Ved behandlingen av Budsjett-innst. S. nr. 4
(1998-1999) vedtok Stortinget 3. desember 1998 å be Regjeringen
innen utgangen av 1999 å fremme en stortingsmelding om
fri rettshjelp. I innstillingen ba justiskomiteen om en fullstendig
gjennomgang av hele rettshjelpsordningen, inkludert spørsmålet
om hvilke sakstyper ordningen skal gjelde for og hvilke betingelser
som skal gjelde for å kunne søke om støtte.
I St.meld. nr. 25 (1999-2000) gjennomgår
departementet ordningene med offentlig fri rettshjelp og trekker
opp hovedlinjene for den offentlige rettshjelpspolitikken i årene
fremover.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Vidar Bjørnstad, Astrid Marie Nistad, Jan Petter Rasmussen
og Ane Sofie Tømmerås, fra Fremskrittspartiet, Jørn
L. Stang og Jan Simonsen, fra Kristelig Folkeparti, Finn Kristian
Marthinsen og Åse Wisløff Nilssen, fra Høyre, lederen
Kristin Krohn Devold og Bjørn Hernæs, og fra Senterpartiet,
Tor Nymo, viser til at det i mange år har vært
et behov for en bred gjennomgang av ordningen med fri rettshjelp,
og vurderinger og forslag til endringer og forbedringer. Etter en
utredning om nye rettshjelpsmodeller ble det i 1989 lagt fram en
stortingsmelding om offentlig rettshjelp, som senere samme år
ble trukket på grunn av regjeringsskiftet. I 1995 ble det
gjort en rekke endringer i rettshjelpsloven. I den sammenhengen
ba Stortinget om en ny melding med en bred gjennomgang av ordningen
og av hvordan den fungerte i forhold til målsettingene.
Dette har vært gjentatt ved flere anledninger, senest i
Budsjett-innst. S. nr. 4 (1998-1999).
Komiteenser
det som viktig at denne meldingen endelig kan behandles. Det å få hjelp
til å kunne oppnå sine juridiske rettigheter er
en av grunnpilarene i et velferdssamfunn. Samtidig er det en stadig
utvikling når det gjelder hvilke rettigheter folk har,
rettshjelpsbehovet, advokatdekning og behov for hjelp fra det offentlige.
Derfor vil komiteenpeke
på at det på dette området er viktig
med en løpende oppfølging i form av registreringer
og statistikk, og jevnlige evalueringer av om rettshjelpsordningen
er tilfredsstillende i den formen den har.
Før 1960 var det ingen statlig ordning
for fritt rettsråd, men en slik ordning ble innført
i 1961. I 1981 trådte en ny lov om rettshjelp i kraft.
Etter loven var det to hovedvilkår
som måtte være oppfylt for at fri rettshjelp kunne
innvilges. Det første var at søker ikke måtte
ha inntekt og formue som oversteg visse grenser. Det andre vilkåret
var at spørsmålet som det ble søkt bistand
for, var av en slik art og karakter at det var rimelig at det offentlige
dekket utgiftene til bistand. Etter sin ordlyd åpnet rettshjelpsloven
for bistand i meget vid utstrekning.
Utgiftene til fri rettshjelp økte betydelig
etter at rettshjelpsloven trådte i kraft. I Ot.prp. nr.
57 (1983-1984) ble det derfor foreslått enkelte begrensninger
i rettshjelpsordningen. Et flertall i Stortinget sluttet seg til departementets
forslag og dette ble vedtatt.
I Ot.prp. nr. 2 (1994-1995) ble det fremmet
forslag til nye endringer i rettshjelpsloven. Hovedhensikten med endringene
var å muliggjøre en heving av inntektsgrensene
og å få en mer effektiv utnyttelse av ressursene,
og det ble bl.a. foreslått enkelte innstramminger i reglene. Det
ble videre foreslått å gå over fra å legge
nettoinntekten til grunn til å legge bruttoinntekten til
grunn. Bruttoinntektsgrensen ble satt til kr 150 000-170 000 avhengig
av forsørgelsesbyrde.
Flertallet i justiskomiteen, jf. Innst. O. nr.
42 (1994-1995), var enig i at det var nødvendig med en
justering og innstramning av gjeldende regler, men etterlyste en bred
gjennomgang av rettshjelpsordningen, og understreket at deres vurdering
var foreløpig. Regjeringens forslag ble vedtatt.
Fri rettshjelpsordningen må vurderes
på bakgrunn av befolkningens rettshjelpsbehov. Det er viktig å skille mellom
rettshjelpsbehov og faktisk etterspørsel etter rettshjelp.
Etterspørselen avhenger ikke bare av at folk har et rettshjelpsbehov,
men også av deres evne til å foreta en realistisk
kartlegging av egne juridiske problemer.
Det foreligger flere norske undersøkelser
om det udekkede rettshjelpsbehovet. Undersøkelsene viser
at det udekkede rettshjelpsbehovet er utbredt. Andelen hushold med
juridiske problemer lå over 60 pst. i alle undersøkelsene
fra 70-tallet, mens den lå på 42 pst. i undersøkelsen
fra 1991. Forskjellen på tallene i 1991 og i tidligere
undersøkelser forklares bl.a. med at svarprosenten i prosjektet
i 1991 var lavere enn i de øvrige undersøkelsene,
og at alle lag i befolkningen var med i undersøkelsen i
1991, mens utvalgene i de andre undersøkelsene i større
grad besto av ressurssvake. Det kan også være
at det faktisk skjedde endringer i det udekkede rettshjelpsbehovet
i de årene som gikk mellom undersøkelsene.
I alle undersøkelsene lå hovedtyngden
av de juridiske problemene innenfor områdene trygde- og
sosialrett, fast eiendom og bolig, skattesaker samt arve- og familiesaker.
Offentlige organer er den dominerende motparten i alle undersøkelsene.
Alle undersøkelsene viste at høyinntektsgruppene
hadde mindre udekket rettshjelpsbehov enn øvrige inntektsgrupper.
Forskjellen mellom de avventende rettshjelpstilbudene
og de aktivt oppsøkende tilbudene var stor i alle undersøkelsene.
Dette viser at det kreves innsats for å finne frem til
og så avhjelpe de rettshjelpsbehov befolkningen har.
En av rettsapparatets hovedoppgaver er å trygge
den enkeltes rettsstilling og sikre en fordeling av samfunnets goder
og byrder i samsvar med gjeldende regler.
I straffeprosessen er det en offentlig oppgave å sørge for
tilstrekkelig juridisk hjelp til de som straffeforfølges.
Siktede skal ha en forsvarer på det offentliges bekostning
som ivaretar vedkommendes interesser.
I sivilprosessen hvor partenes eget ansvar for
sakens opplysning er vesentlig strengere, er kravene til partenes
juridiske kompetanse i realiteten tilsvarende større. Rettshjelpslovens
regler om fri sakførsel er imidlertid langt mindre omfattende
enn straffeprosessens.
Likhet for loven er et grunnleggende prinsipp.
Under behandlingen av lov om fri rettshjelp presiserte justiskomiteen
at det var grunnleggende for et samfunn "at ingen lider rettstap
på grunn av dårlige økonomiske evner
eller mangelfulle opplysninger om sine rettigheter", jf. Innst.
O. nr. 72 (1979-1980.
Det offentliges ansvar for fri rettshjelp bør
etter departementets syn variere etter sakens art. I enkelte sakstyper
av særlig viktighet for den enkelte bør borgerne
ha krav på juridisk bistand på det offentliges bekostning.
Det offentlige kan imidlertid ikke pålegges ansvar for
innbyggernes totale rettshjelpsbehov. Offentlige midler bør
ikke benyttes til å fremme åpenbart uholdbare
krav eller bidra til å trenere eller hindre gjennomføringen
av klart berettigede krav fra motparten. Offentlig rettshjelp bør
heller ikke føre til trakassering av eller rettsfornektelse
for motparten. Videre bør offentlig bistand bare gis dersom
søkers utgifter ikke kan dekkes på annet vis,
for eksempel gjennom rettshjelpsforsikring. Det offentliges dekning
bør også begrenses til å gjelde bistand
til konkrete juridiske problemer. I dette ligger at juridisk planlegging
og regelmessig rådgivning over lang tid ligger på siden
av hva det offentlige kan være ansvarlig for.
Videre må det forventes at den enkelte
selv prøver å få hjelp til å løse
sine eventuelle juridiske problemer. Det offentliges ansvar kan
ikke strekkes så langt at det offentlige plikter å oppspore
latente rettshjelpsbehov. Det offentlige bør imidlertid
legge til rette et rettshjelpstilbud som gjør det enkelt
for befolkningen å oppsøke bistand.
Komiteenunderstreker at det må sies å foreligge et
rettshjelpsbehov både i situasjoner hvor rettshjelpen fører
til en forandring som setter brukeren i en bedre situasjon, og i
tilfeller der brukeren har behov for å få råd
for å avklare en juridisk tvil.
Komiteener
enig i at det må skilles mellom rettshjelpsbehov og faktisk
etterspørsel etter rettshjelp. Komiteenviser til at det er mange forhold som
spiller inn for om folk søker rettshjelp. Det er avhengig
av hvor i landet man bor, siden advokatdekningen er svært varierende.
En etterspørsel forutsetter at spørreren har en
viss kunnskap om mulige rettigheter. Det er videre avhengig av vedkommendes
egen økonomi og vurdering av situasjonen. Dessuten er det
ikke nødvendigvis alltid slik at de som spør etter
rettshjelp er de som faktisk har størst behov for rettshjelp,
og dermed med rimelighet må kunne forvente å få rettshjelpen
dekket av det offentlige. Komiteenhar
merket seg at undersøkelsene viser at behovet for rettshjelp øker
når egen økonomi og sosiale ressurser er svakere.
Samtidig er det de med høyere inntekt som benytter seg
mest av rettshjelp.
Komiteenmener
det må være en overordnet målsetting
at ordningen med fri rettshjelp bidrar til at de ulike forholdene
som spiller inn på hvorvidt folk søker rettshjelp
når behovet faktisk er tilstede, i størst mulig grad
utlignes. En må bestrebe seg på å få til
likhet for loven så langt det er mulig. Det skal ikke være
ens egen personlige økonomi som avgjør om en får
opplysninger om grunnleggende rettigheter, eller mulighet til å vinne
sin rett.
Komiteenviser
videre til at det er et omfattende og komplisert regelverk vi forholder
oss til i velferdssamfunnet. Det kan være vanskelig å ha
innsikt i hva man faktisk har rett på. Det er et sprik
mellom forvaltningsapparatets krav om hva du må stille
opp med for å få din rett, og hva folk flest faktisk
har kunnskap om.
Komiteenviser
til at det kommer fram av rettshjelpsundersøkelsene at
underforbruket av velferds-godene er størst blant den som
trenger velferdslovgivningen mest. For å sikre at intensjonene
bak velferdslovgivningen blir fulgt opp, er
det derfor viktig med en effektiv og målrettet offentlig
rettshjelp, som når de gruppene som trenger det mest. En
skikkelig offentlig rettshjelpsordning er en forutsetning for et
velfungerende velferdssamfunn.
Komiteenslutter
seg til de generelle vurderingene av begrensningene i det offentliges
ansvar for folks rettshjelpsbehov. Det må legges vekt på betydningen av
saken for rettshjelpssøkeren, dennes personlige økonomi,
at det foreligger en konkret sak og selvfølgelig at det
er saklig grunnlag for å følge opp saken. Videre slutter komiteenseg til at støtte fra det offentlige
til rettshjelp fortsatt skal være subsidiær i
forhold til andre muligheter vedkommende har til å få slik
støtte, for eksempel rettshjelpsforsikring.
Komiteenvil
også peke på at det meste av forsk-ningen rundt
rettshjelpsbehov og ordningen med fri rettshjelp er gammel. Det
gjør det vanskeligere å utforme en treffsikker
rettshjelpsordning.
Offentlig rettshjelp i Norden har en del fellestrekk. I alle land er rettshjelpen gjenstand for økonomisk behovsprøving. Bistanden er hovedsakelig organisert ved offentlig refusjon av rettshjelpsutgifter hos privatpraktiserende advokater, og dels ved offentlig ansatte advokater eller jurister som yter rettshjelp.
I meldingen redegjøres det for rettshjelpsordningene i øvrige nordiske land og i Storbritannia.
Kjernen i fri rettshjelpsytelsen er bistand
fra privatpraktiserende advokater, slik det fremgår av
lov om fri rettshjelp § 2. Departementet har inntrykk av
at ordningene med fritt rettsråd og fri sakførsel
gjennom privatpraktiserende advokater i hovedsak har fungert tilfredsstillende.
Departementet har mottatt signaler om at enkelte advokater
kvier seg for å ta fri rettshjelpssaker. Årsaken
oppgis å være lave salærsatser, samt
en tungrodd og lite forutberegnelig ordning. Departementet har nå vedtatt
en opptrappingsplan for den offentlige salærsatsen.
Det er relativt god geografisk spredning av
advokater i Norge, og det er innført en ordning med støtte
for advokater som vil etablere seg i utkantstrøk eller
ha kontordager i distriktet.
Advokatbruk er lite vanlig i befolkningen, men undersøkelser
tyder på at andelen av de som har benyttet advokat er stigende.
En advokatundersøkelse fra 1987 viste bare ubetydelige
geografiske forskjeller i advokatbruk. Advokatbruken er hyppigst
blant de best utdannede og de med høyest inntekt, og klart
hyppigere for menn enn for kvinner. Man fant for øvrig
at over I av befolkningen aldri overveier å gå til
advokat. Andelen er høyest blant de med minst utdanning
og de med lavest inntekt.
På spørsmål om på hvilke
rettsområder man rent faktisk hadde benyttet advokat, viste
undersøkelsene at det var i skilsmisse, skifte- og barnefordelingssaker man
i størst grad hadde benyttet advokat. På de neste plassene
kom kjøp/salg av bolig, hytte eller fast eiendom
og arveoppgjør/testamentskriving.
Utgangspunktet er at den som ervervsmessig eller
til stadighet vil drive rettshjelpsvirksomhet, må ha bevilling
som advokat. For å bli advokat kreves det 2 års praksis
i tillegg til juridisk embetseksamen.
Ved lovendring i 1991 ble det lempet på rettsrådsmonopolet
slik at rettsråd utenfor rettergang på visse vilkår
ble åpnet for jurister uten advokatbevilling. Bistand fra
rettshjelpere kan dekkes etter lov om fri rettshjelp. I tillegg åpner
domstolloven for integrert rettshjelpsvirksomhet fra ikke-jurister,
dvs. juridisk bistand som ytes som et ledd i annen virksomhet. I
domstolloven gjøres det også unntak fra rettsrådsmonopolet
ved at statsautoriserte og registrerte revisorer kan bistå i
spesifiserte former for rettshjelp i skattesaker. Videre åpnes
det for at lensmenn kan yte visse typer rettshjelp. Dessuten kan
den som har tilfredsstillende utdannelse innen spesielle rettsområder
få tillatelse til å yte rettshjelp innen vedkommendes
fagområde. Det er gitt svært få slike
tillatelser.
Reglene om fri rettshjelp er gitt i lov av 13.
juni 1980 nr. 35 om fri rettshjelp. Fri rettshjelp kan gis i form
av fritt rettsråd, fri sakførsel eller fritak
for rettsgebyr. Økningen i det offentliges utgifter til
fri rettshjelp i perioden 1981-1998 er noe større enn den
alminnelige prisvekst og økningen i den offentlige salærsatsen skulle
tilsi. Utgiftsveksten har vært størst for fri
sakførsel.
Ved fritt rettsråd dekker det offentlige
utgiftene til juridisk bistand utenfor rettergang samt til forliksrådet. Rettsråd
består primært i veiledning i tilknytning til juridiske
problemer. I 1998 ble det gitt fritt rettsråd i omtrent
21 000 saker.
Fri sakførsel er fri rettshjelp under
rettergang, og kan også gis for en del særdomstoler,
domstolslignende organer og visse forvaltningsorganer. Bevilling
til fri sakførsel kan begrenses til kun å omfatte
fritak for rettsgebyr.
De økonomiske vilkår er hjemlet
i rettshjelploven § 8 og i forskrift om fri rettshjelp § 1-1,
der det fremgår at fri rettshjelp kan gis til personer
som har formue og inntekt under bestemte grenser. Inntektsgrensen
fra og med 1. januar 1997 varierer fra kr 150 000 til kr 170 000
brutto, avhengig av forsørgeransvar. Søker må heller
ikke ha en nettoformue på mer enn kr 100 000.
Er søker gift eller samboer, blir som
hovedregel ektefellens eller samboerens økonomiske stilling
tatt med i beregningen, unntatt i ekteskapstvister og andre saker hvor
særlige forhold medfører at det vil virke urimelig.
Det kan dispenseres fra lovens inntektsgrenser.
I praksis dispenseres det sjelden fra inntektsgrensen dersom overskridelsen
er større enn kr 15 000-20 000.
Etter rettshjelpsloven har borgerne krav på fri
rettshjelp uten hensyn til inntekt og formue i noen sakstyper. I
saker der det offentlige vil bruke tvang mot en borger etter lov
om sosiale tjenester, lov om barneverntjenester, lov om psykisk
helsevern og lov om vern mot smittsomme sykdommer har vedkommende
således krav på advokatbistand på det
offentliges bekostning. Tilsvarende gjelder bl.a. i saker om umyndiggjøring,
i militærnektersaker og i visse saker om opphold i riket etter
utlendingsloven.
Rettshjelpsloven skiller mellom prioriterte
og uprioriterte sakstyper. Prioriterte saker er ekteskaps- og familiesaker,
herunder saker om foreldreansvar, hvor barnet skal bo fast, samværsrett
og felleseieskifte. Videre omfattes visse utlendingssaker, personskadesaker,
saker vedrørende oppsigelse av bolig som leietaker bebor,
oppsigelse av arbeidstaker samt trygde- og pensjonssaker.
I de prioriterte sakene er det i tillegg til
at de økonomiske vilkår som hovedregel må være
oppfylt, en betingelse for fri rettshjelp at det må anses
nødvendig med advokatbistand og at det er rimelig at det
offentlige yter fri rettshjelp i saken.
For de prioriterte sakstypene er hovedregelen
at fri rettshjelp innvilges når de økonomiske
vilkår foreligger. For de sakstyper som ikke er prioritert
i rettshjelpsloven, er hovedregelen at fri rettshjelp ikke skal
innvilges. I slike saker kan imidlertid fri rettshjelp gis i de tilfelle
hvor det aktuelle problem åpenbart har så stor personlig
og velferdsmessig betydning for søker at det etter en samlet
vurdering er rimelig at det offentlige yter fri rettshjelp. Det
er dessuten lagt til grunn at rettsråd ikke skal innvilges
i saker der det offentlige har veilednings- eller undersøkelsesplikt.
Det tilligger fylkesmannen å avgjøre
søknader om fritt rettsråd. Advokater har imidlertid
en viss adgang til selv å innvilge fritt rettsråd.
Denne adgangen er begrenset til å gjelde i de prioriterte
sakstyper samt i enkelte utlendingssaker, og forutsetter at søkeren
oppfyller både de generelle og spesielle vilkår
for å få slik bistand. Justisdepartementet er
klageinstans når det gjelder fylkesmannens avgjørelser.
Myndigheten til å avgjøre
søknader om fri sakførsel tilligger dels fylkesmennene,
dels domstolene og fylkestrygdekontorer, Rikstrygdeverket, fylkesnemndene og
kontrollkommisjonene. Fylkesmannen har kompetanse til å innvilge
fri sakførsel i alle sakstyper, også når
de økonomiske vilkårene for fri rettshjelp ikke
er oppfylt.
Dersom søkeren fyller de økonomiske
vilkårene for fri rettshjelp, kan domstolene innvilge fri
sakførsel i enkelte familiesaker, saker om utkastelse fra
bolig, saker om oppsigelse av arbeidsforhold og erstatningssaker
ved personskade.
Domstolene kan også innvilge fri sakførsel
i de typer saker hvor rettshjelp kan gis uten behovsprøving.
Med unntak av de tilfellene hvor fri rettshjelp
gis uten behovsprøving, må den som mottar fri
rettshjelp betale en egenandel som består av en grunnandel
på kr 300 og en tilleggsandel som utgjør 25 pst.
av kostnadene ved rettshjelpen utover kr 300. Grunnandelen skal betales
uavhengig av rettshjelpsmottakers inntekt og formue. Rettshjelpsmottakere
som har en årlig bruttoinntekt eller tilsvarende næringsinntekt
som på årsbasis overstiger kr 70 000-90 000 avhengig
av forsørgelsesbyrde, skal betale tilleggsandel.
Rettshjelpsloven § 6 annet ledd gir
departementet adgang til å iverksette særlige
rettshjelpstiltak for grupper med spesielle behov. Slike tiltak
er iverksatt for voldsofre, mishandlede kvinner og vernepliktige
i førstegangstjeneste.
I tillegg til den vanlige bistanden finnes det
en del spesielle rettshjelpstilbud. Oslo kommune fri rettshjelp er
et offentlig advokatkontor underlagt Oslo kommune.
Rettshjelpskontoret Indre Finnmark ble etablert
i 1987. Målsettingen med prosjektet var å utvikle
en modell for rettshjelpstilbud i utkantstrøk, men det
ble også lagt vekt på minoritetspolitiske hensyn.
Det finnes i dag fem studentrettshjelpstiltak:
Juss-Buss, Jussformidlingen i Bergen, Juridisk rådgivning for
Kvinner i Oslo, Jusshjelpa i Nord-Norge og Student Jus Hjelpa i
Trondheim. Studentrettshjelpen opererer ikke med formelle inntektsgrenser,
men tilbudene er rettet inn mot spesielle klientgrupper. Rettshjelpen
er gratis og består av skriftlig og muntlig informasjon, samt
partsrepresentasjon. Studentrettshjelpen har vist seg å nå frem
til befolkningsgrupper som i liten grad har falt innenfor det ordinære
rettshjelpstilbudet.
Rådgivningsgruppa for juridisk og sosialfaglig
veiledning ble opprettet i Oslo i 1990 for å gi juridisk
og sosialfaglig veiledning, og er et av flere rettshjelpstilbud
knyttet til ulike bydeler.
Advokatvaktordningen hos Den Norske Advokat-forening
er gratis for klientene, og konsultasjonene er begrenset til en H time.
I St.meld. nr. 17 (1996-1997) Om innvandring
og det flerkulturelle Norge ble det foreslått å opprette
en femårig prøveordning for å øke
mulighetene for juridisk bistand til personer som utsettes for diskriminering. Senter
mot etnisk diskriminering ble åpnet 15. februar 1999 og
skal behandle saker om diskriminering fra hele landet.
Gjennom Forbrukerrådet er det også etablert
et rettshjelps- og tvisteløsningssystem. Forbrukerrådets
fylkeskontor gir rådgivning og behandler klager fra forbrukere
ved megling mellom partene. Saken kan deretter eventuelt sendes
videre til Forbrukertvistutvalget eller til en av 16 reklamasjonsnemnder.
Pasientombudene i landets fylkeskommuner arbeider for
at det ikke blir gjort urett mot personer som bruker helsetjenester.
Forvaltningsloven § 11 fastslår
en alminnelig veiledningsplikt for forvaltningen, og § 27
pålegger forvaltningen en særlig veiledningsplikt
i forbindelse med underretning om forvaltningsvedtak.
Regelsettet omkring internasjonal fri rettshjelp
er ikke særlig utbygget. Viktigst for Norge er Haagkonvensjonen
om den sivile prosess av 1. mars 1954 som gjelder fri sakførsel.
Etter konvensjonen skal borgere av alle de kontraherende statene
ha samme adgang til fri rettshjelp i alle de øvrige kontraherende
stater som landets egne borgere etter lovgivningen i den stat hvor rettshjelp
søkes.
Norge har ratifisert Europarådskonvensjonen
om oversending av søknader om fri rettshjelp av 27. januar 1977.
Konvensjonen sikrer faste rutiner for oversendelse av søknader
om fri rettshjelp mellom konvensjonslandene.
Utlendinger som søker fri rettshjelp
her i landet blir behandlet på samme måte som
norske statsborgere bosatt i Norge. I fri sakførselssaker
er Norge traktatmessig forpliktet til dette, jf. Haagkonvensjonen.
Utlendingsloven åpner for et utvidet
rettshjelpstilbud i enkelte utlendingssaker der det kan gis fri
rettshjelp uten behovsprøving. Dette gjelder saker om bortvisning
og utvisning, om tilbakekall av tillatelse og ved fremsettelse av
asylsøknad. Utlendinger som fengsles ved mistanke om falsk
identitet eller i forbindelse med iverksettelse av vedtak etter
utlendingsloven har rett til fri sakførsel.
Fri sakførsel kan i utgangspunktet
bare ytes i saker som behandles av norsk domstol eller forvaltningsorgan.
Nordmenn som ønsker å anlegge sak i utlandet er i
utgangspunktet avhengig av det rettshjelpstilbudet som eksisterer
i det aktuelle landet. Rettshjelpsloven åpner imidlertid
for at utgifter til rettshjelp ved utenlandsk domstol kan dekkes
i særlige unntakstilfelle. Saker for den Europeiske Menneskerettighetsdomstol vil
etter en konkret vurdering kunne innvilges.
I meldingen refereres kort to evalueringer av rettshjelpsloven utført av hhv. Statskonsult i 1998 og FAFO i 1997.
Det fremgår bl.a. av Statskonsults evaluering at det er bred enighet blant deltakerne i undersøkelsen, dvs. advokater og offentlige instanser som på ulike måter behandler saker om fri rettshjelp, om at inntektsgrensene er for lave. Statskonsult peker på at hevingen av inntektsgrensene "spises opp" av at det nå er bruttoinntekten som legges til grunn. Det er videre bred enighet blant deltakerne om at prioriteringen av saksområder er for snever, og det stilles spørsmål ved om innkreving av den obligatoriske egenandel er kostnadseffektivt.
I FAFOs undersøkelse fremgår det bl.a. at en stor del av befolkningen har hørt om ordningen med fri rettshjelp, men få kjenner det nærmere innholdet i den. Bare 9 pst. av de advokater som deltok i undersøkelsen betegner ordningen som bra, de øvrige var kritiske. Et klart flertall mener ordningen er for snever fordi den omfatter for få saksfelt.
Departementets prinsipielle holdning har vært
at en i størst mulig utstrekning bør finne frem
til praktiske tilpasninger av de ordinære rettshjelpsordninger
for å hjelpe grupper med spesielle rettshjelpsbehov. Departementet
er derfor skeptisk til at det i stort omfang etableres særordninger
for rettshjelp utenfor rettshjelpsloven.
I Dokument nr. 8:33 (1997-1998) ble det fremmet forslag
om utvidelse av rettshjelpstilbudet til forbrukere som har fått
medhold i Forbrukertvistutvalget, men hvor den næringsdrivende
ikke aksepterer avgjørelsen eller bringer saken inn for
domstolene. Forslaget ble behandlet i Stortinget 30. mars 1998,
og oversendt Regjeringen for behandling.
Justisdepartementet har nedsatt et Tvistemålsutvalg som
skal vurdere sivilprosessuelle spørsmål, herunder innføring
av gruppesøksmål i norsk rett. Utvalget skal levere
sin innstilling innen 1. juli 2002. En etablering av permanente
særskilte rettshjelpstiltak for forbrukere er etter departementets
mening ikke å anbefale.
I Budsjett-innst. S. nr. 4 (1997-1998) og (1998-1999) uttrykker
justiskomiteen et klart ønske om å styrke arbeidet
med veiledning og informasjon knyttet til funksjonshemmedes rettigheter.
Komiteen stilte seg positiv til opprettelse av et kontor for juridisk
bistand til denne gruppen.
Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO) ønsker å innføre
en prøveordning med juridisk bistand til funksjonshemmede.
Departementet foreslår at rettshjelpsloven
utvides til å omfatte flere saker overfor det offentlige.
En slik utvidelse vil også komme funksjonshemmede til gode. I
tillegg har departementet bistått Sosial- og helsedepartementet
med å starte to prøveprosjekter som har som mål å gi
funksjonshemmede veiledning om sine rettigheter, og samle informasjon
om funksjonshemmedes rettshjelpstilbud.
Søksmål på grunnlag
av angivelig feilbehandling anses som en personskadesak. Slike saker
er allerede prioritert i rettshjelpsloven, og søknader
vil som hovedregel bli innvilget. Søkeren må imidlertid
oppfylle lovens økonomiske vilkår.
I Ot.prp. nr. 31 (1998-1999) Om lov om erstatning ved
pasientskader har Justisdepartementet kommet til at alminnelig erstatningsrett
ikke gir tilstrekkelig vern for personer som skades ved ytelser
av helsetjenester. Departementet foreslår derfor regler
som skal gjøre det lettere å få tilkjent
erstatning enn etter alminnelige erstatningsregler. Lovforslaget
bygger i stor utstrekning på den midlertidige erstatningsordningen,
Norsk pasientskadeerstatning (NPE).
Etter departementets vurdering har skadelidte
samlet sett nokså gode muligheter til å få dekket
nødvendige advokatutgifter, men det kan være grunn
til å vurdere om det i disse sakene i større grad
enn i dag bør åpnes for å dispensere
fra de økonomiske vilkårene i rettshjelpsloven
og det bør vurderes å utvide adgangen til å få dekket
motpartens saksomkostningskrav.
Komiteen ser at en
forbruker kan ha behov for fri rettshjelp dersom en sak bringes
inn i rettsapparatet. Komiteen viser til at forbrukervernet
kan bli styrket gjennom en ordning med gruppesøksmål
som er under utredning. Etter dagens regler er det også mulig å få fri rettshjelp
i enkelte forbrukersaker. Komiteen ber om at effekten
av ordningen med å gi støtte til enkeltsaker over
Barne- og familiedepartementets budsjett (omtalt i St.meld. nr.
40 (1998-1999)) vurderes og følges opp.
Komiteen er tilfreds med at det
er satt i gang en treårig prøveordning med juridisk
bistand til funksjonshemmede. Funksjonshemmedes Fellesorganisasjons
(FFOs) rettighetskontor er i dag finansiert gjennom midler fra Regjeringens
handlingsplan for funksjonshemmede, og erfaringene fra kontoret
så langt har vist at tiltaket har imøtekommet
et stort og tidligere udekket behov. Gitt at evalueringen imøtekommer
de forventninger som ligger til prosjektet, bør dette etableres
som en permanent ordning.
Komiteen mener at tilbudet i
regi av FFO bør sees på som ett av flere elementer
i det samlede rettshjelpstilbudet og at funksjonshemmede må være
en definert målgruppe for rettshjelpsordningene.
Komiteen vil understreke at det
i Handlingsplanen for funksjonshemmede er nedfelt prinsipp om sektoransvar.
Etter komiteens oppfatning er det derfor både
naturlig og ønskelig at et permanent tilbud med rettighetskontor,
både faglig og budsjettmessig, forankres i Justisdepartementet.
De internasjonale menneskerettighetskonvensjonene pålegger
ikke statene noen direkte plikt til å yte fri rettshjelp
i sivile saker, verken for nasjonale eller internasjonale domstoler.
Det kan imidlertid reises spørsmål om det likevel
vil kunne foreligge en slik plikt ved at man i saker av særlig
viktighet må sikres faktisk adgang til nasjonale domstoler.
Regler i EMK kan etter omstendighetene tolkes
slik at de innebærer et krav om at fri rettshjelp må gis
for å sikre at en borger får prøvet sine
rettigheter overfor en nasjonal domstol. Forholdet mellom EMK og
offentlig fri rettshjelp kan neppe sies å være
avklart. Departementet nøyer seg i denne omgang med å fastslå at
en rimelig praktisering av den norske rettshjelpsloven som hovedregel
må antas å gi tilfredsstillende resultater i forhold
til Norges internasjonale forpliktelser. En mer detaljert drøftelse
av disse spørsmålene bør imidlertid foretas
i forbindelse med en fremtidig revisjon av lov om fri rettshjelp.
Menneskerettighetsutvalget stilte i NOU 1993:18, Lovgivning
om menneskerettigheter, spørsmål om rettshjelpsordningen
fra søkers synspunkt fullt ut var tilfredsstillende i saker
overfor det offentlige hvor menneskerettigheter er påstått
krenket.
Departementet foreslår en utvidelse
av muligheten til å få bistand i saker overfor
forvaltningen generelt. I tillegg mener departementet at det bør
utredes om adgangen til å få fri sakførsel
i saker hvor det påberopes konvensjonsbrudd, bør
lovfestes, jf. Ot.prp. nr. 3 (1998-1999). Departementet vil komme
nærmere tilbake til dette ved en fremtidig revisjon av
rettshjelpsloven.
Etter konvensjonen om sivile og politiske rettigheter har
FN etablert en kontrollprosedyre der FNs menneskerettighetskomité mottar
og behandler klager fra fysiske personer. Også etter FNs
rasediskrimineringskonvensjon og FNs konvensjon mot tortur og annen grusom,
umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff er det
etablert kontrollprosedyrer.
Det er ikke etablert noen internasjonal rettshjelpsordning
ved noen av disse instansene. Etter rettshjelpsloven § 4
siste ledd kan imidlertid departementet gi fri rettshjelp for utenlandsk
domstol eller forvaltningsorgan når særlige grunner
taler for det. Trolig vil disse klageorganene få større
aktualitet i fremtiden, og departementet foreslår derfor
at regler om adgangen til rettshjelp i slike saker fastsettes i
lovs form.
Etter EMK art. 34 kan Den europeiske menneskerettighetsdomstolen
(EMD) motta klager fra noen som hevder å være
utsatt for krenkelser av sine rettigheter etter konvensjonen. Dersom
man bringer en sak inn for EMD, kan det bli innvilget støtte
til rettshjelp fra domstolen. Erfaringsmessig har innvilget bistand
ikke dekket omkostningene. Domstolen er selv av den oppfatning at
rettshjelpen bare er et bidrag og ikke er ment å dekke
utgiftene fullt ut. Departementet foreslår at adgangen
til å få rettshjelp til å fremme klager
for EMD og de nevnte FN-organene fastsettes og synliggjøres
i lovs form.
Komiteen peker på at
bl.a. EMK nå er inkorporert i norsk lovverk og betydningen
av at borgerne sikres mulighet til å følge opp
sine grunnleggende rettigheter. Komiteen slutter
seg derfor til at regler om adgang til rettshjelp i saker som behandles
av EMD eller de aktuelle FN-organer, kommer klart fram i lov om
fri rettshjelp.
I 1970 innførte de fleste forsikringsselskapene
en rettshjelpsforsikring som obligatorisk del av flere kombinerte
villa-, landbruks- og hjemforsikringer. Også for bil- og
lystbåtforsikring ble det innført rettshjelpsforsikring.
Rettshjelpsforsikringen gjelder bare når
forsikringstakeren er part i en tvist. Hjelp til å sette
opp testament, søknad om trygd o.l. faller således
utenfor forsikringsområdet.
De saker som utgjør den største
andel av den offentlige rettshjelp er unntatt fra rettshjelpsforsikringene.
På den annen side vil det sjelden bli innvilget fri rettshjelp i
de saker som utgjør den største andel av de private rettshjelpsforsikringene.
Dette gjelder f.eks. saker med tilknytning til fast eiendom. Ved
en lovendring med virkning fra 1. januar 1997 ble den offentlige
rettshjelpen gjort subsidiær i forhold til de private rettshjelpsforsikringer.
Private organisasjoner er utbredt i Norge og
spiller en betydelig rolle i rettshjelpssammenheng ved å tilby sine
medlemmer rettshjelp. Organisasjonene fyller en rådgivnings-
og bistandsfunksjon for juridiske spørsmål innen
sine arbeids- og interessefelt. Det er f.eks. en rekke fagforbund
som bistår medlemmer ved juridiske spørsmål
eller tvister i arbeidsforhold.
I familiesaker er megling påkrevet.
Ektefeller med felles barn under 16 år må møte
til megling før sak om separasjon eller skilsmisse kan
behandles for å komme til enighet om spørsmål
som gjelder barna.
Forliksrådene har domskompetanse i
saker om formuesverdier. I andre saker har forliksrådet
domskompetanse når den ene parten godtar motpartens hovedkrav
eller begge parter samtykker i at forliksrådet avsier dom.
Det nylig oppnevnte Tvistemålsutvalget
har fått i oppdrag å utrede megling i forskjellige
former som alternativ til dom.
Konfliktrådene har til oppgave å megle
i tvister som oppstår på grunn av at en eller
flere personer har påført andre en skade, et tap
eller en annen krenkelse. Konfliktrådet behandler både
straffesaker og sivile saker, og bygger på partenes samtykke.
De typiske nabokonfliktene dominerer, men både familietvister,
konflikter på arbeidsplassen, mobbing, ærekrenkelse,
uenighet mellom utleier og leieboer og økonomiske saker
har vært meglet med godt resultat.
For å avlaste Forbrukertvistutvalget
og også for å sikre tvisteløsninger på områder
som ikke behandles av Forbrukertvistutvalget, har Forbrukerrådet
samarbeidet med flere bransjer om opprettelse av reklamasjonsnemnder.
Eksempler på slike tvisteløsningsorganer er: Bankklagenemnda,
Forsikringsklagekontoret og Reklamasjonsnemnda for selskapsreiser.
Nemndenes uttalelser er rådgivende for partene.
Komiteenunderstreker at det er mye som kan gjøres
innen et bredt spekter for å forebygge at folk får juridiske
problemer, og for å avklare saker før de når rettsapparatet.
Dette er til gunst for folk, og det er også samfunnsøkonomisk
lønnsomt.
Komiteenslutter
seg til at den offentlige informasjonen om rettigheter på sentrale
områder bør bli bedre. Komiteenunderstreker at informasjon om juridiske
rettigheter beregnet på brukerne må være
forståelig, målrettet og lett tilgjengelig.
Når det gjelder regelforenkling, vil komiteenunderstreke at like viktig som å få reglene
framstilt på en forenklet og forståelig måte
for brukeren, er det å faktisk forenkle regelverket så langt
det lar seg gjøre.
Komiteenhar
merket seg at private rettshjelpsforsikringer og den offentlige
rettshjelpen i stor grad dekker ulike områder, og derfor
utfyller hverandre, og at de private rettshjelpsforsikringene de
siste årene har hatt en kraftig økning i utbetalingene. Komiteenslutter seg til at den offentlige bistanden
skal være subsidiær i forhold til private forsikringer. Komiteenhar heller ingen innvendinger til om
de private forsikringsordningene vil utvide dekningsområdene. Komiteenvil imidlertid peke på at det
må følges opp hvilke områder det private
dekker kontra det offentlige, hvilke grupper som tegner privat forsikring
og hva det koster. Vi må ikke få en utvikling
hvor de som har råd til en privat forsikring får
en bedre mulighet enn andre til å skaffe seg rett på områder
som er av stor betydning for den enkelte.
Komiteenser
også positivt på de ulike ordningene som løser
juridiske tvister samtidig som de både sparer det ordinære
rettsvesenet for saker, og som regel ikke krever at partene har
med juridisk hjelp.
Komiteenviser
til at vi i dag har fem studentrettshjelptiltak, jf. pkt. 7.2. Gjennom
disse yter jusstudenter gratis rettshjelp. Det har vist seg at dette
tilbudet når fram til grupper med et udekket rettshjelpsbehov,
som i liten grad har eller kan benytte seg av det ordinære rettshjelpstilbudet. Komiteen mener
at den ressursen som ligger blant jusstudentene bør kunne
utnyttes enda bedre enn det som gjøres i dag. Det bør
for eksempel vurderes om flere studenter kan trekkes inn i å gi
rettshjelp og rådgivning i offentlig regi. Det bør videre
utredes muligheten for utvidet bruk av studentene ved de etablerte
studentrettshjelpsentrene for å avhjelpe behovet for offentlig
rettshjelp, spesielt ved fritt rettsrådssaker. Komiteen har
fått opplyst fra studentrettshjelpstiltakene at disse allerede
står for behandling av 13 000-14 000 rettsrådssaker
i året.
Departementet mener det er nødvendig å utvide
det offentlige rettshjelpstilbudet. Det er nødvendig å legge til
rette for at folk kan kreve sin rett selv om de mangler nødvendige
juridiske kunnskaper og har svak økonomi. Offentlig finansiering
av tjenesteyting fra privatpraktiserende advokater bør
fortsatt være hovedvirkemiddelet for å realisere
målsettingene om høy dekning av rettshjelpsbehovet.
Etter redegjørelsene og analysene så langt
i meldingen, kan ikke komiteense
behovet for spørsmålstegnet i denne kapitteloverskriften,
og stiller seg positiv til at meldingen varsler noen endringer i
en framtidig lovproposisjon. Komiteenviser
til sine merknader til de enkelte punkter nedenfor, og vil understreke
at det er viktig at signalene som er gitt under behandlingen av denne
meldingen følges opp med konkrete endringer innen rimelig
tid.
Komiteen slutter seg til at det
er viktig å opprettholde mangfoldet vi har i rettshjelpstilbudet. Komiteen mener
at det også er et mål å utvide og styrke dette
mangfoldet. Bistandsbehovet arter seg forskjellig fra sted til sted
blant annet etter befolkningsstruktur, sosiale forskjeller og hvilke
tilbud som er etablert. Det bør derfor stimuleres til ulike
statlig støttede rettshjelpsprosjekter som er tilpasset
lokalt både etter folks behov og til hvilken kompetanse
som finnes på stedet. Dersom slike prosjekter skal være
berettiget offentlig støtte, bør de i hovedsak
drive etter rammene for rettshjelpsloven. Det vil for eksempel innebære
at rettshjelpskontoret Indre Finnmark, for å få statlig
støtte, ikke lenger skal gi gratis rettshjelp til alle,
men følge retningslinjene for fri rettshjelp.
For øvrig vil komiteenunderstreke verdien av de ulike rettshjelpstiltakene
i regi av juss-studentene, og det positive i at de i hovedsak retter
seg mot ressurssvake grupper og folk som ofte ellers ikke ville
ha oppsøkt juridisk hjelp.
Ifølge tall fra Statistisk sentralbyrås
Inntekts- og formuesundersøkelse i 1997 kom 26,9 pst. av
husholdningene inn under inntektsgrensene i 1997. Når husholdningenes
nettoformue blir tatt i betraktning, var det 16,8 pst. av husholdningene
som tilfredsstilte rettshjelpslovens økonomiske vilkår.
Samlet sett gir tilgjengelig tallmateriale ikke
uten videre grunnlag for å hevde at inntektsgrensene er vesentlig
for lave. Når rettshjelpsordningen likevel blir kritisert
for å ikke omfatte en tilstrekkelig del av de som har behov
for rettshjelp, mener departementet at dette skyldes andre forhold
enn inntektsgrensens størrelse.
For det første skyldes nok kritikken
uenighet om hvem som prinsipielt bør omfattes av loven.
Juridisk bistand vil i mange tilfelle utgjøre en stor økonomisk belastning
også for personer som har høyere inntekt enn gjennomsnittet.
For det andre skyldes nok kritikken kombinasjonen av
lovens inntektsgrenser og dens saklige dekningsfelt. Således
kan man argumentere for at inntektsgrensene er for lave for den
gruppen som oftest vil kunne være omfattet av loven slik
den er i dag, mens loven faktisk ikke helt når frem til
de svakeste gruppene på grunn av sitt saklige dekningsområde.
På bakgrunn av dette er departementet
kommet til at en vesentlig økning av inntektsgrensene i
lov om fri rettshjelp ikke nødvendigvis vil innebære
den beste ressursanvendelsen. Departementet mener imidlertid at
inntektsgrensene bør indeksjusteres slik at inntektsgrensene
følger det generelle lønnsnivået i samfunnet.
Regelen om at nettoformuen ikke må overstige
kr 100 000 har vært gjeldende rett i mange år.
Det er departementets oppfatning ikke urimelig at denne fortsatt
bør ligge på omtrent samme nivå som i
dag. Departementet har tidligere uttalt at formuesgrensen skal praktiseres
slik at man ikke tar hensyn til ligningsverdien av boligen dersom
den ikke skal realiseres uten å erstattes av en annen eid
bolig.
Komiteenviser til at det må være
et prinsipp at personlig økonomi ikke skal være
til hinder for å kunne få sin rett på områder
av stor betydning. Komiteenhar
merket seg innspill fra flere organisasjoner som mener at inntektsgrensen
for å få rettshjelp i de behovsprøvde
sakene i dag er satt for lavt. Komiteenviser til at andelen husholdninger som
kommer inn under beløpsgrensen har økt etter endringene
i rettshjelpsloven i 1997. Men innenfor den fjerdedelen som i dag kommer
inn under beløpsgrensen, finner vi i hovedsak enslige forsørgere,
trygdemottakere og folk uten egen inntekt. Dette er en lavere andel
enn i de øvrige nordiske landene.
Komiteenpeker
imidlertid på at andelen av saker hvor det ble innvilget
fri rettshjelp uten behovsprøving i forhold til inntekt
for 1998 var mer enn halvparten av det totale antall saker. Dette
kan tyde på at for de sakene som presumptivt skal være
viktigst og av størst betydning for folk, ytes det fri
rettshjelp. Dessuten er det ikke bare inntektsgrensen som indikerer
om de som virkelig trenger hjelpen får det. Ut i fra undersøkelsene som
er omtalt i meldingen og innspill som er kommet fra organisasjoner,
kan det se ut til at mye av det udekkede rettshjelpsbehovet ikke
er udekket på grunn av for lav inntektsgrense, men fordi
områdene de mest ressurssvake trenger rettshjelp innenfor
i dag ikke dekkes av ordningen, eller at det gjøres bare
unntaksvis.
Komiteen slutter seg til at man
i denne omgangen ikke foretar en generell heving av inntektsgrensen
for de behovsprøvde sakene, og til at grensen skal indeksreguleres
hvert år. Komiteenunderstreker
at det er viktig at utviklingen etter at nye endringer er foretatt følges
opp med undersøkelser og evalueringer i forhold til hvor
rettshjelpsbehovet er udekket og om inntektsgrensen som følge
av det bør heves. Videre mener komiteenat det allerede nå bør
vurderes å legge større vekt på faktiske økonomiske
byrder, som forsørgeransvaret, ved vurderingen av inntektsgrensen.
Komiteen slutter seg også til
at ved formuesvurderingen bør verdien av egen bolig ikke
medregnes. Det vil være urimelig å kreve at egen
bolig selges for at man skal kunne søke sin rett.
Ofte består borgernes rettshjelpsbehov
bare i å få en kort juridisk rådgivning
for å få klarlagt sin rettslige posisjon. Departementet
ser behov for at personer som fyller rettshjelpslovens inntektsvilkår
og som har et reelt juridisk problem må kunne få en H-1
times konsultasjon hos advokat uten omfattende søknadsprosedyrer
og uten at problemet nødvendigvis hører til de prioriterte
rettsområder etter rettshjelpsloven. Advokater bør
gis kompetanse til selv å innvilge slik bistand basert
på klientens inntektsopplysninger.
Komiteenslutter seg til at det innføres
en slik ordning med gratis førstegangskonsultasjon. Erfaring
fra blant annet advokatvaktordningen og rettshjelpskontoret i Oslo,
viser at det ofte er en kort veiledning som skal til for å avklare
det juridiske problemet, og at en del av sakene med det også kan
avsluttes. Det vil være en forenkling og avbyråkratisering
for mange sakers vedkommende å innføre en slik
ordning. Komiteenslutter
seg til at dette skal gjelde for de som kommer inn under gjeldende
inntektsgrense, og at sakstypene må være i nærheten
av kjerneområdet for rettshjelpsloven. Komiteener enig i at det siste ikke kan være
et absolutt krav, da det før man har gått inn
i saken med juridisk ekspertise kan være vanskelig å fastslå om
det er innenfor rettshjelpslovens dekningsområde. Komiteenforutsetter at for slik førstegangskonsultasjon
skal det ikke betales noen egenandel.
Rettshjelpsloven har vært kritisert
for å ha et for snevert saklig dekningsområde,
og departementet ser at det kan være et behov for visse
utvidelser.
Antall søknader om fri rettshjelp fra
private parter i barnevernssaker har økt de senere år.
Selv om det som hovedregel ikke skal innvilges
fritt rettsråd i uprioriterte sakstyper, vil barnevernssaker som
regel være av så stor personlig og velferdsmessig betydning
for søker at det langt oftere vil være rimelig at
det offentlige yter bistand i slike saker enn i andre uprioriterte
saker.
I de barnevernssaker hvor fylkesmannen finner
det rimelig å innvilge fritt rettsråd, men hvor
søker overskrider de økonomiske vilkår
for slik bistand, føres det en relativt liberal praksis
med hensyn til å dispensere slik at rettshjelp likevel
gis. Fritt rettsråd i uprioriterte saker skal som hovedregel
begrenses til 5 timer. Det er imidlertid adgang til å innvilge
rettsråd utover 5 timer dersom særlige grunner
taler for å innvilge mer. For barnevernssaker innvilges
det forholdsvis ofte fritt rettsråd utover 5 timer.
Barnevernssaker av spesielt inngripende art
bør etter departementets vurdering gjøres prioritert
også forut for nemndsbehandling, både fordi det
i slike saker ofte er et klart behov for advokat også på fritt
rettsrådsstadiet, og fordi tidlig advokatbistand ofte kan
løse konflikten uten at saken bringes inn for fylkesnemndene.
Departementet mener at i alvorlige saker hvor
barneverntjenesten vurderer omsorgsovertakelse eller tvangsmessige
akuttvedtak, bør fri rettshjelp gis uten behovsprøving
allerede fra det tidspunkt det er på det rene at barnevernet
aktivt vurderer et slikt tiltak. I saker av mindre inngripende eller
ikke tvangsmessig karakter anses det imidlertid ikke å være
behov for å utvide dagens rettshjelpsordning.
Etter gjeldsordningsloven har namsmannen både veilednings-
og undersøkelsesplikt i saker vedrørende gjeldsforhandlinger.
En søknad om gjeldsordning vil således kunne gjennomføres
uten advokatbistand, og departementet har lagt til grunn at det
skal føres en restriktiv praksis mht. innvilgelse av rettshjelp.
Bistand fra namsretten eller medhjelper opphører ved
namsrettens stadfestelse av tvungen gjeldsordning. I de tilfelle
der en eller flere kreditorer påkjærer namsrettens
kjennelse må skyldneren således håndtere saken
videre alene eller selv bekoste advokat. I slike tilfelle stiller
nok kreditorene som oftest med advokat, og her bør skyldneren
kunne få advokatbistand på det offentliges bekostning.
I enkelte saker som faller utenfor gjeldsordningsloven, kan også gode
grunner tale for en oppmykning. Departementet mener at det i større
grad enn i dag bør åpnes for fri rettshjelp i
saker om gjeld både på rettsrådsstadiet
og på fri sakførselsstadiet.
Det har vært ført en restriktiv
praksis med å innvilge fri rettshjelp i saker overfor det
offentlige. Den restriktive praksisen har dels vært begrunnet
med at det har vært etablert offentlige klageordninger
og dels med at det offentlige har en veiledningsplikt.
Dersom et forvaltningsvedtak er påklaget
og klageren har fått medhold i klagen, skal vedkommende
få dekket utgiftene i forbindelse med klagesaken hvis utgiftene
er vesentlige. En bestemmelse om dekning av sakskostnader finnes
også i ligningsloven.
I praksis har det vist seg å være
et behov for fri rettshjelp i flere saker overfor forvaltningen
enn det rettshjelpsloven og praksis i dag åpner for. Dette
gjelder særlig i forhold til sosiallovgivningen, trygdelovgivning
og skattelovgivning. Departementet vil komme tilbake med konkrete
forslag om dette ved en fremtidig lovrevisjon.
Departementet ser også behov for et
tilbud om fri rettshjelp til utenlandske kvinner som opplever samlivsbrudd
der grunnlaget for kvinnens oppholdstillatelse er ekteskap eller
samboerforhold. Det bør etter departementets syn føres
en liberal praksis ved innvilgelse av fri rettshjelp i slike tilfelle,
og det arbeides for å utvikle et rettshjelpstilbud til
disse kvinnene.
Etter lov om fri rettshjelp gis det i dag fri
sakførsel uten behovsprøving ved saker for kontrollkommisjonen
i spørsmål om etablering eller opprettholdelse
av tvunget psykisk helsevern. Ved ikrafttredelse av lov av 2. juli
1999 nr. 62 om etablering og gjennomføring av psykisk helsevern
vil det i tillegg gis fri sakførsel uten behovsprøving
i spørsmål om overføring til opphold
i, eller andre tiltak under ansvar av institusjon som nevnt i lovens § 3-1.
Ved klager over andre vedtak under psykisk helsevern,
f.eks. vedtak om tvangsmedisinering, har pasienten ikke krav på dekning
av eventuelle advokatutgifter. Departementets erfaring er at det
fremmes få slike søknader om rettshjelp. Departementet
er av den oppfatning at det ikke er behov for lovendringer på dette punktet
ut over at det bør vurderes om den økonomiske behovsprøvingen
bør fjernes.
Det pågår for tiden et arbeid
i departementet for å styrke voldsofres stilling. Arbeidet
går bl.a. ut på å lovfeste en statlig
erstatningsordning for personskader voldt ved straffbar handling.
For voldsofre som vil gå til sak mot
skadevolder, eksisterer det et utvidet tilbud om fri rettshjelp
der voldsofferet har krav på juridisk bistand uavhengig
av økonomisk situasjon. For øvrig er saker om
erstatning for personskade prioritert i rettshjelpsloven.
Dagens rettshjelpstilbud åpner i vid
utstrekning for bistand til voldsofre, og departementet ser derfor
ikke behov for utvidelser på dette punkt.
Det er fra flere hold anført at det
i barnefordelingssaker ofte oppstår urimeligheter der hvor
bare den ene parten får innvilget fri rettshjelp. Det foreligger
bl.a. et forslag fra stortingsrepresentantene Per Sandberg, Per Roar
Bredvold og Siv Jensen om utvidet mulighet til rettshjelp i slike
saker (Dokument nr. 8:44 (1998-1999)).
Etter dagens praksis vil det i vurderingen av
om det skal dispenseres fra inntektsgrensene bli lagt vekt på om
den annen part har fått fri rettshjelp, men det vil være
vanskelig å få fri rettshjelp i disse sakene dersom man
har en inntekt som overskrider inntektsgrensene med mer enn kr 20
000-30 000.
Etter departementets syn vil den foreliggende
problemstillingen være et vedvarende dilemma så lenge man
har inntektsgrenser.
Norge har sammen med 46 andre land anerkjent Haagkonvensjonen
om internasjonal barnebortføring. Regelverket etter Haagkonvensjonen
fungerer generelt meget godt, og de fleste sakene løses
raskt og sivilrettslig uten at det er nødvendig å koble
inn politiet. Barnebortføringer til land som ikke har tiltrådt
Haagkonvensjonen håndteres av Utenriksdepartementet. Årlig oppstår
det mellom fem og ti slike saker, og sakene kan være vanskelig å løse.
Haagkonvensjonen oppstiller ingen forpliktelser
for konvensjonsstatene til å dekke partenes utgifter ut
over hva som følger av landenes regler om fri rettshjelp.
I Norge kan utgifter til juridisk bistand i en barnebortføringssak
dekkes etter vilkårene i rettshjelpsloven. Det innvilges
regelmessig dekning av utgifter til advokat i Norge samt dekning
av oversettelsesutgifter. I mange tilfelle dispenseres det fra de økonomiske
vilkår i rettshjelpsloven.
Når det gjelder rettshjelpsutgifter
til advokat i utlandet, er hovedregelen etter konvensjon om sivilprosess av
1. mars 1954 at utgiftene primært skal søkes dekket i
det landet barnet er bortført til. Dersom vedkommende land
ikke yter økonomisk bistand, åpner rettshjelpsloven
for at det i unntakstilfelle kan innvilges fri rettshjelp for utenlandsk
domstol eller forvaltningsorgan. Det har vært ført
en liberal innvilgelsespraksis også i slike tilfelle.
Departementet ser ikke behov for å utvide
rettshjelpslovens dekningsområde i barnebortføringssaker. Det
bør være behovsprøving som i dag, men
sakenes karakter tilsier en fortsatt liberal innvilgelsespraksis.
Departementet finner det vanskelig å tilrå at
det generelt åpnes for at det offentlige skal betale honorar til
privat etterforsker som en del av rettshjelpen, men vil ikke avvise
at det i unntakstilfelle kan være nødvendig.
Saksomkostningsansvar overfor motparten dekkes ikke
av en bevilling til fri sakførsel. Rettshjelpsloven § 24
tredje ledd åpner imidlertid for at en etter særskilt søknad
i unntakstilfelle kan få dekket et påløpt
saksomkostningsansvar. Det føres en restriktiv praksis
i disse sakene.
Departementet mener at det fortsatt bør
være en viss adgang til å dekke saksomkostningsansvar
i medhold av rettshjelpsloven.
Bestemmelsen i § 24 tredje ledd har
siden loven trådte i kraft vært praktisert slik
at søknad om dekning av motpartens saksomkostninger må fremmes
av den part som har tapt saken og er ilagt saksomkostningsansvaret.
Stortingets ombudsmann for forvaltningen er ikke enig i departementets
tolkning av bestemmelsen, og mener at en søknad om dekning
av saksomkostninger skal kunne innvilges selv om det er motparten
(vinnende part) som inngir søknaden. Departementet er etter
dette av den oppfatning at loven bør endres, slik at motparten
får en selvstendig rett til å søke om
dekning.
Saker etter lov om ekteskap og lov om partnerskap
er prioritert i rettshjelpsloven. Det samme bør etter departementets
syn gjelde i saker etter lov om rett til felles bolig og innbo når
husstandsfellesskap opphører. I praksis innvilges i dag
rettshjelp i mange slike saker. Det legges vekt på samlivets
varighet og om det er barn i forholdet. En utvidelse av lovens ordlyd
vil således ikke medføre noen stor kostnadsøkning.
Komiteen slutter seg
til de endringene og utvidelsene av dekningsområdene som
er skissert i meldingen.
Når det gjelder barnevernsakene, har komiteen merket
seg at det de siste årene har vært en økt
etterspørsel etter fri rettshjelp. Komiteen er
enig i at dette ofte er saker av så stor personlig betydning
for søker at det vil være rimelig at det gis hjelp,
slik den liberale praksisen fra fylkesmennene også viser. Komiteen ser
det derfor som naturlig at dette blir prioriterte saker.
Komiteen ser behovet for mulighet
til advokatbistand når namsmannen ikke lenger yter bistand
i saker om gjeldsforhandling fordi tvungen gjeldsforhandling er
stadfestet i namsretten. Det samme gjelder saker om gjeld som ikke
kommer inn under gjeldsordningsloven. Søkeren vil da som
regel være i en svært vanskelig økonomisk
situasjon, og en løsning vil ha stor velferdsmessig betydning.
Komiteen viser til at forvaltningens
veiledningsplikt overfor borgerne er et sentralt og viktig prinsipp
i forvaltningsretten. Denne har fått større betydning
i takt med at rettigheter i velferdssamfunnet vårt har
blitt utvidet, flere rettigheter har kommet til, og regelverket har
vokst seg stort og til dels uoversiktlig og vanskelig å finne
fram i. Komiteen mener at det kan synes som om denne
plikten til å ivareta borgernes rettigheter i hvert fall
på noen sektorer innenfor forvaltningen har kommet i konflikt
med et stort arbeidspress, krav om effektivisering og økonomi.
Dette må bli bedre gjennom omlegginger og holdningsendringer
i forvaltningen. Komiteen ser at det også er
et behov for en utvidelse av fri rettshjelp i saker hvor det offentlige
er motpart innenfor gjeldende inntekts- og formuesgrenser. Særlig
må det være aktuelt å få fritt
rettsråd i slike saker.
Komiteen viser til at den fungerende
restriktive praksis med hensyn til innvilgelse av fri rettshjelp
der det offentlige er motpart dels har vært begrunnet med at
det har vært etablert offentlige klageordninger og dels
med at det offentlige har en veiledningsplikt. Eksempler på særskilte
klageordninger finnes i skatteretten og i trygderetten hvor det
er egne administrative klageorganer.
Komiteen er enig i at større
mulighet til fri rettshjelp særlig bør gjelde
i saker innenfor sosial-, trygde- og skattelovgivningen.
Komiteen vil understreke at utenlandske
kvinner som mister sin rett til opphold i landet på grunn
av samlivsbrudd, der samlivet har vært grunnlaget for oppholdstillatelse,
langt på vei må sidestilles med andre utlendingssaker
der søkeren har rett på fri rettshjelp etter utlendingsloven § 34.
Komiteen viser til at barnefordelingssaker
står i en helt spesiell stilling siden det her er en tredje
parts interesse, nemlig barnets beste, som må være
det viktigste. Det kan gå utover den uskyldige tredjeparten
- barnet - dersom den ene av foreldrene får fri rettshjelp og
den andre ikke får det. Komiteen viser til
at det allerede i dag føres en liberal praksis når
det gjelder dispensasjon i slike saker, og at det legges vekt på hvorvidt
den ene parten er innvilget fri rettshjelp. Komiteen ber
om at det vurderes ytterligere tiltak, for eksempel at det kan gis
et begrenset antall timer fritt rettsråd uten økonomisk
behovsprøving i slike saker.
Dagens egenandelsordning fungerer ikke godt.
Selv i enkle rettsrådssaker vil den totale egenandelen
regelmessig kunne overstige tusen kroner. I sakførselssakene
vil egenandelene utgjøre mange ganger dette beløpet.
Dessuten er egenandelene lite forutberegnelige fordi det ofte ikke
er mulig på forhånd å angi hvor mange
arbeidstimer advokaten må nedlegge i saken.
Som finansieringskilde for fri rettshjelp spiller
egenandelene liten rolle. I 1998 dekket egenandelene vel 4 pst.
av de samlede offentlige utgifter til fri rettshjelp, mens kostnadene
ved beregning og innkreving av egenandeler er betydelig. Egenandelssystemet
bør derfor reformeres.
Departementet vil ikke gå inn for å fjerne
egenandelene, men regelverket må forenkles betydelig. En
ny egenandelsordning må etter departementets oppfatning sikre
at statens inntekter fra egenandelene opprettholdes på dagens
nivå.
Etter departementets mening bør egenandelen
settes til et fast kronebeløp i rettsrådssakene
- dvs. de sakene som løses utenfor rettergang. Når
det gjelder fri sakførsel - altså de saker som
havner i retten - bør man etter departementets oppfatning
opprettholde dagens ordning med en kombinasjon av et fast kronebeløp
- en grunnandel - og en tilleggsandel som utgjør en viss prosent
av de totale utgiftene i saken. Det bør settes et tak på tilleggsandelen.
Dette innebærer at grunnandelen må økes
noe. Gitt uendret antall fri rettshjelpssaker, vil en grunnandel
på f.eks. kr 500 (sammen med tilleggsandel i fri sakførselssaker)
gi tilnærmet samme omfang av egenandelenes bidrag til finansieringen
av fri rettshjelp.
Etter departementets oppfatning bør
tilleggsandelen i fri sakførselssakene fortsatt utgjøre
25 pst. av de totale rettshjelpsutgiftene, men det bør
settes et tak på rundt kr 5 000.
Ved en gjennomføring av de reformer
som er foreslått, vil det være grunn til å vurdere
begrensningene i hvem som skal betale tilleggsandel og behovet for regler
om helt eller delvis frafall av tilleggsandelen. En ordning uten
adgang til frafall av tilleggsandel vil medføre enklere
regelverk, større forutberegnelighet og lavere kostnader
for det offentlige.
Det synes mest naturlig at advokaten står
for innkreving av egenandelen. Et slikt system som innebærer
at det offentlige ikke lenger vil ha noen rolle ved innkreving av
egenandelen, vil frigjøre betydelige ressurser i det offentlige,
men uten samtidig å overføre nevneverdig belastning
på advokatene.
Komiteenviser til at inntektene fra egenandelen
i dag bare utgjør fire prosent av de samlede offentlige utgiftene
til fri rettshjelp. Komiteenmener
det er lite trolig at det er mulig å øke det samlede
trykket på egenandelen uten at det går utover
målsettingene og intensjonene bak ordningen. Hovedformålet
med egenandelen blir dermed å dempe en unødvendig
etterspørsel, og en viss differensiering slik at de som
har krav på rettshjelp, men likevel har en bedre betalingsevne,
skal motta mindre i støtte enn de som ikke har betalingsevne.
Komiteen har også merket
seg at med det egenandelssystemet som ble innført i 1997,
har ordningen blitt mer komplisert og tungvint å administrere. Komiteenser det som helt uholdbart å ha
en egenandelsordning som er utformet slik at 60 pst. av inntektene
fra den går bort i arbeidet med å administrere
og kreve den inn. Komiteenslutter
seg derfor absolutt til ønsket om å forenkle ordningen
med egenandeler.
Komiteener
enig i at det bør være en form for egenandel. Komiteen støtter
at advokatene står for innkreving av egenandelene. Siden
advokatene har den direkte kontakten med klientene, vil det være
en mindre byråkratisk ordning, og innkreving av egenbetaling er
allerede en del av advokatenes ordinære virksomhet.
Komiteen slutter seg til at det
bør være en grunnandel som alle brukere av fri
rettshjelp betaler, og at denne kan økes fra dagens 300
kroner til et beløp rundt 500 kroner. En annen mulighet
kan være å knytte en slik grunnandel til størrelsen
på rettsgebyret.
I saker hvor det ytes fritt rettsråd,
mener komiteen at det er naturlig at det ikke betales
mer enn en grunnandel. For saker hvor det ytes fri sakførsel,
vil det være naturlig å ha en tilleggsandel. Her
er det som regel snakk om beløp av en mye større
størrelse, og dessuten kan det stimulere til en mer forsiktig
bruk av rettsapparatet dersom brukeren selv må betale en
viss andel. For denne tilleggsandelen mener komiteen at det
i større grad enn i dag må legges vekt på betalingsevnen.
Komiteenmener
at for folk med svært lave inntekter kan det foreslåtte
taket på 5 000 kroner være så høyt at
det utelukker eller får vedkommende til å vegre
seg fra å ta opp sin sak. Komiteenmener at det fortsatt bør være
en sikkerhetsventil i systemet slik at egenandel helt kan frafalles
i spesielle tilfeller der det vil være umulig for søkeren å kunne
betale en slik. Samtidig mener komiteen at det kan
synes urimelig at for de ikke-behovsprøvde sakene skal
utgiftene dekkes fullt ut, uavhengig av om vedkommende har god betalingsevne. Komiteen mener
derfor at for folk med inntekter over beløpsgrensen, bør
det kunne tas en tilleggsandel også i sakene hvor man i
utgangspunktet får fri rettshjelp uten behovsprøving.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Høyre, støtter at
det innføres et tak på tilleggsandelen på 5
000 kroner.
Komiteens medlemmer fra Høyre mener
at det er riktig å ha en egenandel på fri sakførsel. Disse medlemmer mener
at egenandelen ikke bør være så høy
at det utelukker, eller får personer til å vegre
seg fra, å ta opp saker. På den annen side kan
det oppstå overforbruk av tilbudet dersom det ikke er noen
egenandel. Dersom det settes et tak på egenandelen på 5 000
kroner vil det ikke være noen motivasjon for å begrense
bruken av tjenesten når man har passert denne grensen. Disse
medlemmer mener at det bør være en egenandel
som en prosentandel av støtten, som gjenspeiler den totale
bruken av rettstjenester. Det kan likevel fort bli et problem at
egenandelen totalt sett blir for stor for enkelte. Disse
medlemmer mener at dette best løses ved at den
generelle prosentandelen settes ned.
Etter departementets vurdering vil det være
hensiktsmessig at domstolenes kompetanse i fri sakførselssaker utvides
slik at domstolene får innvilgelseskompetanse i alle saker
som skal opp for domstolene. Ved å flytte kompetansen til
domstolen vil bare én offentlig instans være involvert.
Dette medfører at fylkesmennenes kompetanse begrenses for
så vidt gjelder fri sakførsel. For øvrig
ser departementet ikke grunn til å endre fylkesmennenes
kompetanse.
I 1997 foreslo Høyesterett at Høyesterett
skulle kunne gi bevilling til fri sakførsel selv om parten
ikke fyller de økonomiske vilkårene i rettshjelpsloven § 8. Justisdepartementet
deler Høyesteretts oppfatning av at det vil kunne være
uheldig om ikke Høyesterett får til behandling
saker som har prinsipiell interesse. Justisdepartementet er derfor
enig i at det bør vurderes om det skal innføres
en regel som foreslått av Høyesterett i rettshjelpsloven,
og forslaget er sendt på høring.
Etter forskrift til lov om fri rettshjelp har
advokater kompetanse til selv å innvilge fritt rettsråd.
Departementet ser ikke behov for å endre disse reglene.
Stortingsrepresentant Lisbeth Holand fremmet
12. mars 1997 bl.a. et forslag om en forsøksordning med kommunale
eller interkommunale rettshjelpssentre i tre fylker (Dokument nr.
8:63 (1996-1997)), jf. Innst. S. nr. 256 (1996-1997). Justiskomiteen
ba om at en forsøksordning med interkommunale rettshjelpssenter blir
utredet nærmere. Stortinget oversendte forslaget til Regjeringen
til utredning og uttalelse.
Departementet ser enkelte fordeler ved etablering
av offentlige rettshjelpskontorer. Erfaringer fra Kontoret for fri
rettshjelp i Oslo tyder på at de kan tilby en type bistand
og dekke en type behov som de privatpraktiserende advokatene muligens
i mindre grad fanger opp. I kombinasjon med de privatpraktiserende
advokatene vil ordningen derfor kunne gi et mer omfattende rettshjelpstilbud
enn i dag og bidra til å øke det totale rettshjelpstilbudet.
Departementet har imidlertid prinsipielle innvendinger
mot opprettelse av offentlige rettshjelpskontorer. Uansett hvordan
et offentlig rettshjelpskontor organiseres, er det fare for at de
ansatte advokatene i en viss grad vil kunne bli identifisert med
det offentlige. Rettshjelpsundersøkelsene viser nettopp
at store deler av det udekkede rettshjelpsbehovet knytter seg til
det offentlige som motpart.
Fremfor å opprette offentlige kontorer
mener departementet at det offentlige kan spare administrative kostnader
ved å benytte advokatene som allerede driver sin virksomhet
rundt om i landet. Departementet finner det dessuten prinsipielt
uheldig at det offentlige skal konkurrere på felt hvor
det allerede er et godt utbygget privat tilbud. Departementet finner
det derfor lite hensiktsmessig og prinsipielt uheldig å etablere
nye offentlige rettshjelpskontorer.
For å bedre advokatdekningen i deler
av landet ble det i 1982 innført en ordning med økonomisk
støtte for advokater som ønsker å etablere
seg i utkantstrøk. Departementet mottar få søknader
om støtte, og beløpet som utbetales pr. advokat
er forholdsvis lite. Saksbehandlingen av støtteordningen
er ressurskrevende og departementet foreslår at støtteordningen
avvikles.
Komiteenslutter seg til de foreslåtte
endringene i reglene om innvilgelseskompetanse. Ved å flytte
mer kompetanse til domstolene får vi et mer effektivt sy-stem.
I tillegg mener komiteenat
domstolene, som kjenner til saken, ofte vil være den nærmeste
til å vurdere spørsmålet.
Komiteenviser
til at ordningen med stykkprisfinansiering ser ut til å være
vellykket. Det innebærer både en forenkling av
saksgangen, og kostnadene har gått ned. Komiteenber om en snarlig evaluering av ordningen,
og at det vurderes om den bør utvides til flere typer saker.
Komiteen slutter seg til at advokatenes
deltakelse i fri rettshjelpsordningen fortsatt baseres på frivillighet med
en godtgjøring etter en offentlig timesats. Dette er en
organisering som har fungert godt fram til nå, og som komiteenikke ser noen grunn til å endre.
Komiteener
også enig i at det er svært viktig at advokaten
som skal yte rettshjelp både har og oppfattes som at han
har sin integritet i orden, og er fri og uavhengig. Prinsippet om
det frie advokatvalg må gjelde like mye i saker som omfattes
av fri rettshjelp.
Komiteen viser til at departementet
opplyser at støtteordningen til advokater i utkantstrøk
både er ressurskrevende og lite benyttet. Komiteen kan
ikke se at det er noe særskilt behov for å opprettholde
ordningen, spesielt ettersom det stadig blir bedrede kommunikasjoner. Komiteen støtter
departementets anbefaling om at ordningen avskaffes.
Imidlertid kan ikke komiteens
flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet
og Høyre,se at disse prinsippene
står i fare for å svekkes med mindre hele eller
store deler av den offentlige rettshjelpen ble tilbudt gjennom offentlig
ansatte advokater. Det er en ordning flertallet ikke
går inn for. Derimot viser flertallet til
at en har svært positive erfaringer fra det offentlige
rettshjelpskontoret i Oslo. Det viser seg at for mange er terskelen
lavere for å søke rettshjelp på et offentlig
kontor, enn å oppsøke en privatpraktiserende advokat.
Flere av de som søker rettshjelp her og på studentrettshjelptiltakene
har et udekket rettshjelpsbehov, men de ville likevel av ulike årsaker
ikke oppsøkt det private markedet. Flertallet mener
at det er viktig at vi har et tilbud også til disse. Brukerundersøkelser
fra rettshjelpskontoret i Oslo viser at publikum er svært
godt fornøyd med tilbudet, og det er ikke stilt spørsmålstegn
ved kontorets integritet eller uavhengighet. Flertalletvil også ta avstand fra en frykt
for at man ved bruk av offentlig lønnede advokater innenfor rettshjelpen
vil få et A-lag av advokater blant de privatpraktiserende,
og et B-lag lønnet av det offentlige. Tvert imot kan det
være slik at advokater som arbeider mye med saker innenfor
dekningsområdene til fri rettshjelp vil skaffe seg en spisskompetanse
på området som kommer brukeren til gode, og som
privatpraktiserende advokater, som mer sporadisk tar på seg
saker av en slik art, ikke har mulighet til å bygge opp.
Flertalletgår
derfor inn for at det i større grad benyttes ulike former
for rettshjelp gitt i offentlig regi. Det kan tenkes flere ulike
modeller for hvordan det kan organiseres, og at det bygges opp ulike
løsninger fra sted til sted, lokalt tilpasset. Det kan
for eksempel være at flere større byer kan ha
behov for et rettshjelpskontor etter mal fra det i Oslo. Flere byer
har i dag rådgivningskontorer for kriminalitetsofre. Justiskomiteen
har i Budsjett-innst. S. nr. 4 (1999-2000) understreket at dette
er et tilbud som må bygges ut flere steder og at tilbudet
utvides. Dette kan være instanser som kan knytte til seg
en advokat som spesielt tar seg av fri rettshjelpssaker, og eventuelt
ansettes eller lønnes på timebasis. Krisesentrene
er et annet eksempel på steder som oppsøkes av
mennesker som kan ha et stort, udekket rettshjelpsbehov, og som
ofte vil falle inn under rettshjelpslovens rammer. Flertalletviser til krisesenteret i Arendal, som
en dag i uka har tilbud om konsultasjon med advokat. Et slikt tilbud
må også kunne gis av en offentlig ansatt advokat.
Det bygges også opp offentlige servicekontorer
flere steder i distriktene, som skal yte ulike former for offentlige
tjenester samlet på ett sted. Flertallet viser
til at her skal det gis informasjon og veiledning, og at dette kan
også være steder som er egnet for å gi
i hvert fall juridisk rådgivning og rettsråd innenfor
noen områder. Dette kan gjøres gjennom å ansette
eller på andre måter knytte til seg advokater,
men også gjennom å bruke annen juridisk kompetanse. Flertallet vil
i den sammenhengen peke på adgangen i lovverket til å gi
juridisk bistand for kompetente folk som ikke er jurister. Dette
blir i liten grad benyttet, og her mener flertallet det
kan ligge et ubrukt potensiale. Blant annet kan saker bli avklart
før de vokser seg til store og kompliserte. Det kan tenkes
et mangfold av slike løsninger som ikke vil være
i konkurranse med det ordinære, privatpraktiserende markedet,
men et supplement. Flertalletmener
at det må settes i gang ulike prosjekter av slik karakter,
for å sikre en best mulig tilgjengelighet av rettshjelpen,
og for mer treffsikkert i å nå de grupper som
trenger rettshjelp mest.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til at det er et godt utbygget nett
av privatpraktiserende advokater. Etter disse medlemmers oppfatning
kan det da ikke være en offentlig oppgave å bygge
ut et slikt offentlig tilbud. Med dagens muligheter for kommunikasjon
kan det heller ikke være en vektig innvendig at en stor
andel er lokalisert i sentrale strøk.
Disse medlemmer er enig med departementet
i at det vil kunne skape unødvendig administrasjon og byråkrati
dersom det skal opprettes egne offentlige rettshjelpskontor rundt
om i landet. Dette er midler som etter disse medlemmers oppfatning
bedre kan brukes til å støtte det eksisterende
rettshjelpstilbud både i offentlig og privat regi.
Videre er disse medlemmer enig
med departementet i at disse kontorene lett kan identifiseres med det
offentlige, og dermed ikke ha den nødvendige tillit dersom
det skal benyttes av klienter som trenger bistand i saker overfor
det offentlige.
Disse medlemmer viser til at
satsene som det offentlige betaler for fri rettshjelp ikke kan konkurrere med
de satsene som advokater får for andre saker. Dersom det
skal opprettes offentlige kontorer hvor den offentlige dekning blir
eneste lønn, vil det kunne oppstå et A- og B-lag
av advokater. Disse medlemmer mener det er en fordel
at man opprettholder dagens ordning hvor advokater kombinerer sine
inntekter fra rettshjelpsordningen og andre oppdrag.
Disse medlemmer vil ikke avvise
at det kan være spesialbehov som bør dekkes gjennom økte offentlige
tilbud, men vil ikke anbefale at det opprettes offentlige rettshjelpskontor
som skal dekke generelle rettshjelpsbehov.
Et prinsipielt spørsmål knyttet
til utformingen av rettshjelpsloven er om loven skal angi så konkret
som mulig hvilke saker den omfatter, eller om loven skal utformes
skjønnsmessig slik at den kan fange opp flest mulig saker
på bakgrunn av en konkret vurdering.
Departementet mener at man ved en fremtidig
revisjon av rettshjelpsloven særskilt bør vurdere å utforme loven
slik at den noe mer presist angir når fri rettshjelp kan
innvilges. En mulighet vil være å omforme loven slik
at den angir hvilke saksområder som ikke omfattes av rettshjelpsloven.
Departementet vil komme tilbake til dette spørsmålet
ved en fremtidig revisjon av rettshjelpsloven, og vil dessuten foreslå at
det innsettes en formålsparagraf i rettshjelpsloven.
Komiteenunderstreker at det helt klart er behov for å forenkle
regelverket om fri rettshjelp. Det er uholdbart at reglene utgjør
en hel bok på 182 sider. Dette betyr at reglene ikke bare
er utilgjengelige og vanskelig forståelig for brukerne,
men også at flere advokater kvier seg for å ta
på seg saker som kan gå inn under fri rettshjelpsordningen
da det innebærer mye ekstra arbeid å sette seg
inn i regelverket.
Komiteenser
det kan være hensiktsmessig heller å angi hvilke
saksområder som faller utenfor ordningen, slik det også gjøres
i noen andre land. Etter sin art bør en slik ordning ha
rom for noe skjønnsvurdering, slik at lovens avgrensinger
ikke får helt urimelige utslag i enkelte tilfeller. Samtidig
bør loven være så presis som mulig. Slik
blir forutberegneligheten bedre for brukeren, og lovgiver kan i
større grad bestemme hvor grensene trekkes.
Departementet ønsker å gjøre
ytterligere bestrebelser på å informere om ordningen
med fri rettshjelp, og ønsker bl.a. å tilrettelegge
rettshjelpsordningen slik at det kan søkes om bistand over
internett. Det kan bl.a. opprettes veiledningssider og et presedensarkiv
hvor anonymiserte avgjørelser legges ut. Et presendensarkiv knyttet
til internettsidene vil kunne sikre en ensartet praksis samt være
en veiledning både for søkere, advokater og det
offentlige.
Departementet antar at de samlede kostnadene
ved de forslag som er omtalt i denne meldingen vil ligge innenfor
en kostnadsramme med en helårsvirkning på 30 mill.
kroner.
Komiteen viser til meldingen og rår Stortinget til å gjøre følgende
vedtak:
St.meld. nr. 25 (1999-2000) - om fri rettshjelp - vedlegges protokollen.
Oslo, i justiskomiteen, den 16. mai 2000
Kristin Krohn Devold
leder |
Ane Sofie Tømmerås
ordfører |
Jan Simonsen
sekretær |