5.1 Forsvarets lønnsadministrasjon
Riksrevisjonen har omtalt den administrative kontroll av lønn og tillegg i Forsvaret i de konstitusjonelle antegnelser til statsregnskapet 1972, 1976, 1980, 1984, 1986, 1991 og 1992. Det har gjentatte ganger vært pekt på at de fleste feilutbetalinger skjer i forbindelse med flytting. Til tross for at Forsvarsdepartementet i sine svar har beskrevet forskjellige tiltak som var eller ville bli truffet for å forebygge eller begrense feilutbetalingene, har feilene snarere økt enn minsket i omfang.
I antegnelsene til statsregnskapet 1992 tok Riksrevisjonen opp at rutinene for flytteoppgjør var endret slik at flyttegodtgjørelsen ble utbetalt lokalt og flytteregningene oppbevart i de respektive avdelinger som regnskapsbilag. Det innebar, slik Riksrevisjonen så det, en betydelig svekkelse av den administrative kontroll som ga grunn til å frykte at Forsvaret unødig var blitt påført store utgifter i form av feilutbetalinger i løpet av de ca syv måneder denne ordningen hadde eksistert.
I sitt svar uttalte departementet at det umiddelbart ville bli truffet tiltak for å bringe praksis vedrørende flytteoppgjør i samsvar med den ordning som gjaldt før 1. juli 1992.
5.1.1 Feilutbetalinger av tillegg som er direkte knyttet til beordring/flytting
Som nevnt har feilutbetalinger knyttet til tillegg som utbetales i forbindelse med beordring/flytting fortsatt å øke. I 1994 avskrev eller frafalt Riksrevisjonen krav om tilbakebetaling av i alt kr 2.892.000 som gjaldt feilutbetaling av lønn og tillegg. Av dette utgjorde feilutbetalt flyttegodtgjørelse og beordringstillegg til militært og sivilt personell i alt kr 1.200.000.
I tillegg har Riksrevisjonen i 1994 og i første halvår 1995 tatt opp en rekke saker som også gjaldt feilutbetaling av beordringstillegg. Totalt beløper feilutbetalingene av tillegg i forbindelse med flytting og beordring i perioden 1. januar 1994 - 30. juni 1995 seg til ca kr 2.400.000.
5.1.2 Status for tilståelse av beordringstillegg
I brev av 7. desember 1994 tok Riksrevisjonen opp med Forsvarsdepartementet at det til tre befal ved Rygge hovedflystasjon var utbetalt beordringstillegg etter Fredsregulativet. Befalet hadde på det tidspunktet de tiltrådte på Rygge ikke samboerstatus.
Forsvarsdepartementet har i brev av 15. mars 1995 bl.a. uttalt:
|
« I reglene for beordring er det ikke gjort reservasjon i forhold til regulativet, og eventuelt beordringstillegg kan derfor endres som følge av endret forsørgerstatus i løpet av beordringsperioden. » |
Departementet har tidligere i en analog sak sagt seg enig med Riksrevisjonen og slått fast at det avgjørende for utbetaling av beordrings- og kompensasjonstillegg er den status befalet har på engasjementstidspunktet.
I et nytt brev til departementet anførte Riksrevisjonen at dersom det standpunkt som Forsvarsdepartementet nå hadde inntatt med hensyn til fortolkningen av beordringsregulativet ble fulgt i praksis, ville Forsvaret unødig bli påført store merutgifter til utbetaling av beordringstillegg. Riksrevisjonen ba derfor departementet om å vurdere saken på nytt. Det fremgår av konklusjonen i departementets svarbrev av 23. juni 1995 følgende:
|
« Ut fra en fornyet gjennomgang av saken samt en vurdering av sistnevnte punkter, er FD av den oppfatning at særavtalen Fredsregulativet del II avsnitt 4, ikke gir hjemmel for utbetaling av beordringstillegg dersom grunnlaget er til stede først etter at beordring har funnet sted, jf. FR del II pkt 4.2 hvor det fremgår at befal som er forsørger etter visse forutsetninger kan tilstås beordringstillegg. Dette er også i tråd med den praksis som Forsvaret har fulgt tidligere. FD er derfor enig med Rr når det pekes på at den fortolkning som FD tidligere har lagt til grunn vil være den korrekte. |
|
På bakgrunn av ovennevnte vil FD trekke tilbake formuleringen som er gitt i Fds brev av 15. mars 1995. Utbetalingene burde ikke ha funnet sted, og saken burde ha vært tatt opp med overordnet myndighet før utbetaling ble foretatt. » |
Riksrevisjonen er tilfreds med at Forsvarsdepartementet har endret standpunkt i denne saken.
5.1.3 Beordringstillegg til befal som tjenestegjør i Oslo og som er bosatt i kommuner rundt Oslo
I Fredsregulativet (FR) er det fastsatt særskilte regler som innebærer at befal som er bosatt i navngitte kommuner rundt Oslo forutsettes å bo hjemme og tilstås dekning av reiseutgifter mellom bopel og tjenestested med inntil kr 1.200 pr. måned.
Hensikten med endringen i regelverket var at befalet skulle få dekket de faktiske utgifter de hadde ved beordringen. Eventuelle innsparinger skulle gå til å dekke utgifter i forbindelse med hjemreise til skilt/separert befal med besøksrett til barn.
Forsvarets overkommando (FO) ble gitt adgang til å dispensere fra reglene når tjenestlige eller kommunikasjonsmessige forhold gjør at dette er nødvendig.
Ifølge Riksrevisjonens kontrollutskrift fra Forsvarets lønnssystem er det i 1994 gjennomnsnittlig gitt dispensasjon fra gjeldende regler til 43 befal. Disse har, i tillegg til fri hybel i Oslo som Forsvaret betaler for, fått utbetalt beordringstillegg med til sammen kr 1.200.000. Riksrevisjonen ba departementet om å redegjøre nærmere for utbetalingene.
Det opplyses fra departementet at dispensasjon er gitt for personell som tjenestegjør i Oslo-regionen og som av kommunikasjonsmessige årsaker, beregnet med offentlig kommunikasjon, har et fravær fra hjemmet på over 12 timer pr. dag.
Når det gjelder personell som er elever ved Forsvarets høgskole (FHS)/stabsskolene, ble det av arbeidsmessige grunner, gruppearbeid og andre forberedelser på kveldstid, gitt anledning til å dispensere for personell som har fast bopel mer enn 25 km fra Akershus festning.
Etter det departementet kjenner til, kan det synes som om FO ved delegering av fullmakter bl.a. har pålagt administrasjonen å rapportere tilbake om ordningen, men at dette pålegg ikke har blitt fulgt opp tilfredsstillende av underliggende avdelinger.
Departementet påpeker at dersom delegering av dispensasjoner som det er lagt opp til fra FOs side er i strid med intensjonene i særavtalen FR del II, må slik praksis straks opphøre.
Riksrevisjonen tar til etterretning at Forsvarsdepartementet bare har avgitt et foreløpig svar. Etter Riksrevisjonens mening kunne departementet ha gitt en prinsipiell uttalelse om praktiseringen av ordningen uten en detaljert gjennomgang av de enkelte saker.
Den ordningen som Forsvaret nå praktiserer har både uheldige og urettferdige sider. De tjenestemenn som det er gitt dispensasjon for, får i tillegg til fri hybel i Oslo utbetalt ca kr 50.000 i året i kostgodtgjørelse. Tjenestemenn med samme bosted og arbeidssted, men som oppgir å bo hjemme, får kun godtgjort reiseutgifter tilsvarende bruk av offentlig kommunikasjonsmiddel. En slik forskjellsbehandling kan ikke være i samsvar med avtalens forutsetning. Det kan også stilles spørsmål ved nødvendigheten av å bo på hybel i Oslo med en reisetid til hjemstedet på under en time.
Når det gjelder personell som er elever ved FHS stabsskolene kan det stilles spørsmål ved om det kan finnes rimeligere ordninger innenfor regulativets bestemmelser for kompensasjon for de dagene det er kvelds-/ gruppearbeid enn å utbetale godtgjørelse for hele året.
Når det gjelder delegering av fullmakt, uttaler departementet at det ikke fremgår av særavtalen hvorvidt slik delegering er hjemlet og opplyser at FO vil iverksette tiltak for å få klarlagt hjemmelsgrunnlaget. Ifølge avtalens ordlyd er det kun FO som kan dispensere fra bestemmelsene. Da det er Forsvarsdepartementet som har inngått avtalen, burde departementet være nærmest til å svare på dette spørsmålet.
Forsvarsdepartementet har på antegnelsen bl.a. svart:
|
« Riksrevisjonen viser til at Forsvaret har hatt gjentatte konstitusjonelle antegnelser på lønn og tillegg (ca hvert 4 år) siden 1972 og frem til i dag. |
|
I denne forbindelse vil FD nevne at totalt avskrevet beløp i en periode ikke nødvendigvis gir det korrekte bildet over kvaliteten på lønnsadministrasjonen for 1994 og frem til april 1995 da majoriteten av sakene er av eldre dato. |
|
Ikke desto mindre tar departementet Riksrevisjonens kritikk vedrørende Forsvarets lønnsadministrasjon alvorlig og er innstilt på å treffe nødvendige tiltak for å få redusert feilutbetalingene til et minimum. FD har gitt ut et direktiv som angir nye retningslinjer og saksbehandlingsrutiner i Forsvaret. Videre er det angitt nye avskrivningssatser foruten nytt direktiv for konsolidert rapportering av avskrivninger på halvårsbasis. Hensikten er å forbedre og effektivisere saksbehandlingen gjennom krav til dokumentasjon og saksbehandling, strammere svarfrister samt å redusere omfanget av feilutbetalingene. |
|
I forbindelse med effektstudien ble et frittstående konsulentfirma gitt i oppdrag å vurdere nåværende Fredsregulativet ift feilutbetalinger. Den endelige rapporten foreligger og anbefalingene vil være premissgivende og vil bli brukt aktivt i oppfølgingen av arbeidet med utforming av nytt Fredsregulativ del II. |
|
For å forbedre den overordnede styringen innen økonomiforvaltningen, vurderes alle sider ved økonomiforvaltningen ifm omorganiseringen av FO, herunder også Forsvarets lønnsadministrasjon. I det nye FO skal det opprettes en egen Økonomistab som gjennom økonomimetoder, systemer og retningslinjer skal være pådriver for bedre ressursutnyttelse i Forsvaret. I Økonomistaben er det foreslått en Kontrollavdeling som skal ivareta det administrative ettersyn ved Forsvarets regnskapsførende enheter og en lønnsavdeling som skal ivareta det overordnede ansvar for Forsvarets lønnsadministrasjon. |
|
Særavtalen ble ift ovennevnte punkter endret ifm reforhandlinger i 1990. Hensikten med endring av avtalen var at befalet skulle få dekket de faktiske utgifter de hadde ved beordring, samt at eventuelle frigjorte midler skulle gå til omprioriteringer til fordel for besøksreiser for enslige, skilt og separert befal med besøksrett til barn. Etter å ha tilegnet seg en viss erfaring med nye retningslinjer, ble adgangen til å dispensere delegert til enkelte underlagte ledd. Etter departementets oppfatning er det imidlertid ikke hjemmel for å delegere fullmakt til å dispensere etter FR del II punkt 4.20, kommentar e. Alle delegeringsfullmakter er derfor trukket inn. |
|
De kriterier som er lagt til grunn for dispensering, går etter departementets oppfatning ut over hav som var hensikten når avtalen ble endret i 1990. Departementet oppfatter dette som administrative bestemmelser som således kan endres av arbeidsgiver. Departementet vil ta en initiativ i den hensikt å få til endringer i de administrative bestemmelsene eller endringer i selve særavtalen ifm de pågående reforhandlingene av FR del II. Det må legges vekt på at dispensasjon først og fremst skal begrunnes i et helhetlig tjenestlig forhold, og ikke som etter dagens praktisering, enten på grunnlag av arbeid eller kommunikasjon. |
|
Avslutningsvis vil departementet anføre at særavtalen FR del II ikke har hatt en presisjonsnivå som kan sies å være tilfredsstillende. »
|
Riksrevisjonen uttaler:
Riksrevisjonen er enig i at mange av de sakene som er avskrevet i tidsrommet 1. januar 1994 til 31. april 1995 har oppstått i perioden 1991-1993. At disse sakene ikke er avskrevet tidligere skyldes i hovedsak lang behandlingstid i administrasjonen. Dersom FO og departementet på et tidlig tidspunkt hadde innrømmet feiltolkning av bestemmelser i regulativet, kunne mange av de senere feilutbetalingene av beordringstillegg ha vært unngått.
Riksrevisjonen har merket seg at det etter departementets oppfatning ikke er hjemmel for å delegere fullmakt til å dispensere etter FR del II, pkt. 4.20, kommentar e, og at alle fullmakter derfor er trukket inn. Videre har Riksrevisjonen merket seg at det er departementets oppfatning at de kriterier som er lagt til grunn for dispensasjonene som er gitt, går ut over hva som var hensikten da avtalen ble endret i 1990.
Når det gjelder de tjenestemenn som er gitt dispensasjon og som fortsatt får utbetalt beordringstillegg, har departementet ikke opplyst om hva som vil bli gjort med saken.
Riksrevisjonen foreslår:
« Til observasjon. »
5.1.4 Komiteens merknader
Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens anmerkninger og vurderinger. Komiteen vil understreke at det må skapes orden i de forhold Riksrevisjonen har påtalt. Komiteen vil understreke at når samfunnet satser store beløp på forsvaret, så er det en klar målsetting om at midlene skal gi så mye effektivt forsvar som det overhodet er mulig å få ut av midlene. Komiteen konstaterer at det innen lønnsforvaltningen har vært nødvendig å avskrive store feilutbetalinger. Det må også bemerkes at det tar så lang tid for Forsvarsdepartementet å få på plass nye og forbedrede rutiner som sikrer en korrekt behandling av de midler Stortinget stiller til rådighet. Komiteen vil understreke betydningen av at Riksrevisjonen, som er Stortingets revisjonsorgan, får omgående svar på sine forespørsler til departementene og at de anbefalinger Riksrevisjonen pålegger iverksettes.
Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon:
« Til observasjon. »