I dokumentet fremmes følgende forslag:
I
Stortinget ber Regjeringen utarbeide en ny stortingsmelding om integrering av innvandrere i det norske samfunn basert på prinsippet om at innvandrerne må tilpasse seg de norske lover og regler, samt norsk kultur og tradisjon, samt vise respekt for at Norge er et samfunn bygget på de kristne grunnverdier.
II
Stortinget ber Regjeringen fremme de nødvendige lovforslag slik at det ikke gis adgang til å fremføre bønnerop over høyttaler fra moskeer.
I dokumentet vises det til at World Islamic Mission i bydel Gamle Oslo har søkt om tillatelse til å rope til bønn hver fredag, og saken diskuteres både i Oslo og i Bergen.
Det er forslagsstillerens oppfatning at spørsmålet om å tillate bønnerop fra moskeer en gang hver fredag må settes inn i en langt større sammenheng. Det må dreie seg om prinsippet med bønnerop gjennom høyttaler. Hvis det gis tillatelse til bønnerop en gang hver fredag vil det kun være et tidsspørsmål når det søkes om utvidelser til det endelige mål om 5 ganger pr. døgn slik det er i mange muslimske land. Det vil bli vanskelig å avvise utvidelser i antallet bønnerop pr. uke når det først er åpnet for slike.
I dokumentet påpekes at det faktiske forhold er at de norske kristne grunnverdier og kultur nå utsettes for en voksende utfordring fra en sterkt voksende muslimsk innvandrerbefolkning. Så lenge det var meget få muslimske innvandrere ble det liten påvirkning for det norske samfunn, men med store geografiske konsentrasjoner av muslimske innvandrere blir situasjonen gradvis en annen.
Forslagsstilleren hevder videre at det nå er nødvendig også for det norske samfunn å kjempe for en bevarelse av de norske kristne grunnverdier og den norske kultur ved å legge om integrerings- og innvandringspolitikken slik at det må bli innvandrerne som tilpasser seg det norske samfunn, de norske grunnverdier og den norske kultur. Det er i en slik sammenheng ønsket om bønnerop over høyttaler fra moskeer må vurderes og deretter bør dette forbys ved nødvendige lovregler idet et slikt spørsmål er et nasjonalt anliggende og ikke en sak for et bydelsutvalg i Oslo.
Forslagsstilleren konstaterer også at det er stadig flere reportasjer og hendelser som tyder på en mislykket integreringspolitikk og at det derfor er nødvendig å basere integreringspolitikken på prinsippet om at innvandrerne må tilpasse seg de norske lover og regler, samt den norske kultur og vise respekt for at Norge er et samfunn bygget på de kristne grunnverdier.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, lederen Berit Brørby, Odd Eriksen,
Aud Gaundal, Einar Johansen og Leif Lund, fra Kristelig Folkeparti,
Anita Apelthun Sæle og Ivar Østberg, fra Høyre,
Sverre J. Hoddevik og Erna Solberg, fra Senterpartiet, Magnhild
Meltveit Kleppa, og fra Sosialistisk Venstreparti, Helge Bjørnsen,
vil peke på at verden gjennom økonomisk globalisering,
teknologisk utvikling og ikke minst gjennom tettere kommunikasjonsmessige
bånd knyttes tettere sammen, og bidrar til befolkningsmessige
forflytninger. Dette bidrar til nye utfordringer og muligheter for
Norge. Både tidligere arbeidsinnvandring og Norges oppfylling
av de humanitære forpliktelser til å ta imot flyktninger
og personer med behov for beskyttelse bidrar til å endre
Norge til et mer mangfoldig samfunn. Flertallet viser
til at situasjonen i arbeidsmarkedet vil forsterke denne utviklingen.
Uten flere arbeidstakere fra andre land vil det være vanskelig å løse
fremtidens velferdsbehov. Flertallet mener det er
selvsagt at personer fra andre land og kulturer følger
norsk lov og regler når de oppholder seg i Norge. På samme
måten som nordmenn skal gjøre det. Etter flertallets mening
har dette vært og skal være et bærende
prinsipp for norsk integreringspolitikk. Samtidig må det
norske samfunn gi respekt og rom for religiøse og kulturelle
uttrykk som vi ikke er vant til som et homogent samfunn, så lenge
disse er innenfor den klare ramme norsk lovverk setter, og tar hensyn
til den individuelle frihet og rettigheter til det enkelte individ,
enten det er av norsk eller utenlandsk opprinnelse.
Flertallet viser til at forslag
II i Dokument nr. 8:34 (1999-2000) berører et område
som har et særlig vern gjennom Grunnlovens paragrafer om
ytringsfrihet og religionsfrihet. På den bakgrunn ba komiteen
Justisdepartementets lovavdeling om en betenkning vedrørende
forslagenes forhold til Grunnloven §§2 og 100, samt
de internasjonale menneskerettigheter som følger av Grunnloven §110.
Betenkningen er inntatt som vedlegg til denne
innstillingen.
Flertallet viser til at lovavdelingen
oppsummerer sin gjennomgang slik:
"Lovavdelingen er kommet til at et generelt lovforbud
mot bønnerop fra moskeer antakelig vil være i
strid med religionsfriheten slik den er beskrevet i Den europeiske
menneskerettighetskonvensjonen artikkel 9 og FN-konvensjonen om
sivile og politiske rettigheter artikkel 18. Bønnerop vil
imidlertid kunne underlegges visse begrensninger, uten at dette
strir mot grunnloven eller internasjonale menneskerettigheter Norge
er bundet av, forutsatt at disse begrensninger er saklig begrunnet
og proporsjonale i forhold til begrunnelsen og er ikke-diskriminerende.
Slike begrensninger bør fortrinnsvis følge av
et generelt og innholdsnøytralt regelverk f.eks støyforskrifter.
Etter Grunnloven §2 vil adgangen til å nedlegge
forbudet mot bønnerop være noe videre."
Etter flertallets mening klargjør
lovavdelingens utredning at forslag II i dokumentforslaget innebærer et
brudd på menneskerettighetene. Dette forsterkes ytterligere
av forslagsstillers argumentasjon for forslaget. På denne
bakgrunn mener flertallet forslaget bør
avvises. Flertallet viser til at de land komiteen har
innhentet opplysninger fra, som våre naboland og England,
alle har generelt tillatt bønnerop, men regulerer spørsmålet
gjennom plan- og bygningslovverket og støyforskrifter. Flertallet mener
det generelt må ansees å være tillatt
med bønnerop, men at spørsmålet i det
enkelte tilfelle må vurderes av lokale myndigheter i forhold
til støyforskrifter og hensynet til nærmiljøet. Flertallet mener
det er naturlig etter at spørsmålet om bønnerop
fra moskeer er aktualisert, at departementet gjennomgår
plan- og bygningslovens forskrifter og veiledninger for å se
om spørsmålet er tilstrekkelig belyst som grunnlag
for lokal behandling.
Flertallet viser til at forslagsstiller,
i tillegg til det selvsagte prinsipp for integreringspolitikken
om at alle skal følge norske lover og regler også mener
at innvandrere skal tilpasse seg norsk kultur og tradisjon, og vise respekt
for at Norge er et samfunn bygget på de kristne kulturverdier. Flertallet vil
peke på at dette vil innebære å stille
krav til innvandrere som mange nordmenn selv ikke vil kunne oppfylle. Flertallet vil
understreke at en god integreringspolitikk baserer seg på både å kreve
respekt for norsk lov og rett, tradisjon og religion, men også på gi
innvandrere respekt for deres tradisjon og religion så lenge
dette ikke bryter norsk lov eller er i konflikt med individuelle
rettigheter. Flertallet mener en gjensidig respekt
av denne typen danner et viktig grunnlag for en vellykket integreringsprosess
som reduserer fremmedgjøringen og konfliktnivået
for barn og unge som vokser opp i Norge med en annen kulturell bakgrunn. Flertallet er
på denne bakgrunn uenig med premissene, argumentasjonen
og realitetene i forslag I, og vil ikke anbefale forslaget.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Torbjørn Andersen og Lodve Solholm, vil fastholde
sine synspunkter slik de fremkommer i dokumentet og vil vise til
at Lovavdelingen i Justisdepartementet flere steder uttaler at spørsmålet om
forbud mot bønnerop over høyttaler ikke har vært behandlet
av Den europeiske menneskerettsdomstol (Domstolen), Den europeiske
menneskerettskommisjon eller FNs menneskerettskomité.
Disse medlemmer vil videre vise
til Den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 9 nr. 2 som åpner
for at friheten til å gi uttrykk for sin religion kan begrenses
ved lov når bestemte forutsetninger foreligger. Disse
medlemmer er av den oppfatning at de langsiktige samfunnsvirkninger
av å åpne for bønnerop over høyttaler
fra moskeer i Norge vil kunne være innenfor disse forutsetninger.
Det vises i denne sammenheng til at Lovavdelingen påpeker
usikkerhet og sin egen mangel på religiøs kompetanse
når det gjelder å vurdere bønneropenes
reelle betydning i den muslimske religion.
Disse medlemmer er også av
den oppfatning at dette spørsmål uansett er av
en slik art at det ville være en fordel om spørsmålet
ble behandlet av Domstolen og vil derfor opprettholde forslagene
i dokumentet.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti
og Senterpartiet vil understreke viktigheten av at den kristne
kulturarven fortsatt skal ha en sentral rolle i utformingen av vårt
samfunn.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti legger
vekt på de kristne grunnverdier, som innebærer
respekt for menneskeverd og menneskerettigheter. Disse medlemmer mener
at i tråd med våre menneskerettighetsforpliktelser,
bør ikke bønnerop forbys. Mennesket har legemlige,
sjelelige og åndelige behov. Åndskamp kan ikke
vinnes ved lovforbud.
Disse medlemmer mener at lokale
myndigheter må fastlegge nærmere retningslinjer
og begrensninger for adgang til praktisering av bønnerop.
Forslag fra Fremskrittspartiet:
Forslag 1
Stortinget ber Regjeringen utarbeide en ny stortingsmelding om integrering av innvandrere i det norske samfunn basert på prinsippet om at innvandrerne må tilpasse seg de norske lover og regler, samt norsk kultur og tradisjon, samt vise respekt for at Norge er et samfunn bygget på di kristne grunnverdier
Forslag 2
Stortinget ber Regjeringen fremme de nødvendige lovforslag slik at det ikke gis adgang til å fremføre bønnerop over høyttalere fra moske.
Komiteen viser til
dokumentet og til det som står foran og rår Stortinget
til å gjøre slikt
vedtak:
Dokument nr. 8:34 (1999-2000) - forslag fra
stortingsrepresentant Carl I. Hagen om nytt prinsipp for integrering
av innvandrere samt lovregler slik at det ikke gis adgang til å fremføre
bønnerop gjennom høyttaler fra moskeer - bifalles
ikke.
Vi viser til brev av 2.mars 2000 fra Stortingets
kommunalkomité til daværende statsråd
Jon Lilletun.
Vedlagt følger vurdering fra Lovavdelingen
i Justisdepartementet angående forslaget fra stortingsrepresentant
Carl I. Hagen om ved lov å forby framføring av bønnerop
over høyttalere fra moskeer er i strid med Grunnloven §§2
og 100 om henholdsvis religionsfrihet og ytringsfrihet. I tråd
med kommunalkomiteens anmodning følger også en
vurdering av hvorvidt et slikt forbud vil være i strid
med internasjonale menneskerettigheter.
Justisdepartementet har kommet til at et generelt lovforbud mot bønnerop
fra moskeer antakelig vil være i strid med religionsfriheten
slik den er beskrevet i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen
(heretter EMK) artikkel 9 og FN-konvensjonen om sivile og politiske
rettigheter (heretter SP) artikkel 18. Bønnerop vil imidlertid
kunne underlegges visse begrensninger, uten at dette vil stride
mot Grunnloven eller internasjonale menneskerettigheter Norge er
bundet av, forutsatt at disse begrensningene er saklig begrunnet og
proporsjonale i forhold til begrunnelsen og er ikke-diskriminerende.
Slike begrensninger bør fortrinnsvis følge av
et generelt og innholdsnøytralt regelverk, f.eks. støyforskrifter.
Etter Grunnloven §2 vil adgangen til å nedlegge
forbud mot bønnerop være noe videre. En nærmere
begrunnelse for vårt standpunkt følger nedenfor.
Prinsippet om religionsfrihet er nedfelt i EMK
artikkel 9 og SP artikkel 18. I og med at religionsfriheten også innebærer
frihet til å gi uttrykk for sin religiøse overbevisning,
har den nær sammenheng med prinsippet om ytringsfrihet
i EMK artikkel 10 og SP artikkel 19. Den europeiske menneskerettsdomstol
har ansett EMK artikkel 9 som en særbestemmelse i forhold
til ytringsfrihetsbestemmelsen i artikkel 10, slik at det ikke oppstår
noe selvstendig spørsmål under artikkel 10, se
for eksempel Kokkinakis-sakenEMD Kokkinakis mot Hellas, dom 25. mai 1993,
slik også Kyrre Eggen i særskilt vedlegg nr. 1
til NOU 1999:27 del II side 175. Justisdepartementet har heller
ikke holdepunkter for å anta at SP artikkel 19 gir et mer
omfattende vern enn konvensjonen artikkel 18 i foreliggende sak.
Justisdepartementet vil derfor begrense seg
til å drøfte konvensjonenes bestemmelser om religionsfrihet
samt forbudet mot diskriminering i EMK artikkel 14 og SP artikkel
2 nr. 1 og 26.
EMK artikkel 9 lyder slik:
"1. Everyone has the right to freedom of thought, conscience
and religion; this right includes freedom to change his religion
or belief and freedom, either alone or in community with others
and in public or in private, to manifest his religion or belief,
in worship, teaching, practice and observance.
2.
Freedom to manifest one’s religion or beliefs shall be
subject only to such limitations as are prescribed by law and are
necessary in a democratic society in the interests of public safety,
for the protection of public order, health or morals, or for the
protection of the rights and freedoms of others."
Det følger av artikkel 9 nr. 1 at enhver
har frihet til, så vel offentlig som privat, å gi
uttrykk for sin religion ved tilbedelse, undervisning, praksis og
etterlevelse. SP artikkel 18 nr. 1 har stort sett samme ordlyd.
Etter EMK artikkel 9 nr. 2 kan friheten til å gi
uttrykk for sin religion, bare begrenses ved lov, og bare dersom dette
er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den
offentlige trygghet, for å beskytte den offentlige orden,
helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter
og friheter. SP artikkel 18 nr. 3 angir de samme relevante hensynene
som EMK artikkel 9 nr. 2. Den konkrete avveiningen av de hensynene
som EMK artikkel 9 og SP artikkel 18 nevner, må antas i
stor grad å være sammenfallende.
For at et inngrep skal være "nødvendig
i et demokratisk samfunn" i henhold til EMK artikkel 14, må inngrepet
følge av et presserende sosialt behov og være proporsjonalt
i forhold til formålet. Domstolen har uttrykt dette slik:
"According to the Court’s established case-law,
the notion of necessity implies that an interference corresponds
to a pressing social need and, in particular, that it is proportionate
to the legitimate aim pursued." Se
EMD Olsson mot Sverige (No. 1), dom 24. mars 1988, punkt 67
Det er relativt liten praksis om EMK artikkel
9 fra konvensjonsorganene, og spørsmålet om bønnerop eller
tilsvarende religiøse ytringer har ikke vært prøvd for
verken Den europeiske menneskerettskommisjon (Kommisjonen) eller
Den europeiske menneskerettsdomstol (Domstolen). Justisdepartementet
er heller ikke kjent med at dette spørsmålet har
vært prøvd for FNs menneskerettskomité. Justisdepartementet er ikke kjent med at
dette konkrete spørsmålet har vært nærmere
drøftet i juridisk teori.
1. Det første spørsmålet
som reiser seg, er om bønnerop må anses som religionsutøvelse
i konvensjonenes forstand.
Det er klart at ikke alle ytringer eller handlinger
som har en religiøs begrunnelse, omfattes av retten til
religionsutøvelse etter EMK artikkel 9. For at artikkel
9 skal komme til anvendelse, må handlingen faktisk uttrykke
den bakenforliggende religiøse troen, jf. Arrowsmith-saken Arrowsmith mot
UK No 7050/75, jf. Report 12. oktober 1978 punkt 19,
der Kommisjonen la til grunn at utdeling av flygeblad til soldater
i Nord-Irland som oppfordret soldatene til å nekte å tjenestegjøre
i Nord-Irland, ikke var praktisering av pasifismen. Kommisjonen
uttalte imidlertid at offentlig å argumentere for pasifismen
som idé og å fremme aksept av ikke-vold, var eksempler
på aktiviteter som faller innenfor beskyttelsen etter artikkel
9.
Kommisjonen har lagt til grunn at utrop om farer
ved pornografi, utukt og alkohol, var omfattet av artikkel 9 nr.
1 Sak nr. 9820/82
X mot Sverige . Videre har Domstolen to ganger
slått fast at forkynnelse er omfattet av artikkel 9 nr.
1, jf. Kokkinakis-sakenEMD Kokkinakis mot Hellas, dom 25. mai 1993 og Larissis-sakenEMD Larissis m.fl. mot Hellas, dom 24. februar
1998. .
2. FNs menneskerettskomité har i sin
generelle kommentar om hvordan SP artikkel 18 skal forstås,
uttalt følgende:
"The freedom to manifest religion or belief in worship,
observance, practice and teaching encompasses a broad range of acts.
The concept of worship extends to ritual and ceremonial acts giving
direct expression to belief, as well as various practices integral
to such acts, including the building of places of worship, the use
of ritual formulae and objects, the display of symbols, and the
observance of holidays and days of rest. The observance and practice
of religion or belief may include not only ceremonial acts but also
such customs as the observance of dietary regulations, the wearing
of distinctive clothing or headcoverings, participation in rituals
associated with certain stages of life, and the use of a particular
language customarily spoken by a group. In addition, the practice
and teaching of religion or belief includes acts integral to the
conduct by religious groups of their basic affairs, such as the
freedom to choose their religious leaders, priests and teachers,
the freedom to establish seminaries or religious schools and the
freedom to prepare and distribute religious texts or publications."Se CCPR General comment 22, 30. juli 1993
Uttalelsene fra FNs menneskerettskomité er
ikke juridisk bindende, men de har betydelig autoritet i og med
at de uttrykker synet til det organet som har kompetanse til å overvåke
at statene oppfyller sine plikter etter konvensjonen.
3. Justisdepartementet antar at fremføring
av bønnerop fra minareter må ses på som
et uttrykk for den muslimske religionsoppfattelsen, og at fremføringen
dermed vil være omfattet av EMK artikkel 9 og SP artikkel
18. Det er likevel nærliggende å anta at bønnerop
- som klokkeringing fra kirker - har et mindre sterkt vern enn den
personlige religionsutøvelse. Dette kan tenkes å få betydning
i eventuelle avveininger i henhold til menneskerettskonvensjonenes
bestemmelser.
1. Som nevnt ovenfor kan friheten til å uttrykke
sin religion begrenses ved lov, dersom dette er nødvendig i
et demokratisk samfunn av hensyn til den offentlige trygghet, for å beskytte
den offentlige orden, helse eller moral, eller for å beskytte
andres rettigheter og friheter.
2. Religionsfriheten innebærer ikke
bare en rett til fritt å utøve sin religion, men
også frihet til ikke å ta del i religiøse
handlinger. Det kan på denne bakgrunn reises spørsmål
om bønnerop over høyttaler fra moskeer må anses
som et brudd på rettighetene til dem som ikke ønsker å ta
del i den muslimske religionsutøvelsen, og at man derfor
kan nekte eller begrense slike utrop ut fra det legitime formålet
etter EMK artikkel 9 nr. 2 å "beskytte andres rettigheter
og friheter" og det tilsvarende relevante hensynet i SP artikkel
18 nr. 3 "beskytte … andres grunnleggende rettigheter og
friheter".
I Kokkinakis-saken og Larissis-saken kom Domstolen til at straff
som var ilagt på grunn av såkalt proselytisme,
dvs. forsøk på å omvende noen fra en
religiøs overbevisning til en annen, måtte anses å være
begrunnet i hensynet til å beskytte andres rettigheter
og friheter, slik konvensjonen bruker uttrykket. Inngrepet i religionsfriheten
var derfor rettet mot et legitimt formål under artikkel
9. Det ble likevel
ansett å foreligge brudd på artikkel 9, se nedenfor.
Avgjørelsene viser at det å beskytte
enkeltpersoner mot andres religiøse virksomhet, kan være
et legitimt hensyn bak et inngrep i religionsfriheten.
Ettersom også bønnerop må regnes
som religiøse ytringer, antar Lovavdelingen at hensynet
til beskyttelse av andres religionsfrihet kan være et legitimt
hensyn bak eventuelle inngrep i retten til å framføre
bønnerop.
Spørsmålet er imidlertid ikke
opplagt. Domstolens standpunkt i de nevnte dommene bygget på en
konkret vurdering av de aktuelle handlingene, som var av direkte
misjonerende karakter.
3. Det neste som må vurderes, er om
et eventuelt inngrep i religionsfriheten begrunnet i andres rett
til ikke å bli utsatt for andres religionsutøvelse,
er "nødvendig i et demokratisk samfunn", jf. EMK artikkel
9 nr. 2. Dette må vurderes konkret i forhold det eventuelle
inngrepet.
Som nevnt har verken Domstolen eller Kommisjonen
fått forelagt seg denne problemstillingen tidligere. Det
kan imidlertid vises til at Domstolen flere ganger har uttalt at
religionsfrihet er en av demokratiets hjørnestener, og
at pluralisme er uløselig knyttet til demokratiet. Fra Serif-sakenEMD Serif mot Hellas, dom 14. desember 1999,
punkt 49. siteres:
"The Court recalls that freedom of thought, conscience
and religion is one of the foundations of a "democratic society"
within the meaning of the Convention. The pluralism indissociable
from a democratic society, which has been dearly won over the centuries,
depends on it. It is true that in a democratic society it may be
necessary to place restrictions on freedom of religion to reconcile
the interests of the various religious groups ... . However, any
such restriction must correspond to a "pressing social need" and
must be "proportionate to the legitimate aim pursued … ."
Uttalelsen kan tyde på at adgangen
til å begrense retten til religionsutøvelse ut
fra hensynet til andres religionsfrihet, er nokså snever.
4. Også Kokkinakis-saken og Larissis-saken kan gi en pekepinn på hvilke
vurderinger som er relevante i forhold til den foreliggende problemstillingen.
I disse sakene la Domstolen til grunn at man må finne seg
i at andre oppsøker en i sitt hjem med det formål å forkynne
sin tro, forutsatt at forkynneren ikke opptrer på en utilbørlig
("improper") måte. At personer var blitt straffet for å ha
utøvd forkynnelse overfor privatpersoner, ble dermed ansett
som en krenkelse av artikkel 9. I Larissis-saken godtok
derimot Domstolen etter en konkret vurdering at militære
oberster ble straffet for at de ved flere anledninger hadde drevet
forkynnelse overfor underordnede på en måte som
ga disse følelsen av å være presset.
Domstolen la her vekt på at den hierarkiske strukturen
i militæret gjorde det vanskelig for underordnede å slippe
unna religiøse samtaler med overordnede. Aktiv forkynnelse
kunne derfor etter forholdene anses som trakassering eller maktmisbruk,
slik at et inngrep i offiserenes religionsfrihet kunne anses som
nødvendig i et demokratisk samfunn ut fra hensynet til
andre.
5. Avgjørelsene viser at enkeltpersoner
må finne seg i å bli utsatt for religiøse
budskap fra personer som tilhører andre trosretninger,
men at det kan oppstilles begrensninger i forhold til religiøse
handlinger som må karakteriseres som utilbørlige
("improper") ut fra hensynet til andres religionsfrihet. Det må altså foretas
en avveining mellom den positive og negative religionsfriheten,
der utgangspunktet er at den positive religionsfriheten - den enkeltes
rett til religionsutøvelse - går foran retten
til ikke å bli utsatt for religiøse budskap. I motsatt
fall ville friheten til å drive religiøs virksomhet i
det offentlige rom lett blitt en fiksjon.
I den nærmere vurderingen må det
legges vekt på hvilken betydning den religiøse
handlingen har for religionsutøvelsen, og på hvor
påtrengende handlingen virker for dem som blir utsatt for
den.
6. Justisdepartementet har ikke kompetanse til å vurdere
hvor viktig fremføring av bønnerop fra moskeen er
i den muslimske religionsutøvelse.
Ifølge Al-Ghazali del 1Jf. Abu Hamid Muhammad Al-Ghazali, del 1,
Fornyelsen av religionens vitenskaper, som ble skrevet mot slutten
av 1000-tallet, og som er en av de mest leste teologiske tekstene
i islams historie, se nærmere Kari Vogt: Kommet for å bli,
islam i Vest-Europa (Oslo 1995) side 147. Innkalling til fredagspreken
har forankring i selve Koranen, sure 62, Samlingsdagen, vers 9 som sier
at "når det kalles til samlingsdagens bønn, så skynd
dere hen til Guds ihukommelse, og la handel ligge". har
bønneropet både den praktiske funksjon at den
skal minne om at det er tid for den rituelle muslimske bønn,
og en symbolsk betydning ved at den skal være en påminnelse
om dommens dag. Fredagsbønnen synes å stå i
en særstilling, da dette er den eneste dagen muslimene
plikter å gå i moskeen for å be.
Ut fra den strenge vurderingen Domstolen har
lagt til grunn, antar vi at bønnerop ikke generelt kan
regnes som en utilbørlig handling i forhold til personer
med et annet livssyn, og at dette hensynet derfor ikke kan begrunne
et generelt forbud mot bønnerop. Det kan imidlertid ikke
utelukkes at hensynet kan gi grunnlag for visse innskrenkninger
i adgangen til å fremføre bønnerop, se
nedenfor punkt I.7.
1. Forslagsstilleren begrunner lovforslaget
om forbud mot bønnerop bl.a. med at bønnerop virker
forstyrrende på kristne tradisjoner og at et forbud således
er ønskelig for å bevare kristne verdier. Videre
vises det til at et forbud mot bønnerop vil inngå som
et ledd i arbeidet med å integrere muslimer i det norske
samfunnet.
2. Etter EMK artikkel 9 nr. 2 og SP artikkel
18 nr. 3 kan religionsfriheten begrenses i den grad dette må anses
som nødvendig i et demokratisk samfunn for å beskytte
den offentlige trygghet eller orden. Integreringshensyn og et ønske
om å hindre religiøs pluralisme kan ikke begrunne
et inngrep etter disse bestemmelsene. Et hovedformål med
prinsippet om religionsfrihet er nettopp å sikre religiøs
pluralisme, jf. sitatet fra Serif-saken i
punkt I.4 ovenfor. I samme sak uttalte Domstolen at selv om myndighetene
har en forpliktelse til å avdempe konflikter mellom religiøse eller
andre grupperinger i samfunnet, vil slike konflikter være
en uunngåelig konsekvens av pluralisme. Myndighetenes rolle
i slike tilfeller er ikke å fjerne pluralismen, men å legge
til rette for at gruppene respekterer hverandre. Fra dommen siteres:
"It is true that the Government argued that, in the
particular circumstances of the case, the authorities had to intervene
in order to avoid the creation of tension among the Moslems in Rodopi
and between the Moslems and the Christians of the area as well as Greece
and Turkey. Although the Court recognises that it is possible that
tension is created in situations where a religious or any other
community becomes divided, it considers that this is one of the
unavoidable consequences of pluralism. The role of the authorities
in such circumstances is not to remove the cause of tension by eliminating
pluralism, but to ensure that the competing groups tolerate each
other. …" Se
dommen punkt 53.
Etter Justisdepartementets syn vil det derfor
være uforenlig både med EMK artikkel 9 og SP artikkel
18 å forby eller begrense bønnerop fra moskeer
ut fra hensynet til integrasjon og bevaring av kristne religiøse verdier,
se også punkt I.7 nedenfor.
I foreliggende sak kan det være aktuelt å begrense fremføringen
av bønnerop pga. støyplage for andre. Domstolen
har lagt til grunn at støy i utgangspunktet kan utgjøre
et inngrep i retten til respekt for privatliv og hjem etter artikkel
8. EMD Powell & Rayner mot
Storbritannia, dom 21. februar 1990. Det må da
være et relevant hensyn i forhold til å gjøre
innskrenkninger i religionsutøvelsen etter artikkel
9. Dette kan enten subsumeres under hensynet til å beskytte
andres rettigheter og friheter, eller hensynet til å beskytte
den offentlige orden eller helse. Det kan vises til at Kommisjonen
i en konkret sak kom til at en domfellelse for å forstyrre
den offentlige orden ved å gjentatte ganger høyt
deklamere farene ved alkohol, utukt og pornografi, ikke innebar en
krenkelse av artikkel 9. Sak nr. 9820/82
X mot Sverige. Det ble her argumentert med at statene
må kunne sette begrensninger for individets oppførsel
på offentlig sted, at personen forstyrret den offentlige
ro og orden, og at det var mottatt flere klager på ham.
Det ble videre lagt vekt på at han ikke var blitt forhindret
fra å uttrykke sin mening, verken ved plakater eller ved
normal stemmebruk.
Det at støyhensyn anses som et relevant
hensyn for å kunne gjøre inngrep i religionsfriheten,
betyr ikke at dette kan begrunne et generelt forbud mot bønnerop. Her
som ellers må man vurdere om inngrepet er nødvendig
i et demokratisk samfunn. Derimot vil hensynet til å redusere
støy kunne gi grunnlag for begrensninger i adgangen til å fremføre
bønnerop, f.eks. ved at det settes restriksjoner på lydnivå,
bruk av høyttalere og hyppighet.
1. Etter EMK artikkel 14 skal utøvelsen
av de rettigheter og friheter som er fastlagt i konvensjonen, sikres "uten
diskriminering på noe grunnlag". Diskriminering på grunnlag
av hudfarge, språk, religion eller tilknytning til en nasjonal
minoritet er spesielt oppregnet. EMK artikkel 14 innebærer
at inngrep i religionsfriheten som isolert sett ikke vil være
et brudd på EMK artikkel 9, likevel kan være en
krenkelse av artikkel 14 sett i sammenheng med artikkel 9 dersom
innskrenkingen i religionsfriheten kan anses som diskriminerende i
forhold til andre, jf. bl.a. kommisjonens avgjørelse i Darby-sakenSak nr. 11581/85 Darby mot Sverige,
Report of the Commission (se side 12).. Tilsvarende
forbud mot diskriminering ved utøvelse av religionsfrihet
følger av SP artikkel 2 (1) og SP artikkel 26.
Det kan derfor reises spørsmål
om man kan legge andre begrensninger på muslimers adgang
til å fremføre bønnerop, enn de restriksjoner
som er lagt på f.eks. kirkers adgang til ringe med kirkeklokker.
2. I henhold til fast praksis fra Domstolen
er det bare usaklig forskjellsbehandling som anses som diskriminering.
Forskjellsbehandling som har et legitimt formål og ikke
går lenger enn det som er nødvendig for å nå dette
formålet, anses ikke som diskriminering. For å vurdere
om det foreligger diskriminering, må man dermed vurdere
begrunnelsen for en eventuell forskjellsbehandling.
EMK artikkel 14 krever ikke at de ulike religionene må likestilles
i enhver henseende fra myndighetenes side. Det er f.eks. lagt til
grunn at en statskirkeordning ikke uten videre vil være
et brudd på artikkel 14 jf. artikkel 9, se bl.a. kommisjonens uttalelsei Darby-saken. Det kan imidlertid hevdes
at adgangen til å forskjellsbehandle trossamfunn må være
videre når det gjelder å legge
til rette for en spesiell religionsutøvelse ved positive
tiltak, f.eks. ved en statskirkeordning, enn når det gjelder å legge
restriksjoner på religionsutøvelsen, eller på annen
måte begrense de forskjellige religioners mulighet til å komme
til uttrykk.
Kommisjonen har i Gandrath-saken Se sak 2299/64,
YB10 side 626. vurdert om forskjellige kriterier
for fritak fra militærtjeneste for prester i den katolske
og den protestantiske kirke i forhold til prester i andre trossamfunn
var diskriminering. Domstolen kom til at forskjellsbehandlingen
ikke var konvensjonsstridig, fordi regelverket var begrunnet i faktiske
forskjeller mellom presters funksjon i
de ulike trossamfunn og ikke i forskjeller mellom trossamfunnene
i seg selv.
Saken gjaldt retten til å bli fritatt
for militærtjeneste og ble vurdert i henhold til EMK artikkel
4, jf. artikkel 14. En prest i sekten Jehovas vitner krevde å bli
unntatt fra militærtjeneste og siviltjeneste av samvittighetsgrunner.
Etter tysk lov var ordinerte prester i den romersk-katolske kirke
og den protestantiske kirke automatisk fritatt fra både
militær- og siviltjeneste, mens prester eller tilsvarende
i andre trossamfunn bare fikk fritak dersom arbeidsoppgavene tilsvarte
arbeidsoppgavene til de ordinerte prestene i den katolske og protestantiske
kirke og prestegjerningen var en hovedbeskjeftigelse.
Kommisjonen slo først fast at det forelå forskjellsbehandling
mellom prester i de etablerte kirkesamfunn og andre trossamfunn.
Hvorvidt denne forskjellsbehandlingen måtte anses som diskriminering,
ville bero på hva den var begrunnet i. Hensynet bak den
tyske lovbestemmelsen var at man ikke ønsket at unntaket for
plikttjeneste skulle være for vidt, og at bare prester som
hadde funksjoner som tilsa at de var tilstede konstant og kontinuerlig,
skulle få fritak fra plikttjeneste. Prestestillingene i
den romersk-katolske kirke og den protestantiske kirke ble man ordinert
til etter lengre utdannelse, og bare en liten del av menigheten
ble ordinert til slik tjeneste. I andre trossamfunn, herunder Jehovas
vitner, hadde imidlertid ethvert døpt medlem rett til et
presteembete. Dersom det ikke var stilt særlige krav til
innhold og tidsbruk i tjenesten, ville derfor hele trossamfunn kunne
påberope seg fritaksbestemmelsen.
Kommisjonen fant etter dette at forskjellsbehandlingen
innebar en rimelig og relevant avveining av hensynet til en effektiv
plikttjeneste og hensynet til å sikre at trossamfunn fikk
et ordentlig prestetilbud, og at den derfor var lovlig etter konvensjonen.
FNs menneskerettskomité har uttalt
følgende som er særlig relevant for hvordan retten
til religionsfrihet og forbudet mot diskriminering samlet skal forstås:
"The fact that a religion is recognized as a state
religion or that it is established as official or traditional or that
its followers comprise the majority of the population, shall not
result in any impairment of the enjoyment of any of the rights under
the Covenant, including articles 18 and 27, nor in any discrimination
against adherents to other religions or non-believers. In particular,
certain measures discriminating against the latter, such as measures
restricting eligibility for government service to members of the
predominant religion or giving economic privileges to them or imposing
special restrictions on the practice of other faiths, are not in
accordance with the prohibition of discrimination based on religion
or belief and the guarantee of equal protection under article 26." Se CCPR General
comment 22, 30. juli 1993
Ut fra det ovenstående er vi tilbøyelige
til å anta at en eventuell forskjellsbehandling mellom
kirkens rett til å innkalle til gudstjeneste med kirkeklokker
og moskeens rett til å fremføre bønnerop,
ikke kan begrunnes med at kirken har en sterkere forankring i norsk
kultur enn Islam.
3. I Dokument nr. 8:34 (1999-2000) fremholdes
det at bønneropet på en helt annen måte
enn klangen fra kirkeklokkene leverer et dogmatisk utsagn. Lovavdelingen
vil ikke utelukke at dette kan være et relevant moment
i vurderingen, men antar at et slikt argument må brukes
med stor varsomhet. Det er en grunnleggende tanke bak både
ytringsfrihetsideologien fra opplysningstiden og de noe nyere reglene
om religionsfrihet at statene bare unntaksvis kan gripe inn pga. ytringens
eller religionens innhold.
4. Det må antas at statene har en videre
skjønnsmargin når det gjelder å innføre
generelle offentlige reguleringer som ikke har som siktemål å begrense
religionsutøvelsen, men som
likeveli praksis kan begrense muligheten
for religiøs aktivitet, enn til å legge særlige begrensninger
på en særskilt religions uttrykksmåte. Kommisjonen
har f.eks. godtatt at et påbud om bruk av motorsykkelhjelm
også skulle gjelde for sikher Se
sak nr. 7992/77, og at en fengslet sikh,
på samme måte som andre måtte rengjøre
cellen selv, til tross for at dette stred mot praksis for høykaste
sikher Se sak nr. 7992/77.
Vi antar derfor at en ved generelle innholdsnøytrale regler,
f. eks. om støybegrensning, vil kunne legge begrensninger
på muligheten til å fremføre bønnerop. Dette
gjelder selv om et slikt regelverk skulle få større praktiske
konsekvenser for moskeers adgang til å framføre
bønnerop enn for kirkens adgang til å ringe med kirkeklokker.
Forutsetningen er at reglene er saklig begrunnet og nødvendige
for å ivareta støyhensyn e.l. og at de er proporsjonale
i forhold til dette formålet.
Grunnloven §2 første ledd
fastslår prinsippet om religionsfrihet: "Alle Indvaanere
af Riget have fri Religionsøvelse."
Bestemmelsen må forstås slik
at den ikke bare gir frihet til å ha den religiøse
tro man vil, men også frihet til å gi uttrykk
for denne troen i ord og handlinger.
I og med at religionsfriheten også innebærer
frihet til å gi uttrykk for sin religiøse overbevisning,
har den nær sammenheng med ytringsfriheten (Grunnloven §100).
Det er naturlig å anse Grunnloven §2 som en særregel
i forhold til Grunnlovens ytringsfrihetsbestemmelse slik at det
ikke er nødvendig å foreta en selvstendig drøftelse
av Grunnloven §100 på de områder der
bestemmelsene overlapper hverandre. Den europeiske menneskerettsdomstol
har som nevnt lagt et slikt synspunkt til grunn når det
gjelder forholdet mellom EMK artikkel 9 og 10 om henholdsvis religions-
og ytringsfrihet, se punkt I.1 ovenfor.
Grunnloven §100 omfatter imidlertid
i prinsippet alle typer ytringer - også religiøse.
Selv om man velger å se Grunnloven §2 som en spesialbestemmelse
for religiøse ytringer, kan man i utgangspunktet ikke tolke ytringsfriheten
etter Grunnloven §2 snevrere enn det som ville følge
av den alminnelige bestemmelsen om ytringsfrihet. Snarere kan det
reises spørsmål om religiøse ytringer
nyter et sterkere vern enn andre former for ytringer, jf. Rt. 1984
s. 1359 (Bratterud-kjennelsen) der det kan synes som om straffeloven §135
a ble underkastet en mer innskrenkende tolkning fordi man sto overfor
den religiøse ytringsfriheten, enn det som hadde vært
tilfellet om man bare skulle vurdert §135 a opp mot Grunnloven §100.
Grunnloven §2 har dessuten selvstendig
betydning ved at den også omfatter handlinger som ikke
kan karakteriseres som "ytringer" i Grunnloven §100 sin forstand.
Justisdepartementet anser det på denne
bakgrunn tilstrekkelig å ta stilling til om forslaget om
et lovforbud mot bønnerop fra moskeer er i strid med Grunnloven §2.
Grunnloven §100 vil eventuelt komme inn som et moment ved
tolkningen.
1. Det er vanlig oppfatning at Grunnlovens bestemmelser
må tolkes i lys av den samfunnsutvikling som har funnet
sted. Dette gjelder særlig for eldre bestemmelser i Grunnloven,
og for bestemmelsen om ytringsfriheten i §100 er det uttrykkelig
lagt til grunn av Høyesterett i flertallets votum i Rt.
1997 s. 1821 (1832). Når det gjelder grunnlovsbestemmelser
vedtatt i senere tid, kan samfunnsutviklingen få mindre
betydning for forståelsen, dels fordi bestemmelsens ordlyd kan
fremstå som klarere enn det som er tilfellet med eldre
bestemmelser, og dels fordi den faktiske samfunnsutviklingen har
vært mindre omfattende enn siden en eldre bestemmelse ble
vedtatt. Grunnloven §2 første ledd om religionsfrihet
er en relativt ung bestemmelse, vedtatt i 1964. Dette utelukker
likevel ikke at samfunnsutviklingen etter denne tid kan tenkes å ha
betydning for hvilket innhold man kan legge i bestemmelsen.
Grunnloven §110 c, vedtatt i 1994,
fastsetter at "[d]et paaligger Statens Myndigheder
at respektere og sikre Menneskerettighederne". Bestemmelsens krav kan
oppfylles gjennom faktiske tiltak og den alminnelige lovgivning,
jf. §110 c annet ledd, og den medfører ikke i
seg selv at rettigheter fastlagt i menneskerettskonvensjonene har
grunnlovs rang. Dette fremgår også av menneskerettsloven
22.mai 1999 nr. 30 §3, som ikke utelukker at Stortinget
ved lov fastsetter en regel som går foran en regel i en
inkorporert menneskerettskonvensjon.
Menneskerettskonvensjonenes regler kan likevel
ha betydning for forståelsen av Grunnlovens bestemmelser.
I Rt. 1997 s. 1821 (1832) ledet således det forhold at
"vern mot rasediskriminering er akseptert i det internasjonale samfunn
som en grunnleggende rettighet" (jf. FN-konvensjonen 7.mars 1966
om avskaffelse av alle former for rasediskriminering, som Norge
er tilsluttet) Høyesteretts flertall til en tolking som
begrenset rekkevidden av Grunnloven §100 når det
gjelder visse rasediskriminerende ytringer. På den annen
side kan menneskerettskonvensjonene også tenkes å få betydning
når det gjelder å fastlegge positivt hvor langt grunnlovsvernet
rekker. Men i forhold til lovgivernes frihet kan Grunnloven ha forskjellig
rekkevidde som skranke og som tolkingsprinsipp, og menneskerettskonvensjonene
kan lettere påvirke rekkevidden som tolkingsprinsipp enn
som skranke. Hvilken betydning en menneskerettskonvensjon kan ha
for et gitt tolkingsspørsmål, vil også naturlig
bero på hvor sikre tolkinger som kan utledes av konvensjonen.
Det er liten grunn til at usikre tolkinger av en menneskerettskonvensjon, uten
støtte i autoritativ praksis, skal oppnå et grunnlovsvern
via fortolkingen av en bestemmelse i Grunnloven. Selv om man legger
til grunn at det i utgangspunktet vil være samsvar mellom
Grunnloven og menneskerettskonvensjonene når det gjelder
innholdet av rettigheter som er forankret begge steder, kan det derfor
være forskjell i grensetilfeller, særlig når
det er begrenset grunnlag for sikre slutninger fra menneskerettskonvensjonene
og det foreligger interne rettskildefaktorer som kan underbygge
en noe større frihet for lovgiverne i forhold til Grunnloven.
Ved fortolkningen av Grunnloven vil domstolene i grensetilfelle
trolig legge vekt på hvilken vurdering Stortinget har gitt uttrykk
for i grunnlovsspørsmålet.
2. Til de fleste grunnlovsbestemmelser er forarbeidene
av begrenset omfang. Det gjelder også for §2 første
ledd, som opprinnelig ble foreslått av medlemmene i Dissenterlovkomiteen
og vedtatt til fremsettelse av representanter for de partier som
var med i Stortingets konstitusjonskomité, jf. St. dok.
nr. 13 (1959-1960). I stortingsdebatten ble det gitt uttrykk for
at religionsfriheten ikke måtte utøves slik at
den alminnelige lovgivning ble krenket, dvs. at lovgiverne ville
ha en viss frihet til å gi regler så lenge ikke
selve prinsippet om religionsfrihet ble gått for nær.
Det kan imidlertid ha vært en viss uenighet om hvor stor
frihet lovgiverne ville ha (jf. St. forh. (1963-64) s. 2899 flg.,
særlig innlegg av representantene Lyng og Røiseland).
Det kan synes som om det også var delte meninger blant
representantene om grunnlovfestingen bare stadfestet gjeldende rett,
eller om den endret rettstilstanden, jf. likeledes Innst. S. nr.
184 (1963-1964) s. 427.
Forholdet til menneskerettskonvensjonene - først
og fremst Den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 9 - ble
berørt i Dissenterlovkomiteens innstilling til lov om trossamfunn
(1962), som inneholder et eget kapittel VI om grunnlovfesting av
religionsfriheten. Utredningen var ennå ikke avgitt da
grunnlovsforslaget ble fremsatt, men forelå da det ble
behandlet i Stortinget, skjønt det kan ikke ses at den
formelt var fremlagt for Stortinget. Det må likevel kunne
hentes momenter fra utredningen til å belyse grunnlovsbestemmelsen.
Det heter i utredningen (s. 24) at det er naturlig at forpliktelsen
til å hevde religionsfriheten som følge av tilslutningen
til EMK "også får et høytidelig uttrykk
i vår forfatning". Det heter også at det er "åpenbart
at så vidt generelle som formuleringene [bl.a.
i EMK] er, gir de plass for atskillig forskjell i de enkelte
lands utformning og gjennomføring av religionsfriheten
i sin lovgivning, likesom det vil kunne være atskillig
tolkingstvil i konkrete spørsmål" (s. 19). Ut
fra dette er det ikke grunnlag for å anta at en såkalt dynamisk
fortolkning av menneskerettskonvensjonene i konvensjonsorganene
uten videre skal legges til grunn for forståelsen av Grunnloven.
Iallfall kan dette ikke være avgjørende for Grunnlovens
rekkevidde som skranke.
Begrepet "Religionsøvelse" i Grunnloven §2
første ledd er ikke skarpt i kantene. Den omfatter utvilsomt den
religiøse tro og seremonier hvor individet - alene eller
sammen med andre likesinnede - gir uttrykk for sin tro. Hvor langt
den går i å verne individers og religiøse
samfunns utadrettede virksomhet, kan være mer usikkert.
I stortingsdebatten om grunnlovsbestemmelsen er det enkelte holdepunkter
for at den ikke i samme grad skulle verne "ytre manifestasjoner"
av religionsutøvelsen (jf. særlig representanten
Lyngs innlegg, St. forh. (1963-1964) s. 2900). Det kan dessuten
tenkes et skille mellom det som regnes som religionsutøvelse som
er beskyttet av Grunnloven, og det som bare er tradisjoner i tilknytning
til religionsutøvelsen. I disse sammenhengene kan det for øvrig
komme på tale å skille mellom bestemmelsens betydning
som skranke for lovgiverne og som tolkningsfaktor.
For å ta stilling til hvordan bønnerop
skal vurderes i forhold til Grunnloven §2 første
ledd, er det av betydning hvilken funksjon og forankring bønneropene
har i den muslimske religion. Dette er primært spørsmål
av religionsfaglig karakter, hvor Lovavdelingen følgelig må ta
forbehold om vurderingen, jf. I.4.6 foran.
Slik Justisdepartementet forstår det,
tjener bønneropene dels som innkalling til moskeen for
bønn, dels som påminnelse om at det er tid for
bønn i henhold til Koranen. Bønneropene selv består
av utsagn med religiøst innhold og har lang tradisjon i
den muslimske verden. De fremstår som en gjentakelse av
samme utsagn, ofte fremført ved hjelp av lydbånd
og høyttaler. Det kan dermed hevdes at deres karakter av
individuelle religiøse utsagn blir redusert, og at de får
en karakter som er mer lik ringing med kirkeklokker i den kristne
religion. Såvidt vi forstår, har imidlertid bønneropene
sterkere forankring i de religiøse tekster i islam enn
ringing med kirkeklokker har i kristendommen.
Utropene kan neppe regnes som en nødvendig
del av den muslimske religionsutøvelsen, iallfall ikke
i den forstand at det er utelukket å praktisere som muslim uten
bønnerop. Det er for så vidt mulig å se
dem både som en tradisjon knyttet til religionsutøvelsen,
og som en integrert og naturlig del av den. Dette gjør
imidlertid at bønnerop - som en innkalling til religionsutøvelse
- er en mindre sentral del av religionsutøvelsen enn den direkte
og personlige tro og praktisering av den, som vil nyte det sterkeste
vern etter Grunnloven.
1. Ordlyden i Grunnloven §2 første
ledd kan gi inntrykk av at religionsfriheten er absolutt. Det er
likevel på det rene at det kan gjøres visse inngrep
i friheten for å beskytte andre legitime interesser. Dette
fremgår både av debatten i Stortinget 4.mai 1964
og av Dissenterlovkomiteens innstilling.
Dissenterlovkomiteen foreslo en grunnlovsbestemmelse
i flere alternativer hvor forskjellen var om begrensningen "inden
Lovs og Ærbarheds Grændser" var tatt med. Om betydningen
av denne forskjellen heter det i utredningen (s. 26):
"Heller ikke her antar komitéen at det er
noen egentlig reell forskjell mellom alternativene. Selv om det ikke
er uttalt i Grunnloven, vil det være en selvfølge
at religionsfriheten ikke er absolutt, og at lovgivningen må kunne
sette grenser for den. Forbeholdet er utvilsomt riktig, men det
er på den annen side ikke nødvendig å ha
det med i teksten."
Når Stortinget vedtok en grunnlovsbestemmelse
uten noe slikt forbehold, synes årsaken å være
en frykt for at det kunne bli lagt for mye i forbeholdet, jf. særlig
St. forh. (1963-1964) s. 2903 (representanten Røiseland). Dissenterlovkomiteen
understreket for sin del at begrensninger i lov "må være
lojale overfor religionsfrihetens prinsipp", og at det åpenbart
ville være i strid med prinsippet om loven bare tillot
et begrenset antall religionssamfunn, overlot til Kongen å avgjøre
hvilke religionssamfunn som skulle få virke i Norge, eller
forbød overgang fra et trossamfunn til et annet (utredningen
s. 26). Forarbeidene til grunnlovsbestemmelsen synes således å bekrefte
at Grunnloven §2 første ledd har en kjerne der
den virker som en skranke for lovgiverne, og en randsone der den
virker som et tolkningsprinsipp.
2. I flere saker om adgangen til å gjøre
inngrep i ytringsfriheten har Høyesterett - i noe forskjellige ordelag
- gitt uttrykk for at det bare er en snever adgang til dette etter
Grunnloven §2 første ledd og §100. I forhold
til politiske og forkynnende ytringer har spørsmålet
flere ganger vært drøftet i forhold til straffeloven §135
a, som rammer visse typer ytringer som kan virke truende eller hånende
mv. Ved avveiningen mellom hensynet til ytringsfriheten og behovet
for å beskytte privatpersoner mot krenkende ytringer, har Høyesterett
i slike tilfelle lagt til grunn at det bare er ytringer av kvalifisert
krenkende karakter som rammes av straffebestemmelsen (se f.eks.
Rt. 1978 s. 1076 og 1997 s. 1821).
Når det særskilt gjelder religionsfriheten,
uttalte førstvoterende dommer i Rt. 1984 s. 1359 (Bratterud-kjennelsen)
at ytringsfriheten er av fundamental betydning i et demokratisk
samfunn. Likevel kunne verken nasjonale eller internasjonale bestemmelser
om ytrings- og religionsfrihet være til hinder for at det
ved lov ble gjort visse inngrep i forkynnelsesfriheten. Av lovregler
som må iakttas også ved religiøs forkynnelse, ble
det foruten straffeloven §135 a bl.a. vist til regler til
vern om privatlivets fred. Men på grunn av de spesielle
hensyn som gjorde seg gjeldende på dette området, måtte
straffeloven §135 a anvendes med betydelig varsomhet.
Det er imidlertid grunn til å merke
seg at de ytringer som har vært vurdert i Høyesteretts
praksis, er av en annen karakter enn slike bønnerop som
saken her gjelder.
3. Den absolutte religionsfriheten forutsetter
at alle religioner er likestilt. Det er et brudd på et
slikt likestillingsprinsipp hvis staten gir en religion en preferanse, noe
som vil være tilfellet hvis den norske kirke får kalle
til messe ved klokkeringing, mens bønnerop fra moskeer
forbys. Full religiøs likestilling har vi imidlertid aldri
hatt i Norge. Det ligger i selve statskirkeordningen, jf. Grunnloven §§2
annet ledd og 4. Utviklingen har imidlertid gått i retning
av stadig større likestilling mellom statskirken og andre
trossamfunn, se nærmere Andenæs: Statsforfatningen
i Norge (8. utg., Oslo 1998) s. 341.
Forholdet mellom første og annet ledd
i Grunnloven §2 ble ikke nærmere avklart da religionsfriheten
ble grunnlovfestet i 1964. Dissenterlovkomiteen må imidlertid
forstås slik at den nye grunnlovsbestemmelsen ikke ville
hindre en helligdagslovgivning som påbød forretninger å holde
stengt på søn- og helligdager samtidig som de
ble tillatt å holde åpent høyst seks
dager i en vanlig uke (utredningen s. 21-22). Men utviklingen har
gått i retning av religiøs pluralisme og å motvirke forskjellsbehandling
i forbindelse med inngrep i religionsutøvelsen. Det er
trolig på denne bakgrunn at Arne Fliflet i Karnovs lovsamling
(1999) s. 3 (note 6) antar at Grunnloven §2 annet ledd
jf. §4 ikke går særlig lenger enn til å pålegge
staten som en forvaltningsoppgave å ta seg av kirkesakene
til staten, og at staten for øvrig må søke å stille
de ulike kirkesamfunnene likt.
4. Som nevnt under 2.2.1 kan forpliktelsene
etter internasjonale konvensjoner - her menneskerettskonvensjonene
- ha betydning for fortolkningen av Grunnloven, forutsatt at det
er tale om tilstrekkelig sikre og autoritative slutninger fra konvensjonene.
I spørsmålet om å forby eller regulere
bønnerop er det imidlertid Lovavdelingens syn at løsningen
etter menneskerettskonvensjonene ikke er så klar og autoritativ
at den kan få avgjørende betydning for forståelsen
av Grunnloven.
5. Justisdepartementet antar etter dette at
grunnlovmessigheten av et forbud mot bønnerop ikke kan besvares
generelt.
Justisdepartementet antar for sin del at et
forbud mot bønnerop begrunnet i hensynet til andres religionsfrihet,
bevaring av kristne verdier eller integrering av innvandrere, vil
være i strid med Grunnloven §2 første ledd.
Utviklingen i det norske samfunn og internasjonalt i de siste 30 år
bidrar til å underbygge en slik konklusjon.
Justisdepartementet antar at Grunnloven §2
ikke er til hinder for å begrense adgangen til å fremføre
bønnerop gjennom nøytralt og generelt regelverk
som er nødvendig for å ivareta andre samfunnsmessige
interesser, f.eks. hensynet til å begrense støy.
Vi antar at denne adgangen etter Grunnloven vil være noe
videre enn det som EMK og SP trolig tillater (jf. punktene I.6 og
I.7 ovenfor).
Vi anser det usikkert om man av Grunnloven kan utlede
noen skranke mot den form for forskjellsbehandling at lovgiverne
regulerer bønnerop samtidig som man unnlater å regulere
innkalling til gudstjeneste med kirkeklokker, dersom det siste er
begrunnet i at kirken har en sterkere forankring i norsk kultur
enn islam. Iallfall vil en slik betraktning trolig kunne spille inn
som et moment i utformingen av regler som har sitt primære
formål f.eks. i støybegrensning, jf. ovenfor. En
slik forskjellsbehandling kan imidlertid ikke være motivert
med ønsket om å fremme den ene eller den annen
religion. Det vil neppe være adgang til å begrense
muslimske bønnerop i sterkere grad enn man gjør
med tilsvarende utrop for andre religiøse livssyn når
utropene ikke har noen tradisjonell forankring her i landet.
Oslo, i kommunalkomiteen, den 19. oktober 2000
Berit Brørby
leder |
Erna Solberg
ordfører og sekretær |