Det vises til brev fra Finanskomitéen
av 4. april 2001 om ovennevnte dokument.
Statens petroleumsfond er et finanspolitisk
styringsredskap for å synliggjøre bruken av petroleumsinntektene
og å sette til side de store budsjettoverskuddene for å dekke
framtidige utgifter. Det har vært bred enighet i Stortinget
om fondets investeringsstrategi. Petroleumsfondet skal forvaltes
på en forsvarlig måte, hvor siktemålet
er høy avkastning med moderat risiko, for på den
måten å bidra til å sikre grunnlaget
for framtidig velferd, herunder pensjoner. Dette kan best oppnås
ved at fondet opptrer som en finansiell investor. Deler av fondets
kapital plasseres i aksjer. Eierandelen i enkeltselskaper er liten,
og fondet plasseres slik at det gir en avkastning på linje
med bredt sammensatte aksje- og obligasjonsindekser i land med velutviklet
selskaps-, børs- og verdipapirlovgivning. Miljøfondet
er en del av Petroleumsfondet, og er investert etter særskilte miljøkriterier.
En har valgt ikke å etablere generelle etiske retningslinjer
som utelukker enkeltselskaper fra Petroleumsfondets øvrige
investeringer.
Representantene Djupedal og Halvorsen fremmer
i Dokument nr 8:79 (2000-2001) forslag om at Petroleumsfondet straks
skal trekke seg ut av bedrifter som er i konflikt med internasjonale
avtaler og offisiell nasjonal politikk.
Petroleumsfondets investeringsstrategi er nedfelt
i forskrift for forvaltning av Statens petroleumsfond, som er fastsatt
av Finansdepartementet med hjemmel i loven om Statens petroleumsfond.
Viktige spørsmål om forvaltningen blir alltid
presentert for Stortinget før de vedtas, slik at retningslinjene
for forvaltningen av Petroleumsfondet er forankret i Stortinget.
På samme måte som statens øvrige økonomiske
samkvem med andre land, bygger Petroleumsfondets investeringer på at
selskaper forholder seg til hjemlandets lover og regler. Fondet
plasseres imidlertid for en stor del i land og selskaper Norge har
omfattende samhandel med, og er underlagt de generelle retningslinjene
utenrikspolitikken legger for økonomisk samkvem med omverdenen.
Fondet er investert i aksjer i 28 land og obligasjoner i 22 land.
Av disse ligger 16 i Europa. Det er lagt vekt på at landene
skal ha velutviklet selskaps-, børs- og verdipapirlovgivning.
Representantene Djupedal og Halvorsen fremmer videre
forslag om at Regjeringen skal komme tilbake til Stortinget med
retningslinjer for plassering av Petroleumsfondet i utlandet som
sikrer at hensyn til menneskerettigheter og miljø blir
lagt til grunn for investeringsvalget.
Både regjeringen Jagland og regjeringen
Bondevik vurderte om særskilte etiske retningslinjer skal
gjøres gjeldende for Petroleumsfondets investeringer. Regjeringen
Jagland kom til at slike retningslinjer ikke var hensiktsmessige.
I Nasjonalbudsjettet 1998 står det blant annet:
– "Fondet er et redskap for å ta
hånd om statens finansielle sparing og bør forvaltes
ut fra finansielle hensyn (risiko og avkastning). Andre hensyn ivaretas best
gjennom andre virkemidler innen utenrikspolitikken, bistandspolitikken
og miljøvernpolitikken.
– Det er
lagt til grunn at fondet kun skal plasseres på børser
i land med velutviklet selskaps,- børs- og verdipapirlovgivning.
Fondet skal for en stor del plasseres i land og selskaper Norge
har omfattende samhandel med. Fondet er underlagt de generelle retningslinjene
utenrikspolitikken legger for økonomisk samkvem med omverdenen.
Det kan reises spørsmål om det er naturlig å ha
andre standarder for petroleumsfondets virksomhet enn for andre
deler av offentlig virksomhet. Det vises til at det offentlige gjennom
eierskap i et stort antall selskaper allerede er involvert i ulike
typer næringsvirksomhet i mange land. Det er ikke her satt
andre restriksjoner enn det som følger av eventuelle lovmessige begrensninger,
f.eks. økonomisk boikott av enkelte land som ledd i norsk
utenrikspolitikk.
– Et grunnleggende trekk
ved petroleumsfondet er at investeringene skal spres både
mellom land og mellom selskaper for å oppnå en
portefølje som speiler hele aksjemarkedet. Det er altså i
utgangspunktet ikke lagt opp til å analysere og vurdere
de enkelte land og selskaper (utover at de faller innenfor de generelle
retningslinjene)."
Stortinget sluttet seg til regjeringen Jaglands
vurderinger. Regjeringen Bondevik drøftet så etiske
retningslinjer i Revidert nasjonalbudsjett 1999 og foreslo på denne
bakgrunn:
– å skille
ut en mindre del av fondet som forvaltes etter særskilte
miljøkriterier
– å benytte stemmerettighetene
knyttet til fondets aksjer, for å fremme hensynet til menneskerettigheter
og miljø
– å forby fondet å investere
i selskaper som har produksjon av tobakksprodukter som sin hovedaktivitet
Bare etablering av Miljøfondet fikk
tilslutning i Stortinget. I Budsjett-innst.S. II (1998-1999) står
det blant annet:
"Flertallet mener det er betenkelig at det foreslås
innført egne retningslinjer for forvaltningen av statens
formue gjennom Petroleumsfondet i utlandet, mens det gjelder andre
retningslinjer for forvaltningen av statens formue i form av for
eksempel direkte eierskap og Folketrygdfondet innenlands. Gjennom
statens direkte eierskap innenlands vil en fra tid til annen stå overfor avveininger
mellom etiske og miljømessige hensyn på den ene
siden og hensynet til avkastning og risiko på den annen.
Ettersom dette også kan gjelde norske (statseide) selskapers
engasjement i utlandet, er det ikke opplagt at det kan trekkes presise
skillelinjer mellom direkte eierskap innenlands, og eierskap gjennom Petroleumsfondet.
En vesentlig forskjell mellom Petroleumsfondets eierskap og statens
direkte eierskap, er at Petroleumsfondet skal være rendyrket finansiell
sparing og maksimalt kan eie 1 % av et selskap. Dette innebærer
samtidig tilsvarende mindre innflytelse for eieren og dermed mindre
effekt på de mål man ønsker å oppnå gjennom
slike etiske retningslinjer."
Etiske spørsmål er ofte reist
i tilknytning til Statens petroleumsfond, men problemstillingen
er like relevant for annen statlig virksomhet. Begrensninger av Petroleumsfondets
investeringsmuligheter ut fra etiske hensyn vil kunne være
inkonsistent i forhold til for eksempel statlig forretningsdrift
eller statlige innkjøp. Staten har betydelige eierinteresser
i selskaper som driver mange typer virksomhet, også virksomhet
som vil kunne være i strid med denne type etiske retningslinjer. Det
er nærliggende å tro at selskaper med statlig
eierandel leverer til eller kjøper varer fra selskaper
som vil bli utelukket. Det er også mulig at staten gjennom
selskaper med statlig eierandel likevel vil ha eierandeler i selskaper
som eventuelt utelukkes fra Petroleumsfondet. En kan også anta
at staten vil stå i et direkte forretningsforhold til selskaper
som vil være utelukket, f. eks. gjennom leveranser til
forsvaret. Videre kan en tenke seg at et selskap kan være
utelukket fra Petroleumsfondet samtidig som det samme selskapet
har oljevirksomhet på norsk sokkel.
Det vil være vanskelig å finne
en egnet avgrensning for hvilke aktiviteter som eventuelt skulle
omfattes av slike etiske retningslinjer. I den offentlige debatten
har det ofte vært trukket fram produksjon av våpen,
tobakk og alkohol, brudd på menneskerettigheter, arbeidstakerrettigheter
eller utnyttelse av barnearbeid, samt virksomhet som kan være
miljøskadelig, f. eks. genmodifisering. Selv om en velger
ett eller flere kriterier, vil det likevel kunne trekkes fram kritikkverdige
forhold om enkeltbedrifter. Videre vil det være vanskelig å komme
fram til kriterier som er objektive og behandler alle selskaper
likt. Virksomheter i ulike deler av næringslivet er sterkt
innvevd i hverandre. Det vil være en utfordring å avgrense
seg i forhold til leverandører, kunder, deleide selskaper
etc.
Statens petroleumsfond er et finanspolitisk
styringsredskap for bl.a. å synliggjøre bruken
av petroleumsinntektene og sette til side de store budsjettoverskuddene
for å dekke framtidige utgifter. Fondet skal forvaltes
på en forsvarlig måte, hvor siktemålet
er høy avkastning med moderat risiko, for på den
måten å bidra til å sikre grunnlaget
for framtidig velferd, herunder pensjoner. Eventuelle begrensninger
på Petroleumsfondets investeringsmuligheter ut fra etiske
hensyn vil trolig i liten grad påvirke aktiviteten en ønsker å ramme,
selv om slike begrensninger kan ha en viss holdningsskapende effekt.
Konsekvensene for forvaltningen av fondet kan imidlertid vise seg å bli
store.
Det følger av dette at vi bør
være varsomme med å anvende Statens petroleumsfond
til å fremme andre politiske målsettinger. Dette
er sammenfallende med hvordan vi har innrettet salget av våre
petroleumsressurser, hvor det har vært lagt til grunn at
beslutninger knyttet til hvem som skal kjøpe norsk olje
og gass, ikke skal inngå som en del av vår utenrikspolitikk,
så lenge det ikke er snakk om boikottiltak vedtatt gjennom
FN e.l.. Som nevnt i innledningen, plasseres Petroleumsfondet for
en stor del i land og selskaper Norge har omfattende samhandel med,
og er underlagt de generelle retningslinjene utenrikspolitikken
legger for økonomisk samkvem med omverdenen.
Det er vanskelig å finne empirisk belegg
for å fastslå at avkastningen av investeringer
etter særskilte etiske retningslinjer gir høyere
eller lavere avkastning enn andre investeringer. Derimot er det
grunn til å anta at fondets risiko øker dersom
en begrenser investeringsmulighetene vesentlig. I sitt brev av 16.
mars 1999 til Finansdepartementet, som følger som vedlegg
til Revidert Nasjonalbudsjett 1999, skriver Norges Bank:
Den siste årsaken til at forvaltere tar
miljøhensyn ved sine investeringer er at enkelte mener
at dette vil bidra til å sikre en høy avkastning
på aksjeinvesteringene. Tankegangen er at bedrifter som
tar miljøspørsmål på alvor driver
en fremtidsrettet virksomhet som over tid vil resultere i god avkastning
for investorene. Det er imidlertid vanskelig å finne empirisk
belegg for dette synet. De arbeidene vi kjenner til konkluderer
med at det å velge ut et begrenset antall bedrifter etter
spesielle miljøkriterier ikke har noen systematisk innvirkning
på avkastningen til en aksjeportefølje. Hvis en velger å ekskludere
et stort antall bedrifter eller samtlige bedrifter i noen næringer,
er det vanskelig å vurdere konsekvensene for avkastningen.
Det har sammenheng med at porteføljen da vil få egenskaper
som avviker betydelig fra egenskapene til en portefølje
som ikke er underlagt miljøkriterier. Dermed vil avkastningen
til porteføljen variere mye i forhold til avkastningen
til referanseindeksen. Dette gjør det vanskelig å vurdere
om det er noe systematikk i avkastningsforskjellene. I en slik situasjon
vil en trenge avkastningsdata for mange år før
det er mulig å trekke en konklusjon, men slike data er
foreløpig ikke tilgjengelig. Begrensninger på fondets
investeringsmuligheter vil imidlertid gi et dårligere bytteforhold
mellom avkastning og risiko. Med dårligere bytteforhold
menes at for en gitt avkastning vil risikoen øke. Hvor
mye dårligere bytteforholdet blir avhenger naturlig nok
av hvor store begrensninger en innfører på investeringsmulighetene."
Som nevnt behandlet Stortinget forslag til etiske
retningslinjer for Statens petroleumsfond så sent som i 1999.
En vedtok da å opprette Miljøfondet, som ble gjort
31. januar 2001, og det ble forutsatt at retningslinjene for dette
fondet skal ligge fast i tre år. Deretter skal Miljøfondets økonomiske
og miljømessige resultater evalueres, og det er naturlig
at også utvalgskriteriene for selskapene i fondet da vurderes
på nytt. Erfaringene i forbindelse med evalueringen av
Miljøfondet vil også gi et bedre grunnlag for å vurdere
forvaltningen av det samlede Petroleumsfondet. Jeg mener at man
bør holde fast på denne strategien.
En bør altså som utgangspunkt
holde fast ved den etablerte linjen om ikke å etablere
generelle etiske retningslinjer som på forhånd
utelukker enkeltselskaper fra Petroleumsfondet. Enkelte av eksemplene
som har vært trukket fram den siste tiden, blant annet
en mulig produsent av antipersonell landminer i Singapore, viser
imidlertid at investeringer i enkelte selskaper stiller oss overfor
både etiske og politiske dilemmaer. Jeg ser derfor at det
er behov for å vurdere saksområdet nærmere.
Regjeringen vurderer derfor å etablere en uttrekksmekanisme,
slik at en i helt spesielle situasjoner kan sørge for at
Petroleumsfondet selger seg ut av et selskap. Regjeringen vil komme
tilbake til forslaget om en uttrekksmekanisme i Revidert nasjonalbudsjett 2001.
I det aktuelle Dokument nr 8:79 (2000-2001)
pekes det på "investeringer i bedrifter som bryter med
norsk politikk og etiske standarder, og som fremstår som
særdeles graverende" (side 2). Det er vanskelig å se
at alle forslagene i dokument 8-forslaget virkelig reflekterer nasjonal
politikk det er bred enighet om. Jeg vil minne om at f.eks. våpenproduksjon
generelt ikke bryter med norsk politikk, jf. også at vi
er medlem av en forsvarsallianse som er basert på våpenbruk.
Retningslinjene for forvaltningen av Petroleumsfondet
må bygge på en solid og forsvarlig saksbehandling, som
sikrer prinsippet om likebehandling og at selskaper ikke blir navngitt
offentlig på feilaktig grunnlag. Halvorsen og Djupedal
navngir f.eks. fire selskaper i forbindelse med mulig produksjon
av antipersonell landminer, og hvor det skaper inntrykk av at Petroleumsfondet
ikke burde vært investert i disse selskapene.
Mens Singapore Technologies Kinetics, som er
et datterselskap av Singapore Technologies Engineering hvor Petroleumsfondet
er investert, oppgis å produsere antipersonellminer, synes
grunnlaget for å omtale de tre amerikanske selskapene Lockheed
Martin, General Electric og Raytheon Corp. å være
at de ikke har forpliktet seg til å avstå fra
slik produksjon en gang i framtiden. Singapore Technologies Engineering
(markedsverdi på om lag 40 mrd. kroner) er klassifisert
som generell industri/luftfart og forsvar i FTSE-indeksen, og
har ifølge selskapet både Nato-land og den svenske stat
blant forsvarskundene. General Electric er blant verdens største
selskaper (verdi på om lag 4 500 mrd. kroner) og er klassifisert
som generell industri. Lockheed Martin Corp. (verdi på 140
mrd. kroner) og Raytheon Corp. (verdi på 90 mrd. kroner)
er klassifisert som generell industri/luftfart og forsvar.
Finansdepartementet har bedt Norges Bank innhente opplysninger
fra disse selskapene om deres befatning med produksjon av antipersonell
landminer. I brev av 27. april skriver Norges Bank:
"Norges Bank har tilskrevet disse selskapene med spørsmål
om deres befatning med produksjon av landminer. Vi har mottatt opplysninger
fra tre av de fire selskapene. Det fjerde selskapet, Raytheon Corp.
har ennå ikke besvart spørsmålene. Norges
Bank vil informere Finansdepartementet når svaret foreligger.
Selskapet Singapore Technology Engineering svarer at
de ikke produserer landminer for eksport og ikke har hatt slik eksport
over de siste 15 årene. På spørsmål
om hvilken policy selskapet har vedrørende produksjon av landminer,
svares at selskapet ikke produserer landminer for eksport og at
man for øvrig ikke vil kommentere forhold som vedrører
det nasjonale forsvaret i Singapore.
General
Electric svarer at selskapet aldri har produsert landminer,
og at de heller ikke leverer deler til andres produksjon av landminer.
Selskapet sier at det ikke har intensjoner om å være
involvert i produksjon av landminer i fremtiden.
Locheed Martin svarer at selskapet ikke
produserer landminer av noe slag. Det ble produsert antipersonellminer
fram til opphøret av Vietnam-krigen og komponenter til
antistridsvognminer fram til 1982. Selskapet svarer at det ikke
har planer om eller til hensikt å produsere antipersonellminer
eller komponenter til slike i fremtiden.
De nevnte
selskapene inngår i den internasjonale aksjeindeksen FTSE,
som er referanseindeksen for Norges Banks forvaltning av Petroleumsfondet.
Ved det siste årsskiftet var Petroleumfondets eierandel
i disse selskapene mellom 0,04 og 0,05 prosent, svarende omtrent
til den gjennomsnittlige eierandelen i de i alt 1791 selskapene
i porteføljen av internasjonale aksjer."
I brev av 3. mai 2001 skriver Norges Bank videre:
"Også Raytheon Corp. har nå besvart
spørsmålene fra Norges Bank. Selskapet sier at
det ikke er involvert i produksjonen av antipersonell miner, og
at det ikke har noen intensjon om slik produksjon i fremtiden. Raytheon
fremhever at selskapet er engasjert i produksjon av nye typer sonarsystemer
for å lokalisere landminer. I 1990 produserte Raytheon
generiske transistorer for blant annet et selskap som produserte landminer.
Raytheon solgte denne virksomheten tidlig på 1990-tallet."
Dette illustrerer at det ligger en utstrakt
grad av skjønn bak hvilke selskaper Djupedal og Halvorsen definerer
som å bryte med norsk politikk og etiske standarder. Et
slikt skjønn kan det være meget krevende å praktisere.
Halvorsen og Djupedals forslag er at selskaper
som er aktuelle investeringsobjekter for Petroleumsfondet, skal
avkreves en egenerklæring om at bedriften følger etiske
krav og miljøkrav etter anerkjente internasjonale standarder
(SA 8000 og ISO 14001) på vegne av seg selv og sine underleverandører.
Det er uklart om forslaget innebærer at det faktisk skal
kreves at selskapene er sertifisert etter disse standardene, at
de oppfyller kravene disse standardene setter, eller at de bare
skal være villig til å besvare spørsmålet.
Hovedproblemet med en slik strategi, uansett
hvilken tolkning en legger til grunn, er at en svært liten andel
av de om lag 20 000 selskapene Petroleumsfondet i dag kan investere
i ville være kvalifisert. Da en besluttet at Petroleumsfondet
skulle investere i aksjer, var det imidlertid en forutsetning at
fondets aksjeplasseringer skulle spres over et stort antall selskaper,
slik at en ville få en avkastning på linje med
bredt sammensatte aksjeindekser og at eierandelen i enkeltselskaper skulle
være liten.
Tall innhentet fra konsulentselskapet EIRIS,
som bistår departementet i forbindelse med Miljøfondet, underbygger
dette. Det skal bare være et titalls selskaper som har
SA 8000-sertifisert sin globale virksomhet. Det er derimot ikke
like uvanlig å sertifisere deler av virksomheten som er
lokalisert i land der arbeidsforholdene antas å være
spesielt dårlige. Av 1600 selskaper i EIRIS’ database
har bare 1 pst. av selskapene ISO 14001-miljøsertifisering
for hele sin virksomhet. Om lag 3 pst. har sertifisert to tredjedeler
av virksomheten og 6 pst. har sertifisert en tredjedel.
Det er heller ikke grunn til å anta
at svarprosenten på en slik henvendelse vil være
stor uten et betydelig oppfølgingsarbeid fra departementets
side. Hvis en skulle velge å legge sertifisering til grunn,
vil dette lettere kunne gjøres ved å benytte konsulenter
som tilbyr tjenester innen etiske investeringer, enn å avkreve
selskapene en egenerklæring.
På bakgrunn av det jeg har anført
over, tilrår jeg at komiteen fremmer innstilling om at
forslagene fra representantene Halvorsen og Djupedal ikke bifalles. Regjeringen
vil komme tilbake med en nærmere omtale i Revidert nasjonalbudsjett
2001.