1. Innledning

      I forordet til Dok.nr.1 (1991-1992) ble Stortinget orientert om at Riksrevisjonen ville sette i gang en større undersøkelse vedrørende anskaffelse og bruk av edb i statsforvaltningen.

       Målet med undersøkelsen har vært å vurdere statsforvaltningens planlegging, gjennomføring og oppfølging av anskaffelse og bruk av edb. Herunder skulle visse sider ved forvaltningens strategier, planer, forundersøkelser, anskaffelser, bruk av fellessystemer og arbeidet med evalueringer av resultatene av slike anskaffelser og bruk av edb kartlegges og vurderes.

       De problemstillinger og forhold som er med i undersøkelsen, er søkt belyst for statsforvaltningen generelt. Utvalget, som ikke er statistisk tilfeldig, omfatter 27 etater. Det har ikke vært hensikten å fokusere på den enkelte etat eller det enkelte departement, men på anskaffelse og bruk av edb i sin alminnelighet i statsforvaltningen. Delprosjektrapportene og hovedprosjektrapporten er derfor ikke relatert til noen bestemt institusjon. Undersøkelsen ble avsluttet 1. juli 1994. I tillegg til fem delprosjektrapporter er det utarbeidet en hovedprosjektrappport som sammenfatter resultatene med vurderinger, konklusjoner og forslag til tiltak.

       Hovedprosjektrapporten ble oversendt Administrasjonsdepartementet ved Riksrevisjonens brev av 5. juli 1994. I brevet ble det vist til at informasjonsteknologi - IT-strategien i staten, skal fastsette strategiske mål, retningslinjer og virkemidler for bruk av informasjonsteknologi for blant annet å sikre samordning og standardisering i statsforvaltningen. Arbeidet med IT-strategi er en viktig del av organisasjonsutviklingen. Det ble også vist til at det i rapporten konkluderes med at Administrasjonsdepartementet bør ha et overordnet ansvar på dette området for hele statsforvaltningen. På dette grunnlag ble det bedt om departementets uttalelse til de forhold som fremkommer i rapportens hovedkonklusjon og forslag til tiltak.

2. Sammendrag av hovedprosjektrapporten

2.1 Strategier og planer

       For å sikre en best mulig utnyttelse av de ressurser som avsettes til edb-utvikling i staten, bør det foreligge en overordnet IT-strategi som styrer utviklingen. Det er i utgangspunktet tilfredsstillende at de fleste departementer og etater har utarbeidet en IT-strategi, som også er forankret i virksomhetsplanen. Det viser seg imidlertid at kun et fåtall av departementene hadde en strategi som også inkluderer underliggende etater. Få departementer og etater har utarbeidet retningslinjer for kommunikasjon med andre departementers og etaters edb-systemer. Disse forholdene svekker nytten av IT-strategien.

       Hovedinntrykket er at departementene ikke i tilstrekkelig grad ivaretar sitt overordnede ansvar for å samordne edb-utviklingen innen sitt område. Resultatet av dette er at edb-utviklingen i staten fortsatt vil skje etats- og sektorvis med for liten vekt på å legge forholdene til rette for mer effektiv kommunikasjon og informasjonsutveksling på tvers av departementene og etatene.

       Flere departementer har uttalt at statsforvaltningen mangler felles retningslinjer eller veiledninger for utarbeidelse av IT-strategier. Mangel på felles retningslinjer svekker mulighetene for bedre samordning og standardisering departementene imellom og kan medføre at det blir brukt unødige ressurser på løsning av likeartede oppgaver.

       En edb-plan skal beskrive tiltak for å nå målene. Den bør angi prioriteringer av systemer, utviklings- og anskaffelsesplaner for de enkelte systemer, tiltak for kompetanseutvikling og organisasjonsendringer, tids- og ressursplaner og være forankret i virksomhetsplanene. Det er imidlertid ikke tilfredsstillende at ikke alle underliggende etater har utarbeidet slike planer. Et overordnet mål for statens IT-satsing må være å oppnå en mer effektiv utnyttelse av informasjonsressursene. De relativt få databaser som departementene og etatene har opprettet og gjort tilgjengelige for andre, kan tyde på at informasjonsressurser kan utnyttes mer effektivt. Antall databaser som er planlagt opprettet, indikerer likevel en positiv utvikling på dette området.

2.2 Forundersøkelser

       Undersøkelsen viser at samtlige etater regelmessig har analysert den budsjettmessige situasjonen i forbindelse med edb-anskaffelser.

       Omfanget av en forundersøkelse vil variere med anskaffelsens størrelse. Etatene har ikke i tilstrekkelig grad foretatt de nødvendige forundersøkelser, eksempelvis ved gjennomføring av forprosjekter.

       Et forprosjekt kan deles inn i faser for systemanalyse, vurdering av alternative løsninger, utredning av konsekvenser og fremleggelse av anbefalt løsning. I mange tilfeller er systemanalysen mangelfull, blant annet på grunn av manglende eller mangelfulle kravspesifikasjoner. Det er registrert betydelig svikt når det gjelder gjennomføring av kostnytteanalyser. De sikkerhetsmessige og revisjonsmessige konsekvensene i forbindelse med edb-anskaffelser er ikke tilstrekkelig vurdert. Erfaringer fra sammenlignbare virksomheter er sjelden innhentet.

       Manglende eller mangelfulle forundersøkelser kan imidlertid ha medført at beslutningsgrunnlagene i mange tilfeller ikke har vært fullstendig nok til å foreta så optimale anskaffelser som mulig.

2.3 Anskaffelser

       Hensikten med samordning av edb-anskaffelser er at staten skal få så gode vilkår som mulig. Det er lite tilfredsstillende at hovedtyngden av etatene sjelden har samordnet anskaffelsene med andre statsetater med henblikk på å utnytte statens kjøpetyngde.

       Kjøp etter forhandlinger er den mest benyttede kjøpsform i forbindelse med edb-anskaffelser. Undersøkelsen gir inntrykk av at direkte kjøp er benyttet i større utstrekning enn hva regelverket tilsier. For samtlige kjøpsformer er anbudsprotokollen ikke ført på en tilfredsstillende måte. I noen tilfeller er også tilbudsforespørselen utilstrekkelig, blant annet ved at kontraktsbetingelser om dagbøter og garanti ikke er medtatt.

       Fagdepartementet og Riksrevisjonen er blitt underrettet når det planlegges å innføre et nytt system, men slik underretning er i flere tilfeller gitt på et senere tidspunkt enn regelverket forutsetter. Dette har medført at Riksrevisjonen i enkelte tilfeller ikke har hatt reell mulighet til å vurdere kravspesifikasjon, bidra til å forbedre internkontrollen i systemet, følge opp at lover, regler og retningslinjer blir fulgt m.v.

       De fleste etater har utarbeidet vurderingskriterier for valg av leverandør. Flere etater har ikke foretatt vurderinger av leverandørene når det gjelder økonomiske og juridiske forhold. Dette kan innebære en fremtidig risiko for etatene. Det er viktig at det blir undersøkt om leverandøren er solid nok med tanke på en kontinuitet vedrørende service, vedlikehold eller tilleggsanskaffelser.

       Mange etater har ikke ført forhandlinger med flere leverandører, noe som kan tyde på at statens forhandlingstyngde ikke er tilstrekkelig utnyttet.

       Hovedinntrykket er at etatene kjenner regelverket vedrørende kontraktsinngåelse og i stor utstrekning har fulgt dette. Kontraktene mangler likevel i flere tilfeller en fullstendig spesifikasjon av ytelsene, bl.a. når det gjelder konsulentbistand og nødvendige sikkerhetskrav for etaten.

       De fleste etater har sjelden tatt forbehold om kostnadsinnsyn i forespørselen i de tilfellene forkalkylen har vært basert på usikre kostnadselementer eller konkurransen har vært liten. Jf. Regelverk for statens anskaffelsesvirksomhet m.v. Dette kan ha medført at avtalte leveranser er blitt dyrere enn nødvendig.

2.4 Fellessystemene

       Til bruk i staten er det utviklet fellessystemer for regnskap og lønn. Flere etater har likevel valgt andre systemer enn fellessystemene. Disse har opplyst at de vurderte det slik at fellessystemene ikke dekket behovet.

       Regnskapssystemet DØS (Datasystem for økonomiforvaltning i staten) dekker stort sett brukernes behov for systemegenskaper, og brukerne er stort sett tilfreds med egenskapene. Systemet kan imidlertid forbedres ved å inkludere de systemegenskapene som savnes, og ved at de egenskapene som brukerne ikke er fullt ut tilfreds med, utbedres. Når man ser hvilke egenskaper som er til stede, men ikke i bruk i etater som har valgt andre regnskapssystemer enn DØS, må det antas at flere av disse etatene kunne ha dekket sitt regnskapsmessige behov ved valg av fellessystemet.

       Lønns- og personalsystemet SLP (Statens lønns- og personalsystem) er ifølge undersøkelsen vel tilpasset behovet, og brukerne er tilfredse med både systemegenskapene og andre forhold av bruksmessig betydning. Andre lønnssystemer mangler i varierende grad systemegenskaper i forhold til SLP.

2.5 Evalueringer

       Undersøkelsen har vist at flere statsetater sjelden eller aldri har evaluert nytteverdien ved anskaffelse og bruk av edb.

       Få etater har utarbeidet planer for gevinstrealisering når edb skal tas i bruk og har ikke gjennomført tiltak som kjennetegner god prosjektstyring. Dette kan ha ført til at mulige gevinster ikke er tatt ut fordi nødvendige analyser og tiltak ikke er gjennomført i tide.

       Få etater har foretatt evalueringer av de enkelte prosjekter. Når evalueringer ikke blir foretatt, vil det bl.a. være vanskelig å anslå hvilken betydning innføringen av edb har hatt for virksomheten, og om resultatene står i rimelig forhold til ressursbruken.

       Når det gjelder strategier og planer kan de tiltak som foreslås i rapporten oppsummeres slik:

       Det bør

-	utarbeides sentrale retningslinjer for IT-strategi og edb-planer som departementene kan legge til grunn for sitt arbeid. Retningslinjene bør dessuten inneholde bestemmelser om de enkelte departementers kontrollerende og koordinerende oppgaver i forhold til sine underliggende etater

-	avklares nærmere hvordan departementene i praksis skal styre den økende anvendelse av IT i de underliggende etater. Standardisering bør i den forbindelse være et sentralt element

-	vurderes om det vil være hensiktsmessig å utarbeide en generell mal for hvordan en edb-plan skal bygges opp

-	i plansammenheng vurderes nærmere om de underliggende etater i større grad kan samordne edb-anskaffelsene for å utnytte statens kjøpetyngde.

       Når det gjelder forundersøkelser, anskaffelser, fellessystemer og evalueringer kan de tiltak som foreslås i rapporten kort oppsummeres slik:

-	det bør utarbeides retningslinjer for hvordan forundersøkelser skal gjennomføres i forbindelse med anskaffelse

-	departementene og direktoratene bør innskjerpe bruken av «Samling av retningslinjer og regler for den tekniske innretning av regnskapsarbeidet i statlige institusjoner»

-	etatene bør i større grad gjøre bruk av rammeavtaler og bli mer bevisst på fordelen ved å samordne edb-anskaffelsene og derved utnytte statens kjøpetyngde i større grad

-	bruken av anbudsprotokoll ved samtlige innkjøpsformer bør innskjerpes, og tilbudsforespørslene bør bli mer fullstendige med hensyn til kontraktsbetingelser

-	for å ivareta konkurranseprinsippet bør etatene redusere bruken av direkte kjøp

-	kostnads- og lønnsomhetskalkyler må i større grad tas i bruk

-	fellessystemene for regnskap og lønn bør videreutvikles i takt med kravet til økonomisk styring i den teknologiske utviklingen

-	fellessystemene for regnskap og lønn bør videreutvikles med hensyn til funksjonalitet og sikker drift

-	det bør i statens regelverk fastsettes krav om evaluering av resultatene etter innføring av nye edb-systemer

-	det bør vurderes om det vil utarbeides sentrale retningslinjer for planlegging, gjennomføring og evaluering av gevinster ved edb-anskaffelser

-	departementene bør føre tilsyn med at underliggende etaters bruk av bevilgninger til edb-formål gir resultater som forutsatt.

3. Administrasjonsdepartementets uttalelse

    Administrasjonsdepartementet har i brev av 5. september 1994 avgitt uttalelse til hovedprosjektrapporten.

       For å forklare noe av særtrekkene ved dagens situasjon har departementet redegjort for statens IT-politikk. Det vises bl.a. til St.meld. nr. 12 (1982-1983). Videre vises det til St.meld. nr. 35 (1991-1992). For å bedre samordning og få et bedre samspill mellom de forskjellige sektorer og nivåer i forvaltningen på IT-området, er det gjennom ulike programmer utviklet standarder, veiledninger og retningslinjer som til dels er i praktisk bruk i forvaltningen i dag, jf. NOSIP (obligatorisk forvaltningsstandard for produkter for datautveksling), NORBÅS (anbefalinger vedrørende teknisk plattform og arkitektur), NISE (standardisert formidlingskanal for elektronisk informasjon) og IRF (utkast til en politikk for forvaltning av informasjonsressursene i det offentlige).

       Departementet mener at det ikke bør innføres noen variantbegrensning ved valg av lønns- eller regnskapssystemer. Det er viktig at det opprettholdes en konkurranse i markedet, spesielt på grunn av den raske utvikling som finner sted innenfor IT-området. Det offentlige bør legge hovedvekten på utvikling av kravspesifikasjoner og påvirke/styre utviklingen på denne måten, snarere enn å forestå selve utviklingen av systemene.

       Når det gjelder spørsmålet om samordning for å utnytte den betydelige tyngden det offentlige har som kjøper, viser departementet til at det i 1993 er opprettet en egen seksjon for statlige innkjøp i Statens forvaltningstjeneste.

       Departementet mener det er viktig at de forskjellige edb- og IT-prosjektene planlegges, gjennomføres og evalueres på en tilfredsstillende måte, men det er også viktig at det er de riktige prosjektene og de riktige oppgavene som løses. Koblinger mellom en sentral IT-strategi og de overordnede politiske målsettinger understrekes. Når det gjelder evalueringer for å etterprøve om edb-innføring og ny IT-bruk har forventet effekt, viser departementet til at Statskonsult har utgitt veiledninger på dette feltet. Departementet er enig i at dette er et område hvor innsatsen utvilsomt bør styrkes også fra sentralt hold.

       Administrasjonsdepartementet skriver at drivkraften i utviklingen av en felles IT-infrastruktur bør utgjøres av samordningsmyndighetene i nært samspill med sektormyndighetene. Dette bør foregå ved at man i fellesskap utvikler et nødvendig felles minimum av sentrale prinsipper, kravspesifikasjoner, retningslinjer og standarder for informasjonsbehandling og -utveksling, samt for en teknologisk infrastruktur. For å oppnå dette er det bl.a. nødvendig å opprettholde et sterkt sentralt kompetansemiljø.

       Gjennomføringen av edb- og IT-satsinger på lokalplanet må etter departementets syn hovedsakelig betraktes som et linjeansvar og et ansvar for de enkelte sektordepartementer. Departementet anfører at konklusjonene i rapporten likevel gjør det relevant å reise spørsmål om det er behov for en sterkere sentral pådriverrolle og fellestiltak.

       St.meld. nr. 35 (1991-1992) omhandler bl.a. Administrasjonsdepartementets rolle som samordningsdepartement og fastslår at departementet har « en særlig plikt til å ta initiativ til endringer på tvers av sektorer ». Departementet finner det derfor naturlig at det tar et utvidet ansvar for arbeidet med IT-strategier og IT-utvikling generelt i statsforvaltningen.

       Uten å gå detaljert inn i de enkelte forslagene til tiltak konkluderer departementet med at rapporten på en korrekt måte underbygger behovet for en mer helhetlig tenkning i forbindelse med statsforvaltningens IT-bruk og IT-anvendelser.

       I likhet med Riksrevisjonen mener Administrasjonsdepartementet at informasjonsressursene i forvaltningen kan utnyttes mye mer effektivt enn det som er tilfelle i dag.

4. Riksrevisjonens bemerkninger

   Etter Riksrevisjonens oppfatning har departementene og etatene et selvstendig ansvar for planlegging, koordinering, gjennomføring og oppfølging av anskaffelse og bruk av edb. Dette må imidlertid ikke være til hinder for at det fra sentralt hold gis overordnede retningslinjer for IT-strategier og edb-planer i statsforvaltningen. For å oppnå best mulig samordning og for å bedre informasjonsflyten i statsforvaltningen, bør arbeidet med standardisering utvikles. Standardene bør i større grad enn det som har vært tilfelle hittil gjøres obligatoriske. Det synes nødvendig med en sterkere sentral pådriverrolle og sentral oppfølging i tillegg til foreliggende sektoransvar. Administrasjonsdepartementet er antakelig nærmest til å stå for dette.

       Gevinstene i forbindelse med anskaffelse og bruk av edb i statsforvaltningen har i liten utstrekning vært synliggjort. Flere av de svakheter og mangler som er fremkommet gjennom undersøkelsen, kunne ha vært begrenset ved bedre og mer aktiv styring og oppfølging. Riksrevisjonen har merket seg at Administrasjonsdepartementet vil påta seg et utvidet ansvar for arbeidet med IT-strategier og IT-utvikling i statsforvaltningen.

       Riksrevisjonen vil drøfte nærmere med Administrasjonsdepartementet flere enkeltspørsmål som er tatt opp i rapporten.

       Når det gjelder hvordan sektoransvaret for anskaffelser og bruk av edb blir ivaretatt, vil Riksrevisjonen følge dette opp gjennom direkte kontakt med de respektive departementer og etater som ledd i den løpende revisjon.

5. Komiteens merknader

     Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Elin Gudmundsen, Sigvald Oppebøen Hansen, Håvard Wennevold Osflaten og Rita Tveiten, fra Senterpartiet, Kari I. Botterud og Marit Tingelstad, fra Høyre, Petter Thomassen og Jan P. Syse, fra Sosialistisk Venstreparti, Kjellbjørg Lunde, fra Kristelig Folkeparti, Dag Jostein Fjærvoll, og fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen, konstaterer at Riksrevisjonens undersøkelse om anskaffelse og bruk av edb i statsforvaltningen avdekker betydelige svakheter ved den praksis som er fulgt. Hovedprosjektrapporten, som ble ferdig i juli 1994, avdekker bl.a. at

-	et fåtall av departementene har utarbeidet en IT-strategi som også inkluderer underliggende etater,

-	få departementer og etater har utarbeidet retningslinjer for kommunikasjon med andre departementers og etaters edb-systemer,

-	det er registrert betydelig svikt når det gjelder gjennomføring av kost-nytteanalyser i forbindelse med edb-anskaffelser. Erfaringer fra sammenlignbare virksomheter er bare sjelden innhentet,

-	hovedtyngden av etatene har sjelden samordnet sine anskaffelser med andre etater med sikte på å utnytte statens tyngde som kjøper,

-	direkte kjøp er benyttet i større grad enn regelverket tilsier, og flere etater har ikke foretatt vurderinger av leverandørene når det gjelder økonomiske og juridiske forhold,

-	få etater har utarbeidet planer for gevinstrealisering når edb skal tas i bruk og har ikke gjennomført tiltak som kjennetegner god prosjektstyring,

-	få etater har foretatt evalueringer av de enkelte prosjekter.

       Komiteen er enig med Riksrevisjonens vurdering av at flere av de svakheter og mangler som er fremkommet gjennom undersøkelsen, kunne ha vært begrenset ved bedre og mer aktiv styring og oppfølging. Komiteen har også merket seg at det i hovedprosjektrapporten fremmes en rekke forslag med sikte på å oppnå slik styring og oppfølging, og forutsetter at Riksrevisjonen vil følge opp disse forslagene overfor de respektive departementer og etater.

       I likhet med Riksrevisjonen, er komiteen tilfreds med at Administrasjonsdepartementet vil påta seg et utvidet ansvar for arbeidet med IT-strategier og IT-utvikling generelt i statsforvaltningen. Dette er nødvendig for å sikre en best mulig utnyttelse av de ressurser som avsettes til edb-utvikling i staten, selv om departementene og etatene fortsatt skal ha et selvstendig ansvar for planlegging, koordinering, gjennomføring og oppfølging av anskaffelse og bruk av edb. Komiteen viser i denne sammenheng til Administrasjonsdepartementets uttalelse til hovedprosjektrapporten, hvor det i tilknytning til valg av lønns- og regnskapssystemer heter at det offentlige bør legge hovedvekten på utvikling og kravspesifikasjoner i nært samarbeid med regelmyndighetene og påvirke/styre utviklingen på denne måten, snarere enn å forestå selve utviklingen av systemene. Med bakgrunn i tidligere erfaringer understreker komiteen viktigheten av en slik vurdering. Komiteen understreker nødvendigheten av at IT-utviklingen i statsforvaltningen forankres i en sentral overordnet eller felles strategi.

       Komiteen forutsetter at Riksrevisjonen fortsatt vil holde Stortinget orientert om utviklingen når det gjelder IT-utviklingen i statsforvaltningen.

6. Komiteens tilråding

  Komiteen viser til det som er anført foran, og anbefaler Stortinget å gjøre følgende

vedtak:

       Dok.nr.3:06 (1994-1995) - En undersøkelse om anskaffelse og bruk av edb i statsforvaltningen - vedlegges protokollen.

Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen den 27. april 1995.

Petter Thomassen,	Jan P Syse,	Kjellbjørg Lunde,
leder.	ordfører.	sekretær.