1.1 Begrunnelse og bakgrunn for meldingen

Idrett og fysisk aktivitet er omfattet av stor interesse i samfunnet. Generelt kan en skille mellom et aktivt og et passivt engasjement. Det aktive engasjement kan komme til uttrykk ved at den enkelte aktiviserer seg som mosjonist, som aktiv i et idrettslag, eller som toppidrettsutøver. Det passive idrettsengasjementet kan ytre seg gjennom å være tilskuer ved idrettsarrangement, interesse for fjernsynssendinger og deltakelse i idrettsrelaterte spill. Utstrakt mediedekning av idrett og høye seertall ved fjernsynssendte idrettsbegivenheter er tydelige tegn på stor interesse for idrett i befolkningen.

En relativt stor andel av befolkningen driver idrett eller fysisk aktivitet i form av konkurranse, trening og mosjon.

Frivillig arbeid i lokale lag og foreninger er en forutsetning for den aktivitet som skapes i norsk idrett. Virksomheten i den frivillige idretten utgjør en betydelig samfunnsmessig ressurs.

Idretten har tidligere blitt sett på som en enhetlig bevegelse. En nærmere presisering av begrunnelsene for statlig medvirkning på idrettsområdet har derfor ikke vært ansett som nødvendig. I dag er denne enheten under press av indre og ytre krefter, noe som har resultert i et mer flertydig idrettsbilde.

I løpet av det siste tiåret har omfanget av fortjenestebaserte aktivitetstilbud økt i det norske samfunn. Denne utviklingen kan for det første ha sin årsak i at befolkningen ønsker et mer differensiert tilbud enn det de frivillige organisasjonene kan tilby. Differensieringen på tilbudssiden følger den alminnelige tendensen til individualisering av livsstil i befolkningen, og idrett og fysisk aktivitet utgjør intet unntak.

En annen grunn kan være den alminnelige velstandsutviklingen som har gitt folk en større disponibel inntekt enn tidligere. På en rekke områder innen kultur og fritidsaktiviteter har frivillig organiserte aktiviteter fått konkurranse fra kommersielle og fortjenestebaserte tilbud.

En tredje årsak er de alminnelige endringene i livsstil som følger moderniseringen av samfunnet, og som fører med seg nye behov for fysisk utfoldelse.

Fortjenestebaserte aktører har også gjort seg gjeldende innenfor toppidretten. Primærårsaken er den sterke mediefokuseringen som enkelte idretter og ut­øvere er gjenstand for. Utviklingen har ført betydelige pengestrømmer inn i idretten, og muliggjort omfattende satsing på å få fram topputøvere. Den har også ført til en betydelige inntektsøkning for enkeltutøvere, dels som lønn og dels som sponsor- og reklameinntekter.

Denne utviklingen har ført til at de klassiske kjennetegnene på frivillig organisering, demokrati og fortjenestefrie organisasjonsformer, har forvitret på enkelte områder. Den frivillige idretten er ikke lenger enerådene når det gjelder å gi et aktivitetstilbud. I de kommende årene vil høyst sannsynlig konkurransen fra de fortjenestebaserte tilbudene øke. Dette er en utvikling som vil stille den frivillig organiserte idretten overfor store utfordringer.

Fortjenestebaserte eierformer blir i økende grad vevd inn i de frivillige, demokratiske organisasjonsformene. Frivillige idrettsorganisasjoner kan på ulike måter gå i partnerskap med fortjenestebaserte aktører. Noen samarbeidsformer kan føre til at idrettslaget får svekket sin demokratiske innflytelse over viktige disposisjoner. Økonomiske blandingsløsninger kan også føre til at overskudd i klubben kan tas ut av private medeiere som fortjeneste.

Som en del av den generelle samfunnsutviklingen, gjør endringene innen idretten og det frivillige organisasjonsliv det nødvendig med en oppdatering av grunnlaget for statens idrettspolitikk inn i første tiår av et nytt århundre. En ny stortingsmelding om idrett og fysisk aktivitet er i første rekke begrunnet ut fra behovet for å videreutvikle og klargjøre statlige idrettspolitiske målsettinger.

Den overordnede målsettingen for statlig idrettspolitikk har siden 1970-tallet vært "idrett for alle". Denne målsettingen ble senest understreket i St.meld. nr. 41 (1991-1992) Om idretten. Folkebevegelse og folkeforlystelse.

Begrunnelsene for statlig medvirkning og støtteordninger til idrettsformål er knyttet til egen- og nytteverdien av idrett og fysisk aktivitet. Med egenverdi menes den opplevelse selve utøvelsen av aktivitet gir i form av glede og mestring. Idrett har videre ofte vært ensbetydende med deltakelse i et fellesskap, som både har verdi for den enkelte og for samfunnet, gjennom etablering av nettverk og organisasjoner. Idrettens nytteverdi er fra statens side særlig knyttet til helseperspektivet. Den positive effekt som fysisk aktivitet har som en del av det forebyggende helsearbeidet, bidrar til å styrke berettigelsen for statlig støtte.

Den forrige idrettsmeldingen, St.meld. nr. 41 (1991-1992), ble behandlet i Stortinget høsten 1992. På de årene som er gått, har både idretten og samfunnet forandret seg. Endringene i livsstil og livsmønstre, og endrede former for fysisk utfoldelse, skaper nye rammebetingelser for framtidens idrettspolitikk. Større mangfold av tilbud om fysisk aktivitet og framveksten av nye eier- og samarbeidsformer, stiller den offentlige idrettspolitikken overfor nye utfordringer i form av klarere prioriteringer.

I St.meld. nr. 27 (1996-1997) Om statens forhold til frivillige organisasjoner og i St.meld. nr. 44 (1997-1998) Tilleggsmelding om statens forhold til frivillige organisasjoner er prinsippene for en framtidig, samordnet politikk overfor de frivillige organisasjonene trukket opp. Her presenteres tre ulike målsettinger for offentlig samhandling med organisasjonene:

• 1. å styrke frivillig, lokalt, medlemsbasert virke,

• 2. å inngå i verdibaserte samvirkeformer med frivillige organisasjoner, og

• 3. å støtte økonomisk en fortjenestefri produksjon av velferdsytelser.

I Innst. S. nr. 101 (1998-1999) blir det konstatert at det er bred politisk enighet omkring ovennevnte prinsipper. Bakgrunnen for klargjøringen av disse grunnsynene var dels å etablere overordnede normer som tildelinger til, og samhandling med, frivillig virke kan forankres i.

Dels var også hensikten å tydeliggjøre hvilke grunnpremisser som gjelder for statens samhandling med de frivillige organisasjonene. En slik premiss er kravet om fortjenestefrihet som, slik det er gjort rede for ovenfor, innebærer eierformer der ressursene kommer organisasjonen til gode, og ikke kan tappes som privat profitt.

Intensjonen i St.meld. nr. 27 (1996-1997) og i St.meld. nr. 44 (1997-1998) var å styrke de lokale, medlemsbaserte aktivitetene i de frivillige organisasjonene. Dette innebærer at statlige ressurser bør fordeles slik at de kommer det lokale foreningslivet til gode.

Anvendt på idrettsfeltet setter disse intensjonene fra Stortinget søkelyset på det lokale, frivillige idrettslivet, og dets vekstvilkår i morgendagens samfunn. For Regjeringens idrettspolitikk blir det i framtiden et prioritert mål å styrke det frivillige, lokale idrettsarbeidet. Det er fire hovedgrunner til denne prioriteringen:

• – De lokale, frivillige organiserte idrettsaktivitetene gir en rekke sosiale gevinster, som kommer i tillegg til de idrettslige. Frivillig idrettsorganisering bidrar til å styrke lokalt fellesskap, og skaper sosiale bånd mellom foreldre, naboer, utøvere og andre deltakere.

• – Den frivillige idretten gir trening i demokratiske samhandlingsformer. Det er Regjeringens syn at dersom de frivillige og sivile demokratiske institusjonene svekkes, vil også den allmenne interessen for demokratisk deltakelse svekkes.

• – Den frivillige organiserte idretten gir selv betydelige tilskudd til egen drift, i form av ubetalt innsats. En vesentlig del av denne innsatsen er rettet inn mot driften av aktiviteten og organisasjonen.

• – Den medlemsbaserte idretten har tradisjonelt vært basert på en fortjenestefri organisasjonsform.

Sett under ett gir disse premissene en tydelig retning for Regjeringens framtidige idrettspolitikk. Idrett som drives i lokale frivillige medlemsbaserte foreninger skal prioriteres. Det er imidlertid ikke alle som finner et tilfredsstillende aktivitetstilbud innenfor den organiserte idretten, og mange velger derfor å drive fysisk aktivitet i egenorganiserte former. Regjeringen anser det derfor som viktig at statlige midler til idrettsformål også bidrar til å sikre muligheten for egenorganisert fysisk aktivitet for befolkningen.

Meldingen inneholder Regjeringens forslag og konklusjoner, samt et innholdsmessig sammendrag.

I meldingen beskrives sentrale utviklingstrekk på idrettsområdet, med vekt på perioden etter at forrige idrettsmelding ble behandlet i 1992. For å kunne utrede og fremme forslag til en framtidig statlig politikk på idrettsområdet, er det nødvendig å gi en oppdatert virkelighetsbeskrivelse. De utviklingstrekk som preger samfunns- og organisasjonslivet ved inngangen til det 21. århundre, må ligge til grunn for analysen av statens posisjon på dette området. Sentrale elementer i en slik beskrivelse er en gjennomgang av statlig organisering og målsettinger innenfor områdene idrett og fysisk aktivitet. Videre inneholder kapitlene en gjennomgang av utviklingen på sentrale områder innen idrettsområdet, i særlig grad aktivitets- og anleggsutviklingen.

I meldingen klargjøres mål og områder som er særlig viktige for den statlige idrettspolitikken. Det foretas videre en avgrensning av virksomhetsområder og organisasjonsformer hvor statlig medvirkning er uaktuelt.

De overordnede målsettinger og virkemidler, leder over i en mer konkret diskusjon om framtidig statlig politikk på anleggs- og aktivitetsområdet.

Organiseringen av statlig medvirkning på området idrett og fysisk aktivitet, tas opp i meldingen. Dette innebærer en redegjørelse for økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene i meldingen.

1.2 Nærmere om meldingen og konklusjoner

I denne meldingen blir idrett og fysisk aktivitet for alle definert som den overordnede visjonen for statlig idrettspolitikk. Visjonen er et uttrykk for at det ikke bare er idrett i regi av idrettsorganisasjonene som berettiger offentlig støtte.

Det sentrale er at befolkningen som helhet skal gis mulighet til å drive idrett og fysisk aktivitet. I dette ligger også at hensynet til likestilling skal ivaretas gjennom både aktivitetstilbud samt utforming og tilgjengelighet til anlegg. Dette betyr at statlige midler til idrettsformål må fordeles slik at de både kommer den frivillige, medlemsbaserte idretten til gode, og at de stimulerer og styrker muligheten for utøvelse av egenorganisert fysisk aktivitet. På denne bakgrunn er det i meldingen utledet tre grunnleggende mål for anvendelse av spillemidler:

• 1. Staten vil støtte den frivillige, medlemsbaserte idretten økonomisk slik at idrettsorganisasjonene kan opprettholde og utvikle et omfattende og godt aktivitetstilbud, primært på lokalt nivå.

• 2. Den samlede anleggsmassen skal gi flest mulig anledning til å drive idrett og fysisk aktivitet. Anleggsmassen bør tilpasses aktivitetsprofilen i befolkningen. Den statlige idrettspolitikken skal bidra til at befolkningen har et bredt spekter av lokalt forankrede aktivitetstilbud både i regi av den frivillige medlemsbaserte idretten og gjennom mulighet for egenorganisert aktivitet.

• 3. Staten vil støtte norsk toppidrett økonomisk slik at grunnlaget for et etisk og faglig kvalifisert topp­idrettsmiljø sikres, og at toppidretten fortsatt kan framstå som en kulturell identitetsskaper i det norske samfunn.

Regjeringen peker i meldingen på at barn (6-12 år) og ungdom (13-19 år) er primære målgrupper for det statlige engasjementet på idrettsområdet. Det understrekes at barn må sikres et allsidig tilbud om idrett og fysisk aktivitet. Anlegg i lokalmiljøet som stimulerer og tilfredsstiller barns behov for fysisk aktivitet i organiserte og egenorganiserte former, vil derfor bli prioritert. Når det gjelder ungdom, tas det sikte på å utvikle anlegg som tilfredsstiller ungdommens behov for utfordringer og variasjon. Ungdom må gis mulighet til å medvirke i utforming av anlegg. Anleggene bør fungere som gode sosiale møteplasser i lokalsamfunnene.

Regjeringen mener videre at idrettslagene vil være en svært viktig arena for å skape lokale sosiale nettverk, som bidrag til gode og trygge lokalsamfunn. Regjeringen ønsker derfor å styrke rammebetingelsene for frivillig, medlemsbasert idrett på lokalt nivå.

Idretten har de senere år blitt gjenstand for en økende grad av kommersialisering. Dette har resultert i framvekst av fortjenestebaserte eierformer i og i nær tilknytning til den frivillige medlemsbaserte idretten. Dette nødvendiggjør klarere avgrensninger for hvordan den statlige støtten til idretten kan benyttes. Regjeringen understreker derfor i meldingen at tilskudd fra spillemidlene ikke skal kunne benyttes til virksomheter eller organisasjonsformer hvor overskudd kan tas ut av private eiere.

Spillemidlene har hovedsakelig gått til utbygging av idrettsanlegg og til den frivillig organiserte idretten. Regjeringen legger opp til at dette fortsatt skal være hovedlinjene i den statlige idrettspolitikken.

Anlegg

Gjennom rammefordeling av spillemidler til de respektive fylkeskommuner søker departementet å ivareta hensynet til at det skal være noenlunde lik tilgang på anlegg for befolkningen uavhengig av bosted. Hvilke anleggstyper som bygges vil i første rekke være et resultat av kommunale og fylkeskommunale behov og prioriteringer. Målet for anleggsutbyggingen er å gi flest mulig anledning til å drive idrett og fysisk aktivitet. Spesielt vil en prioritere anleggstyper som harmonerer med aktivitetsprofilen til barn og ungdom. Videre vil det satses på anleggstyper som kan brukes av mange og som gir mulighet for egenorganisert fysisk aktivitet.

Eksisterende nærmiljøanleggsordning vil videreutvikles. Regjeringen ønsker et større fokus på utvikling av nærmiljøanlegg i tilknytning til skolenes uterom.

For å utjevne kommunenes evne til å investere i anlegg og områder for idrett og friluftsliv, opererer departementet med høyere tilskuddssatser i enkelte kommuner. Regjeringen ønsker å videreføre ordningen med Nord-Norge-tillegget og graderte stønadssatser. Det foreslås i meldingen å justere kriteriene for beregningsgrunnlaget til graderte stønadssatser. Tidligere ble dette beregnet på bakgrunn av rammeoverføringer per innbygger, mens en nå vil gå over til å benytte kommunens frie inntekter korrigert for variasjon i utgiftsbehovet. Det er departementets oppfatning at dette gir et bedre bilde av kommunenes økonomi. I tillegg ønsker departementet å innføre en ordning som gir høyere tilskuddssatser for enkelte anleggstyper i kommuner med lavt innbyggertall. Dette som kompensasjon for lavere investeringsevne.

En relativt stor andel av den eksisterende anleggsmassen i Norge er eldre anlegg. Enkelte av anleggene holder ikke mål i forhold til dagens krav, enten på grunn av at anleggene er nedslitte eller at kravene som stilles i dag er høyere enn da anleggene ble bygd. For mange av disse anleggene er derfor rehabilitering en forutsetning for fortsatt drift. Det vil også i et samfunnsøkonomisk og miljømessig perspektiv ofte være mer lønnsomt å rehabilitere enn å bygge nye anlegg. Prioriteringen av rehabilitering vil derfor bli videreført.

Aktivitet

Statlige midler til aktivitet blir i første rekke kanalisert gjennom NIF. Dette begrunnes med at NIF er en frivillig organisasjon som aktiviserer en stor del av befolkningen, spesielt barn.

Den generelle utviklingen i samfunnet får konsekvenser for måten idretten organiseres på, og for den offentlige idrettspolitikken. Differensieringen av tilbuds- og aktivitetsformer som finner sted, stiller både den frivillige organiserte idretten og den statlig politikken overfor store utfordringer. De frivillige idrettsorganisasjonene må på sin side ta stilling til hvordan tilbud kan organiseres for å møte befolkningens framtidige behov for fysisk utfoldelse. Staten må utforme et sett med virkemidler som gjør at rammebetingelsene for idrett og fysisk aktivitet blir best mulig, og i samsvar med overordnede politiske mål.

NIFs rolle og funksjon vil over tid måtte vurderes i forhold til om aktivitetstilbudet i medlemsorganisasjonene tilfredsstiller behovene i befolkningen, og om organisasjonenes tilbud er i tråd med overordnede idrettspolitiske mål. Dersom idrettsorganisasjonene over tid utvikler en nærmere sammenveving med fortjenestebaserte eierformer, vil dette få konsekvenser for de statlige overføringene.

Statlig støtte til NIF har på 1990-tallet hovedsakelig vært gitt gjennom et stort rammetilskudd og som øremerkede midler innenfor særlige prioriterte områder.

Riksrevisjonen (Dokument nr. 3:12 (1997-1998)) har foretatt en analyse av Kulturdepartementets oppfølging av rammetilskuddet til NIF. Hensikten var å avdekke om oppfølgingen gav tilstrekkelig informasjon til å vurdere om de overordnede idrettspolitiske målene nås. Riksrevisjonen er av den oppfatning at dagens plan- og rapporteringssystem ikke gir tilstrekkelig informasjon om bruken av spillemidlene og virksomheten i idrettsorganisasjonene. Etter Riksrevisjonens vurdering bør det utvikles et helhetlig plan- og rapporteringssystem basert på begrenset og relevant nøkkelinformasjon om virksomheten i NIF sentralt, særforbund og idrettskretser.

Departementet har siden 1997 arbeidet med å utvikle en ny budsjettstruktur for overføring av spillemidler til NIF. Omleggingen skyldes at departementet ser behov for å klargjøre sammenhengen mellom søknad, overføring og rapportering fra NIF. Dette i første rekke for å sikre at offentlige overføringer bidrar til å bedre rammebetingelsene for de deler av den organiserte idretten hvor aktiviteten skapes.

Regjeringen har videre, på bakgrunn av Innst. S. nr. 101 (1998-1999), utviklet en ny tilskuddsordning direkte rettet mot lokale idrettslag. Tilskuddsordningen vil bidra til å styrke rammebetingelsene for den frivillige medlemsbaserte idretten for barn og ungdom på lokalt nivå.

Regjeringens forslag

• – Visjonen for idrettspolitikken er "idrett og fysisk aktivitet for alle". Det innebærer at flest mulig skal gis mulighet til å utøve idrett og fysisk aktivitet.

• – Det skal spesielt satses på å legge forholdene til rette for et allsidig tilbud om idrett og fysisk aktivitet for barn (6-12 år) og ungdom (13-19 år).

• – Innen alle områder vil det være et prinsipp at tilskudd fra spillemidlene ikke skal danne grunnlag for fortjenestebaserte eierformer eller omdannes til fortjeneste for private eiere.

• – Det skal fortsatt satses på nærmiljøanlegg. Regjeringen ønsker et større fokus på utvikling av nærmiljøanlegg i tilknytning til skolens uterom.

• – Det skal fortsatt satses på rehabilitering.

• – Kravet om tilrettelegging for funksjonshemmede vil bli videreført.

• – Enkelte anleggstyper med høyt brukspotensial og anleggstyper som gir muligheter for egenorganisert fysisk aktivitet prioriteres ved at tilskuddssatsene økes.

• – Fylkeskommunene skal fortsatt stå for detaljfordelingen av midler til idrettsanlegg i kommunene. Rammeoverføringene fra departementet til fylkeskommunene for ordinære anlegg bestemmes av tre kriterier, godkjent søknadssum, antall innbyggere og anleggsfordeling.

• – Høyere tilskuddssatser til kommunene i Nord-Norge og Namdalen opprettholdes. Graderte stønadssatser justeres fra rammeoverføringer per innbygger, til kommunenes frie inntekter korrigert for variasjon i utgiftsbehovet. I tillegg gis det høyere tilskuddssatser til enkelte prioriterte anlegg i kommuner med lavt innbyggertall.

• – Økningen av tilskuddssatsene til prioriterte anleggstyper og økt vekt på anleggsfordeling ved overføring av spillemidler til fylkeskommunene, vil gi mulighet for å bedre anleggsdekningen i storbyene.

• – Tilskudd til bygging av anlegg for internasjonale mesterskap og konkurranser foretas gjennom tilskuddsordningen for nasjonalanlegg.

• – Departementet vil innføre en ny budsjettstruktur for overføringene av spillemidler til NIF. Det er et mål at en større del av midlene skal tilfalle lokalnivået hvor aktiviteten skapes. Det er videre et mål at omleggingen til ny budsjettstruktur vil gi nødvendig innsyn i virksomheten i forhold til offentlige dokumentasjonsbehov.

• – I Innst. S. nr. 101 (1998-1999) gav Stortinget sin tilslutning til at det skal etableres en ny tilskuddsordning for lokale lag og foreninger. I meldingen blir en slik tilskuddsordning for idrettsområdet beskrevet.

• – Departementet vil i perioden fram til 2003 vurdere hvordan offentlige myndigheter på regionalt og lokalt nivå kan bidra til at en større andel av befolkningen får et tilbud om idrett og fysisk aktivitet.

• – Den raske utviklingen i samfunnet generelt og innenfor idretten spesielt, gir et stort behov for ny kunnskap. Departementet foreslår derfor at satsingen på forsknings- og utviklingsarbeidet gradvis økes.

• – Departementet ønsker å videreføre storbyprosjektet på aktivitetsområdet, og vil bygge på de erfaringer som er framkommet gjennom den evaluering som ble foretatt av Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) i 1998.

• – Det vil være viktig å sikre grunnlaget for et etisk og faglig kvalifisert toppidrettsmiljø. Det legges derfor opp til en egen basisfinansiering av topp­idrett, og fortsatt satsing på antidopingarbeid.

• – Det anses som viktig at Stortinget gis en regelmessig orientering om utviklingen innen idrettsområdet, og at det med jevne mellomrom legges opp til en mer omfattende idrettspolitisk debatt. På denne bakgrunn blir det foreslått at Regjeringen legger fram en stortingsmelding om idrett og fysisk aktivitet i hver stortingsperiode, og at kulturministeren med jevne mellomrom holder en idrettspolitisk redegjørelse.