I St.prp. nr. 89 (1995-1996) varslet departementet
at det ville ta initiativ til en gjennomgang av billighetserstatningsordningens
prinsipper og saksbehandlingsregler, herunder organiseringen av
sekretariatet. Antall søknader og utbetalte beløp
har økt kraftig de siste år.
I Innst. S. nr. 75 (1996-1997) uttalte Justiskomiteen at
den var enig med departementet i at det er behov for en slik gjennomgang.
Komiteen fant det for øvrig lite heldig at Stortinget skal
behandle en rekke enkeltsaker vedrørende billighetserstatninger,
men presiserte at billighetserstatningsordningen må organiseres
med utgangspunkt i at dette er, og fremdeles skal være, Stortingets
egen vederlagsordning. Komiteen ønsket bl.a. vurdert en
ordning der forvaltningen avgjør sakene i første
instans, men hvor det er mulig å anke til et utvalg for
billighetserstatninger oppnevnt av Stortinget. Stortinget ville
da kunne bli orientert om utviklingen, saksmengden og sakstyper
gjennom årlige meldinger fra utvalget for billighetserstatninger.
Under behandlingen av Innst. S. nr. 25 (1998-1999) vedtok
Stortinget følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen utrede alternative organisasjonsmodeller
for behandlingen av billighetserstatningssaker og fremlegge saken
for Stortinget i løpet av 1999.»
I proposisjonen gis videre en redegjørelse
for billighetserstatningsordningen. Det fremgår bl.a. at
ordningen er basert på sedvane og er ikke nærmere
regulert i formelle regler. Med billighetserstatning menes erstatning
som ytes på grunnlag av en rimelighetsvurdering, uten at
det foreligger rettslig grunnlag for erstatningsansvar. Ved vurderingen
blir det lagt vesentlig vekt på om skaden har sammenheng
med kritikkverdige forhold fra det offentliges side. Ordningen omfatter
også andre saker, for eksempel personskader som følge
av straffbare handlinger utført før voldsoffererstatningsforskriften
trådte i kraft.
Billighetserstatning innvilges som hovedregel
til enkeltpersoner, og bare til den som selv er kommet uheldig ut.
Kun unntaksvis gis erstatning til pårørende/etterlatte.
Gjennom billighetserstatningsordningen har man ikke
tatt sikte på å dekke det samlede økonomiske
tap en søker måtte ha lidd. Uttrykket "håndsrekning"
er dekkende for formålet med en innvilgelse.
Billighetserstatningsordningen har i dag ingen
foreldelsesregler, og søknadsgrunnlag som ligger langt
tilbake i tid kan vanskeliggjøre en effektiv og forsvarlig saksbehandling.
Det bør derfor vurderes om det bør fastsettes
en foreldelsesfrist under billighetserstatningsordningen.
Billighetserstatningsordningen fungerer ikke
som et korrektiv eller supplement til andre ordninger. Det er for
eksempel ansett som lite hensiktsmessig å la billighetserstatningsordningen
supplere områder der myndighetene positivt har vurdert
det offentliges erstatningsansvar, f.eks Norsk Pasientskadeerstatning (NPE)
og ordningen med voldsoffererstatning. Saker som faller
inn under slike andre kompensasjonsordninger blir som hovedregel
avslått.
Søknader som krever omfattende og kompliserte rettslige
eller bevismessige vurderinger som naturlig hører inn under
domstolene, er i praksis avslått etter ordningen. Det samme
gjelder der kravet har vært prøvet for domstolene
uten at søkeren har vunnet frem.
Justisdepartementet finner for sin del ikke
grunn til å foreslå lovfesting av billighetserstatningsordningen.
Departementet har siden 1981 innehatt sekretariatsfunksjonen
for billighetserstatningsordningen. De fleste sakene blir forelagt
vedkommende fagdepartement eller annen faginstans. Når
faginstansen har avgitt uttalelse, skriver Justisdepartementet en
innstilling til Billighetserstatningsutvalget som fatter
vedtak. Billighetserstatningsutvalgets avgjørelser kan
påklages til Stortinget.
Det foreslås at avgjørelsesmyndigheten
i første instans inntil videre tillegges Justisdepartementet,
men at det tas forbehold om en nærmere vurdering av hvilket forvaltningsorgan
som bør behandle sakene i første instans. Det
forvaltningsorgan Stortinget delegerer vedtakskompetanse til, bør
av effektivitetsgrunner også inneha sekretariatsfunksjonen.
I enkelte tilfelle må det være
anledning for vedtaksmyndigheten å la klageutvalget avgjøre
saken. Dette vil spesielt være aktuelt hvor et større
antall personer søker billighetserstatning i prinsipielle
eller politisk brennbare saker.
Justisdepartementet har i dag kompetanse til å avvise søknader
om fornyet behandling dersom det ikke foreligger nye opplysninger.
Dette er også praktisert ved søknad om fornyet
vurdering av erstatningens størrelse på grunn
av hevning av det generelle erstatningsnivå. Justisdepartementet
har dessuten kompetanse til å avvise klart uforståelige
søknader. Denne avvisningskompetanse bør fortsatt
tilligge vedtaksmyndigheten.
I tillegg bør det være en
generell avvisningsadgang for forhold som faller utenfor ordningen
fordi de er omfattet av andre erstatnings-, trygde- eller forsikringsordninger.
Det samme gjelder søknader som innebærer kompliserte
rettslige eller bevismessige vurderinger som naturlig faller inn
under domstolene, eller der søkeren mener å ha
et erstatningskrav som ikke er foreldet. Søknader der det
offentliges bistand i saken ikke er avsluttet, må også etter
omstendighetene kunne avvises. Det samme bør gjelde søknader
som er begrunnet med forhold som etter fast praksis klart ikke gir
grunnlag for billighetserstatning.
Justisdepartementet foreslår at vedtaksmyndigheten gis
kompetanse til å avvise og avslå søknader
i samsvar med dette.
Forvaltningsorganet som skal avgjøre
søknader om billighetserstatning i første instans
bør ha en øvre beløpsgrense å forholde
seg til. Det samme gjelder klageinstansen. Justisdepartementet foreslår
at denne settes til 200 000 kroner slik Stortinget besluttet på bakgrunn
av Innst. S. nr. 75 (1996-1997), og til 500 000 kroner i HIV-saker.
I andre saker hvor det er aktuelt å tilkjenne erstatning
med mer enn 200 000 kroner må saken, som i dag, forelegges
Stortinget.
Dersom vedtakskompetansen flyttes til et forvaltningsorgan,
bør klagene kunne behandles av Stortingets Billighetserstatningsutvalg
som da blir et klageutvalg.
I dag opereres det med en klagefrist på seks
måneder. Justisdepartementet foreslår at denne
fristen forkortes til to måneder.
Klageutvalget bør i årlige
meldinger orientere Stortinget om saksmengder, sakstyper og om utviklingen av
billighetserstatningsordningen. Utvalget må også fortsatt
ha anledning til å fremme erstatningssaker av særlig
politisk art for Stortinget.
De foreslåtte organisatoriske endringer
vil medføre en reduksjon i saksbehandlingstiden idet saksbehandlingen
vil skje gjennom færre ledd.
Vedtaks- og klageinstansen tiltrer så snart
Stortinget har vedtatt forslaget, og fra det tidspunkt departementet
bestemmer. De vedtatte endringer vil få virkning for alle
søknader som fremsettes etter ikrafttredelsestidspunktet,
og på søknader som på ikrafttredelsestidspunktet
ikke er oversendt Billighetserstatningsutvalget til avgjørelse.
Klager over vedtak som er fattet i Billighetserstatningsutvalget
før vedtaksmyndigheten er overført til forvaltningen,
må fortsatt fremmes for Stortinget. Tilsvarende
gjelder tilrådingssaker.
Komiteener tilfreds med at Regjeringen har lagt fram
sin vurdering av billighetserstatningsordningens prinsipper og organisering.
Antall saker har økt kraftig de siste årene, noe
som også fører til flere klagesaker til behandling
i Stortinget.
Komiteen har tidligere bedt om
at det skulle bli foretatt en utredning av hvordan saker vedrørende
billighetserstatninger bør behandles, jf. Innst. S. nr.
75 (1996-1997) og Innst. S. nr. 25 (1998-1999). Hovedårsaken
til dette er at dagens ordning innebærer at Stortinget
behandler et stort antall enkeltsaker, og at slik saksbehandling
ligger på siden av det som hører til Stortingets
naturlige oppgaver.
Komiteen viser til at saksbehandlingstiden
har økt betraktelig, noe som bl.a. skyldes den voldsomme økningen
i antall saker. I de fleste saker vil saksbehandlingen ta mellom
1 og 2 år.
Komiteen slutter seg til Regjeringens
vurderinger av prinsippene for tildeling, begrensninger, og avvising
av saker vedrørende billighetserstatning. Komiteen viser
til at det foreligger en langvarig praksis for hvilke rimelighetsvurderinger
som legges til grunn i saksbehandlingen, og mener denne praksis
bør videreføres.
Komiteen vil presisere at billighetserstatning
skal være en håndsrekning der det utmåles
et skjønnsmessig beløp basert på rimelighet.
Selve grunnideen for denne erstatningsordningen er at den skal kunne
gi en aksept og en anerkjennelse av at den som får erstatning har
kommet spesielt uheldig ut i forhold til andre det er naturlig å sammenlikne
med. Erstatningssummene tar ikke sikte på å dekke
det tap vedkommende har hatt.
Komiteen er enig i at billighetserstatning
ikke skal reguleres ved lov. Lovreguleringen kan lett bli så stram at
en mister muligheten til å fange opp de som faller gjennom
det etablerte og regulerte sikkerhetsnett av ordninger.
Komiteenhar merket seg at blant klagesakene kan søknadsgrunnlaget
gå mer enn 50 år tilbake i tid, noe som kan vanskeliggjøre
en effektiv og forsvarlig saksbehandling. Komiteen mener
likevel at det i enkelte tilfeller fortsatt kan være behov
for å kunne tilkjenne erstatning i "gamle" saker.
Komiteen viser til at det vil
variere fra saksforhold til saksforhold i hvilken grad dokumentasjon
vanskeliggjøres fordi saken er gammel, og mener det er
riktig at det i minst mulig grad settes formelle vilkår
som begrenser muligheten til å søke billighetserstatning. Komiteen finner
det derfor lite hensiktsmessig å ha en generell foreldelsesfrist.
Komiteen ser imidlertid at det
vil kunne være vanskelig å dokumentere forhold
som ligger svært langt tilbake i tid. Komiteen viser
til at søknader i enkelte tilfeller kan avvises, bl.a.
der søknaden er klart uforståelig. Komiteen mener
avvisningsadgangen bør utvides til også å omfatte
søknadsgrunnlag som ligger langt tilbake i tid, og der
det av den grunn vil være uforholdsmessig vanskelig å fremskaffe
tilstrekkelig grunnlag for å vurdere saken på en
betryggende måte. Komiteen finner det ikke
nødvendig å fastsette noen bestemt tidsgrense
for når en slik avvisningsgrunn kan benyttes.
Komiteen har merket
seg at det synes noe tilfeldig hvem som har kjennskap til billighetserstatningsordningen. Komiteen er
enig med Regjeringen i at dette kan bedres ved målrettede
informasjonstiltak for å gjøre ordningen bedre
kjent for aktuelle søkere. Komiteen regner
med at dette løses på en hensiktsmessig måte
og ber om at tiltak som nevnt vurderes innen rimelig tid.
Komiteen slutter seg til at øvre
beløpsgrense for erstatning som tildeles fra Billighetserstatningsutvalget
settes til kr 200 000, og for HIV-saker kr 500 000 som tidligere
vedtatt.
Komiteen støtter de
foreslåtte endringene når det dreier seg om Stortingets
rolle ved en ny organisering. Komiteen viser til
at Stortinget vil behandle saker der det er aktuelt å tilkjenne
erstatning med mer enn kr 200 000, saker av særlig politisk
art som oversendes fra utvalget og årsmeldingen for billighetserstatningsordningen.
Gjennom behandling av årsmeldinger vil Stortinget holdes
orientert om utviklingen, og kunne gi sine signaler og synspunkter.
Komiteen antar at saker av "særlig
politisk art" som fortsatt skal kunne fremmes for Stortinget, i
første rekke vil dreie seg om saker der flere fremmer sammenlignbare
søknader innenfor samme problemområde. Utvalget
vil imidlertid også kunne fremme enkeltstående
søknader for Stortinget, der man mener saken reiser prinsippspørsmål
som gjør det ønskelig med en mer omfattende politisk
behandling.
Komiteen vil understreke at billighetserstatningsordningen
er Stortingets egen ordning. Som gjennomgangen foran viser, skal
den kunne fange opp saker som synes erstatningsberettiget, men som
ikke fanges opp av andre, ordinære ordninger. Dette tilsier
at det er viktig at avgjørelsene tas på grunnlag
av et folkelig skjønn, mer enn på et juridisk
og regelbundet grunnlag. Komiteen ser derfor prinsipielle
betenkeligheter med å delegere avgjørelsesmyndighet
til Justisdepartementet eller et annet forvaltningsorgan, særlig
siden dette i tilfelle ville skje uten at det følger lovverk
eller regler med delegeringen.
Komiteen viser til at komiteen
i tidligere innstillinger der departementet bes om å utrede
en omlegging av ordningen, har bedt om at ulike modeller blir vurdert,
og at den modellen departementet skisserer i proposisjonen har vært
nevnt som en mulig løsning. Komiteen har
etter en nærmere vurdering av de hensyn som er nevnt ovenfor
kommet til at Billighetserstatningsutvalget fortsatt bør
ha avgjørelseskompetansen i første instans, men
legger, som foreslått i proposisjonen, opp til at gjeldende
klageadgang til Stortinget ikke opprettholdes.
Ved at Billighetserstatningsutvalget får
alle sakene som skal realitetsbehandles, sikrer vi at alle søkere
får sine søknader vurdert av det utvalget Stortinget
har oppnevnt. Alle søknader som realitetsbehandles vil
bli gjennomgått og vurdert av to instanser, siden forvaltningsorganet
forbereder saken og gir sin innstilling til konklusjon til Billighetserstatningsutvalget.
Komiteen går inn for
at Billighetserstatningsutvalget fortsatt skal bestå av
to stortingsrepresentanter og en høyesterettsdommer.
Komiteen går inn for
at Justisdepartementet fortsatt skal ha sekretariatsfunksjonen,
innhente faglige vurderinger fra fagdepartement og andre instanser
og ellers forberede sakene for Billighetserstatningsutvalget. Komiteen har
merket seg at departementet har tatt forbehold om en nærmere
vurdering av hvilket forvaltningsorgan som bør behandle
sakene i første instans, og regner med at det samme forbeholdet
gjelder selv om vedtaksmyndigheten ikke blir delegert.
Komiteen går inn for
at departementet skal ha myndighet til å avvise saker slik
det er beskrevet i proposisjonen pkt. 2.6 og i denne innstilling
pkt. 2.2.2. Komiteen forutsetter at avvisningsadgangen
bare benyttes der det er klart at søknaden skal avvises,
og at saken fremmes for utvalget dersom det er tvil om dette.
Komiteen regner med at denne
ordningen vil medføre en reduksjon i saksbehandlingstiden,
da Stortinget behandler langt færre enkeltsaker. Komiteen peker
på at man slipper en gjentatt behandling av saker i departementet,
siden alle sakene sendes direkte til Stortingets billighetserstatningsutvalg
for endelig avgjørelse.
Komiteens forslag til endringer
i behandlingsprosedyrene fremgår av komiteens tilrådning
til vedtak I.