Med bakgrunn i ovennevnte krav og de vurderinger og
anbefalinger som følger av EBA·2000 har FD funnet å vurdere
to aktuelle modeller for framtidig eiendomsforvaltning.
I dette alternativ er Forsvarets eiendomsforvaltning, herunder
også drifts- og vedlikeholdsoppgaver, samlet i ett organ
under Forsvarssjefen. FBT og LFMenes EBA-elementer er slått
sammen til én enhet.
Forvaltningen er organisert som en selvstendig
avdeling parallelt med FMOs øvrige virksomhet og underlagt
Forsvarssjefen. I figur 6.1 er dette markert ved at primærvirksomheten
(PV) og forvalteren (F) som separate avdelinger er samlet under
en ledelse. Det finnes i forvaltningsenheten (FE) et sentralt element direkte
underlagt FSJ (FE/S) som har det overordnede ansvar som
forvalter. På et eventuelt regionalt nivå (FE/R)
og på lokalt nivå (FE/L) er det egne
enheter som vil ivareta FDV og ha kontakten med de lokale brukerne.
EBA-forvaltningens drift bruttobudsjetteres
på eget kapittel og det føres et tilhørende
regnskap etter kontantprinsippet. Bruker gis med andre ord ingen
formell tildeling og eventuell horisontal samhandling må tilrettelegges
uformelt og eventuelt ved hjelp av et internregnskap etter Statens økonomireglement § 18.
Dette regnskapet vil ligge utenfor det formelle regnskapsavlegget
til Statsregnskapet. Dette vil medføre at kostnadene ikke
er sporbare hos bruker og vil derfor vanskelig kunne danne grunnlag
for et totalt kostnadsbilde.
Utgifter forbundet med investeringer bruttobudsjetteres
og regnskapsføres på eget kapittel. Kapitalen
vil ikke framkomme i et formelt balanseregnskap og verdiutviklingen
følges ikke opp regnskapsteknisk i objektets levetid. Det
er ikke anledning til å vise avskrivninger på kapitalen.
I denne modellen er hele Forsvarets eiendomsforvaltning,
herunder også drifts- og vedlikeholdsoppgaver, samlet som
en selvstendig etat under FD. FBT og LFM-enes EBA-elementer er slått
sammen i én organisasjon.
En helhetlig eiendomsforvaltning som også omfatter drifts-
og vedlikeholdsoppgaver underlagt FD innebærer organisering
som selvstendig virksomhet. I denne sammenheng må det også vurderes
relevant tilknytningsform mellom virksomheten og departementet. Det
er forutsatt at eiendomsforvaltningen skal være inntektsfinansiert
og opptre uavhengig av Forsvaret som kjøper. I figur 6.2
er dette markert ved at brukeren (B) og forvalteren (F) tilhører
adskilte organisasjoner.
Samhandelen mellom brukeren og EBA-forvalteren kan
sammenlignes med forholdet mellom partene i et ordinært
leieforhold. Leieavtalen regulerer plikter og rettigheter på begge
sider, også de økonomiske. Leietaker skal betale
kostnadsdekkende husleie. Brukeren tildeles ressurser for å utføre
oppdrag som avtalt i styringsdialogen, herunder også ressurser
til dekning av EBA-behov.
EBA-forvalteren vil med bakgrunn i avtaler med FMO
og andre etater forestå investeringer og aktiverer disse
i virksomhetens balanseregnskap. Leieinntekten vil betjene investeringen.
Inntekter fra avhending inntektsføres hos forvalteren og
benyttes til finansiering av investeringer i EBA etter departementets
prioriteringer.
I budsjett- og bevilgningsmessig sammenheng
er FMO som kunde organisert som en selvstendig etat med rammebetingelser
som i dagens situasjon. Behov for EBA forutsettes dekket ved leie
fra leverandører utenfor FMO. Midler som i dagens modell
er avsatt på forsvarsbudsjettet til investeringsformål
forutsettes å inngå i ordinær budsjettramme
og disponert formålstjenlig. Med bakgrunn i formål
og politisk betydning forutsettes den andel av investeringsrammen
som berører stridsanlegg og NATO-anlegg, bruttobudsjettert
som i dag. For Forsvarets etterretningstjenestes spesielle anlegg
vil dagens finansierings- og forvaltningsordning opprettholdes.
EBA-forvaltningen etableres som selvstendig,
forretningsmessig virksomhet. Forvaltningen får da normalt
ikke finansiert sin virksomhet gjennom bevilgning/tilskudd
fra statsbudsjettet, men gjennom inntekter fra leveranse av tjenester
til Forsvaret. Investeringer forutsettes med visse unntak finansiert
over forvalters budsjett, dog slik at kapitalen skal betjenes fullt
ut gjennom inntekter fra Forsvaret. Forvaltningens formelle og juridiske
rammebetingelser eller fullmakter vil følge av valg av
tilknytningsform.
I valg av prinsippmodell står valget
mellom FSJs ønske om styring av sin EBA-leverandør
og EBA-leverandørens behov for handlefrihet for å kunne
utøve best mulig forvaltning. FD legger i sin vurdering
vekt på at FSJs eventuelle styring av leverandørleddet,
kan svekke tjenesteleverandørens profesjonelle uavhengighet. Å belaste
FMO med organisatorisk og kompetansemessig krevende forvaltningsoppgaver
kan gå på bekostning av primærvirksomheten.
I Alternativ 1 der EBA-forvaltningen ligger
direkte under FSJ, parallelt med FMOs organisasjon, har FSJ full
kontroll med forvaltningsorganisasjonens størrelse og de
midler den forbruker. I Alternativ 2 skal FDs kontroll av forvaltningskostnadene
mot nøkkeltall fra øvrig eiendomsforvaltning forhindre
at EBA-forvalteren ikke benytter alle ressurser fullt ut til Forsvarets beste.
Gjennom avtaler med forvalteren kan FSJ sikre seg like god råderett
over EBA og nøkkelpersonell på EBA-sektoren som
i Alternativ 1. Kun Alternativ 2 gir et klart rollemessig og økonomisk
skille mellom forvalter- og brukerrollen og gir full synliggjøring
av økonomiske forhold. Den skaper følgelig bedre
forutsetninger enn Alternativ 1 for et samspill mellom kunde og
leverandør som kan utfordre hverandre i en dynamisk prosess
og finne balansepunktet mellom tilgjengelige EBA-ressurser og de
EBA-behov brukerens primæroppgaver krever dekket. Alternativ
2 muliggjør en dialog på strategisk nivå om
de overordnede grep i eiendomsforvaltningen, noe som er helt nødvendig
for å oppnå best mulig totaløkonomi.
Med innføring av kostnadsdekkende husleie vil incentivene
til reduksjon i EBA-bruk være sterke, og modellen gir incentiver
for kostnadseffektivisering og dermed omstillingsdyktighet både
for primærvirksomheten og EBA-forvaltningen.
Erfaringene fra horisontal samhandel tilrettelagt gjennom
internregnskap, samtidig som det skal avlegges regnskap etter fullstendighets-,
brutto- og kontantprinsippet, har vist at Alternativ 1 vil være
komplisert og ressurskrevende å gjennomføre, og
det oppstår en rekke vanskelige avstemmingsmessige forhold
knyttet til revisjon. De vurderinger som er foretatt, tilsier at
det vil være formelle og praktiske begrensninger forbundet
med en slik modell som vil være krevende både med
hensyn til rigide rutiner og arbeidsinnsats. Dette må sees
opp mot de omstillingsutfordringer Forsvaret for øvrig
står overfor. En slik modell har etter departementets oppfatning
så store svakheter at den med stor sannsynlighet ikke vil
gi de ønskede resultater og derved få kort varighet.
Alternativ 1 innebærer at FBT må tilbakeføres
fra dagens tilknytningsform som forvaltningsbedrift underlagt Forsvarsdepartementet
til en avdeling under Forsvarssjefen. Innføring av denne
modellen bryter dermed med utviklingen i offentlig forvaltning i
retning av økt synliggjøring og ansvarliggjøring
av statlige virksomheter som er av produksjonskarakter. Dette vil
være i strid med Regjeringens mål om å fornye,
omstille og effektivisere offentlig forvaltning der et av hovedtiltakene
er å skape effektivisering av ressursbruken og økt
handlingsrom på alle nivåer. Det er grunn til å anta
at en kritisk suksessfaktor i Forsvarets omstilling vil være
muligheten for investering i funksjonelle og riktig lokaliserte
etablissementer for den nye organisasjon.
Alternativ 2 er den modell som tydeligst skiller
bruker- og forvalterrollen. Modellen er best i samsvar med de krav
og suksesskriterier som er listet i foregående kapittel
og med de overordnede politiske føringer. Spesielt i en
situasjon hvor Forsvaret står overfor store strukturelle
endringer, mener departementet at Alternativ 2 med en eiendomsforvaltning
innbefattende drifts- og vedlikeholdsoppgaver underlagt Forsvarsdepartementet,
er den modell som vil være best egnet for Forsvaret totalt
sett.