Forsvarsdepartementet redegjør i denne melding for styring og ledelse av Forsvaret i fred på bakgrunn av driftsreduksjoner i Forsvarets øverste ledelse (overkommandoen og forsvarskommandoene), konsekvenser ved innføring av mål- og resultatstyring i Forsvaret og krav om styrking av fellesstaben i Forsvarets overkommando.
Ved opprettelsen av Forsvarets overkommando (FO) i 1970 la departementet til grunn at retningsgivende funksjoner og funksjoner som berørte mer enn en forsvarsgren, ble lagt til felles stabsledd, og at organisasjonen ble søkt tilrettelagt slik at ytterligere integrering ville kunne skje hvis utviklingen skulle tilsi dette.
Etter behandlingen av St.prp. nr. 125 (1968-1969), jf. Innst.S.nr.279 (1968-1969), ble FO bestående av fellesstab med seks felles stabsledd samt Heimevernsstab og tre forsvarsgrenstaber (Hær, Sjø og Luft). Senere er Forsvarets sanitet kommet til som nytt stabsledd og de fleste våpeninspektørene i forsvarsgrenstabene er flyttet til våpenvise kompetansesentra.
I flere senere proposisjoner er det behandlet spørsmål av betydning for organisasjonsstrukturen for Forsvarets øverste ledelse. St.prp. nr. 94 (1989-1990), jf. Innst.S.nr.98 (1990-1991), redegjør for rasjonaliseringstiltak innenfor FO og åpner for muligheten for en styrking av fellesstaben. St.prp. nr. 54 (1990-1991), jf. Innst.S.nr.182 for samme år fastslår at Forsvarets øverste ledelse skal reduseres minst like meget som Forsvaret totalt og at denne rammen skal ligge minimum 25 % under dagens nivå. I den samme proposisjonen redegjøres det for det nye styringssystemet og det tas opp forslag om at forsyningskommandoene, Forsvarets sanitet (materiell) og Forsvarets felles materielltjeneste styres av Forsvarssjefen ved fellesstaben og at materiellforvaltningen utøves derfra gjennom de sentrale anskaffelsesorganer. I denne sammenheng er det understreket at FO må organiseres med dette for øye og at fellesstaben styrkes. Stortinget sluttet seg til forslaget.
I siste langtidsplan for perioden 1994-98, St.meld. nr. 16 (1992-1993), jf. Innst.S.nr.150 (1992-1993), er innsparingsmålene mht. driftsutgifter forsterket og det er forutsatt at fellesstaben i FO skal styrkes med sikte på å oppnå en bedre tverrprioritering og samordning innen Forsvaret.
Departementet viser videre til at det har vært arbeidet med Forsvarets krigs- og fredsorganisasjon og til de proposisjoner som er fremmet i denne forbindelse og som med unntak av St.prp. nr. 70 (1994-1995) om Heimevernets framtidige organisasjon, alle er behandlet av Stortinget.
Videreutvikling av Forsvarets øverste ledelse er således et ledd i å tilpasse styrings- og ledelsesfunksjonen til den nye krigs- og fredsorganisasjon som etableres.
2.1 Innledning
Innføringen av et helhetlig mål- og resultatstyringssystem i Forsvaret er forankret i fire proposisjoner og meldinger med tilhørende innstillinger:
| - |
St.prp. nr. 53 (1990-1991) hvor bl.a. det nye styringssystemet presenteres |
| - |
St.meld. nr. 16 (1992-1993) som bl.a. har et eget kapittel om mål og resultatstyring i Forsvaret |
| - |
St.meld. nr. 55 (1992-1993) der det bl.a. ble lagt fram forslag til ny styringsform for Forsvarets forskningsinstitutt og Forsvarets bygningstjeneste |
| - |
St.prp. nr. 83 (1992-1993) der det bl.a. ble lagt fram forslag om overføring av Forsvarets regnskapssentral fra departementet til FO og opprettelse av et sentralt økonomielement i FO. |
Langtidsmeldingen for perioden 1989-93 ble utarbeidet med en forutsetning om en årlig vekst i budsjettene. Utviklingen ble imidlertid en annen og nødvendiggjorde en kraftig omlegging av Forsvarets fredsvirksomhet slik at det kunne bli en bedre balanse mellom drift og investering. Det var også nødvendig å få bedre samsvar mellom krigs- og fredsorganisasjonens størrelse, sammensetning og virksomhet.
En forutsetning for å realisere den krigsstruktur som ble vedtatt gjennom Stortingets behandling av Langtidsmeldingen for perioden 1994-98, jf. St.meld. nr. 16 (1992-1993) og Innst.S.nr.150 for samme år, er at kostnadene knyttet til fredsdriften blir redusert for å gi rom for de nødvendige materiellinvesteringer til krigsstrukturen. Hovedvirkemidlene for å oppnå driftsinnsparinger er
| - |
omorganiseringer og tiltak på personellsiden innsparing på drift og vedlikehold av materiell og bygg og anlegg |
| - |
tilpasning og reduksjon av virksomhetsnivå |
| - |
omlegging av styrings- og organisasjonsformer |
Videreutvikling av Forsvarets øverste ledelse er et av tiltakene innenfor det siste området. Målet er at ledelsesapparatet blir riktig dimensjonert i forhold til Forsvarets nye organisasjonsstruktur og styringsmodell og redusert like meget som Forsvaret totalt eller minst med 25 % av driftsutgiftene.
2.2 Styringssystemet
Mål- og resultatstyring er et sett med mekanismer som skal regulere ressursflyt og relasjoner mellom de ulike enhetene i Forsvaret som til sammen bidrar til å produsere stridsevne og sørge for at ressursene blir styrt og utnyttet effektivt slik at fastsatte mål kan nås.
Styringssystemet i Forsvaret totalt skal dekke de ulike fasene i styringsprosessen fra målformulering, ressursfastsettelse, planlegging og gjennomføring av virksomheten til kontroll og resultatevaluering. Dette bygger på fire prinsipper og en modell for styring av Forsvarets ressurser.
2.2.1 Styringsprinsippene
De fire styringsprinsippene er:
| - |
klargjør ansvar og myndighet |
| - |
deleger oppgaver og myndighet så langt det er hensiktsmessig |
| - |
sørg for at ansvar og myndighet følges ad |
Styringsprinsippene har fokus på ledelse. Den underliggende filosofi er troen på nærhetsprinsippet - den som står produksjonen nærmest vil som oftest ta de beste beslutningene gitt at ansvar og myndighet er klargjort. Dette innebærer at det skal etableres en organisasjonsstruktur som gir klare ansvars- og myndighetsforhold og en enhetlig ressursstyringslinje mellom hvert nivå i organisasjonen.
2.2.2 Styringsmodellen
Forsvarets virksomhet er inndelt i primærvirksomhet (virksomhet som bidrar direkte til å løse Forsvarets oppgaver, f.eks. operativ virksomhet, styrkeproduksjon osv.) og støttevirksomhet (virksomhet som produserer varer og tjenester til Forsvarets primærvirksomhet, f.eks. forvaltninger, fellesinstitusjoner og verksteder).
Primærvirksomheten styres gjennom en modell kalt styringsdialogen. Denne er en prosess mellom foresatt og undergitt på alle nivåer i organisasjonen der det fastsettes oppdrag med resultatkrav, ressurser og rammebetingelser for produksjonen og hvorledes resultatoppfølging og -rapportering skal foregå.
Forholdet mellom primærvirksomheten og støttevirksomheten skal reguleres gjennom horisontal samhandel. Dette er et forhold mellom to likeverdige parter der enheter i primærvirksomheten avtaler leveranser av varer og tjenester fra støttevirksomheten etter nærmere fastsatte retningslinjer.
Departementet mener at Forsvarets ressurser utnyttes bedre dersom det er kunden i primærvirksomheten som prioriteres innenfor sitt budsjett og betaler for de varer og tjenester som støttevirksomheten leverer. Støttevirksomheten må gjennom et slikt system løpende tilpasse kapasitet og kompetanse til etterspørselen etter deres tjenester.
2.2.3 Krav til organisasjonen
Ressurser skal i større grad styres mot de områder som kan bidra til å forbedre stridsevnen. Opplegging av styrings- og organisasjonsformene etter de retningslinjer som er beskrevet er et viktig virkemiddel for å få dette til og har betydning både for ledelse, planlegging, beslutningsprosess, gjennomføring og kontroll av Forsvarets virksomhet. Dette stiller en rekke krav til organisasjonen:
| - |
Ledelsesapparatet skal dimensjoneres slik at målsettingen om en reduksjon av driftsutgiftene med minst 25 % innen Forsvarets øverste ledelse oppnås. |
| - |
Antall nivåer i organisasjonen skal vurderes kritisk. |
| - |
Det skal etableres en organisasjonsstruktur med klare ansvarslinjer. Stabs- og støttefunksjonene skal skilles fra funksjonene som ligger i produksjonslinjen. |
| - |
Fellesstaben i Forsvarets overkommando skal styrke sin evne til tverrprioritering og gjøres mer effektiv. Med tverrprioritering menes evne, kunnskap og kapasitet til å styre helhetlig i forkant, og til å rapportere helhetlig i ettertid. Det betyr at det organisatorisk skal legges til rette for at operativ, styrkeproduserende og støtteproduserende (forvaltninger og fellesinstitusjoner) virksomhet sees i sammenheng når det gjelder ressursdisponering og ressursstyring. Med grunnlag i den tverrprioritering som skal skje er det en forutsetning at forsyningskommandoene styres av Forsvarssjefen. |
| - |
Økonomistyring generelt og økonomifunksjonen spesielt skal prioriteres. Det skal på sentralt nivå i Forsvaret etableres et «sentralt økonomielement» hvor både budsjett, regnskap og lønn i nødvendig grad søkes integrert. |
Dersom målsettingen om de totale driftsreduksjoner i Forsvaret skal nås, må også etter hvert alle forvaltninger og fellesinstitusjoner gjennomgå de samme vurderinger med tanke på tilsvarende reduksjoner som Forsvarets øverste ledelse.
Det er forutsatt at FO/fellesstaben skal styrkes for å oppnå en bedre tverrprioritering og samordning innen Forsvaret. Den kvantitative styrking må, sett i forhold til kravet om en samlet reduksjon på 25 %, nødvendigvis skje på bekostning av generalinspektoratene.
Den nye fellesstaben vil bestå av en sentralstab, fagstaber, spesialstaber og støtteapparat for Forsvarssjefen. I tillegg etableres Forsvarssjefens internrevisjon som skal bidra til at Forsvaret realiserer de overordnede mål gjennom å sikre kvalitet i Forsvarets virksomhet og utvikling, betryggende ressursforvaltning og betryggende grunnlag for utøvelse av ledelse og styring på ulike nivåer. Totalt skal fellesstabsnivået i FO arbeide med overordnet planlegging og helhetlig styring på Forsvarssjefens nivå. Forsvarsgrenstabene og Heimevernsstaben skal drive utøvende virksomhet for å oppnå målrettet styrkeproduksjon i underliggende ledd. Prinsippet om delegering til ytre ledd har så langt fått alminnelig tilslutning og er nødvendig for å oppnå den ønskelige rasjonaliseringsgevinst.
3.1 Generelt
Forsvarets styringskonsept stiller krav om at styringsrollene i alle deler av Forsvaret klarlegges, og at det etableres hensiktsmessige rutiner for styring og samarbeid mellom nivåene.
I styringen av Forsvarets ressurser kan en gjøre følgende skille:
| - |
Strategisk styring som skal kartlegge mål og retningslinjer, sørge for ressursstyring, fastlegge hovedprinsippene i underlagte enheters organisasjon og personell- og økonomiforvaltning, og foreta resultatkontroll i forhold til langsiktige mål, politiske retningslinjer og gjeldende lover og regler. |
| - |
Operativ/utøvende styring som skal sørge for gjennomføring av den løpende virksomhet og utnyttelse og oppfølging av de disponible ressurser. |
Departementet og overkommandoen har forskjellige styringsroller innenfor dette.
3.2 Forsvarsdepartementets rolle i forhold til undergitte ledd
Departementets rolle i forhold til alle undergitte ledd kan grupperes i fire hovedkategorier:
Det er ikke noe skarpt skille mellom disse områdene og det vil alltid være de fremtidsrettede, politiske oppgavene som vil stå i forgrunnen. Dette betyr at departementets styringsorganer overfor undergitte ledd skal utføres på et overordnet strategisk nivå ved å fastsette mål og gi oppdrag og retningslinjer for Forsvarets samlede virksomhet.
Forsvarsministeren er konstitusjonelt og parlamentarisk ansvarlig for all virksomhet som utføres av underlagte etater og må føre tilsyn med etatenes virksomhet, bl.a. gjennom en overordnet kontrollfunksjon.
3.3 Forsvarssjefens rolle
Forsvarssjefen, med Forsvarets overkommando som sin stab, skal drive tverrprioritering og helhetlig ressursstyring og se operativ, styrkeproduserende og støtteproduserende virksomhet i sammenheng. Forsvarssjefen har ansvaret for den militære langtidsplanlegging og skal utarbeide forslag til budsjett innenfor sitt ansvarsområde. Han har ansvar for å foreslå kosteffektive og resultatrettede løsninger med utgangspunkt i mål, rammer og politiske retningslinjer utformet av departementet. Forsvarssjefen har videre ansvar for den operative/utøvende styringen og skal sørge for gjennomføring av den løpende virksomhet. Han skal dessuten føre kontroll med at tildelte midler blir effektivt utnyttet. Forsvarssjefen avgir årlig regnskap og en sammenfattende vurdering av Forsvarets virksomhet og utvikling av stridsevnen i forhold til gjeldende forsvarskonsept og valgte strategier.
3.4 Samarbeidsformer
De definerte styringsrollene er supplert med fastsatte rutiner for hvordan samarbeidet mellom departementet og FO skal foregå. Departementet styrer Forsvaret gjennom styringsdialogen. Denne er formalisert gjennom en fastsatt møtestruktur og et sett med styringsdokumenter. Fokus i etatsstyringsmøtene er:
| - |
retningslinjer for planperioden (6-års perspektiv) |
I tråd med intensjonene bak innføring av mål- og resultatstyring i staten er departementet i samarbeid med Forsvarets overkommando nå i ferd med å etablere et system med vesentlig mer forpliktende avtaler gjennom hele organisasjonen om hva som skal oppnås for de tildelte ressursene.
3.5 Arbeidsformer og rutiner i FO
FO vil utad opptre som ett nivå, men innen FO vil man få en todeling mellom fellesstaben (nivå 1) som i hovedsak skal arbeide med overordnet planlegging og styring og generalinspektoratene (nivå 2) som vil stå for styrkeproduksjon.
Innenfor fellesstaben vil det bli etablert en sentralstab som skal være Forsvarssjefens overordnede, koordinerende og styrende stab. Den skal være premissgiver for øvrige stabsledd og ha ansvar for at helhetsløsninger blir valgt på grunnlag av forutgående tverrprioritering. Fagstabene vil få en klarere rolle i forhold til avgrensede fagområder, mens spesialstabene (FO/E og FO/S) i hovedsak vil ha de samme oppgaver som tidligere.
Generalinspektørene skal på vegne av Forsvarssjefen ivareta styrkeproduksjonen i den enkelte forsvarsgren og Heimevernet. Samspillet mellom sentralstab, fagstaber og forsvarsgrenstaber skal i prinsippet fungere slik at de får oppdrag med resultatkrav, ressurser og rammebetingelser fra Forsvarssjefen og rapporterer til ham i henhold til disse.
Den reduksjon på 25 % av driftsutgiftene som det er lagt opp til vil bli gjennomført i samsvar med intensjonene i St.meld. nr. 16 (1992-1993) og vil bli nærmere redegjort for i forbindelse med de årlige budsjettproposisjonene.
Gjennomføringen av organisasjonsutviklingen innen Forsvarets øverste ledelse skal skje i samarbeid med arbeidstakerorganisasjonene i tråd med Hovedavtalen for staten og Tilpasningsavtalen for Forsvaret.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Brenden, Eriksen, Hauglid og Skaug, fra Senterpartiet, Galtung og Jakobsen, fra Høyre, Godal og Hernæs, fra Sosialistisk Venstreparti, Bjørn, fra Kristelig Folkeparti Næss og fra Fremskrittspartiet, lederen Røsjorde, legger til grunn meldingens redegjørelse for styring og ledelse av Forsvaret i fred med bakgrunn i nødvendigheten av driftsreduksjoner i Forsvarets øverste ledelse, konsekvenser ved innføring av mål- og resultatstyring i Forsvaret og krav om styrking av fellesstaben i Forsvarets overkommando.
Komiteen viser videre til at ved behandlingen av St.prp. nr. 125 (1968-191969), med Innst.S.nr.279 (1968-1969) og St.prp. nr. 92 (1969-1970) med Innst.S.nr.286 (1969-1970), ble nåværende organisasjon av Forsvarets øverste ledelse fastsatt.
Komiteen vil peke på at en videreutvikling av Forsvarets øverste ledelse er et ledd i å tilpasse styrings- og ledelsesfunksjonen til den nye krigs- og fredsorganisasjonen som er under etablering.
Komiteen viser også til behandlingen av St.meld. nr. 16 (1992-1993) gjennom Innst.S.nr.150 (1992-1993). Det legges til grunn at hovedvirkemidlene for å oppnå driftsinnsparinger er basert på omorganiseringer og tiltak på personellsiden, innsparing på drift og vedlikehold av materiell, samt bygg og anlegg, tilpasning og reduksjon av virksomhetsnivå, dessuten omlegging av styrings- og organisasjonsformer.
Komiteen viser til at en videreutvikling av Forsvarets ledelse er i samsvar med disse tiltak.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at SV i Innst.S.nr.150 (1992-1993) har gått inn for å sette en maksimal investeringsandel på 25 % av totalbudsjettet. De ansatte er Forsvarets viktigste ressurs og ved å sette en lavere investeringsandel for våpen, bygg og materiell enn det flertallet har gjort, vil denne ressurs bli tatt bedre vare på.
Komiteen vil peke på at Forsvarskommando Sør-Norge og Forsvarskommando Nord-Norge ikke er gitt noen spesiell omtale i meldingen. Komiteen vil bemerke at disse i hovedtrekkene vil beholde sin nåværende struktur, tilpasset det aktuelle ledelsesbehov. Komiteen viser i denne sammenheng til St.prp. nr. 115 (1991-1992) og Innst.S.nr.2 (1992-1993) der FKS/HQ North fikk sin organisasjonsstruktur og bemanning fastlagt.
Komiteen vil understreke behovet for at ledelsesapparatet blir riktig dimensjonert i forhold til Forsvarets nye organisasjonsstruktur og styringsmodell. Komiteen viser i denne sammenheng til Innst.S.nr.150 (1992-1993) og legger vekt på formuleringen om at det nye styringskonseptet for Forsvaret må søke å etablere en organisasjonsstruktur som muliggjør en bedre tverrprioritering og ressursdisponering.
Komiteen har merket seg at styringsprinsippene har fokus på ledelse. Komiteen har videre merket seg at det skal etableres en organisasjonsstruktur som gir klare ansvars- og myndighetsforhold og som videreført, i stor grad, vil muliggjøre at beslutningene kan tas der en står nærmest til produksjonen.
Komiteen slutter seg til at det skal være en enhetlig ressursstyringslinje mellom hvert nivå i organisasjonen slik at oppdrag med tilhørende resultatkrav og ressurser tildeles langs samme kanal til enhetene i Forsvarets linjeorganisasjon. Komiteen slutter seg også til at vedkommende sjef må ha myndighet til å velge hvordan resultatkravene skal nås, samt at det må foreligge incentiver for å velge kosteffektive løsninger.
Komiteen vil i likhet med departementet støtte prinsippet om at forholdet mellom primærvirksomheten og støttevirksomheten skal reguleres gjennom « horisontal samhandel ». Komiteen støtter Forsvarsdepartementets påpekning av at Forsvarets ressurser utnyttes bedre dersom det er kunden i primærvirksomheten som prioriterer innenfor sitt budsjett og betaler for de varer og tjenester som støttevirksomheten eller sivile virksomheter yter. Komiteen viser i denne sammenheng til Innst.S.nr.58 (1992-1993) og Stortingets behandling av denne.
Komiteen vil understreke nødvendigheten av at Forsvarets øverste ledelse gjennom omorganisering legger et innsparingsmål for driften til grunn som reflekterer reduksjonen av forsvarsstrukturen. Komiteen vil i likhet med i Innst.S.nr.150 (1992-1993) ikke definere en prosentvis sats for driftsinnsparingen, men legge de ovenstående prinsipper til grunn.
Komiteen vil på denne bakgrunn støtte prinsippet om å styrke fellesstaben, men legger til grunn at dette vil måtte medføre en reduksjon i øvrige stabselementer og inspektorater som utgjør Forsvarets øverste ledelse.
Komiteen vil spesielt understreke at den budsjettmessige situasjon nødvendiggjør en streng tverrprioritering. Komiteen forutsetter at dette legges til grunn ved organiseringen også slik at det personell som inngår i fellesstaben knyttes opp mot denne lojalitetsmessig.
Komiteen vil videre understreke at etableringen av fagstaber under fellesstaben ikke må føre til dubleringer i forhold til produksjonsapparatet under forsvarsgrenstabene og Heimevernsstaben. Komiteen har merket seg at det vil bli etablert en sentralstab innenfor fellesstaben som skal være Forsvarssjefens overordnende, koordinerende og styrende stab og skal være premissgiver overfor overkommandoens øvrige stabsledd. Komiteen slutter seg til dette.
Komiteen legger vekt på at Forsvarets overkommando (FO) utad vil opptre som ett nivå, men at det innenfor FO etableres en todeling mellom fellesstaben med et nivå 1 som i hovedsak skal arbeide med overordnet planlegging og styring, og et nivå 2 med generalinspektoratene, som står for styrkeproduksjon.
Komiteen er enig i at generalinspektørene, på vegne av Forsvarssjefen, skal ivareta styrkeproduksjonen i den enkelte forsvarsgren og Heimevernet. Samspillet mellom sentralstab, fagstaber og forsvarsgrenstaber, skal etter komiteens mening i prinsippet fungere slik at generalinspektørene får oppdrag med resultatkrav, ressurser og rammebetingelser fra Forsvarssjefen og rapportere til ham i henhold til disse.
Komiteen vil med bakgrunn i St.prp. nr. 53 (1990-1991) og Stortingets behandling av denne gjennom Innst.S.nr.182 for samme år, vise til at Forsvarssjefen har fått seg underlagt forsyningskommandoene. Komiteen vil i denne sammenheng peke på det nødvendige i å vurdere mulige effektiviseringsgevinster gjennom en økt integrasjon også mellom forsyningskommandoene.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til Dok.nr.8:56 (1995-1996) med forslag fra SV om tiltak for å bedre innkjøpsrutinene i Forsvaret.
Komiteen forutsetter at den endelige struktur for Forsvarets øverste ledelse legges helhetlig frem for Stortinget i egnet form.
Komiteen har merket seg den rollefordeling som meldingen omtaler når det gjelder Forsvarsdepartementet og Forsvarssjefen. Komiteen slutter seg til hovedlinjene i beskrivelsen av denne rollefordelingen. Komiteen har videre merket seg at departementet vil vektlegge den politiske styring slik at fremtidsrettede, politiske oppgaver kommer i forgrunnen.
Komiteen viser til meldingens gjennomgang av samarbeidsformer mellom departement og overkommando der de definerte styringsroller og fastsatte rutiner er beskrevet og har ingen merknader til disse.
Komiteen har ellers intet å bemerke, viser til meldingen, og rår Stortinget til å fatte slikt
vedtak:
St.meld. nr. 43 (1994-1995) - Om styring og ledelse av Forsvaret - vedlegges protokollen.
|
Oslo, i forsvarskomiteen, den 28. februar 1996.
|
Hans J Røsjorde, Are Næss,
leder og ordfører. sekretær.