Brev fra høyesterettsdommer Jens Bugge til kontroll- og konstitusjonskomiteen, datert 6. januar 1997.

Vedrørende Dok.nr.15 (1995-1996) - Lund-kommisjonens rapport.

       Jeg viser til mitt brev av 4. desember 1996 til komiteen og skal i det følgende redegjøre for enkelte forhold av betydning for mitt arbeid som formann i Kontrollutvalget for overvåkings- og sikkerhetstjenesten i fireårsperioden 1. mars 1984 - 1. mars 1988.

       Redegjørelsen vil som nevnt være knyttet til Lund-kommisjonens bemerkninger side 433-438 om Kontrollutvalgets generelle arbeide, kontrollen med overvåkingstjenestens registreringspraksis, samt bruken av telefonkontroll og hjemmelsgrunnlaget for denne.

I. Min oppnevnelse, utvalgets sammensetning

       Jeg påtok meg vervet som utvalgets formann etter oppfordring fra daværende justitiarius Rolv Ryssdal. Han hadde fått en henvendelse fra Justisdepartementet om å foreslå en annen dommer i Høyesterett til vervet, som følge av at høyesterettsdommer Jens Chr Mellbye ville fratre som formann ved aldersgrense 1. mars 1984. Min funksjonstid utløp 29. februar 1988, og jeg meddelte da Justisdepartementet at jeg ikke ønsket gjenoppnevnelse.

       De øvrige medlemmer i min funksjonstid var professor dr.juris Sjur Brækhus og telefullmektig Anne Lise Steinbach. Steinbach hadde tjenestegjort siden 1982 og Brækhus siden 1983. Da Brækhus i august 1987 fratrådte for aldersgrensen, ble høyesterettsadvokat Hans Stenberg-Nilsen oppnevnt som nytt medlem.

       I forbindelse med oppnevnelsen hadde jeg en samtale med Jens Chr Mellbye for å bli orientert om utvalgets arbeidsmåte. Som kjent hadde Mellbye ledet det utvalg som i 1966-67 utredet spørsmålene omkring organiseringen av og retningslinjene for overvåkings- og sikkerhetstjenesten (« Mellbye-utvalget »). Utvalgets innstilling ledet frem til St.meld. nr. 89 (1969-1970), som igjen lå til grunn for utarbeidelsen av den alminnelige instruks for politiets overvåkingstjeneste (Overvåkingsinstruksen) og opprettelsen av Kontrollutvalget. Mellbye hadde også ledet Kontrollutvalget helt siden det ble etablert i 1972. Det var naturlig å legge vekt på hans råd og veiledning.

       Jeg hadde også en samtale med departementsråd Leif Eldring før jeg tiltrådte om de praktiske sider av arbeidet.

       Kontrollutvalget hadde ikke noe fast sekretariat. Som møtesekretær fungerte i hele min tjenestetid daværende byråsjef Erik Møse i Justisdepartementets lovavdeling. Oppnevnelsen av Møse skjedde etter min anmodning, idet jeg foretrakk en møtesekretær som ikke hadde tilknytning til departementets politiavdeling. Erik Møse ble i 1986 advokat ved Regjeringsadvokatembetet, men fortsatte som sekretær for Kontrollutvalget.

       Jeg overtok personlig intet arkiv da jeg begynte arbeidet. Mellbye meddelte meg at han ikke satt inne med noe arkivmateriale. Selv hadde jeg små muligheter for å oppbevare graderte dokumenter på mitt kontor, og jeg etterlot meg intet arkivmateriale da jeg fratrådte i 1988. Dokumenter knyttet til Kontrollutvalgets virksomhet - såsom møtereferater, verserende og avsluttede klagesaker og andre arbeidsdokumenter - ble oppbevart i et særskilt sikkerhetsskap i Justisdepartementets politiavdeling, som bare utvalgets medlemmer og sekretæren skulle ha adgang til. Om dette også var ordningen etter at jeg fratrådte, kjenner jeg ikke til.

II. Generelt om kontrollutvalgets arbeide

       Grunnlaget for arbeidet var utvalgets egen instruks av 22. januar 1982, overvåkingsinstruksen og enkelte ikke graderte stortingsdokumenter, særlig St.meld. nr. 89 (1969-1970), St.meld. nr. 18 (1980-1981) og St.meld. nr. 65 (1983-1984). Sentral var selvsagt St.meld. nr. 18 (1980-1981), med kommentarene til utvalgets instruks side 19-23, og den påfølgende Innst.S.nr.199 (1980-1981).

       (Overvåkingsinstruksen og Kontrollutvalgets instruks følger som Vedlegg 1 og 2.)

       I henhold til instruksen for Kontrollutvalget falt arbeidet prinsipielt i to deler: Det løpende tilsyn med overvåkings- og sikkerhetstjenesten (§ 3), og behandlingen av innkomne klager fra enkeltpersoner eller organisasjoner (§ 4). Utvalget kunne også av eget tiltak ta opp saker og forhold som det fant riktig å behandle.

       Da Lund-kommisjonen såvidt jeg ser ikke har hatt spesielle bemerkninger til behandlingen av klager Kontrollutvalget mottok i min funksjonstid, lar jeg denne siden av arbeidet ligge.

       Det løpende tilsyn med tjenestene ble lagt opp etter samme mønster i min tid som i tidligere perioder. Om dette vises til St.meld. nr. 65 (1983-1984), særlig til Vedlegg 4 til meldingen, hvor Kontrollutvalget i årsberetningen for 1983 redegjør for hvorledes den løpende kontroll inntil da var blitt utført. Om kontrollen med overvåkingstjenesten heter det her:

       (Kontrollutvalgets årsberetning for 1983 følger som Vedlegg 3.)

       Rutinemessig ble det i min funksjonstid holdt inntil 4 dagsmøter årlig (i alt 14 i 4-årsperioden), hvor utvalget oppsøkte tjenestene, fordelt omtrent likt på overvåkingstjenesten (Overvåkingssentralen) og på Sikkerhetstjenesten. I møtene på Overvåkingssentralen deltok overvåkingssjef Erstad i den utstrekning utvalget fant behov for dette. I enkelte tilfelle, særlig ved behandling av klagesaker, ble også andre tjenestemenn ved sentralen innkalt. I møtene i sikkerhetstjenesten deltok på samme måte representanter for Sikkerhetsstaben ved Forsvarets Overkommando.

       Ved kontrollen med overvåkingstjenesten gjennomgikk utvalget alle nyåpnede overvåkingssaker mot norske borgere og også de fleste saker på utenlandske borgere. I forbindelse med dette gjennomgikk utvalget alle tilfelle hvor det var besluttet telefonavlytting, med særlig sikte på å påse at det ikke skjedde slik avlytting uten at det var hjemlet i beslutning av forhørsretten. Fra og med et utvalgsmøte i desember 1984 ble det besluttet at også politiets begjæringer om samtykke til telefonavlytting, samt også saker hvor forhørsretten ikke hadde samtykket i slik avlytting, sammen med de tilhørende saksdokumenter, skulle fremlegges for utvalget. Jeg kommer nærmere tilbake til dette senere i redegjørelsen.

       Utvalget gjennomgikk rutinemessig også et antall observasjonssaker, på stikkprøvebasis. Formålet med dette var, slik jeg så det, dels at utvalget skulle holde seg orientert om hvorledes tjenesten innhentet og registrerte personopplysninger, dels å påse at den grunnleggende bestemmelse i overvåkingsinstruksens § 4 tredje ledd, ble overholdt. Også dette kommer jeg nærmere tilbake til. I tilknytning til dette sørget utvalget for å bli orientert om den etter hvert ganske omfattende sanering av observasjonssaker i overvåkingstjenestens registre som pågikk særlig i årene 1985-87. Om dette viser jeg til Kontrollutvalgets årsberetninger for disse årene.

       (Årsberetningene for 1984-1987 følger som Vedlegg 4-7.)

       Det er for så vidt riktig når det i kommisjonsrapporten side 435 spalte 2 heter at Kontrollutvalget prioriterte overvåkingssakene. At gjennomgangen av telefonavlyttingssakene særlig var rettet mot å kontrollere at avlyttingen hadde hjemmel i rettslige beslutninger, er fremhevet i utvalgets årsberetninger, både i redegjørelsen i beretningen for 1983 som jeg har gjengitt fra, og i beretningene fra 1984-1987. Regelverket reiste her spørsmål knyttet til Kontrollutvalgets egen kompetanse som jeg også vil komme tilbake til.

       I 1987 foretok Kontrollutvalget inspeksjon ved landsdelssentral Nord-Norge og overvåkingssentralene i Bodø, Tromsø og Kirkenes. Ved alle avdelingene ble et antall overvåkingssaker gjennomgått på tilsvarende måte.

       Når det gjelder kontrollen med sikkerhetstjenesten, gjennomgikk utvalget rutinemessig alle saker hvor klarering var blitt nektet eller tilrådd nektet. Utvalget gjennomgikk videre rutinemessig Sikkerhetsstabens øvrige avgjørelser i personkontrollsaker og drøftet de retningslinjer som ble fulgt i slike saker. Fra høsten 1985 fikk Kontrollutvalget også forelagt seg alle klareringsavgjørelser truffet av sivil klareringsmyndighet, som hadde fått eller kunne få økonomiske eller karrieremessige følger for den det gjaldt, unntatt når avgjørelsen bygget på kriminelle forhold. Dette skjedde etter initiativ av Kontrollutvalget og er nærmere omtalt i årsberetningen for 1985.

       Jeg går ellers ikke nærmere inn på kontrollen med personellsikkerhetstjenesten (Lund-rapporten 12.2.4), som ikke er nevnt som tema for Kontroll- og konstitusjonskomiteens høring.

       Rutinekontrollen skjedde ved gjennomgang av saksdokumentene i møtene på henholdsvis Overvåkingssentralens og Sikkerhetsstabens kontorer. Kopier av saksdokumenter (som normalt var gradert) ble ikke, bortsett fra i enkelte mer vanskelige klagesaker, tatt ut fra tjenestenes kontorer. Det ble i etterhånd satt opp kortfattede referater fra møtene. Disse ble oppbevart i Justisdepartementet.

       Det kan i ettertid fremstå som noe usikkert i hvilken utstrekning Kontrollutvalget er blitt orientert rutinemessig om korrespondanse m.v som ble, eller tidligere var blitt, utvekslet mellom tjenestene og andre statsorganer, herunder Justisdepartementet. Jeg gikk for min del ut fra at utvalget ville bli informert av overvåkingssjefen om slik korrespondanse etc dersom den kunne ha betydning for kontrollarbeidet. Jeg har likevel ingen erindring om at Kontrollutvalget i min funksjonstid var blitt kjent med Justisdepartementets brev av 3. august 1981 til overvåkingssjefen (Lund-rapporten side 116 og side 325). Derimot er det på det rene at Kontrollutvalget ble informert om Erstads brev av 23. januar 1987 til Justisdepartementet (rapporten side 121); dette ble lagt frem av Erstad i utvalgets møte 3. april 1987, med den opplysning at justisministeren hadde bedt Lovavdelingen se på saken. Jeg vil komme nærmere tilbake også til disse to brevene og enkelte andre dokumenter omtalt av Lund-kommisjonen.

III. Enkelte tolkningsspørsmål

       Etter § 2 i instruksen for Kontrollutvalget var utvalgets oppgave å føre tilsyn med at overvåkings- og sikkerhetstjenestens virksomhet « foregår innenfor rammen av lov og instrukser ». Det er derfor av den største betydning ved vurderingen av Kontrollutvalgets arbeide å fastslå hvor denne rettslige rammen lå, jf også bestemmelsen i instruksens § 2 om at utvalget skal ha « en rent kontrollerende funksjon ».

       Regelverket knyttet til Kontrollutvalgets virksomhet reiser her enkelte tolkningsspørsmål, som utvalget til dels ikke hadde samme syn på som det Lund-kommisjonen bygger på.

1. Overvåkingsinstruksens § 4 tredje ledd

       Som kjent fastslår denne bestemmelsen, som direkte gjelder overvåkingstjenestens innhenting og registrering av opplysninger, at

       Bestemmelsen var for Kontrollutvalget en helt sentral premiss for kontrollarbeidet. Etter utvalgsinstruksens § 2 skulle utvalget « særlig ha den enkeltes rettssikkerhet for øye ». Utvalget var vel kjent med bakgrunnen for bestemmelsen som var trukket opp både i St.meld. nr. 89 (1969-1970) og i St.meld. nr. 18 (1980-1981) med Innst.S.nr.199 (1980-1981). Jeg oppfattet bestemmelsen som retningsgivende både for når registrering av personopplysninger kunne finne sted, og for når aktive overvåkingstiltak kunne iverksettes. Dette synes å være i tråd med departementets og Stortingets forutsetning i de nevnte dokumenter.

       Etter bestemmelsen er det medlemsskap i « lovlig » politisk organisasjon eller « lovlig » politisk virksomhet som ikke « i seg selv » kan gi grunnlag for innhenting og registrering av opplysninger. Noen nærmere presisering av hva det ligger i at organisasjonen eller virksomheten skal være « lovlig » er, så vidt jeg kan se, ikke foretatt i de stortingsdokumenter jeg refererer til. I St.meld. nr. 18 på side 5, første spalte, uttaler departementet i tilknytning til gjennomgangen av overvåkingsinstruksens § 2:

       På side 6 spalte 2 heter det videre i tilknytning til § 4 tredje ledd:

       For min del fant jeg det ut fra dette rimelig å forstå forutsetningen om at organisasjonen eller virksomheten måtte være « lovlig » slik at den viste tilbake til § 2 i overvåkingsinstruksen: « Lovlig » var virksomheten så fremt den ikke innebar en overtredelse av noen av de straffebestemmelser som er oppregnet der - dvs nærmere oppregnede kapitler i straffeloven, loven om forsvarshemmeligheter og enkelte andre. Overvåkingsinstruksens § 2 viser bl.a straffeloven kapittel 9, hvor vi i § 104a har følgende bestemmelse:

       § 104a kom inn i straffeloven ved lovendring av 15. desember 1950, i sammenheng med at beredskapslovgivningen ble skjerpet på andre punkter. Bestemmelsen i annet ledd gjør det straffbart å delta i eller støtte forening eller sammenslutning - og det må omfatte politisk organisasjon eller parti - som « har til formål » ved sabotasje, maktanvendelse eller andre ulovlige midler å forstyrre samfunnsordenen eller oppnå innflytelse i offentlige anliggender. Det er altså formålet i seg selv som er avgjørende for straffbarheten. Ordlyden er klar, og forarbeidene til § 104a - Ot.prp. nr. 79 (1950) og Innst.O.nr.XVI (1950) - gir ikke holdepunkt for noen begrensning av rekkevidden.

       Jeg vedlegger i kopi de relevante sider av disse dokumenter (Vedlegg 8 og 9). Vedrørende tilføyelsen av annet ledd i § 104a viser jeg til proposisjonen side 49 (vedlegg 8). Det ser ikke ut til at Justiskomiteen har hatt særskilte bemerkninger til § 104a (vedlegg 9).

       Lund-kommisjonen gjør likevel gjeldende en annen forståelse av § 104a annet ledd og skriver (side 82):

       I brevet av 10 juli 1996 til Stortinget har Stenberg-Nilsen og jeg fremholdt at en slik innskrenkende tolkning ikke har støtte i lovens ordlyd, forarbeider eller noen annen påviselig rettskilde. Jeg fastholder dette. Kontrollutvalget kunne ikke, i strid med en klar lovtekst, basere seg på en slik restriktiv regelforståelse som Lund-kommisjonen ut fra tankegangen i dag mener tilsies av « hensynet til ytringsfriheten og demokratihensynet ». Heller ikke kan det være avgjørende for lovtolkningen, som Ketil Lund skriver i sitt brev av 3 juli 1996 til Stortinget, hvorvidt noen faktisk er blitt straffet for å ha deltatt i eller støttet en organisasjon med et formål som angitt i § 104a annet ledd. Dette er i tilfelle et påtalemessig forhold, som Kontrollutvalget vanskelig kunne ha tillagt avgjørende vekt og heller ikke hadde nærmere kjennskap til. Utvalget hadde plikt til å innrette sin kontroll etter hva som etter gjeldende lovgivning er lovlig eller ulovlig politisk virksomhet i Norge og måtte forholde seg til straffebestemmelsen slik som den er utformet av de lovgivende myndigheter.

       Jeg mener således at det savner rettslig grunnlag når Lund-kommisjonen synes å ha bygget på at det i seg selv lå utenfor rammen av § 4, tredje ledd i overvåkingsinstruksen å foreta registrering av personopplysninger eller iverksette overvåkingstiltak mot personer som var medlemmer av eller støttet et parti når dette hadde formål som rammes av § 104a annet ledd. Og dette må være tilfellet når formålet går ut på å forstyrre samfunnsordenen ved revolusjon eller våpenbruk.

       Noe annet er at det etter regelverket ikke har vært tilstrekkelig for å iverksette overvåkingstiltak eller registrering at en person var medlem av eller støttet et politisk parti med et slikt formål. Etter overvåkingsinstruksen er både innhenting og registrering av opplysninger (§ 4 første og annet ledd) og aktiv overvåking (§ 2) betinget av at virksomheten kan medføre fare for rikets sikkerhet. Dette ble - selvsagt - også lagt til grunn av Kontrollutvalget. Her ble imidlertid utvalget stillet overfor spørsmål om grensen for sin egen kompetanse, som jeg skal behandle senere.

2. Hjemmelsgrunnlaget for telefonkontroll

       Lund-kommisjonen bygger på at telefonavlytting etter loven av 24. juni 1915 og telefonkontrollforskriften av 19. august 1960 er et straffeprosessuelt tvangsmiddel. Dette innebærer etter kommisjonens oppfatning at telefonavlytting bare kan iverksettes overfor personer, ikke organisasjoner eller partier, og bare ved mistanke om straffbare forhold som allerede er begått, ikke i forebyggende øyemed. Kommisjonens syn på regelverket på dette punkt fremkommer særlig side 125-127 og side 300-301.

       I Stenberg-Nilsens og mine brev til Stortinget har vi reist spørsmål om det er holdbart med en så restriktiv forståelse. Vi har imidlertid også pekt på at uenigheten på dette punkt antagelig ikke vil ha betydning for den videre behandling av Lund-kommisjonens rapport, etter at Ketil Lund i sitt brev av 3. juli 1996 til Stortinget har gjort det klart at den generelle forståelse av regelverket som kommisjonen bygger på, faktisk har vært lagt til grunn av forhørsrettene i alle de saker om telefonkontroll som kommisjonen har gjennomgått. Spørsmålet om hva som her er riktig regelforståelse kan for så vidt sies å være blitt uinteressant.

       For min del har jeg ikke i dag - 9 år og mer etterpå - noen klar erindring om hvorvidt forhørsrettene også i de telefonavlyttingssaker som ble gjennomgått av Kontrollutvalget i årene 1984-1988, i alle tilfelle hadde begrunnet sin beslutning med mistanke om allerede begåtte forbrytelser mot de straffebestemmelser som er nevnt i loven av 1915 og forskriften og for så vidt har fulgt Lund-kommisjonens lovforståelse. Det jeg kan si, er at jeg selv ikke la en så restriktiv regelforståelse til grunn. Jeg vil derfor kort oppsummere hvorledes jeg den gang så - og i dag ser - på spørsmålet:

       Jeg er ikke uenig med Lund-kommisjonen i at så langt en beslutning om telefonkontroll bygges bare på loven av 1915 og forskriften av 1960, er det - utenfor krigstid - et vilkår at vedkommende som skal avlyttes, er under mistanke for overtredelse av en av de straffebestemmelser som loven og forskriften oppregner. Det følger av ordlyden. Det er også i St.meld. nr. 18 (1980-1981) gitt uttrykk for at overvåkingstjenestens telefonavlytting skjedde på dette grunnlag (side 34 spalte 1).

       Det er etter bestemmelsene tilstrekkelig at vedkommende « med grunn » kan mistenkes for det straffbare forhold, mens det straffeprosessuelle krav ellers er at noen « med skjellig grunn » mistenkes.

       Både loven av 1915 og telefonkontrollforskriften viser til kapittel 9 i straffeloven, altså også bestemmelsen i § 104a annet ledd. Legger man til grunn den forståelse av denne bestemmelsen som jeg mener at Kontrollutvalget hadde og som jeg har redegjort for, lå det ikke utenfor bestemmelsenes ramme å beslutte telefonavlytting av personer som var mistenkt for å delta i eller støtte et politisk parti med ulovlig formål som nevnt, dersom avlyttingen ble ansett påkrevd av hensyn til rikets sikkerhet.

       Det som er spørsmålet er om ikke også overvåkingsinstruksen kan gi en selvstendig hjemmel for å iverksette telefonkontroll i den utstrekning dette finnes påkrevet for å forebygge og motvirke slike handlinger som oppregnes i instruksens § 2, og som medfører fare for rikets sikkerhet.

       Jeg viser her først til at det i utvalgsinnstillingen som lå til grunn for bl.a endringen av loven av 1915 til å omfatte telefonkontroll, er anført følgende (gjengitt i Vedlegg til Ot.prp. nr. 78 (1950)):

       Departementet nøyde seg i proposisjonen (side 9 spalte 2) til å vise til utvalgsinnstillingen.

       Uttalelsen kan tyde på at man ved lovendringen i 1950 ikke anså uttrykkelig lovhjemmel som ubetinget nødvendig for å kunne iverksette telefonkontroll.

       I Stenberg-Nilsens og mitt brev av 13 juni 1996 har vi pekt på enkelte reelle hensyn som kan tale for at Lund-kommisjonens regelforståelse er for restriktiv. Vi har vist bl.a til uttalelsen i St.meld. nr. 89 (1969-1970) om nødvendigheten av å ha adgang til telefonavlytting « som ledd i en effektiv overvåkingstjeneste ». Vi har videre pekt på at loven av 1915 og 1960-forskriften ikke skiller mellom avlytting av norske borgere og avlytting av utlendinger, og at praksis når det gjelder telefonavlytting av utenlandske borgere og institusjoner i Norge ikke synes å ha bygget på at avlytting bare kan skje ved mistanke om allerede begåtte straffbare handlinger.

       Det er her viktig å være oppmerksom på at overvåkingstjenestens oppgave er å forebygge og motvirke ikke bare slike overtredelser av straffeloven m.v som uttrykkelig regnes opp i overvåkingsinstruksens § 2 og i telefonkontrollforskriften, men også etter § 2

       Slik « annen virksomhet » er ikke angitt i telefonkontrollforskriften som grunnlag for å iverksette telefonavlytting. Det reiser seg da etter mitt skjønn følgende spørsmål: Var det ut fra norske sikkerhetsinteresser slik disse har fremstått under de skiftende politiske forhold i og utenfor Norge gjennom etterkrigstiden, en forsvarlig regelforståelse å basere seg på at slik virksomhet - uansett hvor alvorlig den måtte være, og uansett hvilken fare den måtte medføre for rikets sikkerhet - under ingen omstendighet kunne gi grunnlag for telefonavlytting i forebyggende øyemed i fredstid, med mindre virksomheten også kunne henføres under en av de straffebestemmelser som forskriften regner opp ? Og aldri i forebyggende øyemed, men bare ved mistanke om at den straffbare handling allerede var begått ?

       Lund-kommisjonen legger altså en slik regelforståelse til grunn. Professor C.A Fleischer har i et notat datert 29. oktober 1996, som skal være sendt til Stortinget, betegnet dette som « straffeprosessuell formalisme ». Det er mulig at Lund-kommisjonens regelforståelse er forsvarlig ut fra dagens sikkerhetspolitiske forhold. Men i den periode jeg deltok i Kontrollutvalget, vurderte jeg det ikke slik.

       I sitt brev 3. juli 1996 til Stortinget fremholder Ketil Lund at bruken av telefonavlytting reiser spørsmål av meget stor rettssikkerhetsmessig betydning, og at « formåls- og effektivitetsbetraktninger etter alminnelige tolkingsprinsipper vanskelig kan begrunne sterkt integritetskrenkende virkemidler utenfor de rammer som er trukket opp i en klar lovtekst ... ». Jeg var og er selvsagt ikke uenig i at rettssikkerhetshensyn veier tungt i denne sammenheng; Kontrollutvalgets oppgave var nettopp å ha den enkeltes rettssikkerhet for øye. Men hensynet til den enkeltes rettssikkerhet må til enhver tid avveies mot hensynet til å vareta nasjonale sikkerhetsinteresser. Hele organisasjonen og kontrollapparatet rundt de hemmelige tjenester er basert på en slik avveining. Denne avveining av ulike interesser kan være både vanskelig og ømtålelig. Kontrollutvalget kunne ikke basere seg på at det ene hensyn skulle ha ubetinget prioritet. Varetagelsen av nasjonale sikkerhetsinteresser er ikke nødvendigvis det samme som « formåls- og effektivitetsbetraktninger », som Ketil Lund taler om.

IV. Nærmere om Lund-kommisjonens vurdering av kontrollutvalgets virksomhet

       Kommisjonen gir uttrykk for (side 434 spalte 1) at Kontrollutvalgets kompetanse etter instruksen av 1982 er uklar når det gjelder hvor langt kontrollen gikk. Deretter anføres det:

       Denne uttalelsen kan være riktig nok, så langt den rekker. Men Kommisjonen tar ikke opp to problemstillinger knyttet til Kontrollutvalgets formelle og reelle kompetanse etter regelverket, som etter min oppfatning må være grunnleggende ved vurderingen av utvalgets virksomhet: Det gjelder, for det første, Kontrollutvalgets stilling i spørsmål som gjaldt rikets sikkerhet, og for det annet, utvalgets stilling når overvåkingstiltaket bygget på rettslig beslutning, dvs forhørsrettens beslutning om å tillate telefonkontroll.

       Jeg så for min del slik på disse to spørsmålene:

a) « Rikets sikkerhet »

       Lund-kommisjonen drøfter dette begrepet på side 74 og - i forhold til telefonkontrolloven - på side 83-84. Denne drøftelsen har jeg langt på vei ikke innvendinger mot. Men jeg reserverer meg mot uttalelsen på side 84 spalte 1 øverst om at det « normalt » må være « på det rene » at en organisasjons formål ikke i seg selv kan begrunne telefonkontroll av hensyn til rikets sikkerhet. Uttalelsen har trolig sammenheng med Kommisjonens forståelse av overvåkingsinstruksens § 4 tredje ledd sammenholdt med straffeloven § 104a annet ledd, som jeg allerede har redegjort for og som jeg mener Kontrollutvalget ikke kunne bygge på.

       Etter overvåkingsinstruksen er både aktive overvåkingstiltak (§ 2) og innhenting og registrering av personopplysninger (§ 4) betinget av at de handlinger eller den virksomhet det gjelder kan medføre fare for rikets sikkerhet. Det samme gjelder etter telefonkontrolloven og etter straffeloven kapittel 8.

       Det følger av overvåkingsinstruksens § 1 at overvåkingen av rikets indre sikkerhet er politiets oppgave. Det tilligger dermed politiets overvåkingstjeneste, i samråd med de ansvarlige politiske myndigheter, å vurdere hva for virksomhet som kan medføre fare for rikets sikkerhet, og hva for tiltak som til enhver tid er nødvendige for å motvirke eller forebygge slik virksomhet. Dette var ikke, og kunne ikke være, en oppgave for Kontrollutvalget. Utvalget var heller ikke sammensatt med sikte på å skulle foreta selvstendige sikkerhetspolitiske vurderinger eller prioriteringer.

       Det som her lå i den « rent kontrollerende funksjon » som Kontrollutvalget hadde, var, slik jeg så det, at utvalget ved gjennomgåelsen av den enkelte overvåkings- eller observasjonssak måtte påse at tiltaket var begrunnet i hensynet til å beskytte rikets sikkerhet, og at saken forelå forsvarlig opplyst. Utvalget kunne reise spørsmål om sikkerhetspolitiske forhold og vurderinger i den enkelte sak eller generelt og gjorde også dette. Men Kontrollutvalget kunne ikke, etter mitt syn, overprøve overvåkingstjenestens vurdering av hva hensynet til rikets sikkerhet tilsa, med mindre det skulle ha fremstått som åpenbart at vurderingen ikke bygget på et forsvarlig skjønn. Det skulle i så fall ganske mye til. En direkte overprøving av overvåkingstjenestens sikkerhetspolitiske vurdering ville være et ansvar som Kontrollutvalget umulig kunne påta seg.

       Det er mulig at det er dette Lund-kommisjonen sikter til når den sier (side 434 spalte 1) at Kontrollutvalget « kan neppe ... forutsettes å skulle overprøve tjenestens praksis så lenge denne ligger innenfor en forsvarlig regelforståelse ». Etter mitt syn burde Kommisjonens vurdering av Kontrollutvalgets formelle og reelle kompetanse ha kommet klarere frem på dette punkt.

b) Forholdet til forhørsrettenes beslutninger

       Ved telefonkontrollforskriften av 19. august 1960 etablerte man den ordning at myndigheten til å treffe beslutning om post-, telegram- og telefonkontroll ble lagt til domstolene, i første omgang til forhørsrettene. Dette mente man var den nødvendige, og den beste, rettssikkerhetsgaranti. I Mellbye-utvalgets innstilling heter det om dette (gjengitt i St.meld. nr. 89 (1969-1970) side 5):

       Man måtte forstå dette slik, mener jeg, at kompetansen til å vurdere om de materielle vilkår var oppfylt for å iverksette telefonavlytting etter forskriften av 1960 hørte under domstolene, og bare under dem. Dette følger jo også av Lund-kommisjonens eget syn på bruken av telefonkontroll: Den er et etterforskningstiltak, et straffeprosessuelt tvangsmiddel, som må besluttes i straffeprosessens former - det vil si: i henhold til en rettslig beslutning. For meg stod det som klart at Kontrollutvalget, som et regjeringsoppnevnt kontrollorgan, ikke ved etterfølgende gjennomgang kunne overprøve forhørsrettenes beslutninger om å gi adgang til telefonavlytting. Ordningen måtte i tilfelle ha vært at Kontrollutvalget ble gitt adgang til å påkjære forhørsrettens beslutning til høyere rett. Noen slik kompetanse var det, meg bekjent, ikke på tale å legge til Kontrollutvalget i den aktuelle periode, slik som i dag for det stortingsvalgte kontrollorgan (Lov 3. februar 1995 § 7).

       Jeg tilføyer at Kontrollutvalgets instruks og St.meld. nr. 89 (1969-1970), såvidt jeg kan se, er tause om det kompetansespørsmål som her forelå. På bakgrunn av den kritikk Lund-kommisjonen reiser mot Kontrollutvalget for ikke i større utstrekning å ha grepet inn overfor bruken av telefonkontroll, ville jeg ha funnet rimelig om Kommisjonen hadde innlatt seg på en nærmere vurdering av spørsmålet. Kommisjonen nøyer seg med (side 434 spalte 1 nederst) å si at

       I NOU 1994:4 Kontrollen med « de hemmelige tjenester », er derimot dette kompetansespørsmålet nærmere omtalt. Det heter her (side 28 spalte 2):

       Det som her sies, faller i det vesentlige sammen med det syn jeg selv hadde. Uttalelsen nevnes ikke av Lund-kommisjonen. Dette ville jeg ha funnet naturlig, særlig i betraktning av at det kompetansespørsmål som her forelå, gir bakgrunnen for den særskilte kjæremålsadgang som er tillagt det stortingsvalgte kontrollutvalg. Om dette viser jeg til NOU 1994:4 side 31, Ot.prp. nr. 83 (1993-1994) side 16-18 og Innst.O.nr.11 (1994-1995) side 5-6, som ligger til grunn for den nye kontrollovens regel på dette punkt.

       Den kontroll Kontrollutvalget foretok i telefonavlyttingssakene bestod altså først og fremst i å påse at avlyttingen var hjemlet i rettens beslutning. Slik hadde det vært gjort i mine forgjengeres tid, jf det jeg har gjengitt foran fra utvalgets årsberetning for 1983, og slik ble det gjort i min funksjonstid. At kontrollen først og fremst gikk ut på dette, har konsekvent vært påpekt også i utvalgets senere årsberetninger som har vært fremlagt for Stortinget. (Vedlegg 4-7).

       På et tidlig stadium etter at jeg tiltrådte (Kontrollutvalgets møte 18 desember 1984) ble det, som jeg har vært inne på, besluttet at også politiets begjæringer om telefonkontroll og de underliggende saksdokumenter skulle fremlegges rutinemessig for utvalget sammen med forhørsrettenes beslutninger. Formålet med dette var at utvalget skulle forvisse seg om at vilkårene for avlytting hadde vært vurdert av retten - dvs at det forelå grunn til mistanke om et forhold som etter 1960-forskriften og overvåkingsinstruksen kunne begrunne telefonavlytting, og at avlyttingen var funnet påkrevd av hensyn til rikets sikkerhet. Men, som sagt, rettens vurdering av dette anså ikke Kontrollutvalget seg berettiget til å overprøve.

2. Kommisjonens vurdering av Kontrollutvalgets kontroll med overvåkingstjenestens registreringspraksis

       Som jeg har nevnt, begrenset utvalgets rutinekontroll seg her til å gå igjennom et antall stikkprøver blant observasjonssakene. Såvidt jeg nå husker, ble stikkprøvene tatt fortrinnsvis blant nyopprettede saker.

       Lund-kommisjonens kritikk av kontrollarbeidet på dette punkt går i hovedsak ut på følgende (side 435 spalte 1 - 437 spalte 1):

       Til dette bemerker jeg:

       For min del la jeg til grunn - og jeg går ut fra at hele Kontrollutvalget gjorde det i min funksjonstid - de forutsetninger for registrering på politisk grunnlag som fulgte av overvåkingsinstruksens § 4 og St.meld. nr. 18 (1980-1981) med Innst.S.nr.199 (1980-1981). Det fulgte av § 4 første ledd at innhenting og registrering av personopplysninger bare kunne skje når personer, grupper eller organisasjoner kunne mistenkes for å foreta eller forberede handlinger eller virksomhet som var omfattet av instruksens § 2 - dvs som kunne medføre fare for rikets sikkerhet. Min forståelse var - som Lund-kommisjonens (side 116) - at dette måtte gjelde også forhåndsregistrering etter § 4 annet ledd.

       Når det gjelder rekkevidden av forbudet i § 4 tredje ledd mot å registrere « lovlig » politisk organisasjon eller virksomhet la imidlertid Kontrollutvalget til grunn en annen rettsoppfatning enn Kommisjonen, som følge av at (iallfall) jeg selv bygget på en annen forståelse av straffeloven § 104a annet ledd enn Kommisjonen gjør. Dette har jeg allerede redegjort for. Etter min vurdering var ikke § 4 tredje ledd til hinder for innhenting og registrering av opplysninger om deltagelse i politisk virksomhet som hadde et ikke lovlig - for eksempel revolusjonært - formål, så fremt vilkårene etter § 4 første ledd jf § 2 ellers var oppfylt: Det vil si så fremt virksomheten ble ansett for å kunne medføre en fare for rikets sikkerhet.

       Om det ut fra den regelforståelse som Kontrollutvalget la til grunn, er grunnlag for å si, som Kommisjonen gjør, at det fant sted en « omfattende » instruksstridig registrering av opplysninger om politisk tilhørighet i årene fra 1980, må jeg la stå åpent. Jeg har verken grunnlag for å bekrefte det eller bestride det. Det jeg kan si, er at den stikkprøvekontroll Kontrollutvalget foretok blant observasjonssakene i min funksjonstid, ikke gav grunnlag for å anta at tjenesten fulgte en annen registreringspraksis enn den Kontrollutvalget selv mente var i samsvar med regelverket og som jeg har redegjort for.

       Kommisjonen fastslår for øvrig flere steder (side 206 jf side 320) at registreringen av opplysninger om tilhørighet til ml-bevegelsen ble trappet ned frem mot midten av 1980-årene. Jeg forstår fremstillingen slik at den i det vesentlige var avviklet i løpet av de to første årene av min funksjonstid (1984-85). Den siste mer sporadiske observasjonssaken på AKP (m-l) oppgis å være opprettet i 1987.

       Kontrollutvalget ble ikke gjort kjent med Overvåkingssentralens notater av 18. august 1982 og 20. desember 1984 som Lund-kommisjonen gjengir side 117 flg. Dette understreket jeg da jeg selv ble avhørt for Kommisjonen i desember 1995; jeg ble da for første gang vist disse notatene. På denne bakgrunn er det egnet til å forbause at Kommisjonen refererer nettopp til disse to notatene når Kontrollutvalget kritiseres for ikke å ha vurdert de retningslinjer overvåkingstjenesten fulgte for registrering av politiske opplysninger. På side 117 spalte 2 nevnes det for øvrig at også overvåkingssjef Erstad har opplyst at han var ukjent med notatene av 1982 og 1984, jf også side 328.

       Rundskriv 3/88 (side 122) ble utsendt 18. april 1988, etter at jeg var sluttet i Kontrollutvalget.

       Som jeg allerede har nevnt, har jeg i dag heller ingen erindring om at Kontrollutvalget i min tid som formann var kjent med Justisdepartementets brev av 3. august 1981 til overvåkingssjefen - om at Stortinget skulle ha gitt sin tilslutning til at overvåkingspolitiet kunne fortsette virksomheten i samsvar med den forståelse av instruksen « som har vært lagt til grunn hittil » (gjengitt side 116 jf side 325). Men om utvalget hadde vært kjent med dette brevet, tror jeg neppe det kunne ha medført noen reaksjon fra utvalgets side. Kontrollutvalget var nemlig i min tid heller ikke kjent med at praksis med hensyn til registrering av personopplysninger inntil 1981 hadde vært en annen enn den som var lagt til grunn i St.meld. nr. 18 (1980-1981), og som etter min vurdering fulgte av overvåkingsinstruksens § 4. Jeg har således ingen forestilling om at Kontrollutvalget var kjent med Rundskriv 2/70, som gjengis i Lund-rapporten side 114. Enn mindre var vi kjent med at Kontrollutvalget selv, forut for St.meld. nr. 18, skulle ha engasjert seg til støtte for en spesiell forståelse av overvåkingsinstruksens § 4 tredje ledd. Den fremstilling som gis i Lund-rapporten side 426 spalte 1 jf side 295 spalte 2 om utvalgets rolle i denne forbindelse er ny for meg, og jeg kan derfor ikke kommentere den. Kommisjonen sier for øvrig at den « har ikke grunnlag for å anta at medlemmer av Kontrollutvalget, som kom til utover på 1980-tallet, gjennom stikkprøveundersøkelser er blitt oppmerksomme på registreringer som har gitt utvalget foranledning til nærmere undersøkelser av praksis i forhold til regelverket ».

       Derimot ble Kontrollutvalget, som jeg har nevnt, i møte 3. april 1987 orientert om overvåkingssjef Erstads brev av 23. januar 1987 til Justisdepartementet. I dette brevet opplyser Erstad ifølge Lund-rapporten side 121 at

       Dette var, mener jeg, i samsvar med den forståelse Kontrollutvalget på dette tidspunkt selv hadde dannet seg av retningslinjene som ble fulgt og gav da ikke utvalget noen foranledning til nærmere undersøkelser.

       I Erstads brev slik det videre refereres av Kommisjonen side 135 omtales også oppbevaring og systematisering av opplysninger i overvåkingstjenestens såkalte arbeidsregistre. Jeg har i dag ingen erindring om at Kontrollutvalget hadde hørt om slike registre før gjennom brevet av 23. januar 1987. Brevet var stilet som en orientering til Justisdepartementet, og til Kontrollutvalget ble det som nevnt opplyst at « justisministeren hadde bedt Lovavdelingen se på saken ». For Kontrollutvalget var det naturlig å avvente departementets reaksjon. Om hva som videre skjedde viser jeg til Lund-kommisjonen side 136-137. Erstads brev førte ikke til noen innvending fra departementets side. Brevet ble fulgt opp med overvåkingstjenestens rundskriv 3/88 av 18. april 1988. Da hadde jeg sluttet i Kontrollutvalget.

       Det Kontrollutvalget for øvrig var opptatt av når det gjaldt observasjonssakene, var at det ble gjort fortgang med den løpende sanering av registrene. Dette er omtalt i utvalgets årsberetninger for 1985, 1986 og 1987, jf også Lund-rapporten side 143-144. Med hensyn til nyregistrering av norske borgere, må Kontrollutvalget ha vært orientert om at antallet økte noe i årene 1983-1985, jf Lund-rapporten side 144-145. Fra 1986 av ble imidlertid antallet nye observasjonssaker igjen vesentlig redusert, uten at jeg i dag tør si noe sikkert om hvorvidt Kontrollutvalget har påvirket dette.

3. Kommisjonens vurdering av kontrollen med bruken av telefonavlytting

       Kommisjonens kritikk går her i hovedsak ut på følgende (side 437-438):

       Jeg anser denne kritikken langt på vei imøtegått ved den redegjørelse jeg allerede har gitt om Kontrollutvalgets - og mitt eget - syn på de tolknings- og kompetansespørsmål som regelverket reiste. Jeg skal ikke gjenta dette, men vil minne om at

       Til dette kan jeg si at Kontrollutvalget i min tid nok var kjent med at dommeren ved Oslo forhørsrett traff beslutningen mens han oppholdt seg i et kontor ved Overvåkingssentralen. Dette anså jeg for min del som et rent hensiktsmessighetsspørsmål, siden dokumentene og annet bevismateriale som dommeren måtte gjennomgå, befant seg der og normalt var gradert. Det må her ikke tapes av syne at behandlingen av avlyttingssaker ved forhørsrettene også hadde et sikkerhetsmessig aspekt. Det kan ha vært ansett som lite betryggende at høyt graderte dokumenter skulle fraktes til et lokale som ikke var innrettet med henblikk på oppbevaring av slikt materiale, og at rettens beslutning i denne typen saker skulle skrives ut av domstolens eget personale.

       At Oslo forhørsretts beslutninger skal ha foreligget ferdig skrevet fra politiets side, har jeg for min del vært ukjent med. Dette kunne heller ikke Kontrollutvalget bli oppmerksom på ut fra sakens dokumenter. Man kan for øvrig ikke ut fra beslutningenes ytre form trekke den slutning at grunnlaget for å tillate telefonkontroll ikke har vært forsvarlig vurdert av de respektive forhørsdommere. Beslutningene hvilte ofte på gjennomgåelse av et ganske omfattende dokumentmateriale, som kunne være opparbeidet gjennom lengre tid. All den stund det var på det rene at forhørsdommerens beslutning ikke ville bli gjenstand for noen rettslig overprøvelse (kjæremål), hadde dommeren kanskje ofte ikke foranledning til å gi noen omfattende begrunnelse.

       Jeg nevner til slutt at Lund-kommisjonen i sine generelle bemerkninger til Kontrollutvalgets virksomhet, skriver følgende (side 435, overgangen spalte 1 - spalte 2):

       Uttalelsen synes å antyde at Kontrollutvalget kan ha latt sin kontrollerende virksomhet påvirke av en form for interessefellesskap med de tjenester som var gjenstand for kontrollen. Det er intet grunnlag for en slik antydning. Jeg synes at de personer som, med et minimum av ressurser i ryggen, påtok seg den ganske byrdefulle og lite takknemlige oppgave å tjenestegjøre i Kontrollutvalget for overvåkings- og sikkerhetstjenesten, burde ha vært spart for den.