og konstitusjonskomiteen konstaterer at Riksrevisjonen har avdekket en betydelig mangel på kontroll og evaluering med departementenes tilskuddsforvaltning.
Komiteen viser til vedlegget i Dok.nr.3:01 hvor rapporten fra en arbeidsgruppe i Riksrevisjonen er gjengitt. I alt ble 25 tilskuddsordninger gjennomgått - med en total overføringsutgift på ca 14 mrd. kroner. 19 av tilskuddsordningene viser manglende kontrollrutiner og -muligheter. Konklusjonen på gjennomgangen er for mange ordninger uttrykk som: « Det foretas heller ikke en vurdering av oppnådde resultater mot ressursinnsatsen » og « Det er ikke fastsatt kriterier for vurdering av måloppnåelsen med tilskuddsordningen ».
Komiteen anser det for å være en høyt prioritert oppgave å sørge for et regelverk og en oppfølging av tilskuddsordningene som sikrer et minimum av risiko for feildisponering og feilaktig bruk av midler. Når tilskuddsordningene omfatter ca 750 forskjellige tilskuddsordninger som disponerer ca 65 % av statsbudsjettets utgiftsside skal det ikke mange prosents feil til før det kan bli betydelige beløp som går tapt eller brukes ufornuftig.
Komiteen anser det derfor nødvendig at det overveies å omdisponere ressurser til kontroll- og oppfølgingsfunksjoner i departementene, som et bidrag til å bedre statens økonomiske situasjon og ber Finansdepartementet vurdere dette spørsmål.
Komiteen slutter seg i hovedsak til Riksrevisjonens krav i brev av 19. august 1991 til Finansdepartementet om at det må utarbeides et sentralt regelverk som inneholder bestemmelser om bl.a. følgende forhold:
| - |
det må formuleres en målsetting for tilskuddsordningen før forslag om bevilgning fremmes |
| - |
kriterier for måloppnåelse som gjør det mulig i etterhånd å fastsette graden av måloppnåelse, må fastsettes parallelt med målformuleringene |
| - |
forvaltningen av enhver tilskuddsordning bør baseres på et regelverk utarbeidet av vedkommende fagdepartement |
| - |
for å sikre at målgruppen for den enkelte ordning nås, må det gis retningslinjer for hvordan dette skal skje |
| - |
det skal foreligge skriftlig instruks for hvilke oppgaver som påligger saksbehandler, den som attesterer og den som anviser enhver utbetaling |
| - |
hvor det er mulig bør det kreves at det er utarbeidet kostnadskalkyle, budsjett eller at det legges ved et regnskap som er del av grunnlaget for søknad om tilskudd |
| - |
tilskuddsmottaker skal alltid gjøres kjent med de betingelser og forutsetninger som legges til grunn for utbetalingen, eksempelvis krav om revisorbekreftet regnskap og andre former for tilbakemelding |
| - |
en innskjerping og konkretisering av hva departementenes tilsynsplikt innebærer, eksempelvis at tilsynsplikten også omfatter den administrasjon og kontroll som utføres av det forvaltende organ når administrasjonen av tilskuddsordningen er delegert |
| - |
enhver tilskuddsordning skal evalueres slik at bevilgende myndighet og de som forvalter ordningen mottar nødvendig informasjon om hvorvidt man oppnår fastsatt målsetting. |
Komiteen har merket seg at også Finansdepartementet i brev til Riksrevisjonen av 17. august 1994 i hovedsak sier seg enig i dette.
Komiteen viser til at kontroll med tilskuddsforvaltningen ble reist i Stortinget i 1977, under behandlingen av Dok.nr.7 (1972-1973). Det ble da vedtatt en ny § 17 til bevilgningsregelement for å sikre bedre kontroll. Komiteen vil derfor understreke at arbeidet med et forbedret regelverk må ha høy prioritet.
Komiteen viser også til at tilskuddsforvaltningen på avgrensede områder synes å være forbedret etter at Riksrevisjonen tok saken opp i 1991, og viser i den sammenheng bl.a. til brev til komiteen fra Kommunal- og arbeidsdepartementet. Komiteen ser positivt på dette, men vil understreke at dette ikke reduserer behovet for et helhetlig offentlig regelverk.
Komiteen har merket seg at Finansdepartementet ikke har gitt noe direkte svar på Riksrevisjonens henvendelse av 19. august 1991 og vil i den anledning understreke at det forventes at brev fra Riksrevisjonen blir besvart direkte og snarest mulig. Finansdepartementet har imidlertid tatt initiativ til å organisere et prosjekt vedrørende resultatstyring og -rapportering for overføringsordningene. Her er Riksrevisjonen trukket med. Finansdepartementet har også overfor departementene pålagt en skjerpet plikt til å følge opp de krav som allerede er nedfelt i Bevilgningsreglement § 2 og § 13 om formulering av resultatkrav og om resultatrapportering.
Komiteen viser til at det gjennom flere år har vært redegjort i Gul Bok for tiltak for å bedre resultatstyringen i staten. Det vises her særlig til kap. 4.5 i Gul Bok for 1995.
Komiteen viser til at det har vært jevnlig kontakt mellom Finansdepartementet og Riksrevisjonen om framdriften av disse spørsmålene. Finansdepartementet har bl.a. vist til det pågående arbeidet med en bedre mål- og resultatstyring i staten. Riksrevisjonen har påpekt at det igangsatte prosjektarbeidet vedrørende tilskudds-/overføringsordningene ikke kan bli sluttført som eget prosjekt uten at departementet har besvart eller tatt stilling til de spørsmål og forhold som Riksrevisjonen tok opp med departementet i brevet av 19. august 1991. Komiteen er enig i dette.
Komiteen viser til at synspunktene fra Riksrevisjonen også i betydelig grad er lagt til grunn for det arbeidet Finansdepartementet høsten 1994 satte i gang med nytt økonomireglement for staten. I dette arbeidet er Riksrevisjonen representert i styringsgruppen med observatørstatus. Etter planen skal forslaget til nytt økonomireglement sendes ut på høring høsten 1995. Komiteen gir sin tilslutning til dette arbeidet slik det er beskrevet i brev til komiteen av 20. januar d.å. Komiteen vil imidlertid understreke at dette arbeidet må ha høy prioritet hos alle ansvarlige deltakere.
Komiteen har, fordi utredningen ligger langt tilbake i tid, tilskrevet noen departementer med anmodning om en oppdatering av situasjonen i forhold til Riksrevisjonens rapport fra 1991 for spesielle budsjettområder. Finansdepartementet er i to brev anmodet om opplysninger vedrørende fremdriften i det varslede arbeid med nytt økonomireglement. Korrespondansen er trykt som vedlegg til innstillingen.
Svarene fra Finansdepartementet, Administrasjonsdepartementet og Kommunal- og arbeidsdepartementet på komiteens henvendelser er forelagt Riksrevisjonen som i brev av 17. januar 1995 til komiteen bl.a. uttaler:
|
« Av den korrespondanse Kontroll- og konstitusjonskomiteen har oversendt til Riksrevisjonen går det forøvrig fram bl.a. at det er gjennomført en del forbedringer innen tilskuddsforvaltningen etter at Riksrevisjonen foretok sine undersøkelser i 1991. Dette er etter Riksrevisjonens syn positivt. Det synes også å være enighet om at det er nødvendig å utvikle et overordnet regelverk på området. Finansdepartementet gjentar senest i brevet av 23. desember 1994 til komiteen at det tas sikte på å gjøre dette i 1995 i tilknytning til arbeidet med det nye økonomireglementet for statsforvaltningen. |
|
For øvrig kan ikke Riksrevisjonen se at uttalelsene fra ovennevnte departementer i vesentlig grad gir grunnlag for å endre hovedkonklusjonene i Dok.nr.3:01. » |
Komiteen viser til at Finansdepartementet i sitt brev til komiteen av 23. desember 1994 understreker at det « er overordnet regelverksforvalter på økonomisiden i staten ». Komiteen mener derfor at Finansdepartementet også må ha et overordnet ansvar for oversikt og rapportering til Riksrevisjonen for regelverket for økonomistyring i staten. I denne sammenheng vil komiteen påpeke at Finansdepartementet burde vist større aktivitet og oppfølging på Riksrevisjonens utredning og brev av 19. august 1991. Komiteen viser i denne sammenheng til følgende uttalelse fra Riksrevisjonen i brev av 17. januar 1995 til komiteen:
|
« I den forbindelse vil vi også nevne at Finansdepartementet fikk oversendt omtalte rapport i 1991. Riksrevisjonen regnet derfor med med at dette departement, senest i forbindelse med behandlingen og besvarelsen av antegnelsen, ville innhente uttalelser fra de øvrige departementene. Dette fordi det var gått lang tid mellom verifiseringen av rapporten (1991) og antegnelsen. Det går ikke fram av Finansdepartementets svar på antegnelsen at dette ble gjort, jf Dok.nr.3:01 side 3-4. » |
Komiteen konstaterer også at Finansdepartementet i sitt siste svarbrev til komiteen av 20. januar 1995 om organiseringen av arbeidet med det nye økonomireglement opplyser at: « Organiseringen av arbeidet med å lage et nytt økonomireglement i form av et prosjekt, ble besluttet av departementet i begynnelsen av november 1994. » og at: « Etter de foreliggende planer skal forslag til nytt økonomireglement sendes ut på høring høsten 1995. »
Komiteen forutsetter at denne timeplanen holdes og at det i fortbindelse med det nye økonomireglementet også inkorporeres bestemmelser om forvaltning av tilskuddsmidler i samsvar med Riksrevisjonens brev av 19. august 1991.
Komiteen slutter seg forøvrig til Riksrevisjonens forslag til desisjon om at saken holdes « Til observasjon ».
Komiteen viser til det som er anført foran, og rår Stortinget til å gjøre følgende
vedtak:
Antegnelsene vedkommende Dok.nr.3:01 (1994-1995) - Om departementets tilskuddsforvaltning - blir desidert i samsvar med Riksrevisjonens forslag.
|
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 26. januar 1995.
|
| Petter Thomassen, |
Carl I Hagen, |
Kjellbjørg Lunde, |
| leder. |
ordfører. |
sekretær. |
Vedrørende Riksrevisjonens Dok.nr.3:01
Det vises til kontroll- og konstitusjonskomiteens brev av 14. desember 1994 vedrørende omtalen av statsbudsjettets kapittel 1543, 550 og 551 i Riksrevisjonens Dok.nr.3:01.
I ovennevnte brev ber Kommunal- og arbeidsdepartementet om å gi en oppdatering av situasjonen i dag i forhold til Riksrevisjonens rapport fra budsjettet 1991 vedrørende de nevnte kapitler i statsbudsjettet.
Etter Kommunal- og arbeidsdepartementets mening gir ikke de konkluderende synspunkter Riksrevisjonen har gitt uttrykk for i forbindelse med 1991-budsjettet et dekkende bilde av dagens situasjon. Dette gjelder såvel kapittel 550, 551 som 1543 (sistnevnte kapittel lå i 1991 under Arbeids- og administrasjonsdepartementets ansvarsområde).
Som følge av arbeidet med bedre mål- og resultatrettet styring i statsbudsjettet er det gradvis i de siste årene foretatt betydelige forbedringer i Kommunal- og arbeidsdepartementets tilskuddsforvaltning. Framdriften i mål- og resultatstyringsarbeidet har bl.a. vært redegjort for overfor Stortinget i de siste års budsjettproposisjoner (St.prp. nr. 1) og Gul Bok. Dette arbeidet videreføres.
Kap 1543, post 71.1 Arbeidsmarkedsbedrifter
Beskrivelsen av støtte- og styringssystemet for arbeidsmarkedsbedriftene i Dok.nr.3:01 (1994-1995) dekker perioden forut for innføringen av nytt system i 1993-94. Innføringen av nytt støtte- og styringssystem har bidratt til en vesentlig styrking av attføringsvirksomheten i bedriftene, jf. nedenfor. Den viktigste årsak til omleggingen var at « gammelt » system ga for svake attføringsresultater, bl.a. på grunn av støtteordningens utforming. Dette førte til at mange yrkeshemmede ble lenge i bedriftene, mens bare en liten andel ble formidlet til ordinært arbeidsliv eller utdanning.
Beskrivelsen av det tidligere støtte- og styringssystemet i Dok.nr.3:01 er etter Kommunal- og arbeidsdepartementets syn, beheftet med en del uklarheter som kan føre til misforståelser:
| - |
Det heter at Arbeids- og administrasjonsdepartementet godkjenner opprettelse av arbeidsmarkedsbedrifter på bakgrunn av landsomfattende oversikter. Kommunal- og arbeidsdepartementet gjør oppmerksom på at tyngden av arbeidsmarkedsbedriftene, knapt 100 totalt, ble etablert i 1960-70 årene, og at det i dag ikke opprettes nye bedrifter, med unntak av reetablering etter konkurs. |
| - |
Det heter at det gjennomføres løpende møter med bedriftenes ledelse for gjensidig informasjon. Kommunal- og arbeidsdepartementet vil peke på at det er arbeidsmarkedsetaten som ivaretar de operative oppgaver i arbeidsmarkedspolitikken, og følgelig står for den løpende kontakten med bedriftene, bl.a. om tildeling av støtteberettigede plasser og kontroll med attføringsvirksomheten. Departementet fastlegger rammebetingelsene (budsjett og regelverk), og forholder seg til mer prinsipielle spørsmål som oppstår. |
| - |
Det heter at staten yter 35-40 % av driftsutgiftene. Kommunal- og arbeidsdepartementet vil opplyse om at staten gir støtte til bedriftene i.h.t. antall støtteberettigede plasser. Utover dette forutsettes bedriftene å operere i markedet som andre bedrifter gjennom salg av varer og tjenester. Den statlige støtte motsvarer i gjennomsnitt vel 30 % av bedriftenes samlede inntekter. |
| - |
Det heter at det ikke kreves at statlige støttemidler holdes atskilt fra øvrige inntekter. Dette har heller aldri departementet (ene) lagt opp til. Statsstøtten kommer virksomheten som sådan til gode, men det er stilt spesielle betingelser for å kunne motta den. Støtten skal dekke bedriftenes merkostnader ved å ivareta attføringsoppgavene. |
| - |
Det heter at Arbeidsformidlingen er representert i bedriftenes styre. Kommunal- og arbeidsdepartementet gjør oppmerksom på at det i regelverket som gjaldt fram til 1. januar 1993, ikke var noe krav om at Arbeidsformidlingen skulle være representert som observatør i bedriftenes styre. Dette skjedde likevel ofte. I det nye regelverket er Arbeidsformidlingens observatørstatus innført som obligatorisk. |
| - |
Riksrevisjonen viser i sin undersøkelse til at det ikke ble ført restanselister over manglende innsendte regnskaper og dokumentasjon. Dette kan ha skjedd ved praktisering av det gamle regelverket, men det er grunn til å tro at bedriftene ikke fikk utbetalt økonomisk støtte uten at regnskap/budsjett forelå. |
Etter det nye støtte- og styringssystemet utbetales støtte til bedriftene på grunnlag av gjennomførte månedsverk. Støtte til bedriftens attføringsvirksomhet utbetales derfor ikke lenger på grunnlag av bedriftens budsjett/regnskaper, men ut fra den reelle attføringsaktivitet som utføres.
| - |
Det vises til at Arbeidsdirektoratet har kvartalsvise møter med departementets arbeidsavdeling og at det ikke utarbeides referat eller protokoll fra disse møtene. Det synes av det å sluttes at det ikke foreligger skriftlig dokumentasjon av kontakten mellom direktorat og departement når det gjelder arbeidsmarkedsbedriftene. Dette kan misforståes. Kommunal- og arbeidsdepartementet vil her understreke at rapportering, forslag om regelverksendringer, beslutninger og styring skjer skriftlig. |
| - |
Endelig heter det at oppfølging og evaluering ikke følger faste rutiner. Kommunal- og arbeidsdepartementet vil her nevne at Arbeidsdirektoratet utarbeider årlige meldinger om arbeidsmarkedsbedriftenes virksomhet og resultater på grunnlag av en rekke data fra bedriftene. |
Nytt støtte- og styringssystem for arbeidsmarkedsbedriftene
For å styrke attføringsvirksomheten i arbeidsmarkedsbedriftene er støtte- og styringssystemet vesentlig endret siden 1991. Målet med omleggingen har vært å øke gjennomstrømningene slik at flere yrkeshemmede kan få et attføringstilbud i bedriftene, samt å heve kvaliteten på attføringstjenestene.
Den nye støtte- og styringssystemet introduserer endringer i såvel organisatoriske som økonomiske rammebetingelser. Fra 1.1.93 ble det innført et tre-fasesystem for å øke attføringsgraden. Fase 1 er en avklaringsfase med varighet inntil 6 måneder, fase 2 er en trenings- og attføringsfase med varighet inntil 2 år, mens fase 3 gir mulighet for varig sysselsetting. Avklaring i fase 1 skal normalt vært gjennomført før øvrige faser er aktuelle. Målet er at den enkelte bedrift skal ha minst like mange plasser i fase 2 som i fase 3. Nytt økonomisk støttesystem, som gjør det mer attraktivt for bedriftene å satse aktivt på attføring, ble innført fra 1.1.94. Kommunal- og arbeidsdepartementet viser til mer detaljert omtale av det nye støtte- og styringssystemet i Kommunal- og arbeidsdepartementets budsjettproposisjoner for 1993, -94 og -95.
Omleggingen i bedriftene følges bl.a. gjennom en større evaluering i regi av Arbeidsforskningsinstituttet. Studien viser at bedriftenes tilpasning til reformen stort sett har vært god. Bl.a. er attføringsarbeidet bedre organisert og systematisert, og samarbeidet mellom arbeidskontorene og bedriftene er styrket. Videre har gjennomstrømningen og formidlingen til arbeid bedret seg betydelig. Av problemer nevnes særlig at bedriftene hevder de ikke får nok søkere med attføringsmuligheter, og at arbeidskontorenes attføringsbestillinger må bli mer presise. Det foreligger 4 delrapporter. Sluttrapport vil være ferdig i begynnelsen av 1995.
Kap 1543, post 71.2 Arbeidssamvirketiltak
Riksrevisjonens undersøkelse dekker forholdene i 1991, som er året før det ble innført nytt og helhetlig regelverk for arbeidssamvirketiltakene. Endringene førte til klarere linjer både mht. tiltakenes formål, målgrupper, organisering og statlig støtte, jf. nedenfor.
På samme måte som for arbeidsmarkedsbedriftene er beskrivelsen av ordningene for arbeidssamvirkene i 1991 i Dok.nr.3:01 etter Kommunal- og arbeidsdepartementets syn, ikke dekkende for dagens situasjon. Departementet finner det riktig å kommentere enkelte forhold i daværende system:
| - |
Det heter at kriteriene for måloppnåelse er mangelfulle. Etter departementets oppfatning er det viktigste kriterium for måloppnåelse i dette tilfellet at staten gjennom sin økonomiske støtte til arbeidssamvirkene medvirker til etablering av gode og trygge arbeidsplasser for særlig svake grupper. Departementet mener at en har lykkes med dette. |
| - |
Det heter bl.a. at tilskudd gis etter en vurdering av samtlige søknader. Det er her viktig å sjelne mellom etablering av nye tiltak, og videreføring av eksisterende plasser. Nye tiltak var naturlig nok gjenstand for en mer omfattende prosess enn videreføring av bestående plasser. |
| - |
Det heter at det ikke stilles krav om at utstyr av varig verdi skal tilbakeføres. Kommunal- og arbeidsdepartementet vil minne om at arbeidssamvirkene de siste årene kun har mottatt tilskudd til sin virksomhet. Tidligere ble det til dels gitt rente- og avdragsfrie lån i forbindelse med nyetableringer og større investeringer, og disse er gjennomgående sikret ved pant. |
| - |
Det heter også om arbeidssamvirketiltakene at oppfølging og evaluering ikke følger faste rutiner. Kommunal- og arbeidsdepartementet vil her nevne at Arbeidsdirektoratet utarbeider bl.a. årlige meldinger om arbeidssamvirkenes virksomhet. Det rapporteres i tillegg jevnlig om antall plasser og forbruk av midler. |
Det nye regelverket for arbeidssamvirkene trekker som nevnt opp klarere rammer for virksomheten. Bedriftene har som formål å skape varige arbeidsplasser tilpasset de yrkeshemmede som ikke uten videre kan nyttiggjøre seg andre arbeidstilbud. Grunnlaget for sysselsettingen skal baseres på fremstilling av varer og tjenester for det ordinære marked. Sysselsettingen skal bidra til å kvalifisere og utvikle ressurser hos de yrkeshemmede. Muligheten for attføring skal holdes åpen. Målgruppen er yrkeshemmede som har rett til uførepensjon eller annen type trygdeytelse som attføringspenger o.l.
Arbeidssamvirketiltakene kan inndeles i tre hovedgrupper:
| - |
Arbeidssamvirke, ASV, som vanligvis er tilknyttet en arbeidsmarkedsbedrift. |
| - |
Arbeidssamvirke i offentlig sektor, ASVO. |
| - |
Produksjonsrettede Verksteder, PV, som ble overført arbeidsmarkedsmyndighetenes støtteordninger f.o.m. 1991 i tilknytning HVPU-reformen. |
Arbeidssamvirketiltakene er stort sett organisert som kommunale aksjeselskaper, og mottar økonomisk støtte fra arbeidsmarkedsetaten. Mens ASVO-tiltakene f.o.m. 1992 ble overført til nytt støttesystem med fast kronebeløp pr. yrkeshemmet årsverk, for tiden vel kr 70.000, mottar ASVene og PVene støtte på grunnlag av innsendt budsjett. Målet på sikt er å komme over på et felles system basert på fast kronestøtte pr. yrkeshemmet. Det vil forenkle budsjettering og kontroll, samt bidra til kostnadsbevissthet. Ved utbygging av plasser i arbeidssamvirkene forutsettes det at disse kommer inn under støttesystemet for ASVO-tiltakene.
Kapittel 550 og 551. Kommunale utbyggingstiltak og utbygging av næringsvirksomhet i distriktene
Etter Kommunal- og arbeidsdepartementets syn gir ikke Riksrevisjonens rapport et fullt ut dekkende bilde av situasjonen i 1991. Samtidig som det som nevnt, har skjedd klare forbedringer etter den tiden.
Kommunal- og arbeidsdepartementet anførte allerede i 1991 innvendinger til Riksrevisjonens utkast angående investeringstilskudd og bedriftsutviklingstilskudd. Departementet mente at enkelte punkt var feil og ønsket dette tatt ut av rapporten. Dette gjaldt manglende rutiner for tilbakemelding på tilskuddsordningen og at hverken departementet eller daværende DU evaluerte oppnådde resultater mot ressursinnsats. Disse punktene ble ikke tatt ut av rapporten. Departementet påpekte videre at fra budsjetterminen 1991 er innført et nytt mål- og resultatstyringsystem, hvor 15 % av rammene blir fordelt etter resultatvurderinger. Dette kommer ikke fram i Riksrevisjonens rapport.
Kommunal- og arbeidsdepartementet innførte i 1991 et mål- og resultatstyringssystem for de bedriftsrettede virkemidlene forvaltet av fylkeskommunene. Dette for å sikre en bedre utnyttelse av virkemidlene. Systemet innebærer at tildelingen av rammer til de enkelte fylkeskommunene delvis blir gjort avhengig av fylkeskommunenes måloppnåelse. Etter Kommunal- og arbeidsdepartementets oppfatning gir dette systemet en klar kopling mellom mål- og resultatoppnåelsen for den enkelte fylkeskommune.
SND rapporterer etter samme kriterier som inngår i mål- og resultatstyringssystemet for fylkeskommunen i tillegg til en del andre resultatindikatorer. Opplysningene danner grunnlag for vurdering av SNDs måloppnåelse.
For de indirekte virkemidlene (f.eks. grunnlagsinvesteringer og tiltaksarbeid) er det ut fra virkemidlenes karakter vanskelig å måle resultatene, da disse virkemidlene er av mer tilretteleggende og langsiktig karakter. Departementets målstyring for disse virkemidler har først og fremst vært knyttet til innarbeiding av bedre rapportering. Utarbeidelse av indikatorer for måloppnåelse har vært og er fortsatt, som nevnt, et prioritert område.
Etter Kommunal- og arbeidsdepartementets vurdering gir dette god kjennskap til effekten av virkemiddelbruken. Samtidig arbeides det altså kontinuerlig for å forbedre mål- og resultatstyringen av midler over statsbudsjettet.
Evalueringer av virkemidlene er en kontinuerlig prosess. Nedenfor gis en oversikt over utførte evalueringer de siste årene, samt pågående evalueringer:
| - |
Grunnlagsinvesteringer, spesielt næringsareal (1992 av Vestlandsforskning) |
| - |
Tiltaksarbeid (1992 av Telemarksforskning) |
| - |
Distriktenes utbyggingsfond (1993 av NIBR, SNF og Møreforskning) |
| - |
Differensiert arbeidsgiveravgift (Møreforskning, 1992) |
| - |
Differensiert næringsplanlegging i kommunene (1994 av NORUT) |
| - |
Beredskapsprogrammet (FAFO, 1994) |
| - |
Interkommunalt samarbeid om næringsutvikling (pågår, ØF) |
| - |
Etablererstipendet (pågår, Telemarksforskning/SNF) |
| - |
SIVA (pågår, Møreforskning) |
Som basis for Kommunal- og arbeidsdepartementets kontroll med forvaltningen av de distriktspolitiske virkemidlene ligger innsamling av følgende opplysninger:
| - |
Månedlig rapportering av forbruk (fra og med 1993) |
| - |
Årlig rapportering (forbruk, formål effekter etc.) |
| - |
Større evalueringer med noen års mellomrom |
Riksrevisjonens Dok.nr.3:01 - Svar på spørsmål
Det vises til brev fra Kontroll- og konstitusjonskomiteen av 14.12.1994 med spørsmål til Finansdepartementet i forbindelse med komiteens behandling av Riksrevisjonens Dok.nr.3:01 (1994-1995) Om departementenes tilskuddsforvaltning.
Finansdepartementet er overordnet regelverksforvalter på økonomisiden i staten. I denne funksjonen ligger ansvaret for å forvalte og videreutvikle regelverket og definere funksjonelle krav til løsninger som leverandører av betalingformidlingstjenester og økonomisystemer må oppfylle. Innenfor rammene av Stortingets bevilgningsvedtak og bevilgningsreglementet samt økonomireglementet, har det enkelte fagdepartement et selvstendig ansvar for å forvalte de bevilgede midler innenfor sitt område.
Finansdepartementet har startet opp arbeidet med å ajourføre det gjeldende økonomireglementet med den målsetting at et nytt økonomireglement skal være ferdig i løpet av 1995. Arbeidet med å lage et nytt økonomireglement for staten er organisert som et prosjekt med en styringsgruppe, en referansegruppe og en prosjektgruppe/-sekretariat. Styringsgruppen og referansegruppen er sammensatt slik at den dekker ulike deler av staten.
Det vil bli lagt vekt på kontakt utad i utredningsperioden herunder mot Riksrevisjonen. Siktemålet med dette er å få tilbakemeldinger til bruk i utredningsarbeidet.
Mandatet til prosjektet er å lage et nytt modernisert økonomireglement for regnskap og resultatrapportering/resultatstyring herunder også for tilskudds- og overføringsordningene, og som dessuten regulerer statens kjøp av betalingsformidlingstjenester (statens konsernkonto) og kontroll med beholdninger og eiendeler.
Departementets forvaltning av tilskudds- og overføringsordninger vil bli behandlet i den delen av økonomireglementet som skal omhandle resultatstyring/-rapportering. Blant de forhold en vil se på er krav til departementene om formulering av målsetting for tiltaket/ordningen før bevilgningsforslaget fremmes og at det parallelt med utarbeidelse av målformulering fastsettes kriterier for måloppnåelse.
Finansdepartementet vurderer for øvrig fortløpende overføringsordningene i forbindelse med det ordinære budsjettarbeidet, og vil også gå igjennom disse i forbindelse med utarbeidelsen av statsbudsjettet for 1996.
Vedrørende Riksrevisjonens Dok.nr.3:01
Jeg viser til Kontroll- og konstitusjonskomiteens brev av 14. desember 1994 om ovennevnte.
I omtalen av tilskuddsordninger under Arbeids- og administrasjonsdepartementet er det tatt opp tre saker , hvorav bare en, kap. 1580, Pristilskudd, post 70, er under Administrasjonsdepartementets nåværende ansvarsområde. Omtalen tar utgangspunkt i ordningen i 1991, da bevilgningen var 1200 mill. kr. Etter 1991 er de generelle pristilskuddene til melk og melkeprodukter opphevet. Fra 1. juli 1993 ble det innført lovfestet merverdiavgiftskompensasjon på melk, ost og kjøtt som i 1995 er bevilget med 1131 mill. kr. Ordningen virker, for så vidt det gjelder utbetalinger, på samme måte som pristilskuddene.
Av ordninger som omfattes av rapporten, gjenstår i dag følgende, med en bevilgning for inneværende år på vel 163 mill. kr. og en vedtatt bevilgning i 1995 på vel 68 mill. kr.:
Generelle ordninger
| - |
Tilskudd til nedskrivning av fraktkostnader for bensin og autodiesel (ca 45 mill. kr.)
|
Særtilskudd til Nord-Norge: (ca 23 mill. kr.)
| - |
Tilskudd til fraktkostnader for fyringsolje nr. 1 og 2 og parafin |
| - |
Tilskudd til bensin og parafin levert på fat |
| - |
Tilskudd til melk i Nord-Troms og Finnmark |
Riksrevisjonens merknader
I Riksrevisjonens konklusjon uttales: « Det gis ingen informasjon om tilskuddsordningene. Potensielle mottakere selv må skaffe seg informasjon, noe som ikke er en tilfredsstillende ordning. » Dette er den eneste klare kritikk av ordningen i konklusjonen på avsnittet.
Til dette kan det bemerkes at de økonomiske rammene for ordningene fastlegges av Stortinget hvert år og gis den nødvendige omtale i de relevante stortingsdokumenter. Dette medfører at de årlig blir omtalt i media. Videre blir forskriftene for ordningene lovlig kunngjort og direkte meddelt de bransjene det gjelder, gjennom deres bransjeorganisasjoner. På denne bakgrunn, og under henvisning til at ordningene har eksistert i en årrekke, antar jeg at de er godt kjent av de potensielle tilskuddsmottakere.
Formålet med tilskuddsordningene er å redusere forbrukerprisene. For melk er dette søkt sikret gjennom bestemmelsene i prisforskrifter. For bensin- og autodiesel dekker ordningen lovlige transport- og kjøretillegg ut over en grense som fastsettes i de årlige statsbudsjetter. Blant annet for at frakttilleggene skulle beregnes ut fra et fast utgangspunkt, var det en bestemmelse i de tidligere meldepliktsforskrifter for mineraloljeprodukter, hvoretter de innmeldte priser (eksklusive frakt) skulle gjelde over hele landet. Etter at meldepliktsforskriften er opphevet, er dette kravet tatt inn som et vilkår for å få nedskrevet fraktkostnader etter ordningen. I ordningen for tilskudd til frukt er det i forskriften tatt inn en bestemmelse om at tilskuddet skal trekkes fra i fakturaen. I denne ordningen er det imidlertid ikke så lett å kontrollere at prisen som er satt før tilskuddet trekkes fra, ville vært den samme som om en ikke hadde hatt tilskuddsordningen. Virkningen av tilskuddet er derfor vanskeligere å kontrollere. For levering av bensin og parafin på fat er kravet til prisreduksjon formulert gjennom at tilskuddet gis til nedskriving av prisene. Sistnevnte ordning har særdeles lite økonomisk omfang.
Jeg ser for øvrig positivt på Riksrevisjonens merknader om målformuleringer og evalueringer. Subsidiering av priser på enkeltprodukter har i liten grad vært gjenstand for løpende evaluering ut fra distrikts- og fordelingspolitiske behov. En gjennomgang av målene som kan føre til fornyet drøfting av ordningenes plass i distrikts- og fordelingspolitikken, faller inn som en naturlig del av Regjeringens politikk, som bl.a. tar utgangspunkt i Arbeiderpartiets program hvor det legges opp til « en sterk offentlig sektor og en kritisk gjennomgang av offentlige overføringer. »
Jeg har ellers merket meg Riksrevisjonens generelle synspunkter i rapporten. Disse vil bli fulgt opp med tanke på eventuelle tilpasninger i forvaltningen av tilskuddene.
Dok.nr.3:01 (1994-1995) om departementenes tilskuddsforvaltning
Det vises til Kontroll- og konstitusjonskomiteens brev av 11. januar 1995 med anmodning om kommentarer til uttalelser fra Finansdepartementet (FIN), Administrasjonsdepartementet (AD) og Kommunal- og arbeidsdepartementet (KAD) vedrørende Dok.nr.3:01 (1994-1995).
Antegnelsen til Finansdepartementet, inntatt i Dok.nr.3:01, bygger i utgangspunkt på Riksrevisjonens undersøkelser av hvordan tilskuddsbevilgningene ble forvaltet av departementene og underliggende etater i 1991, og på etterfølgende korrespondanse med FIN. Som det framgår av rapporten, ble de innhentede opplysninger om hver enkelt tilskuddsordning verifisert og kommentert av de respektive departementer og etater, jf Dok.nr.3:01 side 8. Nevnte prosess kan i noen grad ha avdekket ulike synspunkter på beskrivelsen av de faktiske forhold og på de konklusjoner som ble trukket. Således går det fram av KADs brev datert 22. desember 1994 til komiteen at departementet allerede i 1991 bl a anførte innvendinger til Riksrevisjonens utkast angående investeringstilskudd og bedriftsutviklingstilskudd. Videre nevnte departementet at enkelte punkter var feil og « ønsket dette tatt ut av rapporten ». Riksrevisjonen tar til etterretning at de gitte synspunkter ikke ble tatt til følge i den grad departementet ønsket. I den forbindelse vil vi også nevne at Finansdepartementet fikk oversendt omtalte rapport i 1991. Riksrevisjonen regnet derfor med at dette departement, senest i forbindelse med behandlingen og besvarelsen av antegnelsen, ville innhente uttalelser fra de øvrige departementene. Dette fordi det var gått lang tid mellom verifiseringen av rapporten (1991) og antegnelsen. Det går ikke fram av Finansdepartementets svar på antegnelsen at dette ble gjort, jf Dok.nr.3:01 side 3-4.
Av den korrespondanse Kontroll- og konstitusjonskomiteen har oversendt til Riksrevisjonen går det for øvrig fram bl a at det er gjennomført en del forbedringer innen tilskuddsforvaltningen etter at Riksrevisjonen foretok sine undersøkelser i 1991. Dette er etter Riksrevisjonens syn positivt. Det synes også å være enighet om at det er nødvendig å utvikle et overordnet regelverk på området. Finansdepartementet gjentar senest i brevet av 23. desember 1994 til komiteen at det tar sikte på å gjøre dette i 1995 i tilknytning til arbeidet med det nye økonomireglementet for statsforvaltningen.
For øvrig kan ikke Riksrevisjonen se at uttalelsene fra ovennevnte departementer i vesentlig grad gir grunnlag for å endre hovedkonklusjonene i Dok.nr.3:01.
Arbeidet med nytt økonomireglement - Svar på spørsmål
Det vises til brev fra Kontroll- og konstitusjonskomiteen av 11.01.1995.
Mandatet for arbeidet med et nytt økonomireglement er ansett gitt ved Finansdepartementets brev til Riksrevisjonen av 17.08.1994, ref. vedlagte kopi. Brevet er i sin helhet gjengitt på side 3 og 4 i Dok.nr.3:01 (1994-1995) Om departementenes tilskuddsforvaltning.
Organiseringen av arbeidet med å lage et nytt økonomireglement i form av et prosjekt, ble besluttet av departementet i begynnelsen av november 1994. Arbeidet i prosjektet startet opp umiddelbart. Det er lagt opp til relativt hyppig møtevirksomhet i styringsgruppen. Fremdriften i arbeidet så langt tilsier at målsettingen om at et nytt økonomireglement skal være ferdig i løpet av 1995 bør kunne tilfredsstilles.
Styringsgruppen ledes av Finansdepartementet og består i tillegg av representanter fra Administrasjonsdepartementet og Statskonsult. Riksrevisjonen er representert i styringsgruppen med observatørstatus.
I arbeidet med nytt økonomireglement er det lagt opp til en fortløpende utadrettet aktivitet både mot prosjektets referansegruppe og andre miljøer. Referansegruppen som så langt har representanter fra Statens Vegvesen, Statens lånekasse for utdanning, Justisdepartementet, Forsvaret og Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, vil fortløpende bli forelagt til uttalelse deler av det nye økonomireglementet etter hvert som de foreligger.
Det vil videre bli gjennomført « fagmøter » med andre statlige institusjoner om elementer i regelverket. Når det gjelder Riksrevisjonen, legges det opp til kontakt også utover arbeidet i styringsgruppen. Hensikten med « fagmøtene » er fortløpende å ha en dialog som best mulig sikrer at det nye økonomireglementet får bestemmelser som sikrer en forsvarlig forvaltning av statens ressurser.
Etter de foreliggende planer skal forslag til nytt økonomireglement sendes ut på høring høsten 1995.
Departementenes og underliggende etaters tilskuddsforvaltning
Det vises til brev fra Riksrevisjonen av 29. juni 1994 vedrørende departementenes tilskuddsforvaltning.
Finansdepartementet deler Riksrevisjonens syn på viktigheten av å sikre en forsvarlig styring og oppfølging av de mange tilskudds- og overføringsordninger i staten. For å sikre slik forbedret styring og oppfølging vil det etter departementets oppfatning være nødvendig å nedfelle de krav som bør stilles i et for staten gjennomgående regelverk. Finansdepartementet vil i denne forbindelse vise til annen kontakt med Riksrevisjonen hvor departementet har forpliktet seg til å foreta en full gjennomgang av statens reglement for økonomiforvaltning. Det forberedende arbeid forbundet med denne gjennomgangen er i full gang. Erfaringer og materiale fra arbeidet med innføring av nye betalings- og regnskapsrutiner i staten (det såkalte konsernkonto-arbeidet) vil inngå her. I tillegg vil en bl.a. bygge på erfaringer fra konkrete resultatstyrings- og rapporteringsprosjekter som er gjennomført i forvaltningen de senere år, herunder for tilskudds- og overføringsordninger. Når det gjelder prosjekter innenfor tilskudds- og overføringsordninger, har dette arbeidet for øvrig vist hvor vanskelig det er å lage fullt ut gjennomgående regelverk for slike ordninger. Oppstart av hovedutredningen forutsettes å finne sted i oktober 1994 og da med deltagelse fra Riksrevisjonen, ref. tidligere brevveksling om dette.
Siktemålet for det arbeid som nå skal gjennomføres er for det første å modernisere regelverket slik at dette er tilpasset de nye betalings- og regnskapsrutiner som er under innføring i forbindelse med det såkalte konsernkonto-arbeidet. Videre må regelverket tilpasses de krav som er utformet/er under utforming i forbindelse med innføring av resultatstyring og resultatrapportering i staten. Dagens regelverk er her klart mangelfullt.
De forhold som er påpekt ovenfor vil måtte dekkes av gjennomgående regler. Utover dette ser Finansdepartementet at det vil bli behov for utdypende regelverk på særskilte områder. Et slikt « utdypingsområde » vil være departementenes forvaltning av tilskudds- og overføringsordninger. Det hovedprosjekt som er omtalt ovenfor vil også dekke disse forhold.
Finansdepartementet tar ellers sikte på at hovedutredningen skal være gjennomført innen utløpet av 1995.
Finansdepartementet har gjennomgått de konkrete forslag Riksrevisjonen tidligere har fremsatt vedrørende regelverk for departementenes tilskuddsforvaltning. Disse vil sammen med Riksrevisjonens rapport være viktige innspill for det regelverksarbeid som nå igangsettes. Departementet vil komme nærmere tilbake til disse forslagene i forbindelse med dette arbeidet. Nedenfor er imidlertid skissert departementets foreløpige synspunkter på viktige deler av Riksrevisjonens forslag.
Riksrevisjonen har bl.a. foreslått at sentrale retningslinjer for tilskuddsforvaltningen bør inneholde bestemmelser med krav til departementene om formulering av målsetting for tiltaket/ordningen før bevilgningsforslag fremmes og at det parallelt med utarbeidelse av målformulering fastsettes kriterier for måloppnåelse. For sistnevnte anfører Riksrevisjonen at det bør legges vekt på at disse kriteriene i størst mulig grad gjør det mulig i etterhånd å fastsette graden av måloppnåelse. Finansdepartementet deler disse synspunktene. Dette er for øvrig forhold som vil stå sentralt når det skal utformes grunnleggende regelverk som også omfatter resultatstyring og resultatrapportering.
Riksrevisjonen anfører dessuten at følgende forhold bør dekkes:
| - |
forvaltningen av en tilskuddsordning baseres på et regelverk eller forskrift der det er aktuelt |
| - |
det skal foreligge skriftlig instruks for hvilke oppgaver som påligger saksbehandler, den som attesterer og den som anviser |
| - |
i tilfeller hvor det er relevant og mulig stilles krav om kostnadskalkyler, budsjett eller regnskap som en del av et søknadsgrunnlag |
| - |
tilskuddsmottager skal gjøres kjent med de betingelser og forutsetninger som legges til grunn for utbetalingen. Dette kan gjelde krav til revisorbekreftet regnskap og andre former for tilbakemelding |
| - |
Riksrevisjonen og vedkommende departement/underliggende etat skal være sikret innsynsrett |
| - |
det skal foretas en innskjerping og konkretisering av hva departementenes tilsynsplikt innebærer |
| - |
for å sikre at målgruppen for en bestemt ordning nås, må det gis retningslinjer for hvordan dette skal skje |
Finansdepartementet er i hovedsak enig i ovenstående og ser dette som forhold som bør inngå i utdypende regelverk for forvaltningen av tilskuddsordninger.
Riksrevisjonen påpeker også at enhver ordning må forutsettes evaluert slik at bevilgende myndighet og de som forvalter ordningen mottar nødvendig informasjon om hvorvidt man oppnår fastsatt målsetting. Dette er etter Finansdepartementets syn et sentralt forhold som bl.a. må dekkes av statens gjennomgående økonomiregler.