4.1 Kystverkets internkontroll, økonomistyring og regnskap for 1994
I forbindelse med revisjon av Kystverkets regnskap for årene 1990-94 er det påpekt en rekke betydelige feil og mangler som fortløpende er tatt opp i brev til Kystdirektoratet og underliggende distrikter med gjenpart til Fiskeridepartementet. I brev av 19. april 1995 til Fiskeridepartementet har Riksrevisjonen påpekt at flere av forholdene som er tatt opp er av en slik karakter at kvaliteten på regnskapene må karakteriseres som lite tilfredsstillende. Blant annet er følgende forhold avdekket:
| - |
formelle feil og feilføringer som blant annet har resultert i brudd på bruttoprinsippet og kontantprinsippet, jf. bevilgningsreglementets §§ 4 og 14 |
| - |
omfattende omposteringer ved slutten av året som indikerer manglende budsjettoppfølging gjennom året. Ofte mangler underlagsmateriale som skal dokumentere omposteringene |
| - |
manglende avstemming og oppfølging av balansekonti. Dette medfører blant annet at tildels store beløp som skulle vært utgiftsført i regnskapet blir stående i balansen |
| - |
manglende attestasjon og anvisning av bilag eller at bilag er anvist av personer uten anvisningsmyndighet |
| - |
sviktende rutiner for innsending og arkivering av bilag. |
Kystverkets besvarelser på Riksrevisjonens merknader er ofte utilfredsstillende og mangelfulle og saksbehandlingstiden er uakseptabelt lang. I flere tilfeller er forhold som er tatt opp ikke blitt fulgt opp av etaten til tross for skriftlig tilbakemelding til Riksrevisjonen om at dette skal skje.
Innføring av nytt økonomistyringssystem og ny kontoplan i Kystverket fra 1. januar 1994 skulle også omfatte ny økonomi-/regnskapsinstruks for etaten. Riksrevisjonen fant grunn til å reise spørsmål om økonomi- og regnskapsarbeidet har vært tilstrekkelig prioritert. Spesielt har Riksrevisjonen pekt på viktigheten av at Kystdirektoratet har nødvendig kapasitet og faglig kompetanse til å sikre god oppfølging og kvalitet på økonomiarbeidet i etaten.
Fiskeridepartementet har i sitt svarbrev av 12. mai 1995 blant annet vist til at innføring av nytt økonomisystem har medført vesentlig større ressursforbruk enn forventet. Departementet har sagt seg enig i Riksrevisjonens vurdering av at arbeidet med å sikre den planlagte framdriften når det gjelder intern systemutvikling, herunder etablering av rutiner på kontroll- og rapporteringssiden, ikke i tilstrekkelig grad har vært prioritert. Fiskeridepartementet mener at en oppdatert økonomi- og regnskapsinstruks vil være et viktig ledd i styrkingen av internkontrollen og økonomistyringen i Kystverket. Departementet vil derfor påse at arbeidet med en slik instruks blir sluttført så snart som mulig og senest innen oktober 1995.
Det framgår for øvrig at Fiskeridepartementet har gått inn i en dialog med Kystdirektoratet med sikte på å iverksette tiltak på kort og lang sikt, slik at økonomi- og regnskapsarbeidet kan bli forbedret. Kravet til rapportering er skjerpet.
Når det gjelder de konkrete forhold som er avdekket gjennom revisjonen av regnskapene for årene 1990-94, vil departementet påse at de nødvendige opprettinger vil bli foretatt i løpet av sommeren 1995. På noe lengre sikt vil følgende tiltak bli iverksatt:
| - |
utvikling av interne styringssystemer på drifts-, kontroll- og rapporteringssiden |
| - |
kompetansekartlegging og utvikling, det vil si en gjennomgang av personalressursene knyttet til økonomi- og regnskapsarbeidet. |
Departementet har som målsetting å oppnå vesentlige forbedringer av økonomiarbeidet i Kystverket innenfor en tidshorisont på ett til to år.
Riksrevisjonen har innvendinger til de regnskapstall som presenteres i 1994-regnskapet, men etter omstendighetene er Kystverkets 1994-regnskap godkjent idet man har forutsatt at korrigeringene i 1995-regnskapet blir utført på en slik måte at de kan aksepteres av Riksrevisjonen.
Fiskeridepartementet har på antegnelsen svart:
|
« ... at departementet var gått inn i en dialog med Kystdirektoratet med det for øye å få iverksatt kortsiktige og langsiktige tiltak for å bedre økonomistyringen generelt innenfor Kystverket. Dette resulterte bl a i forslag til et kortsiktig tiltaksprogram, utarbeidet av Kystdirektoratet, med tidsfrister for hvert enkelt av tiltakene. Flere av tiltakene, som gjennomgang, kontroll og utpostering av uoppgjorte posteringer på Kystdirektoratets mellomregnskapskonti med Kystverkets distriktskontorer, er under gjennomføring. Kystdirektoratet vil legge frem en revidert regnskaps- og økonomiinstruks innen oktober 1995 (...). »
|
Riksrevisjonen uttaler:
Riksrevisjonen konstaterer at Fiskeridepartementet er innforstått med behovet for bedre regnskapsføring og internkontroll m.v. i Kystverket.
Riksrevisjonen foreslår:
« Til observasjon. »
4.1.1 Komiteens merknader
Komiteen har merka seg at Kystverkets rekneskap for åra 1990-94 har mange betydelege feil og manglar. Feila er av ein slik karakter at rekneskapet kjem inn under kategorien som lite tilfredsstillande. Mellom anna har det forekome brot på bruttoprinsippet og kontantprinsippet. Det viser seg og at det har forekome manglande attestasjon og tilvising av bilag. Vidare er fleire bilag tilvist av personar utan tilvisingsmynde.
Komiteen har og grunn til å tru at Kystdirektoratet manglar både kapasitet og fagleg kompetanse når det gjeld å sikre både god økonomistyring og kvalitet på arbeidet. Vidare registrerer komiteen at Fiskeridepartementet uttaler i brev til Riksrevisjonen at departementet vil intensivere arbeidet med tanke på å rette opp alle feil og manglar. Departementet har som eit mål å klare dette arbeidet i løpet av 1996.
Komiteen ba Fiskeridepartementet i brev av 21. november 1995 om ein orientering om framdrifta i arbeidet med utarbeiding av ein oppdatert økonomi- og rekneskapsinstruks, samt ein utgreiing for status for dei tiltak som er iverksett med sikte på forbetringar av økonomiarbeidet i Kystverket.
Fiskeridepartementet har på denne bakgrunn mellom anna uttala fylgjande:
|
Fiskeridepartementet og Kystdirektoratet har hatt en tett dialog i forbindelse med problemene knyttet til økonomi- og regnskapsarbeidet. Gjennom denne kontakten har vi kommet frem til en felles plattform for utvikling av økonomiforvaltningen i etaten. |
|
Frem til i dag har fokus vært rettet mot to hovedområder. Det ene er oppdatering av regelverket og det andre er stadfesting av prinsipper for økonomi- og regnskapsarbeidet på sentrale områder som føring av oppdragsvirksomhet, regnskapsføring av prosjektrelaterte utgifter, o.a. forhold som ikke i tilstrekkelig grad er dekket opp av Bevilgningsreglementet. |
|
Internt i Kystverket er det iverksatt en tiltakspakke med 18 konkrete tiltak med virkning på kort sikt. De fleste av disse er gjennomført, og vi kan nevne eksempler, som: klargjøring av hvem som har anvisnings- og bestillingsfullmakter, gjennomgang av uoppgjorte posteringer på Kystdirektoratets mellomregnskapskonti, utsending av direktiv til distriktskontorene med innskjerping av plikten til å foreta månedsavstemninger på mellomregnskapskonti og interimskonti o.a. |
|
Det foreligger i dag en oppdatert økonomi- og regnskapsinstruks for Kystverket. Det gjenstår imidlertid en formell fastsettelse av den nye økonomi- og regnskapsinstruksen. Denne vil etter planen fastsettes av Kystdirektoratet innen kort tid, og forelegges Fiskeridepartementet med sikte på godkjenning innen årsskiftet. |
|
I løpet av 1995 har det i første rekke blitt iverksatt tiltak som sikrer en vesentlig forbedring av de forhold som Riksrevisjonen påpekte i forbindelse med statsregnskapet for 1994, jf. Dok.nr.1, s. 35, herunder brudd på bruttoprinsippet og kontantprinsippet, jf. Bevilgningsreglementets § 4 og 14, omposteringer mot slutten av året, uoppgjorte balansekonti- og interimskonti mv. Enkelte av disse inngår i Kystdirektoratets tiltakspakke som er omtalt ovenfor. |
|
Avslutningsvis vil vi understreke at det er lagt opp til en tett oppfølging av Kystverket gjennom skjerpede rapporteringskrav. Videre har departementet og Kystdirektoratet etablert en rutine med faste kontaktmøter. Disse møtene blir blant annet benyttet som et viktig forum for drøfting av relevante problemstillinger knyttet til økonomiarbeidet i etaten. » |
Komiteen har og merka seg Innst.S.nr.57 (1995-1996), der ein samrøystes samferdselskomité tilrår at det blir føreteke omdisponering av løyvingane innafor Kystverkets ramme for å unngå omdisponeringar i statsrekneskapen for 1995. Komiteen ser dette som ein lekk i å betre dei rekneskapsmessige tilhøva i Kystverket.
Komiteen har på denne bakgrunn tillit til at rekneskapet for 1995 vil bli lagt fram i tråd med økonomi- og rekneskapsinstruksen og er samd med Riksrevisjonens framlegg til desisjon.
4.2 Opprettelse av finansiering av stiftelsen RUBIN
10. januar 1992 undertegnet Fiskeridepartementet sammen med bl.a. Miljøverndepartementet og Landbruksdepartementet en avtale om opprettelse av stiftelsen RUBIN (Resirkulering og utnyttelse av organiske biprodukter i Norge). Stiftelsens formål var gjennom samarbeid med næringsutøvere, forskningsmiljøer og myndighetene å oppnå en større grad av resirkulering og en mer verdifull utnyttelse av organiske biprodukter i Norge, samt å redusere de miljøproblemer som disse biprodukter representerer. Stiftelsen skulle ikke selv drive næringsvirksomhet. Vedtektene slo blant annet fast at stiftelsen skulle opphøre pr. 31. desember 1994, med mindre samtlige stiftere var enige om å fortsette virksomheten.
Riksrevisjonen har i brev av 26. april 1995 tatt opp to hjemmelsspørsmål med Fiskeridepartementet i forbindelse med stiftelsen RUBIN:
| - |
hjemmel for utgiftsbudsjetteringen |
| - |
hjemmel for å etablere stiftelsen. |
Når det gjelder tildelingene fra stifterne i perioden 1991-94 har Fiskeridepartementet opplyst at belastningene er fordelt på angjeldende departementers budsjettområder og ytterligere fordelt innenfor departementenes budsjettområder på kapitler og poster. Den opprinnelige avtalen omfattet bruk av ca 25 mill. kroner til og med 1994. Departementets oversikt tyder på at vel 23 mill. kroner er tildelt stiftelsen. Den nye avtalen tyder på at virksomheten til stiftelsen vil kreve ytterligere ca 9,6 mill. kroner i 1995-97.
Riksrevisjonen mener at beløpsstørrelsen totalt taler for at hele saken burde vært lagt fram for Stortinget. Avtalens forbehold om at finansieringen betinger at Stortinget for hvert år godkjenner departementets budsjettforslag er neppe noe avgjørende argument for å unnlate å gi Stortinget en samlet presentasjon. I den forbindelse viser Riksrevisjonen til antegnelsene til statsregnskapet 1990, der det framgår at kontrollkomiteen i Innst.S.nr.175 (1984-1985) om Riksrevisjonens antegnelser til statsregnskapet for 1983 sa seg enig i at spørsmål om overføring av statlige oppgaver og midler til selvstendige rettssubjekter bør legges fram for Stortinget på prinsipielt grunnlag.
Det antas at stiftelsen RUBIN er et selvstendig rettssubjekt i denne sammenheng. Prosjektet burde etter Riksrevisjonens oppfatning ha vært forelagt Stortinget med samlet informasjon om forventet budsjettbelastning og med forslag vedrørende organiseringen av stiftelsen.
Fiskeridepartementet har gitt følgende redegjørelse for saken i brev av 9. juni 1995:
|
« 1 Hjemmel for utgiftsbudsjetteringen |
|
Hovedgrunnen til at det ikke ble gitt en mer samlet presentasjon av RUBIN over Fiskeridepartementets budsjett må ses på bakgrunn av at fordelingen av bidragene til stiftelsen var tenkt noe annerledes fra starten, og med et større forventet bidrag fra næringen selv. I utgangspunktet var det lagt opp til en vesentlig større egeninnsats fra næringen selv i finansieringen av RUBIN. Av ulike grunner var det imidlertid ikke mulig å få dette til. (...) Etter FOS- konkursen i 1991 falt imidlertid oppdrettsnæringens andel i hovedsak bort i sin helhet, og denne andelen ble for en del dekket opp av Fiskeridepartementet, Miljøverndepartementet og Norges forskningsråd. For finansieringsforpliktelsene fra Norges Fiskarlag og Fiskeindustriens Landsforening (nå Fiskerinæringens Landsforening) ble det funnet fram til en løsning med finansiering over de årlige fiskeriavtaler mellom Staten og Norges Fiskarlag. Bruken av avtalemidler blir rapportert til Stortinget i egne stortingsproposisjoner, og RUBIN er gitt særskilt omtale i forhold til bruken av disse midlene. (...) Fiskeridepartementet har orientert Stortinget om RUBIN i flere stortingsdokumenter i perioden 1991-94, og det er tatt forbehold om Stortingets godkjenning av bruken av midler til dette formålet. Fordi finansieringen av RUBIN har vært basert på midler fra ulike poster over Fiskeridepartementets budsjett, er rapportering skjedd i forhold til disse postene. I ettertid kan departementet se at denne presentasjonsformen kan framstå som noe fragmentert, og at det derfor kunne vært hensiktsmessig å ha vurdert en mer samlet og pedagogisk framstilling av stiftelsen overfor Stortinget.
|
|
2 Hjemmel for å etablere stiftelsen |
|
Grunnen til at organiseringen av stiftelsen RUBIN ikke ble lagt fram for Stortinget som eget vedtaksforslag var i første rekke at RUBIN fra starten av var ment å være næringens hovedansvar, og videre næringens eget organ for koordinering av næringsutviklingsarbeidet på biproduktsektoren. Dette gjenspeiles blant annet i den opprinnelige stiftelsesavtalen der næringen ble gitt styreformannsvervet, og en bred representasjon i styret. Utgangspunktet var således at RUBIN ble etablert som næringens eget organ, mens det offentlige var tiltenkt en mer tilbaketrukket tilretteleggingsrolle. Dette var også hovedårsaken til at RUBIN ble etablert som en privat stiftelse. Dermed framsto det også som mindre nærliggende å forelegge spørsmålet omorganisering av stiftelsen for Stortinget med eget vedtaksforslag. (...) Slik rollen til RUBIN har blitt - kombinert med at finansieringsgrunnlaget i hovedsak er blitt basert på offentlige midler - har Fiskeridepartementet funnet det hensiktsmessig å legge spørsmålet om organisering og videreføring av stiftelsen RUBIN for perioden 1995-97, samt samlet økonomisk ramme, fram for Stortinget på bredere basis. Det vises i den forbindelse til Fiskeridepartementets brev av 8. juni 1995 til Riksrevisjonen om dette. » |
Fiskeridepartementets redegjørelse og forslag er tatt inn i St.prp. nr. 51 (1994-1995) Omprioriteringer og tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet 1995.
Riksrevisjonen har merket seg at Fiskeridepartementet nå har lagt avgjørelsen vedrørende ny registrering av stiftelsen fram for Stortinget som egen sak. Likeså at kostnadsrammen på inntil 9,6 mill. kroner for 1995-97 er angitt.
Det er Riksrevisjonens oppfatning at også beslutningen vedrørende den opprinnelige etablering skulle vært forelagt Stortinget, da Fiskeridepartementets sentrale rolle både som stifter og finansieringskilde burde vært klar på det tidspunkt avtalen ble inngått.
Ved finansiering av statlig tiltak og programmer gjennom deltakelse fra flere departementer og statlige organer må det etter Riksrevisjonens oppfatning klargjøres i proposisjonsteksten fra hvilke kilder (kapittel og post) i statsbudsjettet midlene forutsettes å komme. Dette gjelder også der tiltaket ikke inkluderer opprettelse av eget rettssubjekt.
Fiskeridepartementet har på antegnelsen bl.a. svart:
|
« (...) Fiskeridepartementets finansiering av RUBIN har vært basert på midler fra ulike poster over departementets budsjett, slik at rapporteringen overfor Stortinget har skjedd i forhold til hver enkelt av disse postene. I ettertid ser departementet at presentasjonen av stiftelsen kunne ha fremstått mer samlet i proposisjonen, samt at fremstillingen også burde inkludert en oversikt over hvilke andre departementers kapitler og poster midler forutsettes å komme fra. »
|
Riksrevisjonen uttaler:
Riksrevisjonen vil understreke viktigheten av at Stortinget får de nødvendige opplysninger når det opprettes selvstendige rettssubjekter og når det budsjetteres tilskudd til slike.
Riksrevisjonen foreslår:
« Kan passere. »
4.2.1 Komiteens merknader
Komiteen viser til at Riksrevisjonen har stilt spørsmål både ved hjemmelen for utgiftsbudsjetteringen når det gjelder stiftelsen RUBIN, samt ved hjemmelen for etablering av stiftelsen. Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens vurdering av at beløpsstørrelsen tilsier at hele denne saken burde vært fremlagt for Stortinget. Avtalens forbehold om at finansieringen betinger at Stortinget for hvert år godkjenner departementets budsjettforslag, er ikke tilstrekkelig grunn til å unnlate å gi Stortinget en egen, samlet presentasjon. Komiteen vil i denne sammenheng også vise til at kontrollkomiteen i Stortinget tidligere har forutsatt at spørsmål om overføring av statlige oppgaver og midler til selvstendige rettssubjekter bør legges frem for Stortinget på prinsipielt grunnlag, og komiteen kan ikke se at denne forutsetningen er ivaretatt for så vidt gjelder opprettelsen av stiftelsen RUBIN. Komiteen konstaterer med tilfredshet at departementet nå synes å være kommet til at saken burde vært gitt en annen presentasjon overfor Stortinget. Komiteen har merket seg at Fiskeridepartementet nå har lagt avgjørelsen vedrørende ny registrering av stiftelsen fram for Stortinget som egen sak. Videre at kostnadsrammen på inntil 9,6 mill. kroner for 1995-97 er angitt. Komiteen legger til grunn at departementet for ettertiden sørger for at Stortinget blir gitt de nødvendige opplysninger når det opprettes selvstendige rettssubjekter og når det bevilges penger til slike.
På denne bakgrunn finner komiteen å kunne slutte seg til Riksrevisjonens forslag til antegnelse:
« Kan passere. »