Samferdselsdepartementet legger i proposisjonen fram
forslag om å opprette et luftfartstilsyn ved navn Luftfartstilsynet
fra 1. januar 2000, og å endre tilknytningsformen for Luftfartsverket
med virkning fra 1. januar 2000.
Det endelige budsjett for Luftfartstilsynet
som forvaltningsorgan, og den budsjettmessige oppfølging med åpningsbalanse
m.v. for Luftfartsverket som selskap, vil bli lagt fram i forbindelse
med statsbudsjettet for 2000.
Det ble i St.prp. nr. 1 (1998-99) varslet at
Samferdselsdepartementet arbeidet med sikte på å etablere
et luftfartstilsyn som eget forvaltningsorgan.
Formålet med å skille ut tilsyns-
og myndighetsoppgaver fra Luftfartsverket er å skille forretningsmessige hensyn
fra utøvelsen av myndighet. Både et luftfartstilsyn
og Luftfartsverket vil da kunne opptre med større integritet
og habilitet overfor brukerne som kjøper tjenester, og
som samtidig er avhengig av Luftfartsverkets tilsyn og utøvelse
av myndighet.
Tilsyn og forvaltningsmyndighet i luftfarten
vil etter forslaget i all hovedsak bli lagt til Luftfartstilsynet.
Luftfartsverkets hovedoppgave vil bli å bygge
ut, eie og drive lufthavner og luftfartsanlegg, og på forretningsmessig
grunnlag yte lufthavn- og flysikringstjenester til flyselskaper
og andre brukere.
Departementet anser det som viktig at statens
eierinteresser i Oslo Lufthavn AS og det øvrige lufthavnsystem
blir koordinert gjennom Luftfartsverket.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Sigrun Eng, Eirin Faldet, Sverre Myrli, Gunn Olsen, Ola Røtvei
og Karl Eirik Schjøtt-Pedersen, fra Fremskrittspartiet,
Thore Aksel Nistad og Christopher Stensaker, fra Kristelig Folkeparti, Rigmor
Kofoed-Larsen og Jan Sahl, fra Høyre, Ellen Gjerpe Hansen
og lederen Oddvard Nilsen, fra Senterpartiet, Jorunn Ringstad, fra
Sosialistisk Venstreparti, Inge Myrvoll, og fra Venstre, Thorbjørn
Merkesdal, viser til sine merknader i pkt. 2.2 og 3.2.
Luftfartsverket har fra 1. januar 1993 vært
en forvaltningsbedrift under Samferdselsdepartementet, og rammene
for virksomheten fastsettes av Stortinget og overordnet myndighet.
Luftfartsverket er i dag statens fagorgan i
alle sivile luftfartssaker og inngår som et viktig element
i totalforsvaret. Luftfartsverket ivaretar samfunnets behov for
et organisert luftfartssystem under politisk styring. Luftfartsverket
har ansvaret for at sikkerheten i luftfartssystemet blir opprettholdt.
Luftfartsverkets styre har spesielt ansvar for
at den tjenesteproduserende virksomhet blir drevet effektivt og
i samsvar med fullmakter og forretningsmessige prinsipper slik at
fastsatte mål blir nådd.
Tilsynsvirksomheten er myndighetsutøvelse
og blir gjennomført på flere måter, ved å sette
normer, inspisere, foreta dokumentinnsyn og forvalte sertifiseringsordninger
etc.
Luftfartsinspeksjonen har i dag en sentral rolle
overfor flyselskapene og andre brukere av luftfartsanlegg. Selv
om Luftfartsinspeksjonen formelt er en avdeling i Luftfartsverket,
har den likevel i det ytre framstått som en mer autonom
og selvstendig enhet enn de øvrige avdelinger i etaten.
Luftfartsinspeksjonen har også en viktig
oppgave i å behandle og følge opp tilrådinger
fra Havarikommisjonen for sivil luftfart (HSL)
For å ivareta flysikkerheten er flyselskapene
og andre operatører pålagt å legge opp
systemer og rutiner for internkontroll. Det eksterne systemtilsyn
fra Luftfartsinspeksjonens side skjer ved revisjon og inspeksjon
for å påse at internkontrollen fungerer etter
forutsetningene.
Det føres i dag ikke noe eksternt systemtilsyn
overfor Luftfartsverkets flyplasser, drift, flynavigasjon og produksjon
av tjenester.
Organisering av luftfartsmyndighet, tilsyn og
forretningsdrift i andre land er nærmere beskrevet i kap.
2.3 i proposisjonen.
Det har vært en entydig utvikling å skille
myndighets- og tilsynsfunksjoner fra tjenesteproduksjonen.
Departementet foreslår i proposisjonen å skille
de aller fleste myndighets- og tilsynsoppgaver fra Luftfartsverkets
forretningsmessige drift. Begrunnelsen for dette er å unngå habilitetsproblemer
og at utenforliggende hensyn skal kunne bli tillagt vekt i myndighetsutøvelsen.
Både den nye luftfartsmyndigheten med
navn Luftfartstilsynet, og Luftfartsverket, vil da kunne opptre med
større integritet og habilitet overfor brukerne. Utskillelsen
av Luftfartsinspeksjonen var omtalt i St.meld. nr. 38 (1996-97)
Norsk luftfartsplan 1998-2007, og forslaget om utskillelse fikk
prinsipiell tilslutning i Innst. S. nr. 228 (1996-97).
Både tilsynsoppgaver og annen myndighetsutøvelse foreslås
i proposisjonen delegert til Luftfartstilsynet.
Etter delingen vil Luftfartsverkets virksomhet
bli underlagt tilsyn og den luftfartsmyndighet Luftfartstilsynet
for øvrig blir gitt. Dette vil gjelde overfor Luftfartsverkets
anlegg og drift av flyplasser, navigasjons- og kommunikasjonsanlegg,
og produksjon av tjenester.
Delingen medfører en organisatorisk
flytting av arbeidsoppgaver fra flere av Luftfartsverkets avdelinger
og over i det nye tilsynet. Alle arbeidsoppgaver i Luftfartsinspeksjonen
vil bli overført til Luftfartstilsynet. Dessuten får
Luftfartstilsynet nye tilsyns- og myndighetsoppgaver av mer omfattende
art enn Luftfartsverket tidligere har hatt.
Det foretas ikke noen endring i det materielle
innhold i luftfartsloven og forskrifter i tilknytning til opprettingen
av tilsynet, men departementet vil sørge for at behovet
for eventuelle nye forskrifter til avløsning av interne
instrukser i Luftfartsverket blir vurdert og eventuelt gitt.
Det foregår et utstrakt internasjonalt
arbeid bl.a. for harmonisering og gjensidig anerkjennelse av produkter og
sertifikater m.m., og teknisk/operative krav til fly og flyplasser.
Gjennom internasjonalt samarbeid settes også standarder
av miljøpolitisk betydning. Departementet vil fortsatt
ha det overordnede koordinerende ansvar for disse spørsmål.
Luftfartsverket vil fortsatt forestå noe av arbeidet i
forhold til ICAO.
Departementet vil med hjemmel i luftfartsloven
delegere fullmakter til Luftfartstilsynet.
Departementet er i loven gitt forskriftskompetanse med
unntak for EØS-regler, militær og annen luftfart med
offentligrettslig formål. Luftfartens plass i totalforsvaret
forutsettes opprettholdt, og den sivile lufttrafikktjeneste vil
fortsatt betjene Forsvaret.
Gebyrer for tilsynstjenester overfor flyselskaper,
flyplasseiere og andre brukere av luftfartssystemet vil inntil videre
bli fastsatt av departementet som forskrift og etter vanlig høring.
Stortinget vil i budsjettsammenheng behandle Luftfartstilsynet.
Luftfartstilsynet vil i store trekk bli delegert
all luftfartsmyndighet, bl.a. få godkjennende myndighet
ved fastsettelse av inn- og utflygingstraseer, unntatt når disse
anses av særlig støyforebyggende karakter. Videre
vil tilsynet bli gitt myndighet til å forvalte Luftfartøyregisteret,
og forberede saker med hensyn til luftfartslovens privatrettslige
del.
Konkurransereglene vil bli håndhevet
av Konkurransetilsynet som nå.
Opprettingen av Luftfartstilsynet har bl.a.
som formål å styrke den generelle forvaltningskompetanse
så vel som den mer luftfartsfaglige kompetanse.
Departementet forutsetter at Luftfartstilsynet,
når det er etablert, vurderer kompetansebehov innenfor
de rammebetingelser som trekkes opp for virksomheten.
Etter initiativ fra Luftfartsverket har Statskonsult foretatt
en kartlegging og vurdering av kvaliteten på myndighetsutøvelsen
i Luftfartsverkets tilsynsvirksomhet (Notat 1999:2). Statskonsult
har funnet et stort potensial for bedret saksbehandling og begrunnelse
for de enkeltvedtak som fattes.
Videre må opplegg og gjennomføring
av eksamensordningen for luftfartssertifikater og -bevis, og strukturen
i gjeldende regelverk, gjennomgås.
Departementet mener at det må etableres
systemtilsyn som sikrer at internkontrollen fungerer etter forutsetningene,
og at kompetanseoppbyggingen hos tilsynsmyndigheten må avveies
i forhold til den kompetansen som operatørene har.
Rammebetingelsene for Luftfartstilsynet blir
gitt ved Stortingets behandling av St.prp. nr. 66 (1998-99) og statsbudsjettet
for 2000, og ved Regjeringens gjennomføring av omorganiseringen
inklusiv delegasjon av myndighet.
Den endelige organisering vil bli fastlagt etter
at Luftfartstilsynet er opprettet og den nye ledelsen har hatt mulighet
til å gjøre sin innflytelse gjeldende. Første
driftsår forutsettes ca. 120 tilsatte, hvorav ca. 100 vil
bli overført fra Luftfartsverket. De fleste av disse vil
fortsatt dekke sine nåværende arbeidsoppgaver.
Luftfartstilsynet forutsettes å bli
et ordinært forvaltningsorgan med bruttobudsjettering av
utgifter og inntekter som vedtas av Stortinget under behandlingen
av statsbudsjettet. Det forutsettes et utgiftskapittel, kap. 1313
Luftfartstilsynet, og et inntektskapittel, kap. 4313 Luftfartstilsynet.
Departementet tar utgangspunkt i at Luftfartstilsynet som
hovedregel skal finansiere tilsynsoppgavene ved kostnadsbasert brukerbetaling.
Departementet vil i statsbudsjettet for 2000
komme tilbake til budsjett for Luftfartstilsynet. Det er på det rene
at det de første driftsår blir et betydelig netto
tilskuddsbehov for Luftfartstilsynet som følge av at gebyrene
ikke dekker kostnadene ved tjenestene, og som følge av
etableringskostnader.
De tilsatte i Luftfartsverket som overføres
til Luftfartstilsynet vil fortsatt være statstjenestemenn
og beholde sine rettigheter i henhold til det statlige regelverk.
Komiteen slutter seg til opprettelse
av luftfartstilsyn og vil bemerke at det er nødvendig at
det nye tilsynet får de nødvendige fullmakter
slik at etaten er sikret tilgang på kvalifisert personell.
I den forbindelse er det viktig å vurdere om det er hensiktsmessig å føre
ansvaret for sikkerhetsklarering av de ansatte fra Luftfartsverket
til Luftfartstilsynet.
Komiteen forutsetter at det blir
en effektiv ressursbruk i det nye tilsynet slik at man begrenser økning av
avgifter.
Komiteen har merket seg at det
nye tilsynet krever økt bemanning i forhold til dagens
situasjon. For å holde kostnadene nede, forutsetter komiteen at
det utvises nøkternhet i dette arbeidet.
Komiteens flertall, alle
unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, slutter seg til Regjeringens
forslag om at det fra 1. januar 2000 opprettes et Luftfartstilsyn
med de oppgaver som angitt i St.prp. nr. 66 (1998-99).
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet ser
det som meget formålstjenlig med en omorganisering av statens
oppgaver innen luftfarten. Formålet med en slik omorganisering
må være å skape helt klare og entydige
ansvarsforhold og en fornuftig oppgavefordeling. Disse medlemmer finner
den delvise omorganisering og meget uklare oppgavefordeling som
foreslås i St.prp. nr. 66 (1998-99) som lite tilfredsstillende
og lite gjennomarbeidet. Disse medlemmer er særlig
betenkt over at et statsaksjeselskap både skal være
et myndighetsorgan og samtidig stå for forretningsmessig
virksomhet. En utskilling av de rene tilsynsoppgaver i et eget Luftfartstilsyn
etter hovedmodell fra Konkurransetilsynet, Arbeidstilsynet, Kreditttilsynet
m.m., er imidlertid et fornuftig forslag.
Slik disse medlemmer ser det,
ville en fornuftig organisering innen denne og for øvrig
andre tilsvarende samfunnsområder være følgende:
– Departementet
bør stå for utformingen av lover og de viktigste
forskrifter og de politiske avgjørelser og helhetsstyringen.
– Et direktorat står
for den daglige gjennomføring, oppfølging og iverksetting
av den vedtatte politikk, samt utforme detaljforskrifter, regler
og bestemmelser for de som utfører en virksomhet eller
produserer varer og tjenester innen sektoren, samt behandler konsesjons-
og autorisasjonsordninger og avgjør søknader om
slike. Detaljer om avgiftsspørsmål og eventuell
regler og ordninger for finansiering av virksomheter behandles også av
direktoratet.
– En etat eller et verk skal stå for
utførelse av bestemte oppgaver, samt eventuell produksjon
av varer og tjenester enten selv eller gjennom eierskap av aksjeselskaper
som står for den rent forretningsmessige produksjon av
varer eller tjenester.
– Den kontrollerende virksomhet
legges til et uavhengig tilsyn som påser at alle aktører
følger lover, forskrifter og regler. Slike tilsyn gjøres
selvfinansierende ved avgifter pålagt den virksomhet som utøves
innen området.
En slik modell vil for luftfarten medføre
at de deler av Luftfartsverket som er ren myndighets- eller forvaltningsvirksomhet
legges til et Luftfartsdirektorat, produksjon av tjenester som flygeledertjenesten
og andre statlige tjenester, samt utøvelse av eierfunksjon
for lufthavnselskaper og lignende legges til Luftfartsverket som
en etat, mens tilsynsoppgavene legges til det foreslåtte
Luftfartstilsyn. Den forretningsmessige virksomhet som for eksempel
drift av lufthavnvirksomhet og andre luftfartstjenester som egner
seg for det bør organiseres som aksjeselskap. Spørsmålet
om de statlig eide lufthavner bør samles i et selskap (Statens
lufthavner AS) eller om hver lufthavn bør være
et eget aksjeselskap eller datterselskap i et holdingsselskap, må utredes
og vurderes nærmere.
Forslagene i St.prp. nr. 66 (1998-99) tilfredsstiller ikke
de krav til klarhet i ansvarsfordeling og organisering av myndighetsoppgaver
og forretningsvirksomhet som disse medlemmer mener
er nødvendig. Det kan ikke være forsvarlig eller
fornuftig å plassere myndighetsutøvelse til et
statsaksjeselskap. Opprettelsen av et Luftfartstilsyn er i seg selv
fornuftig, men det må da gjøres klart at hovedoppgaven
må være å føre tilsyn med at
regler, forskrifter, autorisasjoner og sertifikater som er vedtatt
iverksatt av et Luftfartsdirektorat blir fulgt av alle aktører.
Slik disse medlemmer ser det er ikke en slik nødvendig
klar avgrensning foretatt for det foreslåtte Luftfartstilsyn.
Disse medlemmer mener derfor
at en omorganisering av tilsyn og myndighet i luftfarten bør
vurderes nøyere og fremmer derfor følgende forslag:
«St.prp. nr. 66 (1998-99) Om tilsyn
og myndighet i luftfarten og om tilknytningsform for Luftfartsverket, sendes
tilbake til Regjeringen.»
Disse medlemmer vil subsidiært
støtte forslaget om opprettelse av et Luftfartstilsyn og
forslag om tilbakesendelse av kap. 4-7.
Disse medlemmer vil videre subsidiært
forutsette at alle myndighetsoppgaver faktisk skilles ut, og at
det må være Luftfartstilsynet eller Samferdselsdepartementet
selv som skal representere norske myndigheter i internasjonale myndighetsorganisasjoner.
Disse medlemmer vil understreke
at etableringen av to nye virksomheter ikke bør føre
til at de totale kostnader økes.
Disse medlemmer har merket seg
at Samferdselsdepartementet vurderer å åpne for
at andre myndighetsoppgaver enn tilsynsoppgavene skal brukerfinansieres.
Disse medlemmer støtter
prinsippet om at de som genererer behov for tilsyn skal betale kostnadene for
det.
Komiteens medlemmer fra Høyre vil understreke
viktigheten av å skille statlige kontroll- og driftsoppgaver
fra tjenesteproduksjon. Dette er viktig for å unngå habilitetskonflikter.
For å unngå habilitetskonflikter er det ikke tilstrekkelig
bare å skille oppgavene i ulike organisasjoner, men det
er også viktig at de ulike oppgavene og organisasjonene
lokaliseres i forskjellige departement.
Disse medlemmer mener derfor
at Luftfartstilsynet og Luftfartsverket bør lokaliseres
i ulike departement.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Luftfartstilsynet legges under Arbeids-
og administrasjonsdepartementet.»
Luftfartsverket dekker i dag tre ulike roller
innen luftfarten: den politiske rådgiverrolle i alle luftfartsspørsmål,
rollen som forretningsmessig tjenesteyter og infrastrukturholder,
og rollen som myndighet med tilhørende tilsynsfunksjoner.
I Luftfartsverket er det i 1999 tilsatt 2 150
personer. Det legges til grunn at ca. 100 av hovedadministrasjonens
386 tilsatte vil flytte til Luftfartstilsynet.
Luftfartsverkets hovedoppgaver vil etter delingen være å planlegge,
bygge ut, eie og drive lufthavner og på forretningsmessig
grunnlag yte lufthavn- og flysikringstjenester til flyselskaper
og andre brukere. Det vises til at Luftfartsverket allerede i dag
er en selvfinansierende forvaltningsbedrift med nettobudsjettering
og avskrivning av aktiverte investeringer.
Luftfartsverket vil fortsatt være hovedleverandør
til overordnet myndighet i all planlegging og utbygging av luftfartens
infrastruktur. Selv om Luftfartsverket blir eget rettssubjekt, vil
utarbeiding og gjennomføring av den rullerende nasjonale
langtidsplanlegging på luftfartsområdet kunne
opprettholdes som nå.
En konsekvens av at Luftfartsverket blir eget
rettssubjekt vil være at Luftfartsverket må ha
konsesjon for å anlegge, eie og drive sine lufthavner.
Det vises til at Kongen gir konsesjon og at det for den enkelte
lufthavn settes vilkår mht. drift, teknisk/operativ
standard m.m. i forhold til den flyrutedrift som forutsettes opprettholdt
på stedet.
Hovedskillet mht. tilknytningsform for staten
går mellom forvaltningsorganer på den ene side
og selvstendige rettssubjekt på den annen.
Forvaltningsbedriftene, dvs. den kategori Luftfartsverket
tilhører, er en underform av forvaltningsorganene. Luftfartsverket
nettobudsjetteres innenfor statsbudsjettet, og er juridisk og økonomisk
en del av staten. Etatens investeringsbudsjett vedtas av Stortinget
og investeringene aktiveres og avskrives. Modellen gir ikke mulighet
for full finansiell samordning mellom underliggende aksjeselskaper
og kjernevirksomheten, i dette tilfellet Luftfartsverket.
De statlige heleide selskapene kan organiseres
som statsaksjeselskap, statsforetak eller særlovselskap. Statseide
selskaper er selvstendige rettssubjekter, og statens økonomiske
ansvar er i utgangspunktet begrenset til den kapital som staten
har skutt inn.
For statsforetakene legger loven opp til prosedyrer som
bygger på at det er foretaket som står ansvarlig
for økonomiske forpliktelser. Dersom det skulle oppstå en ekstraordinær
situasjon der statsforetaket ikke evner å gjøre
opp for seg, skal staten imidlertid skyte inn de midler som er nødvendig
for å dekke fordringen.
Det går således et viktig
skille mellom statsaksjeselskap på den ene side og statsforetak
på den annen mht. økonomisk ansvar og risikovurdering
av prosjekter. I mange sammenhenger anses det som fordelaktig at aksjeselskapsformen
er godt kjent i inn- og utland, bl.a. i kontakt med kredittinstitusjoner.
I flere statsaksjeselskaper er det tatt inn
et eget punkt i vedtektene "§ 10-bestemmelsen" som presiserer
at styret i selskapet skal legge fram for generalforsamlingen alle
saker av vesentlig, prinsipiell, politisk eller samfunnsmessig betydning.
Rammebetingelsene for Luftfartsverket etter
opprettingen av Luftfartstilsynet er vurdert mht.:
– Konsernsamordning
– Evne til å tilpasse
seg etterspørsel og rask omstilling
– Forretningsmessig frihet
– Økonomisk handlefrihet
– Personalmessige og bedriftskulturelle
forhold
– Behovet for samfunnsmessig styring
Flertallet av de forannevnte forhold synes å trekke
i retning av en tilknytningsform som gir større fleksibilitet
og økonomisk handlerom enn forvaltningsbedriftsmodellen.
Samtidig er det nødvendig å sikre myndighetene
fortsatt politisk styring av en samfunns-messig svært viktig
virksomhet som Luftfartsverket. Dette ikke minst i forhold til fastsettelsen
av luftfartsavgiftene og den flyplasstruktur som skal finnes i Norge.
Forsvarets interesser må også ivaretas.
Det skaper spesielle utfordringer i styringen
av luftfarten at utskillelsen av Oslo Lufthavn AS medfører bortfall
av⅓av inntektene til "morbedriften" Luftfartsverket. Det er betydelig
kryssubsidiering mellom lufthavner i Norge, hvorav et fåtall
er bedriftsøkonomisk lønnsomme. Departementet
finner det ønskelig å gi Luftfartsverket mulighet
til finansiell samordning i forhold til Oslo Lufthavn AS.
Utviklingen med fri konkurranse i lufttrafikken
har medført økt behov for forpliktende og ordnede
"leverandørkundeavtaler" i tjenesteytingen og mht. tiltak
i infrastrukturen. Selv om Luftfartsverket som forvaltningsbedrift
har fullmakter som skal ivareta tjenesteproduksjonen og den forretningsmessige
drift, er det svakheter ved styringsformen. Spesielt har styret
en vanskelig rolle i skjæringen mellom departementets instruksjonsmyndighet
og budsjettstyring på den ene side, og styrets ansvar for
etatens økonomiske utvikling som selvfinansierende bedrift
på den annen side. Departementet mener at Luftfartsverket
bør gis større økonomisk handlefrihet
i forhold til gjeldende budsjettprosedyrer og den planhorisont for
tiltak budsjettet fastsetter, og mulighet til lånefinansiering
og konsernsamordning i forhold til Oslo Lufthavn AS.
I tråd med gjeldende samferdselspolitiske
målsettinger må luftfartspolitikken fortsatt sikre
publikum raske reisetilbud til lavest mulige transportkostnader
i alle deler av landet, basert på rammebetingelser som
sikrer like konkurransevilkår og dermed rasjonell arbeidsdeling
mellom transportmidlene.
Departementet anser det av særlig betydning å opprettholde
transportstandarden i områder hvor flyrutetilbudet må kjøpes
fordi det ikke er marked for kommersiell drift. Anbudssystemet for
kjøp av flyruter er fastlagt innenfor EØS-avtalens
regler og er ikke gjenstand for endring.
Ved "§ 10-bestemmelse" i vedtektene
vil Luftfartsverkets styre bli pålagt å legge
fram for generalforsamlingen alle saker som anses vesentlige, prinsipielle, politiske
eller av samfunnsmessig betydning. Blant disse saker er endringer
i flyplasstruktur og Luftfartsverkets tilpasning av infrastrukturen
i forhold til samfunnets kjøp av flyrutetjenester. Luftfartsverkets
generelle oppfølging av mål som fastsettes ved
Stortingets behandling av norsk luftfartsplan/nasjonal
transportplan, vil bli ansett å ha samfunnsmessig betydning. Disse
forhold omfatter bl.a. langsiktig avgiftspolitikk og produktivitetskrav.
Det forutsettes bl.a. at luftfartsavgiftene fortsatt skal fastsettes
av Samferdselsdepartementet, og at avgjørelser som går
på flyplasstrukturen alltid skal forelegges eieren.
Departementet har ikke funnet det nødvendig
eller hensiktsmessig å kjøpe flyplasstjenester,
selv om disse skulle være bedriftsøkonomisk ulønnsomme.
Departementet finner det i denne forbindelse vanskelig å forhandle
med en eneste tilbyder, Luftfartsverket, og regner med at skillet
mellom lønnsom og ikke lønnsom drift i denne sammenheng
er vanskelig å trekke. Luftfartsverket vil uten slike kjøp
ha incitament til å drive så kunderettet og forretningsmessig
som mulig både på disse lufthavner og andre ulønnsomme
flyplasser innenfor den samlede flyplasstruktur.
Selv om en konsekvens av at Luftfartsverket
blir eget rettssubjekt, må selskapet ha konsesjon til å anlegge, eie
og drive lufthavner, og samfunnets krav til drift og teknisk/operativ
standard m.m. vil bli fastsatt i konsesjonsvilkårene for
den enkelte lufthavn.
Samferdselsdepartementet mener at organisering
av Luftfartsverket som statsaksjeselskap er forenlig med bedriftens
samfunnsmessige rolle og at eierstyring best kan ivaretas ved denne
tilknytningsform. Aksjeselskapsformen er allment kjent både
i Norge og i utlandet. Departementet legger stor vekt på å gi
mulighet til konsernsamordning i forhold til Oslo Lufthavn AS, og at
dette selskap dessuten skal inngå i helheten styringsmessig
og bedriftskulturelt.
Statsforetak gir også rom for finansiell
samordning, men statsaksjeselskap foretrekkes fordi Luftfartsverket som
eget rettssubjekt bør underlegges samme kredittvurderinger
og markedstilpasning som ordinære selskaper. Den forretningsmessige
virksomhet med tjenestetilbud må tilpasses flyselskapenes
og andre brukeres etterspørsel, som igjen gjenspeiler publikums trafikketterspørsel.
På bakgrunn av en verdsetting av Luftfartsverkets eiendeler
må det fastsettes åpningsbalanse med gjeld og
egenkapital for selskapet. Det må videre fastsettes avkastningskrav
for selskapet som motiverer til effektiv drift, mens utbyttepolitikken
må innrettes med sikte på å gi selskapet
forutsigbare vilkår. Departementet vil komme tilbake til åpningsbalanse
og budsjettmessige konsekvenser ved opprettingen av Luftfartsverket
som selskap, og Luftfartstilsynet som forvaltningsorgan, i forbindelse
med statsbudsjettet for 2000.
Det forutsettes en overgangsordning for tilsatte
i en periode på tre år som vil gi fortrinnsrett
til statlige stillinger og ventelønnsrettigheter. Dette
forhold må lovreguleres senere. Ved overgang til selskapet
beholder de tilsatte samme lønn som i Luftfartsverket ved
omdanningen. Ved overgang til selskap er det en sak for styret å bestemme
hvilken pensjonsordning selskapet skal ha. Det forutsettes at pensjonsordningen
som velges i sum er like gunstig for de tilsatte som gjeldende ordning
i Statens Pensjonskasse. Fortsatt medlemskap i Statens Pensjonskasse
krever eventuelt Stortingets samtykke. Arbeids- og administrasjons-departementet
kan treffe midlertidig vedtak om medlemskap.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til proposisjonen
hvor departementet redegjør for hovedtilknytningsformer for
de virksomheter staten driver og for hvilke driftsforutsetninger
disse har.
Flertallet viser videre til at
departementet redegjør for hvorfor andre forvaltningsbedrifter,
som f.eks. Televerket og Postverket tidligere har endret tilknytningsform
til hhv. Telenor AS og Posten Norge BA. Flertallet presiserer
at disse forvaltningsbedriftene ble omdannet for å møte
konkurranse i et marked.
Flertallet viser til at departementet
foreslår å omdanne Luftfartsverket til statsaksjeselskap.
Flertallet viser til at staten
i all hovedsak eier flyplassene i Norge.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Sosialistisk
Venstreparti og Venstre, legger til grunn at lufthavnene
er en viktig del av den helhetlige infrastrukturen i samferdselssektoren
i Norge, på linje med bl.a. veg og jernbane.
Flertallet vil peke på at
infrastruktur i samferdselssektoren har til oppgave å redusere
avstandsulemper, gjøre det mulig med næringsutvikling,
utvikle arbeidsplasser og opprettholde bosetting i hele landet. Det
er nødvendig med en sterk politisk- og samfunnsmessig styring
for at alle brukere - uavhengig av bosted - har et godt og tjenlig
tilbud. Flertallet mener videre at politisk styring
av luftfartssektoren er et viktig distriktspolitisk virkemiddel
og at investeringer i luftfartssektoren må ses i sammenheng
med annen infrastruktur i samferdselssektoren.
Flertallet viser til ordningen
med kryssubsidiering av lufthavnene, der de økonomisk sterke
lufthavnene finansierer de økonomisk svakere. Flertallet mener
denne ordningen er av grunnleggende betydning for lufttransporten
i Norge. Flertallet vektlegger sterkt at denne ordningen
videreføres og er underlagt politisk styring slik at bedriftsøkonomisk
lønnsomhet ved den enkelte lufthavn ikke er avgjørende
for aktiviteten ved lufthavnene. Flertallet vil imidlertid
be regjeringen om å vurdere hvordan ikke-statlig eide flyplasser
kan bidra til det samlede lufthavnsystemet.
Flertallet vektlegger spesielt
hensynet til politisk og samfunnsmessig styring, luftfartssektoren
som distriktspolitisk virkemiddel og muligheten for å ivareta politisk
styring av ordningen med kryssubsidiering.
Flertallet er opptatt også av
den interne organisering av Luftfartsverket. Flertallet viser
til at forslaget om å endre tilknytningsform for Luftfartsverket
nå, er å kunne gjøre det samtidig med
utskillelsen av Luftfartstilsynet.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Sosialistisk Venstreparti ser ikke nødvendigheten
av å endre tilknytningsformen for Luftfartsverket med bakgrunn
i konkurranse mellom flyhavnene.
Disse medlemmer viser
til at Luftfartsverkets styre har behandlet Luftfartsverkets tilknytningsform. Disse
medlemmer viser videre til departementets svar av 20. mai
1999 på spørsmål fra komiteen, og der referat
vedrørende styrets behandling av saken ligger ved. Disse
medlemmer har merket seg at styret delte seg i synet på framtidig
tilknytningsform for Luftfartsverket. Styrets mindretall gikk ikke
inn for å endre tilknytningsformen, og la bl.a. vekt på at
de ansattes medinnflytelse vil svekkes ved en annen tilknytningsform
og at Stortinget v/statsråden fortsatt skal ha
et direkte hovedansvar for Luftfartsverket. Disse medlemmer har
også merket seg at heller ikke styrets flertall kan gi
en entydig anbefaling om tilknytningsformen for Luftfartsverket.
Disse medlemmer foreslår:
«Spørsmålet om
endret tilknytningsform til staten for Luftfartsverket, jf. St.prp.
nr. 66 (1998-99) Om tilsyn og myndighet i luftfarten og om tilknytningsform
for Luftfartsverket, kap. 4-7, sendes tilbake til Regjeringen.»
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre ønsker at det før
en tar endelig stilling til Luftfartsverkets organisasjons- og tilknytningsform,
blir klarlagt mer om den interne organisering og oppgaveløsning. Disse
medlemmer mener det er behov for ytterligere vurdering av
hva som er den mest hensiktsmessige organisering av Luftfartsverket. Disse
medlemmer viser videre til at Regjeringen har varslet at den
vil komme tilbake til en del viktige spørsmål
knyttet til tilknytningsformen i budsjettet for år 2000.
Disse medlemmer foreslår:
«Stortinget ber Regjeringen eventuelt
komme tilbake til organisasjonsform og tilknytningsform for Luftfartsverket
i samband med budsjettet for 2000."
Komiteen medlemmer fra Fremskrittspartiet viser
til sine hovedmerknader i pkt. 2.2
Disse medlemmer vil hevde at
spørsmål om inntekter fra en lufthavn skal brukes
til subsidiering av en annen er et politisk spørsmål
som må håndteres av Regjeringen og Stortinget
og administreres av detaljregler fastsatt av et Luftfartsdirektorat
og ikke et statsaksjeselskap. Endringer i en flyplasstruktur
og tilpasning av en infrastruktur bør gjennomføres
av forvaltningsmyndigheter som et direktorat og/eller et
verk og ikke et aksjeselskap. Det bør også etableres
et system hvor også andre enn staten bør kunne
anlegge, eie og drive lufthavner, og myndighetsutøvelsen
i slike spørsmål bør derfor ikke legges
til et aksjeselskap som selv er en aktør og mulig konkurrent
til andre lufthavner. Disse medlemmer viser til at
det i telesektoren og jernbanevirksomheten nettopp er gjennomført
en oppdeling av de tidligere forvaltninger som Televerket og NSB
med adskillelse av den forretningsmessige og konkurranseutsatte
del, tilsynsoppgaver og myndighetsutøvelse og infrastrukturadministrasjon.
Komiteens medlemmer fra Høyre har
merket seg departementets presentasjon av ulike selskapsformer.
Disse medlemmer har merket seg
at styrer og administrativ ledelse i NSB BA og Posten Norge BA har
fremholdt aksjeselskap som den beste formen å styre statlige
selskaper.
Disse medlemmer støtter
regjeringsforslag om å organisere Luftfartsverket som et
statsaksjeselskap fra 1. januar 2000, og fremmer i samsvar med proposisjonen
følgende forslag:
«Stortinget samtykker i at Luftfartsverket
blir organisert som statsaksjeselskap fra 1. januar 2000 i samsvar med
de prinsipper og hovedretningslinjer som framgår av St.prp.
nr. 66 (1998-99).»
Disse medlemmer har
merket seg at Regjeringen legger opp til at Luftfartsverkets hovedoppgave blir å planlegge,
utbygge, eie og drive lufthavner og luftfartsanlegg, og på forretningsmessig
grunnlag yte lufthavn- og flysikringstjenester til flyselskaper
og andre brukere.
Disse medlemmer har merket seg
problemene som Regjeringen fremholder ved dagens organisering av
Luftfartsverket.
Disse medlemmer har merket seg
at følgende momenter:
– Evne til å tilpasse
seg endringer i etterspørselen og rask omstilling
– Mer forretningsmessig styring
– Økonomisk handlefrihet
– Personalmessige og bedriftskulturelle
forhold
– Samfunnsmessig styring
etter Regjeringens oppfatning tilsier en organisasjonsform
for Luftfartsverket som gir større fleksibilitet og økonomisk
handlerom enn det forvaltningsbedrift som modellen kan
gi.
Disse medlemmer deler Regjeringens
oppfatning på dette området.
Disse medlemmer har merket seg
at Regjeringen derfor går inn for å omdanne Luftfartsverket
til et aksjeselskap. Disse medlemmer deler Regjeringens
oppfatning på dette området.
Disse medlemmer har merket seg
Regjeringens vurdering av at etableringen av Oslo Lufthavn AS har skapt
en ny rammebetingelse for Luftfartsverket, ved at Oslo Lufthavn
er et aksjeselskap, mens Luftfartsverket for øvrig er en
del av staten og statsbudsjettet, noe som skaper spesielle styringsutfordringer. Disse
medlemmer deler Regjeringens oppfatning på dette området.
Disse medlemmer har merket seg
Regjeringens synspunkt om at hensynet til konsernsamordning er meget
viktig når Luftfartsverkets tilknytningsform skal vurderes. Disse
medlemmer deler Regjeringens oppfatning på dette
området.
Disse medlemmer har merket seg
Regjeringens påpeking av at det vil være en svært
viktig oppgave for Luftfartsverket framover å kunne utøve
virksomheten mest mulig kostnadseffektivt og med høy tilpasningsevne
til endringer i kundenes behov. Behovet for dette anses forsterket
de senere årene av utviklingen med fri konkurranse i luftfarten. Disse
medlemmer deler Regjeringens oppfatning på dette
området.
Disse medlemmer har merket seg
at Regjeringen finner det viktig at Luftfartsverket får
adgang til lånefinansiering i det private lånemarkedet,
og at det vil bli større grad av langsiktighet og forutsigbarhet
i den økonomiske planleggingen. At et selskap i utgangspunktet
må svare for sine økonomiske forpliktelser, må antas å stimulere
ytterligere til at god økonomistyring, kundeservice og
effektivitet skal prege selskapet. Disse medlemmer deler
Regjeringens oppfatning på dette området.
Disse medlemmer har merket seg
Regjeringens vurdering av at statsaksjeselskap gir den mest rendyrkede
form for eierstyring, bl.a. fordi styrets rolle og funksjon er klart
definert., og at myndighetenes behov for politisk styring av Luftfartsverket
vil ivaretas i eierstyringen av selskapet, gjennom selskapets vedtekter
og i konsesjonssammenheng. Disse medlemmer deler
Regjeringens oppfatning på dette området.
Disse medlemmer har merket seg
Regjeringens understrekning av at selskapet hvert år skal
legge fram en plan for virksomheten for generalforsamlingen, og at
styret skal legge fram for generalforsamlingen alle saker som anses å være
av vesentlig, prinsipiell, politisk eller samfunnsmessig betydning,
samt at styrets planer vil danne grunnlag for regelmessige meldinger til
Stortinget om virksomheten. Disse medlemmer deler
Regjeringens oppfatning på dette området.
Disse medlemmer har merket seg
at Luftfartsverket som aksjeselskap må ha konsesjon for
virksomheten og at det i konsesjonene vil det bli fastsatt vilkår for
selskapets driftsansvar for alle de lufthavnene som til enhver tid
skal inngå i virksomheten.
Disse medlemmer har merket seg
at Regjeringen vil sette produktivitetskrav til virksomheten. Disse
medlemmer deler Regjeringens oppfatning på dette
området.
Disse medlemmer har merket seg
Regjeringens påpeking av nødvendigheten av å skape
et helhetlig lufthavnsystem, der også Oslo Lufthavn AS
skal inngå i helheten; finansielt, styringsmessig og bedriftskulturelt. Disse
medlemmer deler Regjeringens oppfatning på dette
området.
Disse medlemmer har merket seg
Regjeringens vurderinger av at departementet mener at selskapsformen
vil ivareta Luftfartsverkets behov for raskere markedstilpasning
og intern omstilling bedre enn nåværende tilknytningsform,
og at det forventes at den kommersielle virksomheten i stadig større
grad vil bli konkurranseutsatt. Disse medlemmer deler Regjeringens
oppfatning på dette området.
Disse medlemmer har merket seg
at regjeringen foreslår at luftfartsavgiftene fortsatt
skal fastsettes av Samferdselsdepartementet, og at avgjørelser
som går på flyplasstrukturen alltid skal forelegges
eieren. Disse medlemmer deler Regjeringens oppfatning på dette
området.
Disse medlemmer har merket seg
at Regjeringen foretrekker å omdanne Luftfartsverket
til statsaksjeselskap bl.a. fordi departementet ser det som fordelaktig
at Luftfartsverket skal underlegges de samme kredittvurderinger
og markedsbetingelser som gjelder for ordinære selskaper. Disse
medlemmer deler Regjeringens oppfatning på dette
området.
Komiteen mener Regjeringen bør
gjennomgå organiseringen av flysikringstjenesten for å oppnå mer effektiv
drift, bedre bemanningssituasjon og ressursutnyttelse.
Komiteen vil likeså peke
på behovet for en gjennomgang av den interne organiseringen
i Luftfartsverket.
Komiteen viser til at Stortinget
ved behandlingen av Innst. S. nr. 182 (1998-99) fattet følgende
vedtak:
«Stortinget ber Regjeringen snarest og seinest i
framlegg til Statsbudsjettet for 2000, legge fram en plan som sikrer
tilstrekkelig kapasitet til flygeledertjenesten.»
Komiteens flertall, alle
unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til mangelen på flygeledere. Flertallet er
bekymret over dette. Flertallet ser at knapphet på flygeledere
kan føre til konkurranse mellom regionene i Luftfartsverket
i arbeidet med å skaffe nok flygeledere til den enkelte
region. Flertallet mener at slik konkurranse er uheldig.
Flertallet mener at det må gjennomføres
tiltak både på kort og lang sikt for å utdanne
et tilstrekkelig antall flygeledere.
Flertallet vil i den forbindelse
henstille til Regjeringen å vurdere kapasiteten og innholdet
i skolen for flygeledere i Norge (LVSS).
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil
peke på den store mangelen på flygeledere og forutsetter
at det treffes tiltak for å bringe dette i orden, slik
at de reisende slipper forsinkelser og innstilte fly av den grunn.
Disse medlemmer viser til at
Luftfartsverket unnlot å utdanne flygeledere i 1993, da
vurderingen var at det ikke var behov for flere flygeledere. Disse medlemmer mener
at denne vurderingen var feil, og at dagens vansker i lufttrafikken
kunne vært unngått dersom ikke hele årskullet
i 1993 hadde blitt sløyfet.
Disse medlemmer viser også til
at det er kontrollsentralen i Røyken som kontrollerer lufttrafikken over Østlandet,
og er bekymret over at mangel på flygeledere gjør
at det også denne sommeren er ventet store forsinkelser
i flytrafikken.
Disse medlemmer synes det er
naturlig at også utdannelse av personell innen luftfarten
er et spørsmål for landets undervisningsmyndigheter
på lik linje med andre yrkeskategorier og ber Regjeringen
utrede en overføring av ansvaret for utdanning til utdanningsmyndighetene. Disse
medlemmer forutsetter at kapasiteten i utdanningen baseres
på etterspørselen etter slik utdanning og ikke
på en snever behovsvurdering.
Forslag fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre:
Forslag 1
Stortinget ber Regjeringen eventuelt komme tilbake til organisasjonsform og tilknytningsform for Luftfartsverket i samband med budsjettet for 2000.
Forslag fra Fremskrittspartiet:
Forslag 2
St.prp. nr. 66 (1998-99) Om tilsyn og myndighet i luftfarten og om tilknytningsform for Luftfartsverket, sendes tilbake til Regjeringen.
Forslag fra Høyre:
Forslag 3
Stortinget samtykker i at Luftfartsverket blir organisert som statsaksjeselskap fra 1. januar 2000 i samsvar med de prinsipper og hovedretningslinjer som framgår av St.prp. nr. 66 (1998-99).
Forslag 4
Luftfartstilsynet legges under Arbeids- og administrasjonsdepartementet.
Komiteen har ellers ingen merknader,
viser til proposisjonen og rår Stortinget til å gjøre
slikt
vedtak:
I.
Stortinget samtykker i at Luftfartstilsynet
opprettes som ordinært forvaltningsorgan fra 1. januar
2000 og gis myndighet i samsvar med de prinsipper og hovedretningslinjer
som framgår av St.prp. nr. 66 (1998-99) og Innst. S. nr.
226 (1998-99).
II.
Spørsmålet om endret tilknytningsform
til staten for Luftfartsverket, jf. St.prp. nr. 66 (1998-99) Om
tilsyn og myndighet i luftfarten og om tilknytningsform for Luftfartsverket,
kap. 4 - 7, sendes tilbake til Regjeringen.
Oslo, i samferdselskomiteen, den 10. juni 1999.
Oddvard Nilsen,
leder. |
Eirin Faldet,
ordfører. |
Thorbjørn Merkesdal,
fung. sekretær. |