En eiendomsforvaltning direkte underlagt FD
vil representere en selvstendig virksomhet. Forutsetningen om at
forvalteren i denne sammenheng skal være inntektsfinansiert
vil fordre organisering som forretningsmessig virksomhet. Staten
organiserer sin virksomhet i to hovedformer; som statlige forvaltningsorganer
og som statseide selskaper. Forvaltnings-organene kan betegnes som
en integrert del av Staten som rettssubjekt, mens de statseide selskapene
er selvstendige rettssubjekter.
Tilknytningsform for eiendomsforvaltningen i
Forsvaret ble også drøftet i St.meld. nr. 55 (1992-1993),
jf. Innst. S. nr. 58 (1993-1994). Med bakgrunn i virksomhetens sektorpolitiske
formål, rolle og oppgaver primært rettet mot Forsvarets
virksomhet, ble forvaltningsorganformen anbefalt. Med bakgrunn i
de anbefalinger til endringer i styrings- og forvaltningsform som
følger av denne proposisjonen, er det fortsatt departementets
vurdering at en EBA-forvalter for Forsvaret bør være
organisert som forvaltningsbedrift. Likeledes er det departementets
oppfatning at videreføring av forvaltningsbedriftsformen
vil kunne ivareta balanseforholdet mellom Statens og Regjeringens
sektorpolitiske styringsbehov og de forretningsmessige rammebetingelser
som er nødvendig for en virksomhet som er forutsatt inntektsfinansiert.
Et bidrag vil være at forvaltningsbedriften gis nødvendige
budsjettmessige fullmakter til å kunne opptre som en effektiv
og forutsigbar leverandør overfor Forsvaret som kunde.
Departementet vil komme nærmere tilbake til dette fullmaktsforholdet
i neste budsjettproposisjon.
Målet er å etablere en ny
organisasjonsstruktur tilpasset en helhetlig og effektiv forvaltning
av Forsvarets EBA. Den nye organisasjonen skal levere EBA og EBA-tjenester
til Forsvaret i samsvar med brukernes behov, og ytelsene skal være
målbare i pris og kvalitet i forhold til nøkkeltall
fra annen offentlig og privat eiendomsforvaltning. Organisasjonen
skal også kunne utføre utrednings- og rådgivningsoppdrag
innenfor sitt kompetanseområde.
Den nye bedriften skal bygges opp først
og fremst med tanke på å dekke Forsvarets samlede
behov for EBA-tjenester. Bedriftens kjernevirksomhet skal identifiseres
for å sikre at denne ivaretas av den nye organisasjonen
på en god måte. Brukersidens rolle og interesser
i forbindelse med utvikling av ny EBA-forvaltning skal ivaretas
av FMO. Forsvarets behov for EBA-tjenester skal identifiseres i
samarbeid med FMO. Det er imidlertid nødvendig at en tilstreber
en endringskompetent organisasjon som kan videreutvikles over tid
med tanke på å tilfredsstille krav fra eier og
kunde.
Med bakgrunn i ovenstående tilknytning
må FD i sin styring ta hensyn til at Forsvarets EBA-forvalter
blir en stor og kompleks organisasjon med en differensiert oppgaveportefølje.
Virksomheten har trekk som spenner fra det man finner i rene kunnskapsorganisasjoner til
det som er typisk for håndverks- og entreprenørvirksomhet.
Departementet vil opprette et styre for Forsvarets EBA-forvaltning.
Styrets oppgaver vil bl.a. være å utøve
systemkontroll på vegne av departementet, jf. økonomireglementets § 20.3.
Departementet vil i nært samarbeid med FMO som bruker,
utarbeide en styreinstruks. Styrets medlemmer bør ha representativ
kompetanse relatert til virksomhetens formål og oppgaver.
Ved beredskap, krise og krig vil den selvstendige
forvaltningsenheten i sin helhet bli overført Forsvarssjefen.
Nærmere prinsipper for slik overføring vil bli
utarbeidet i samråd med FMO.
At all EBA-forvaltning inngår i en
forvaltningsbedrift, innebærer både nye arbeidsoppgaver
og utvikling av en ny rolle. Intern og ekstern informasjon, opplæring
og organisasjonsutvikling blir sentrale arbeidsområder
i en overgangsperiode. Eksisterende systemer for eiendomsregistrering
og -forvaltning må tilpasses og videreutvikles med sikte
på å kunne håndtere fakturering av leie,
innbetaling, avskrivningsordning, resultatberegning og økonomisk
rapportering. De økonomiske styringssystemene, budsjett
og regnskap må tilpasses finansieringsformen på alle
områder, og det må etableres sikre rutiner som
ivaretar hensynet til kontroll.
Hensynet til bruker og kjennskapet til lokalt
marked gjør at utførelse og administrasjon av
FDV-oppgavene fortsatt må ligge lokalt. Imidlertid gjør
de store omleggingene i Forsvarets struktur det nødvendig å revurdere
plasseringen og opprettholdelsen av enkelte av de lokale elementene
i organisasjonen. En naturlig konsekvens av omleggingen er at lokalavdelingene
utvikles til mer aktive forretnings- og serviceorganer overfor leietakerne.
Tjenesteyting utover det som dekkes i dag må bygges ut
i takt med etterspørselen og finansieres ved de inntekter
tjenestene gir.
Den regionale organiseringen, både
lokaliseringen og organisasjonsstrukturen, må revurderes.
Departementet vil søke å finne en optimal struktur
i forhold til de oppgavene som ventes etter at Forsvarets restrukturering
er vedtatt og gjennomført. Den sentrale organisasjonen
vil også bli endret i tråd med framtidige oppgaver,
og strategisk ledelseselement, økonomi-, personell-, IT-
og informasjonsfunksjonen må dimensjoneres etter den nye
forvaltningens behov.
Ved etablering av en helhetlig eiendomsforvaltning vil
en av de største personellmessige konsekvenser bli overgangen
til en organisasjon med en mer uensartet personellstruktur enn det
som er tilfelle i dagens FBT og LFM-organisasjon, hver for seg.
Den nye virksomheten vil få større spennvidde
i typer arbeidsoppgaver, kompetanse, bedriftskulturelle holdninger
og så videre. I tillegg vil det være
stor geografisk spredning på personellet. Som følge
av dette vil det bli en stor utfordring å skape en felles
bedriftskultur som alle ansatte identifiserer seg med og føler
tilhørighet til. Departementet har som mål å etablere
en kundeorientert bedrift og en god arbeidsplass for personellet.
For den enkelte ansatte vil selve omorganiseringsprosessen
innebære den største endringen på kort
sikt, avhengig av organisasjonsstruktur og lokalisering av de enkelte
organisasjonsledd. Dette forutsettes utredet, planlagt og tilrettelagt
spesielt som en egen prosess.
Den nye organisasjonen vil kreve en personalpolitikk
og et regel- og avtaleverk som best mulig er tilpasset virksomhetens
hovedoppgaver og personellstruktur. I en forvaltningsbedrift vil
de sivilt ansatte fortsatt være underlagt tjenestemannslovens
bestemmelser, mens militært personell fortsatt vil falle
inn under regelverket i Forsvarssjefens Personellhåndbok.
Departementet har iverksatt en utredning av
hvilke konsekvenser innføring av ny forvaltningsmodell
vil få for organisasjonsmessige forhold, og for de ansatte, både
i FBT og LFMene.
Ved å aktivere bygge- og eiendomskapitalen
med etterfølgende avskrivning over de årlige driftsbudsjettene
synliggjøres ressursbruken på en sannferdig måte. Dette
gir et bedre redskap for å foreta nytte-/kostnadsvurderinger
og prioritere mellom formål. Alt dette virker ressursbesparende.
At det som en følge av de mekanismene som innføres,
skapes incentiver på brukersiden til å spare arealer,
burde gi innsparingseffekter. Hvor stor denne effekten blir, er
imidlertid vanskelig å anslå på forhånd.
Den eneste undersøkelsen departementet kjenner til, er
gjort etter at en tilsvarende forvaltningsreform ble innført
i det svenske forsvaret i 1997. Det svenske forsvarets totale EBA-kostnader
utgjorde i 1997 ca. 8,8 pst. av forsvarsbudsjettet. I budsjettåret
1999 var EBA-andelen ca. 7,5 pst. Reduksjonen i gjennomsnittlige
driftskostnader i perioden var også tydelig større
enn arealreduksjonene.
Nasjonale operative anlegg (anlegg for bruk
i krise og krig) og NATO infrastrukturanlegg forutsettes finansiert
ved øremerkede midler bruttobudsjettert og tildelt over
Forsvarsbudsjettet, som i dag. Videre forutsettes Forsvarets etterretningstjenestes
spesielle anlegg å opprettholde dagens finansieringsform.
Andre EBA-investeringer forutsettes finansiert
av forvalteren, eller helt eller delvis over brukers bevilgning.
Utvikling og oppgradering av eksisterende EBA finansieres gjennom
husleien.
Forvaltningsbedriften skal i sitt interne regnskap følge
regnskapslovens regler for regnskapsføring. Regnskapslovens
vurderingsregler legges til grunn for beregning av inngående
og fremtidig balanse.
Følgende forutsetninger legges til
grunn:
– inngående
balanse som gir grunnlag for beregning av avskrivninger og derved
kapitalelementet i husleien, må dimensjoneres slik at egenkapitalen
kan opprettholdes over tid,
– totalkapitalen må dimensjoneres
i samsvar med det omfang og den standard av EBA-ytelser som avtales
mellom FMO og forvalter gjennom kostnadsdekkende leie og eventuelle
investeringsbidrag til særskilte anlegg.
Med basis i de føringer som tidligere
er gitt av Stortinget om innføring av husleie også innenfor
militær sektor, forutsettes det at brukerne av Forsvarets
eiendommer fra innføringen av ny eiendomsforvaltning skal
betale husleie.
Det tas sikte på en ordning som gir
lokale brukere et incentiv til å redusere sin EBA-bruk.
Bruker skal ha mulighet til å operere i lokaler som legger
til rette for effektiv og rasjonell virksomhet/produksjon.
Ut fra totaløkonomiske vurderinger kan brukeren bestille oppgradering
av lokaler (finansiert gjennom økt leie) eller kreve å få flytte
til andre og mer egnede lokaler. Valgfriheten innebærer
også at bruker kan disponere sine ressurser til andre formål
enn EBA for best mulig å kunne nå virksomhetens
mål.
Brukers eller leietakers ansvar er å beskrive
sine behov på lang og kort sikt og fremme disse behov for forvalter.
Forvalters eller utleiers ansvar er å finansiere og levere
de etterspurte ytelser i samsvar med alminnelige faglige standarder
til en kostnadsdekkende årlig leie.
Det opprettes leieavtaler mellom den nye forvaltningsbedriften
og de respektive brukerne. Forhandling om leie forutsettes å skje
gjennom reelle forhandlinger for å bidra til at det skapes
best mulig balanse mellom oppdrag og ressurser hos begge parter.
I tillegg forutsettes det inngått egne avtaler mellom FMO
og forvaltningsbedriften om levering av tjenester på EBA-området.
Den anbefalte forvaltningsmodellen muliggjør
at Forsvaret kan leie lokaler fra andre eiendomsforvaltere i markedet.
Inntil det er høstet nødvendige erfaringer med
ordningen bør det imidlertid ikke gis åpninger
for brukeren til å leie lokaler direkte i markedet, i konkurranse
med den bygningsmasse som er anskaffet for Forsvaret, og som er
i statens eie. Dette for å unngå for stor kompleksitet
og risiko i samhandlingen mellom bruker og forvalter i den første
perioden etter at ny ordning er innført. Etter at ny forvaltning
er vel innkjørt, kan det vurderes å konkurranseutsette
den nye bedriften som utleier. Dersom man åpner for konkurranse,
er det viktig å gjøre dette på en slik
måte at de erfaringer som ble vunnet av Statsbygg i forbindelse
med konkurranseutsetting ivaretas.
En viktig forutsetning er at det skal betales
en kostnadsdekkende leie for alle bygg, anlegg og eiendommer FSJ
benytter. Leien skal dermed dekke de reelle kostnader (direkte og
indirekte) ved arealbruken. Det settes ikke avkastningskrav til
egenkapitalen i forvaltningsselskapet eller på eierens
hånd. Dette betyr at leien skal dekke FDV-kostnader, avskrivninger
og eventuelle renter. Det betales ikke renter av kapitalen med mindre
forvalteren har renteforpliktelser. Avskrivningene vil søkes
dimensjonert slik at årlige avskrivninger dekker behovet
for fornyelse av porteføljen for å opprettholde
omfang og standard. Dette betyr at løpende fornyelse søkes
finansiert gjennom leien og ved avsetninger til fond. Egenkapitalen
kan derved opprettholdes over tid. Det beregnes ikke avskrivninger
på grunneiendommer.
Forvaltningsbedriften foretar de nødvendige
investeringer. Investeringsbevilgninger til forvaltningsbedriften
vil bli aktivert i dennes regnskap og salderes mot husleiebetaling
i forvaltningsbedriftens regnskaper. Dette betyr at de midler FSJ
i dag bruker til investeringer, vil han etter 1. januar 2002 kunne
bruke over byggets levetid til dekning av kapitalkostnader som blir inkludert
i husleien.
Det skal ikke finne sted annen kapitaloppbygging
på leverandørens (forvalterens) hånd
enn det som er hensiktsmessig for å oppnå hovedformålet,
nemlig best mulig toltaløkonomi for Forsvarets militære
organisasjon.
Forsvarets boligvirksomhet skal bidra til at
personelldisponeringssystemet fungerer etter hensikten. Å holde
boliger for personellet er et avtalefestet arbeidsgiveransvar som
kan sammenlignes med å holde forlegninger for de menige
mannskapene. I forholdet mellom bruker og forvalter er det derfor
ingen forskjell på boliger og øvrig EBA. Forskjellen
ligger på brukersiden hvor personalpolitikken utøves
gjennom framleie av boliger til ansatt personell på nærmere
avtalte vilkår.
Krav til forvaltning av boliger og krav til
forvaltning av øvrig EBA er stort sett sammenfallende.
Departementet finner derfor ingen spesielle grunner til å sette andre
krav eller organisere den EBA-messige forvaltningen av boligene
på annen måte enn Forsvarets øvrige EBA.