I stortingsmeldingen legger Regjeringen fram
sine mål for barnehagesektoren og forslag til hvordan den kan
finansieres og styres. Regjeringens forslag drøftes i forhold
til barnehageavtalen som ble inngått av et flertall på Stortinget
11. juni 2002, og i forhold til andre mulige modeller for finansiering
og styring. Meldingen har følgende hovedinnhold:
I dag finansieres barnehagene ved en kombinasjon
av statstilskudd og varierende kommunale bidrag. Det er store forskjeller
i foreldrebetalingen; både når det gjelder nivå på prisene
og betalingssystem. Barnehagene er lokalt forankret, men kommunene
har likevel et utydelig ansvar for sektoren og bidrar ulikt økonomisk.
Det er et stort innslag private barnehager og nivået på den
kommunale medfinansieringen av disse varierer betydelig. I meldingen
gjøres det rede for hvordan kostnadene i barnehagene er
sammensatt, status for utbygging og hva som gjenstår for å nå målet
om full behovsdekning.
Hvorvidt en finansieringsmodell er god, må vurderes i
lys av de overordnede målene for barnehagesektoren. For
Regjeringen er det viktigst å nå målet
om full behovsdekning først. Samtidig må et finansieringssy-stem
for barnehagesektoren ses i sammenheng med finansieringen av kommunenes øvrige
tjenestetilbud og således sikre en god bruk av offentlige
midler. For Regjeringen er det viktig at det legges til rette for kvalitet
og mangfold i tilbudet og at foreldrebetalingen er på et
akseptabelt nivå. I lys av dette drøfter meldingen
fire modeller for styring og finansiering av barnehagesektoren:
– Dagens
finansieringsmodell med statlig øremerket tilskudd og frivillig
kommunal finansiering.
– Modellen i barnehageavtalen
med delt offentlig finansieringsansvar og maksimalpris på foreldrebetalingen.
– En modell der staten har helhetlig
ansvar for finansieringen.
– En modell der kommunene har
helhetlig finansieringsansvar.
Regjeringen ønsker en modell som samler
ansvaret for styring og finansiering av barnehagesektoren hos kommunene.
Barnehager er en tjeneste som hører til i nærmiljøet,
og dette tilsier at ansvar for finansiering og styring legges nærmest
brukeren. Det er først og fremst kommunene som har mulighet
til å kjenne det lokale behovet for barnehager, og derfor
mener Regjeringen at de må settes best mulig i stand til å ivareta
dette ansvaret. Dette betyr at kommunene får større økonomisk frihet
til selv å innrette det lokale barnehagetilbudet.
Samtidig ønsker Regjeringen en finansieringsløsning som
sikrer at barnehagene har kontroll over egne inntekter. Regjeringen
kan ikke anbefale innføring av et finansieringssystem som
innebærer maksimalpriser på foreldrebetalingen.
Først og fremst fordi dette vil bremse utbyggingen og gjøre
det vanskelig å nå målet om barnehageplass
til alle som ønsker det. Uavhengige utredninger viser at
et system med maksimalpris ikke er tilrådelig fordi det
settes et inntektstak på tilbud som har ulike kostnader.
Noen barnehager vil få mer enn de trenger, mens andre må legges
ned. Et slikt finansieringssystem vil i tillegg bli komplisert og
byråkratisk samtidig som det vil gi lite styring med kostnadsutviklingen.
Hovedpunktene i Regjeringens forslag er:
– Overføring
av finansieringsansvaret for eksisterende barnehageplasser til kommunene
fra 2004.
– I en overgangsfase fram mot
full behovsdekning gis det statstilskudd til drift av nye barnehageplasser.
Det innføres også et statlig investeringstilskudd
til etablering av nye plasser.
– Det lovfestes en plikt for kommunene
til å sørge for full behovsdekning.
– Det lovfestes en plikt for kommunene
til økonomisk likebehandling av private og kommunale barnehager.
– Forenklinger i barnehageregelverket
utredes med sikte på å gjøre det enklere å etablere
og drive barnehager.
Meldingen gjør rede for budsjettvirkninger
av de tiltakene som drøftes, og redegjør for kostnadene
ved Regjeringens forslag til finansieringsmodell og kostnadene ved
oppfølging av barnehageavtalen.
Regjeringens mål for barnehagepolitikken
er:
– Barnehageplass
til alle som ønsker det.
– Økonomisk likebehandling
av private og kommunale barnehager.
– Lavere foreldrebetaling.
– Kvalitet og mangfold i tilbudet.
For Regjeringen er målet om full behovsdekning
viktigst å nå først. Regjeringen ønsker å sikre
alle småbarnsfamilier valgfrihet i omsorgsløsning
for barna. Full behovsdekning er en forutsetning for å nå dette
målet. For å sikre valgfrihet er det avgjørende
for Regjeringen at det legges til rette for kvalitet og mangfold
og at foreldrebetalingen er på et akseptabelt nivå.
For at barnehager skal være reelt tilgjengelig
må plassene tilbys til en pris som gjør det mulig
for den enkelte familie å ta imot tilbudet. Det er også viktig
at foreldre har mulighet til å velge mellom ulike typer barnehagetilbud.
Mangfoldet må opprettholdes og foreldre skal fortsatt ha
valgmuligheter når det gjelder oppholdstider, størrelse
og pedagogisk innhold. Private eiere har stått for mye
av dette mangfoldet, og er derfor svært viktige i den videre
utformingen av sektoren.
Barnehager er en tjeneste som hører
til i nærmiljøet og dette tilsier etter Regjeringens
oppfatning at utforming av barnehagepolitikken må vurderes
i nær sammenheng med kommunepolitikken. Regjeringen ønsker å forsterke
kommunenes helhetlige ansvar for utviklingen i lokalsamfunnet, og
vil styrke kommunene og det lokale selvstyret ved å desentralisere
og overføre mer myndighet til kommunene.
I barnehageavtalen av 11. juni 2002 mellom Arbeiderpartiet,
Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet forutsettes
det vesentlige endringer i forhold til dagens offentlige styring
og finansiering av barnehagesektoren, blant annet gjennom innføring
av en statlig regulert maksimalpris på foreldrebetalingen.
Avtalen medfører at innføring
av maksimalpris skjer 1. januar 2004.
Avtalen legger opp til at finansieringen skal
skje gjennom to hovedkilder; et øremerket statstilskudd
og foreldrebetaling. Den offentlige finansieringen skal i tillegg
bestå av en buffer i kommunene for å utjevne kostnadsforskjeller
mellom barnehagene i kommunen. Videre skal fylkesmennene disponere
skjønnsmidler som skal gis til kommunene for å kompensere
for kostnadsforskjeller mellom kommunene. Til sammen skal den offentlige
finansieringen dekke om lag 80 pst. av kostnadene i barnehagesektoren.
Avtalen setter et øvre tak på hvor høy
foreldrebetaling barnehageeier kan kreve. Avtalen forutsetter en
nedtrappingsplan der det øvre taket på foreldrebetalingen
først settes til 2 500 kroner, og året etter til
1 500 kroner. Avtalen sier videre at det skal gjøres vurderinger
for hvordan systemer for søskenmoderasjon og inntektsgradering
i foreldrebetalingen kan gjøres regelstyrt.
Det skal fortsatt være et kommunalt
finansieringsansvar og det skal ikke foretas uttrekk fra rammetilskuddet
av de midlene kommunene i dag bruker på barnehager.
Avtalen sier at det er kommunene som har ansvaret for å sikre
full behovsdekning. Det skal lovfestes en plikt for kommunene fra
1. juli 2003 til å sørge for at det finnes et
tilstrekkelig antall barnehageplasser for barn under opplæringspliktig
alder. Når full behovsdekning er nådd, sier avtalen
at det skal innføres en lovfestet rett til barnehageplass.
Avtalen bestemmer videre at det skal innføres en ordning
med stimuleringstilskudd som skal gjelde ut år 2005. Avtalen
legger til grunn at det må etableres 40 000 nye plasser
i årene 2002-2005. Stortingsflertallet ber videre om at
det legges fram en behovsundersøkelse våren 2003
og deretter årlige undersøkelser for å kunne
fastsette endelige måltall. Avtalen pålegger kommunene å prioritere søknader
fra barnehager i forbindelse med plan- og byggesaksbehandlingen.
Ifølge avtalen skal alle barnehager,
uavhengig av eierskap, være berettiget til om lag 80 pst.
offentlig driftsstøtte og det legges til grunn at private
og kommunale barnehager skal likebehandles. Kommunene skal samordne
opptak i barnehager på en måte som sikrer likebehandling
av barn og likebehandling av kommunale og private barnehager. Bedriftsbarnehager skal
kunne velge å stå utenfor ordningen. Arbeidsgivere
som tilbyr gratis barnehageplasser til sine ansatte, skal ikke betale
arbeidsgiveravgift av det beløpet de dekker. Tilsvarende
skal ikke foreldre skatte av den økonomiske fordelen som
en gratis barnehageplass utgjør.
Regjeringen har lagt til rette for oppfølging
av barnehageavtalen i statsbudsjettet for 2003 og ved å foreslå nødvendige
endringer i barnehageloven. I tillegg er det gjennomført
flere undersøkelser og høringer for å sikre det
nødvendige grunnlaget for å følge opp
avtalen.
Statsbudsjettet for 2003 innebærer
den største statlige satsingen på barnehager noensinne.
Samlet økes de statlige overføringene til barnehagesektoren med
nærmere 2 mrd. kroner i 2003, i forhold til saldert budsjett
for 2002. Dette legger grunnlag for:
– Etablering
av nye barnehageplasser til 12 000 barn, videreføring av
stimuleringstilskuddet til nye barnehageplasser, og prisjustering
av de statlige tilskuddene med 3,7 pst. fra 1. januar 2003.
– 750 mill. kroner til økning
i det statlige driftstilskuddet fra 1. august 2003, som legger til
rette for en gjennomsnittlig månedlig foreldrebetaling
på 2 500 kroner per heltidsplass.
Samtidig med at meldingen legges fram, fremmes
en odelstingsproposisjon om endringer i barnehageloven (Ot.prp.
nr. 76 (2002-2003)). Proposisjonen inneholder forslag til lovendringer
som er nødvendige for å følge opp barnehageavtalen.
Forslagene er:
– Forslag
om å lovfeste en plikt for kommunene til å sørge
for et tilstrekkelig antall barnehageplasser.
– Forslag om å lovfeste
en plikt for kommunene til å legge til rette for en samordnet
opptaksprosess.
– Forslag om å lovfeste
en plikt for kommunene til økonomisk likebehandling av
private og kommunale barnehager.
Ved Stortingets behandling av statsbudsjettet
for 2003 ble det vedtatt en endring i skatteloven som åpner for
at det kan gis forskrift om skattefritak for arbeidsgivers dekning
av kostnad til barnehage for ansattes barn. Iverksetting i 2003
forutsetter budsjettmessig inndekning, siden skattefritaket ikke
er innarbeidet i vedtatt budsjett for 2003. Regjeringens forslag
til budsjettmessig oppfølging av forslaget vil bli lagt
fram i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2003.
Det henvises nedenfor til flere utredninger.
For nærmere redegjørelser vises det til meldingen, herunder
oversikten i meldingens kapittel 1.6.
Meldingen beskriver hvordan barnehagesektoren styres
og finansieres i dag. Videre presenteres en oversikt over utbygging
og tall om behovet for plasser. Meldingen gjør rede for
kostnadene i sektoren, samt struktur og nivå på foreldrebetalingen.
Styring og finansiering av barnehagesektoren i Sverige og Danmark er
også beskrevet i meldingen.
Ved utgangen av 2001 hadde om lag 193 000 barn plass
i barnehage; dvs. om lag 63 pst. av alle barn i alderen 1-5 år.
I tillegg hadde 5 800 barn tilbud i åpen barnehage. Barnehagedekningen
varierer mellom kommunene og mellom fylkene.
40 pst. av barna hadde i 2001 plass i private
barnehager. Andelen private barnehager er høyere i Norge enn
i de andre skandinaviske landene.
Ifølge barnehageloven (lov 5. mai 1995
nr. 19) er kommunen både barnehagemyndighet og barnehageeier.
Myndighetsoppgavene omfatter alle barnehagene i kommunen, både
kommunale og private. Som barnehageeier er kommunen underlagt de
samme regler og krav som private barnehageeiere.
Barnehagene finansieres i hovedsak gjennom statstilskudd,
kommunale tilskudd og foreldrebetaling. Statstilskuddet består
av tilskudd til drift, tilskudd til tiltak for barn med funksjonshemming,
tilskudd til tospråklig assistanse, tilskudd til flyktningebarnehager
og lønnstilskudd til førskolelærere i
Nord-Norge. Kommunene gir driftsmidler til egne barnehager. Private barnehager
får i ulik grad økonomisk støtte til
drift fra kommunene. Nivået på foreldrebetalingen
er avhengig av nivået på den offentlige subsidieringen
og kostnadene i den enkelte barnehage.
Kommunal finansiering av barnehager er frivillig,
og kommunene er dermed ikke pliktig til å følge
Stortingets intensjon om kostnadsfordeling.
Statstilskuddet til drift av barnehager er et
av de største statlige øremerkede tilskuddene
og innebærer en sterk statlig styring av økonomiske
virkemidler i barnehagesektoren. Store øremerkede ordninger
begrenser det lokale handlingsrommet. Innlemming av det øremerkede
statstilskuddet til barnehager i inntektssystemet til
kommunene har i flere år vært et politisk mål.
Med begrepet "barnehagedekning" menes antall
barn i barnehage i pst. av totalt antall barn i samme aldersgruppe.
I 2001 hadde 193 000 barn plass i barnehage. Dette tilsvarer en
barnehagedekning på om lag 63 pst. for barn i alderen 1-5 år.
Det er bred enighet om at det er foreldrenes ønsker
og behov som skal danne grunnlaget for dimensjonering av sektoren.
Målet om full behovsdekning innebærer dermed at
alle familier som ønsker det skal få et tilbud om
barnehageplass.
Barnehageplass til alle som ønsker
det har vært et politisk mål for flere regjeringer
de siste 15-20 årene. Vurderingen av behovet for barnehageplasser
har endret seg over tid. Tidspunktet for å nå målet
om full behovsdekning er også blitt skjøvet på.
Barnehageavtalen legger til grunn at full behovsdekning
vil være nådd når 244 000 barn har plass
i barnehage. Det tilsvarer en dekning på 80 pst. for barn
i alderen 1-5 år. Avtalen legger opp til at målet
om full behovsdekning skal være nådd i løpet
av 2005.
Barnehagene er arbeidsintensive. Det betyr at
personalkostnadene utgjør den største andelen
av kostnadene; om lag 75-80 pst. Kostnadsveksten i barnehagene er
i stor grad knyttet til lønnsveksten i sektoren.
En kostnadsutredning (Fürst og Høverstad)
viser betydelige kostnadsvariasjoner mellom private og kommunale
barnehager og mellom kommunene. Kostnadene i kommunale barnehager
er gjennomgående høyere enn kostnadene i private
barnehager. Kommunale barnehager har i henhold til undersøkelsen
høyere kostnader enn private barnehager hovedsakelig på grunn
av bedre bemanning og høyere kostnader til lønn,
trygd og pensjon per årsverk.
Kartleggingen er en ren kostnadskartlegging.
Det betyr at kostnadsforskjellene kan gjenspeile både ulik produktivitet
og ulik kvalitet i barnehagene, men at det ikke er korrigert for
dette i kartleggingen.
Lov om barnehager § 15 fastslår
at det i barnehagenes vedtekter skal framgå hvem som fastsetter foreldrebetalingen.
Ut over dette står barnehageeier fritt til å fastsette
nivået på foreldrebetalingen og utarbeide profilen
på sitt betalingssystem. Det er store variasjoner i foreldrebetalingen.
Dette gjelder både i forhold til heltidsplasser, deltidsplasser, søskenmoderasjon,
inntektsgradering, friplasser osv. Foreldrebetalingen varierer mellom
kommunene og mellom barnehagene i samme kommune.
Fram til januar 2001 økte foreldrebetalingen
hvert år. Samlet økning i foreldrebetaling var
fram til 2001 på om lag 21 pst. Fra 2001 snudde imidlertid
utviklingen seg, og samlet foreldrebetaling gikk ned med til sammen
om lag 4 pst. fram til januar 2003. Sammenholder man veksten i foreldrebetalingen
fra januar 1997 til januar 2001 med lønnsveksten i den
samme perioden, ser man at økningen i foreldrebetalingen
har fulgt lønnsveksten. Dette tyder det på at
sett i forhold til lønnsveksten har ikke foreldrebetalingen
blitt høyere i perioden. Dette gjelder både for
de private barnehagene og de kommunale barnehagene.
For å få et bilde av hvilket
nivå foreldrebetalingen ligger på, har ECON på oppdrag
fra Barne- og familiedepartementet gjennomført en kartlegging
av foreldrebetalingen i kommunale og private barnehager. ECONs undersøkelse
viser at prisene er generelt høyere i private enn i kommunale
barnehager.
For barn i kommunale barnehager betaler foreldre
i gjennomsnitt 2 280 kroner pr. måned for en barnehageplass.
For barn i private barnehager er tilsvarende gjennomsnittspris 2
746 kroner. En betydelig del av foreldrene nyter godt av inntektsgraderte
satser og søskenmoderasjon.
Hovedtyngden av foreldrene som har barn i kommunale
barnehager betaler mellom 2 500 og 3 000 kroner pr. måned
for en fulltidsplass, mens hovedtyngden av foreldrene med barn i
private barnehager betaler mellom 3 500 og 4 000 kroner.
De kommunale barnehagene tilbyr i større
grad enn de private søskenmoderasjon og inntektsgraderte
satser.
Det er bred politisk enighet om at det er tre
hovedmål for barnehagesektoren: full behovsdekning, lavere foreldrebetaling
og likebehandling av private og kommunale barnehager. For Regjeringen
er også kvalitet, mangfold og valgfrihet viktige mål.
Regjeringens og avtalepartenes forslag til løsninger skiller
seg med hensyn til hvilke mål som bør prioriteres
og hva slags virkemidler som bør tas i bruk for å nå disse
målene. Regjeringen mener at målet om barnehageplass
til alle som ønsker det er viktigst å nå først.
Regjeringen fremmet i Kommuneproposisjonen for 2003 et forslag om å prioritere
utbygging og i større grad gi finansieringsansvaret til
kommunesektoren. Stortingets flertall ønsker en modell
med delt offentlig finansieringsansvar mellom staten og kommunene
og med maksimalpris på foreldrebetalingen. Regjeringen
mener at denne løsningen prioriterer de som allerede har
plass framfor de som ikke har fått tilbud om barnehageplass.
Med de virkemidlene som ligger i barnehageavtalen vil det være
en konflikt mellom målene om redusert foreldrebetaling
og full behovsdekning. Dette gjelder særlig innføring
av maksimalpris, som vil skape usikre driftsvilkår og hemme
nyetablering.
I meldingen drøftes ulike modeller
for finansiering og styring av barnehagesektoren. Drøftingen
gjøres i lys av målene for barnehagesektoren og
overordnede mål om effektiv bruk av offentlige midler og
styrking av lokaldemokratiet. Fire modeller for finansiering og styring
av sektoren drøftes: Dagens modell. Modellen i barnehageavtalen
med regulering av foreldrebetalingen og delt offentlig finansieringsansvar.
En modell der staten får et helhetlig ansvar for den offentlige
finansieringen. Modellen drøftes både med og uten
maksimalpris. En modell der kommunene får et helhetlig ansvar
for den offentlige finansieringen. Modellen drøftes både
med og uten maksimalpris.
Den offentlige finansieringen av barnehagetjenester skal
bidra til at målene for barnehagesektoren nås. Samtidig
må et finansieringssystem for barnehagesektoren ses i sammenheng
med kommunenes samlede tjenestetilbud for å bidra til en
hensiktsmessig bruk av offentlige midler.
Hvorvidt en aktuell finansieringsordning er
god, må derfor vurderes i forhold til de overordnede målene
for barnehagesektoren. Samtidig må finansieringen av denne
ene sektoren vurderes i forhold til nasjonale mål for statlig
styring av kommunesektoren og ut fra behovet for effektiv bruk av
offentlige midler.
De alternative modeller for finansiering og
styring av barnehagesektoren drøftes i et helhetlig perspektiv
i meldingen. Modellene vurderes i forhold til følgende mål:
barnehageplass til alle som ønsker det, redusert foreldrebetaling,
kostnadskontroll og effektiv ressursbruk, lokaldemokrati og innbyggernes
medvirkning, og valgfrihet og mangfold.
Hovedproblemet med dagens modell er en uklar
ansvarsforankring. Kommunene har ikke et tydelig nok ansvar for
utbygging og drift, og for finansiering av private barnehager. Det øremerkede
tilskuddet forsterker inntektsforskjellene mellom kommunene. Kommuner
med lave frie inntekter har derfor gjennomgående en lavere
barnehagedekning enn kommuner med høye frie inntekter.
Forholdsvis lave statstilskudd og kommunal medfinansiering har gitt
en viss kostnadskontroll og kostnadseffektivitet, men liten prioriteringseffektivitet.
Det kreves store ressurser for å administrere statstilskuddet.
Det lokale handlingsrommet begrenses gjennom bruken av statlige øremerkede midler.
Brukernes posisjon svekkes fordi det er uklart hvem som er ansvarlig
myndighet, og fordi beslutningene bare delvis er lagt til nivået
nærmest brukeren.
Med dagens finansieringsordning er den offentlige finansieringen
av barnehagene delt mellom stat og kommune. Statstilskuddet fastsettes årlig
av Stortinget og gis på like vilkår til alle godkjente
barnehager. I tillegg finansierer kommunene en betydelig andel av kostnadene
i sektoren. Størrelsen på de kommunale tilskuddene
varierer, avhengig av kommunenes prioriteringer og økonomiske
rammer.
Utbygging av sektoren har vært hovedargumentet
for å beholde det øremerkede statstilskuddet.
I en rapport om effekter av øremerkede tilskudd konkluderes
det med at driftstilskuddet til barnehager historisk sett har hatt
en god effekt på etableringen av barnehager, men at effekten
har blitt mindre ettersom omfanget av tilbudet har økt.
En viktig årsak til manglende måloppnåelse
i sektoren, både i forhold til full utbygging, redusert
foreldrebetaling og likebehandling mellom private og offentlige
barnehager, er dagens uklare ansvarsforankring. Barnehageloven § 7
markerer at barnehageutbygging først og fremst er en kommunal
oppgave. Med gjeldende barnehagelov er ikke dette et rettslig ansvar.
Kommunal medfinansiering av barnehagene er frivillig, og kommunenes
ansvar overfor de private barnehagene er også utydelig.
Utbygging av barnehager vil lett tape i konkurranse med de lovpålagte
oppgavene.
Stortinget setter politiske mål om årlig
utbygging av plasser, men i hvilken grad disse målene innfris
er helt avhengig av kommunene og private etablerere og de økonomiske
rammene disse forholder seg til. Så lenge statstilskuddet
ikke fullfinansierer tilbudet, vil kommuner med høye inntekter
i sterkere grad kunne dra nytte av tilskuddsordningen enn kommuner
med lave inntekter. Statstilskuddet forsterker dermed inntektsforskjellene
mellom kommunene.
Foreldrebetalingen er ikke regulert i dagens
modell. Det er i utgangspunktet fri prisfastsettelse, siden den enkelte
barnehageeier fritt kan bestemme nivå og innretning på foreldrebetalingen.
Nivå og innretning på foreldrebetaling varierer
derfor mellom kommunene, og mellom barnehagene i den enkelte kommune.
Det er grunn til å tro at foreldrebetalingen
i de fleste tilfeller settes ut fra hva som er forsvarlig i forhold
til en nøktern, økonomisk vurdering. Den generelt
høyere foreldrebetalingen i private barnehager skyldes
i hovedsak lavere kommunal finansiering.
Kommunenes økonomi og prioriteringer
vil påvirke nivået på foreldrebetalingen.
Kommuner med høye inntekter kan i større grad
dra nytte av statstilskuddet enn kommuner med lave inntekter.
Med dagens delte offentlige finansiering er
det uklart hvor ansvaret for å sikre et forsvarlig nivå på foreldrebetalingen
ligger. De siste årene har staten økt sitt tilskudd
betydelig. Intensjonen med økningen har vært å legge
til rette for en reduksjon i foreldrebetalingen, men effekten på foreldrebetalingen
har vært begrenset, både i kommunale og private
barnehager.
Med dagens ordning ligger kostnadskontrollen
først og fremst i at statstilskuddet ikke har vært
så høyt at ordinære barnehager overfinansieres.
Kommunal medfinansiering innebærer at kommunene har interesse
av å holde kontroll med kostnadene.
Det øremerkede statlige tilskuddet
virker prisvridende på dem som produserer tjenesten. Øremerkede statlige
tilskudd kan imidlertid føre til lav prioriteringseffektivitet
ved at ressursinnsatsen blir for høy på et tjenesteområde,
både i forhold til behovet for den aktuelle tjenesten og
i forhold til andre tjenesteområder. Denne type tilskudd
bør derfor ikke brukes i et varig system. Med dagens forholdsvis
lave statstilskudd vil prioriteringsvridningen være begrenset,
og overetablering vil neppe være et stort problem innenfor
denne modellen.
Dagens finansieringsmodell for barnehager er
en forholdsvis kompleks ordning å administrere. Statstilskuddet
er gradert etter i alt 12 satser.
Kommunene har som barnehagemyndighet et faglig styringsansvar
for barnehagene. I tillegg kan kommunene bruke økonomiske
virkemidler for å styre sektoren, også overfor
private barnehager. Med dagens ordning har ikke kommunene et helhetlig,
faglig og økonomisk ansvar for sektoren. Øremerkede
tilskudd innebærer statlig detaljstyring som svekker det
lokale handlingsrommet.
Den reviderte barnehageavtalen innebærer
at dagens ordning med todelt offentlig finansiering av barnehagene
opprettholdes. Det statlige tilskuddet som gis på like
vilkår til alle barnehager skal videreføres etter samme
prinsipper som i dag. Samtidig skal foreldrebetalingen reguleres
ved at det settes et øvre tak for hvor mye barnehageeier
kan kreve i foreldrebetaling. Avtalen følger som vedlegg
til stortingsmeldingen.
I henhold til barnehageavtalen skal den kommunale bufferen
ta høyde for kostnadsforskjeller mellom barnehagene og
sikre at finansieringsmodellen ikke medfører forringelse
av kvalitet og nedleggelse av plasser. Den opprinnelige avtalen
av 11. juni 2002 var uklar på hvor mye midler som skulle
inngå i bufferen. Presiseringer som stortingsflertallet
kom med i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2003, innebærer
at det ikke skal foretas noe uttrekk av frie midler fra kommunene.
De midlene som kommunene i dag bruker på barnehager skal
danne grunnlaget for den kommunale bufferen. I sin utredning har
Fürst og Høverstad anslått dette til
drøyt 3,8 mrd. kroner totalt (i 2003-priser). Disse midlene
er imidlertid svært ujevnt fordelt mellom kommunene, avhengig
av hvor mye den enkelte kommune har prioritert barnehagesektoren.
I tillegg legger avtalen opp til en skjønnspott
administrert av fylkesmennene. Midlene fra skjønnspotten skal
fordeles til kommunene for å utjevne kostnadsforskjeller
mellom kommunene. Avtalen har lagt til grunn at skjønnspotten
skal være 200 mill. kroner.
Maksimalpris vil gi lavere foreldrebetaling,
bidra til lik pris over hele landet og gjøre det enklere
for flere å etterspørre en barnehageplass. Innføring
av maksimalpris før målet om full behovsdekning
er nådd vil imidlertid ha klare betenkeligheter, da dette
vil bidra til ytterligere subsidiering og favorisering av de som allerede
har en barnehageplass.
Maksimalpris vil bremse viljen til utbygging,
særlig hos private utbyggere. Hovedårsaken er
den usikkerheten dette skaper i forhold til om barnehagene vil få dekket
alle sine kostnader. Det er ifølge meldingen grunn til å tro
at avtalens virkemidler for økt utbygging vil være
langt fra tilstrekkelig til å nå den utbyggingstakten
det legges opp til. Krav om økt ressursbruk til drift kan
gjøre det vanskelig for kommunene å oppfylle utbyggingsplikten.
Stimuleringstilskuddet i avtalen er langt lavere enn de merkostnader
nye barnehager har. Med en maksimalpris vil nye barnehager derfor
få en svært vanskelig driftssituasjon de første årene.
Foreldrene vil få redusert mulighet
til å påvirke innhold og kvalitet på tilbudet.
Brukertilpasning kan bare skje innenfor statlige fastsatte rammer.
Maksimalpris vil føre til ensretting
av tilbudet. Standardisering av barnehagenes kostnadsnivå gir
også standardisering av det tilbudet som gis.
Dagens kostnadsulikheter gjør at innføring
av maksimalpris enten vil føre til kvalitetsforringelse
og nedleggelse av barnehager med relativt høye kostnader,
eller virke sterkt kostnadsdrivende uten at kvaliteten på tilbudet
nødvendigvis øker i barnehager med relativt lave kostnader.
Full kostnadsdekning og god kostnadskontroll
forutsetter kommunalt innsyn i hver enkelt barnehages økonomi.
Dette legger opp til en uhensiktsmessig tung administrativ ordning,
som kan flytte allerede knappe kommunale ressurser fra tjenesteproduksjon
over til forvaltning og administrasjon.
Fortsatt delt ansvar mellom stat og kommune
vil gi begrensede muligheter til god tilpasning av barnehagetilbudet
etter lokale prioriteringer og behov.
Maksimalpris innebærer en direkte statlig
prisregulering av barnehagetjenester. Maksimalpris gir lavere foreldrebetaling
og vil bidra til lik pris over hele landet. Maksimalpris gir økonomisk
forutsigbarhet for barnefamiliene, og vil bidra positivt i forhold
til familieøkonomien. Lavere priser vil gjøre
det enklere for flere å etterspørre barnehageplass.
Innføring av maksimalpris før
tilbudet er stort nok til å dekke etterspørselen
har klare betenkeligheter, da maksimalpris i en slik situasjon innebærer
en ytterligere offentlig subsidiering av de som allerede har barnehageplass.
Det virker lite hensiktsmessig å legge til rette for at
flere kan etterspørre barnehageplass, når det selv
med dagens etterspørsel er en betydelig underdekning av
barnehageplasser.
Maksimalpris vil innebære en økning
i overføringene til de som allerede har en barnehageplass,
og forskjellsbehandler barnefamilier økonomisk ut fra om
de har barnehageplass eller ikke. En slik skjevfordeling av overføringene
til barnefamilier er spesielt betenkelig i lys av at finansieringsmodellen
vil bidra til å dempe utbyggingsviljen.
Innføring av en maksimalpris betyr
at alle i utgangspunktet betaler samme pris, uavhengig av familiens betalingsevne.
Dette betyr at det gis store subsidier til familier som ikke nødvendigvis
har behov for det.
Med en maksimalpris vil det oppstå usikkerhet
knyttet til om barnehagene får dekket alle sine kostnader. Denne
usikkerheten kan føre til at utbyggere vegrer seg for å etablere
barnehager.
Den norske barnehagesektoren er kjennetegnet
ved et stort innslag av private barnehageeiere, og rammebetingelsene
for disse er derfor av svært stor betydning. Maksimalprisordningen
bidrar til økt usikkerhet for de private barnehageeierne
og dermed redusert utbyggingsvilje. Private etablerere vil i en
situasjon med maksimalpris være helt avhengige av full
kostnadskompensasjon fra det offentlige.
Maksimalpris forutsetter at det offentlige kompenserer
fullt ut for den delen av barnehagenes inntekter som ikke dekkes
av foreldrebetalingen. For å sikre et minimum av kontroll
og en viss grad av likhet i den offentlige finansieringen, må staten
sette noen standarder for nivået på de offentlige
tilskuddene.
Maksimalpris legger sterke begrensninger på foreldrenes
muligheter til å påvirke tilbudet, slik at det
er mest mulig i tråd med hva de mener er det beste for deres
barn. En slik situasjon kan oppfattes som en forringelse av kvaliteten.
I et finansieringsopplegg slik barnehageavtalen
legger opp til, vil det være begrensede muligheter til å videreføre
dagens mangfold i sektoren.
Barnehageavtalen legger opp til realisering
av full behovsdekning i løpet av 2005. Barnehageavtalens viktigste
virkemidler for å nå målet om full behovsdekning
er en lovfestet plikt for kommunene til å sørge for
at det finnes et tilstrekkelig antall barnehageplasser, og et særskilt
stimuleringstilskudd til nye barnehageplasser.
Håndhevelse av en pliktbestemmelse
kan ikke ses uavhengig av de økonomiske forutsetningene
kommunene har for å bygge ut. En rekke kommuner blir tvunget
til å øke sin ressursbruk til drift av eksisterende barnehager
som en følge av maksimalprisen.
"Dersom noen kommuner må omdisponere egne midler
for å finansiere eksisterende barnehageplasser, vil de
få redusert evne til å bygge ut". (ECON)
Barnehageavtalens krav til kommunal ressursbruk vil
legge betydelige bindinger på kommunenes frie inntekter.
Det økonomiske utgangspunktet for den enkelte kommune vil
også være svært ulikt, siden dagens samlede
kommunale finansiering ikke fordeler seg jevnt mellom kommunene.
Mens noen kommuner må øke sin ressursinnsats betydelig,
kan andre kommuner bruke mindre ressurser enn i dag. Avtalen gir
ingen løsning på dette forholdet.
Siden dagens kommunale midler er så ujevnt
fordelt mellom kommunene, kan ikke den eksisterende kommunale finansiering
alene utgjøre en buffer i en ordning med maksimalpris.
Fürst og Høverstad antyder i sin utredning at
så mange som 40 pst. av kommunene har behov for økte
midler for å sikre full kostnadsdekning i alle barnehager.
Det økte behovet kan dekkes ved at kommunen omfordeler
egne midler ved å ta fra andre sektorer i kommunen, først
og fremst vil dette gjelde skole og eldreomsorg. Dette vil innebære
en betydelig statlig overstyring av lokale prioriteringer og kan
gi uheldige effekter for andre viktige velferdstjenester. Alternativt
kan staten gå inn med økte midler for å gi alle
kommuner et relativt likt grunnlag for å oppfylle de økonomiske
forpliktelsene som følger av barnehageavtalen. Siden avtalen
forutsetter at statstilskuddet skal tildeles som i dag, kan kommunene
tilføres friske midler gjennom å øke
rammeoverføringene til de kommunene som i dag har lav ressursbruk
på barnehagesektoren. Dette vil innebære en betydelig
skjevdeling mellom kommunene, der de som i dag bruker minst får størst økning
og vice versa.
En slik kompensasjon vil jevne ut forskjellene
mellom kommunene noe og dempe presset på kommuneøkonomien
i mange kommuner, men vil neppe bli oppfattet som særlig
rettferdig. Slike tiltak kan også ha uheldige ringvirkninger.
Stimuleringstilskuddet, slik barnehageavtalen
forutsetter at det skal være, er for lavt til å kunne
karakteriseres som et reelt investeringstilskudd. Tilskuddet utgjør
kun en liten andel av de merkostnadene som nye barnehager vil ha
i en periode pga. høye rente- og avskrivningskostnader.
Nye barnehager vil derfor i de første driftsårene
stå overfor en svært vanskelig driftssituasjon
hvis det innføres en maksimalpris. Underskudd kan da ikke
dekkes opp, og dette vil være spesielt vanskelig for de
private barnehagene.
Barnehageavtalen er i hovedsak innrettet rundt
en ordning med maksimalpris. Dersom avtalen utelukkende vurderes
opp mot målet om lavere foreldrebetaling, vil avtalens
virkemidler sikre dette målet for de barna som i dag har
barnehageplass.
I henhold til barnehageavtalen skal statstilskuddet utgjøre
hovedtyngden av den offentlige finansieringen og tildeles etter
samme kriterier som i dag. Dette betyr at hoveddelen av den offentlige
finansieringen tildeles uavhengig av lokale kostnadsvariasjoner.
Når statstilskuddet skal beregnes, er det naturlig å ta
utgangspunkt i gjennomsnittkostnader. Med en svært varierende kostnadsstruktur
i sektoren vil treffsikkerheten på statstilskuddet variere.
Kostnadsvekst gjennom året vil skape
et problem i en ordning med maksimalpris. En slik kostnadsvekst
kan føre til en underskuddssituasjon for barnehageeier.
Fürst og Høverstad konkluderer
i sin rapport med at det er mulig å utforme en finansieringsmodell
som innfrir kravene i barnehageavtalen, men at en praktisk gjennomføring
av modellen vil være svært administrativt krevende.
Både håndteringen av statstilskuddet
og den kommunale bufferen vil kreve betydelige administrative ressurser.
Uten tilførsel av friske midler krever dette flytting av
ressurser fra tjenesteproduksjon til forvaltning og administrasjon.
Dette er ikke i tråd med målet om forenkling og
modernisering av forvaltningen.
For kommunene vil et fortsatt delt ansvar innebære
at man i svært begrenset grad kan utøve lokalpolitisk skjønn
i dimensjoneringen og innretningen av barnehagesektoren. Dette svekker
muligheten for å utvikle en barnehagesektor som er mest
mulig tilpasset lokale forhold og brukernes behov, herunder innbyggernes behov
for andre kommunale tjenester.
En ordning med maksimalpris låser barnehagenes inntekter
og vil medføre at barnehageeier må tilpasse kostnadssiden
til et statlig fastsatt inntektsnivå. Dette vil gi et mer
ensartet tilbud og et dårligere barnehagetilbud sett fra
brukernes ståsted. Lav pris fører ikke til mer
fornøyde foreldre og barn, hvis det samtidig betyr at kvaliteten
på tilbudet forringes.
En statlig modell samler ansvaret hos én
aktør. Modellen er imidlertid dårlig egnet til å håndtere
kostnadsforskjeller. For kommuner og barnehager som ikke får tilstrekkelig
kostnadsdekning, vil dette ramme utbygging og føre til økt
foreldrebetaling og forringelse av kvalitet. For å unngå slike
utslag, vil det kreves unødvendig store bevilgninger. Skillet
mellom eierskap og finansiering vil også ha en sterkt kostnadsdrivende effekt.
Modellen gir ikke rom for lokalstyre og innebærer et brudd
med det finansielle ansvarsprinsipp.
Full statlig finansiering innebærer
at den offentlige finansieringen samles i ett statlig tilskudd som
gis uavkortet til den enkelte barnehageeier, direkte eller via kommunen.
I en slik modell har ikke kommunene lenger noe finansieringsansvar
for barnehagene. Det forutsettes her at modellen vil innebære
et uttrekk fra kommunenes frie inntekter av de midlene kommunene i
dag bruker på barnehager. Gjennom statstilskuddet omfordeles
midlene til kommunene og til de private barnehagene. Med en slik
modell må staten ta høyde for å dekke
alle kostnader som ikke dekkes av foreldrebetalingen.
Staten overtar ved en slik modell all økonomisk
styring av sektoren. Det blir først og fremst statens oppgave å sørge
for tilstrekkelig finansiering av barnehagene. Staten kan gjennom
dimensjonering av statstilskuddet stimulere til økt utbygging.
En statlig modell kan gi forutsigbare rammevilkår for barnehageeiere.
Uten maksimalpris vil kommuner og barnehager også kunne
kompensere for høyere kostnader gjennom foreldrebetalingen.
Staten kan gjennom dimensjoneringen av statstilskuddet
legge til rette for en rimelig foreldrebetaling. Staten kan sikre økonomisk
likebehandling av private og offentlige barnehager gjennom fordelingen
av statstilskudd. Dette vil sette private barnehageeiere i stand til å redusere
foreldrebetalingen i sine barnehager.
Manglende kjennskap til og kontroll med de faktiske utgiftene
er en stor ulempe med en statlig modell. En statlig modell vil også være
dårlig egnet til å håndtere lokale kostnadsvariasjoner.
Det vil derfor være en stor utfordring å finne
et riktig nivå på statstilskuddet som sikrer tilstrekkelig
offentlig finansiering, men som samtidig hindrer overfinansiering.
Uten maksimalpris vil barnehageeier imidlertid kunne kompensere
for manglende offentlig finansiering gjennom å sette opp foreldrebetalingen.
En statlig modell innebærer et skille
mellom eierskap og finansiering. Som Allforsk påpeker i
sin rapport, vil et slikt skille gi et sterkt kostnadsdrivende system.
Statlige øremerkede tilskudd krever
forholdsvis store ressurser til administrasjon. Dersom statstilskuddet differensieres
for å fange opp flere kostnadsvariasjoner, vil det kreve
enda mer administrative ressurser enn dagens ordning, som allerede
er administrativt krevende.
En rent statlig modell innebærer at
staten overtar hele finansieringsansvaret for barnehagesektoren,
men på grunn av kommunenes rolle som barnehagemyndighet vil
styringsansvaret fortsatt være delt mellom stat og kommune.
Dette innebærer et brudd med det finansielle ansvarsprinsipp,
der det faglige og økonomiske ansvaret legges til samme
forvaltningsnivå. Når kommunene ikke lenger skal
ha noe finansielt ansvar overfor sektoren, kan dette føre
til et lavere kommunalt engasjement. Kommunenes rolle som barnehagemyndighet
svekkes fordi kommunene ikke lenger vil kunne bruke finansielle
virkemidler overfor private barnehager for å oppnå en
helhetlig planlegging og styring av sektoren.
Så lenge foreldrebetalingen ikke reguleres,
vil barnehageeier stå fritt til å regulere denne
inntektskilden i forhold til kostnadsnivået. Dette gir
rom for fortsatt drift av barnehager med avvikende kostnadsnivå.
Fordi den statlige modellen er minst egnet til å håndtere
kostnadsvariasjoner, vil de problematiske sidene ved en maksimalprisordning
få størst utslag i denne modellen.
Den negative effekten en maksimalprisordning
har på utbygging, vil forsterkes i en statlig modell. Det
vil være betydelige forskjeller i hvor stor andel av kostnadene
som dekkes av statstilskuddet. Når også inntektene
fra foreldrebetalingen er fastlåst, vil det innebære en
stor risiko og følgelig svekket etableringsvilje.
I en modell hvor kommunale tilskudd opphører
og det settes et tak på foreldrebetalingen, vil det ikke
være virkemidler til å håndtere kostnadsforskjeller
i sektoren. Ansvaret for å håndtere kostnadsvariasjonene veltes
over på staten. Nivå og innretning på statstilskuddet
blir dermed helt avgjørende for kostnadsdekningen i den
enkelte barnehage. For å unngå forringelse og
nedleggelse av barnehager, vil det kreve spesielt store statlige
bevilgninger.
En regulering av foreldrebetalingen i en statlig
modell vil gi en sterkere standardisering av barnehagetilbudet enn
dersom barnehageeier står fritt til å fastsette foreldrebetalingen.
Rammefinansiering gir kommunene et helhetlig
ansvar for barnehagene. Fordeling etter objektive kriterier gir
en likeverdig fordeling av ressursene mellom kommunene. Målet
om barnehageplass til alle som ønsker det kan sikres gjennom
målrettede, statlige tilskudd og juridiske virkemidler.
Kommunene får ansvaret for å sikre at tilbudet
er i tråd med innbyggernes ønsker og behov, også prismessig.
Kommunene har best kjennskap til lokale kostnadsvariasjoner og lokale behov.
Rammefinansiering er derfor et godt virkemiddel for kostnadskontroll
og bidrar til prioriterings- og kostnadseffektivitet. Finansiering
gjennom inntektssystemet gir også kommunene handlefrihet
til å gjøre lokale tilpasninger. Modellen bidrar
til å styrke lokaldemokratiet. Dette er i tråd
med Regjeringens moderniseringsarbeid, hvor en sentral målsetting
er å arbeide fram finansieringsformer som gjør
det mulig å gi brukerne økt valgfrihet og som
legger til rette for at ansvar og myndighet kan legges nærmere
der møtet med brukeren skjer.
Et rendyrket kommunalt finansieringsansvar for barnehagene
innebærer at det statlige øremerkede driftstilskuddet
legges inn i rammeoverføringene til kommunene og at kommunene
bruker midler fra de frie inntektene til å finansiere drift
og utbygging av barnehagene i sin kommune.
Hensikten med inntektssystemet er å fordele
midlene som blir tilført kommunesektoren på en
mest mulig rettferdig måte. Kommunene er forskjellige både demografisk,
geografisk og sosialt. Dette medfører at det er store variasjoner
mellom kommunene i hvilke behov innbyggerne har for kommunale tjenester,
og hvor mye det koster å produsere tjenestene. Gjennom utgiftsutjevningen
i inntektssystemet skal kommunene i prinsippet få full
kompensasjon for kostnadsforskjeller som ikke er selvvalgte, men
som skyldes ytre, strukturelle forhold. På denne måten
får kommunene mulighet til å gi sine innbyggere
et mest mulig likeverdig tjenestetilbud. Faktorer som fanger opp
ytre kostnadsforskjeller omtales som objektive kriterier. Kriteriene
i kostnadsnøkkelen består av slike objektive kriterier.
For at kommunene ikke skal oppleve en brå endring i
tilskuddsnivå fra det ene året til det andre,
vil det innlemmede tilskuddet bli omfattet av overgangsordningen
i inntektssystemet. Dette sikrer at overgangen fra øremerkede
tilskudd til fordelingen etter inntektssystemets kriterier, skjer
gradvis over 5 år. Når et øremerket tilskudd
er innlemmet i inntektssystemet, gis det uten andre bindinger enn
det som ligger i lov og regelverk.
Når de øremerkede midlene
til drift legges inn i inntektssystemet, blir midlene fordelt som
et rammetilskudd som kommunene fritt kan disponere etter gjeldende
lov og regelverk. Midlene er dermed ikke lengre knyttet til ressursinnsatsen
i barnehagesektoren, og kommunene står i prinsippet fritt
til å bruke midlene på andre sektorer. Det vil
være opp til den enkelte kommune å avsette tilstrekkelige
midler for å oppnå full behovsdekning uten at
staten har direkte påvirkning. Statens mulighet til å sikre
utbyggingen i et slikt system vil være gjennom
særskilte økonomiske ordninger som for eksempel
stimulerings- eller investeringstilskudd, og gjennom juridiske virkemidler.
Manglende utbygging har vært et av
hovedargumentene for å utsette innlemming av driftstilskuddet
til barnehager i rammetilskuddet til kommunene. Borge og Rattsø skisserer
i sin rapport to hovedmodeller for å sikre utbygging innenfor
en rammefinansieringsmodell. Det vises til meldingens kapittel 3.5.1.
Når det øremerkede tilskuddet
legges inn i rammeoverføringene til kommunene,
vil kommunene stå fritt i bruken av midler, innenfor gjeldende
lov og regelverk. Det vil dermed være opp til den enkelte
kommune å avsette tilstrekkelige midler for å sikre
lav foreldrebetaling.
Kommunene skal gjennom det lokale selvstyre utvikle
et tjenestetilbud tilpasset brukernes ønsker og lokale
forhold. Sammenlignet med dagens ordning, vil en kommunal modell
tydeliggjøre kommunens ansvar for å sørge
for et godt barnehagetilbud, også prismessig.
Foreldrebetalingen er i snitt høyere
i private enn kommunale barnehager. Dette skyldes i hovedsak manglende
kommunal finansiering av private barnehager. Med en plikt til å behandle
alle godkjente barnehager likeverdig i forhold til offentlige tilskudd,
vil de private barnehagene som i dag ikke mottar kommunale tilskudd,
kunne redusere foreldrebetalingen.
Rammefinansiering vil være et godt
virkemiddel for å oppnå kostnadskontroll og kostnadseffektivitet
i sektoren.
Statlige øremerkede ordninger vil uansett
sterke krav, føringer og kontroll med tilskuddet ikke kunne
gi optimal kostnadskontroll. Kommunene har bedre forutsetninger
enn sentrale myndigheter til å innhente kunnskap om kostnadene
ved barnehagedrift i kommunen.
Barnehage er bare én av mange viktige
kommunale velferdstjenester. Rammefinansiering vil kunne sikre helhetlige
prioriteringer mellom ulike deler av kommunenes samlede tjenesteproduksjon
tilpasset lokale behov og kommunenes årlige inntektsrammer
og økonomiske situasjon. Lokal prioriteringseffektivitet
gir effektiv ressursbruk også sett ut fra et makroøkonomisk
perspektiv.
En kommunal modell vil gi kommunene et helhetlig styringsansvar
for barnehagene. Dette er i tråd med det finansielle ansvarsprinsipp,
det vil si at det faglige og finansielle ansvaret legges til samme
forvaltningsnivå.
Rammefinansiering styrker lokaldemokratiet ved
at ansvaret for prioriteringer legges til folkevalgte organer på kommunalt
plan.
Med en kommunal modell vil barnehagetjenesten
i større grad være gjenstand for lokale prioriteringer
enn i en modell hvor statlig finansiering inngår.
Innføring av maksimalpris vil utgjøre
en sterk statlig styring som undergraver effekten av en overgang
til rammefinansiering ved at kommunens bruk av frie midler bindes
opp. Maksimalpris vil også være et utilbørlig
inngrep i private virksomheters inntektsforhold.
Regjeringen mener at hovedproblemet med dagens
finansieringsmodell er en uklar ansvarsplassering. Kommunene har
et utydelig ansvar for utbygging og drift og for finansiering av
private barnehager. Statstilskuddet bidrar ikke til en likeverdig
fordeling av midler. Dette har gitt forskjeller i dekningsgrad og
foreldrebetaling mellom fattige og rike kommuner. Med hensyn til
foreldrebetalingen har dagens modell med delt finansiering gitt
stor variasjon i nivå og innretning på foreldrebetalingen. Manglende
kommunalt ansvar overfor private barnehager har bidratt til høyere
priser i disse barnehagene. Brukernes innflytelse begrenses i dagens
modell, fordi ansvaret ikke er klart forankret, og fordi ansvaret
bare delvis er plassert nært brukerne, det vil si på lokalt
nivå. Delt ansvar mellom stat og kommune gir begrensede muligheter
til lokal tilpasning av tilbudet.
Modellen i barnehageavtalen med delt offentlig
finansieringsansvar og maksimalpris på foreldrebetalingen
vil føre til lik og lavere foreldrebetaling. Regjeringens
hovedinnvending er at en regulering av foreldrebetalingen vil gi
usikkerhet om barnehagene får dekket sine kostnader. Dermed
hemmes utbyggingen og det skapes usikkerhet om driftsgrunnlaget
for mange av dagens barnehager, og særlig for private eiere.
Det at kommunene må bruke økte ressurser til drift
av eksisterende barnehager, vil også gjøre det
vanskelig å nå målet om barnehageplass
til alle som ønsker det. Modellen vil være kostnadsdrivende,
byråkratisk og vil kunne føre til standardisering
og bortfall av mangfoldet i sektoren. Maksimalpris vil svekke det lokale
handlingsrommet, og vil derfor gi mindre mulighet til lokal tilpasning
enn dagens modell. Låste inntekter gir mindre brukermakt
i forhold til å bestemme innhold og kvalitet på tilbudet.
En modell der staten har helhetlig ansvar for
finansieringen samler ansvaret hos én aktør. På grunn
av store kostnadsforskjeller vil det være nesten umulig å finne
et nivå på statlige tilskudd som sikrer at alle barnehager
får dekket sine kostnader, uten at dette samtidig fører
til betydelig overfinansiering. Modellen blir særlig vanskelig
dersom den skal kombineres med en sterk regulering av foreldrebetalingen.
En annen viktig innvending mot en statlig modell er at den innebærer en
vesentlig svekkelse av lokaldemokratiet, og gir dårligere
brukertilpasning. Regjeringen mener derfor at en slik modell ikke
framstår som et reelt alternativ.
Regjeringen mener at den beste modellen er den
hvor kommunene har et helhetlig finansieringsansvar og styringsansvar
for barnehagesektoren, kombinert med en synliggjøring av
ansvaret gjennom lovfestet likebehandling og utbyggingsplikt. Økt
kommunalt selvstyre kan gi økte forskjeller, men rammefinansiering
vil sikre mer rettferdig fordeling av midlene enn dagens ordning.
Denne modellen vil sette kommunene bedre i stand til å drive
en god barnehagesektor tilpasset brukernes ønsker, lokale
behov og kostnadsvariasjoner. Denne modellen vil være det
beste virkemidlet for kostnadskontroll og effektiv ressursbruk,
og vil kreve færrest ressurser til offentlig administrasjon.
Kommunene representerer nærhet til brukerne og gir de beste vilkårene
for brukerne til å øve innflytelse.
Barnehageplass til alle som ønsker
det er viktig for å sikre foreldre valgfrihet og for reell
likestilling mellom kjønnene. Gode barnehager med høy
kvalitet er en vesentlig del av Regjeringens oppvekstpolitikk. Regjeringen
er opptatt av at de samlede midler i sektoren brukes på en
måte som sikrer full utbygging og god kvalitet i tilbudet.
En akseptabel foreldrebetaling og ivaretakelse av mangfoldet i barnehagetilbudet
er en forutsetning for at foreldrene kan ha et reelt valg i forhold
til omsorgsløsning for sine barn. Det er derfor viktig å sikre økonomisk
likebehandling mellom private og kommunale barnehager.
Kommunene har i dag det overordnede ansvaret
for å sikre et godt barnehagetilbud, på linje
med en rekke andre grunnleggende velferds- og samfunnsoppgaver. Regjeringen
vil styrke kommunene og det lokale selvstyret gjennom desentralisering
av oppgaver og myndighet til kommunene. Regjeringen har tillit til
at større frihet for kommunene gir et tydeligere ansvar
og bidrar til et resultat som samlet sett er mest treffsikkert og
best for innbyggerne og for brukerne av barnehager.
Etter Regjeringens syn er den beste løsningen
for barnehagesektoren å samle ansvaret for barnehagene hos
kommunene. Regjeringen foreslår derfor en gradvis innføring
av rammefinansiering for hele barnehagesektoren.
Barnehageplass til alle som ønsker
det, er det viktigste målet for Regjeringen i barnehagepolitikken,
og det er helt sentralt at dette målet nås først.
Både Regjeringen og Stortinget har som mål at
det skal være full behovsdekning i løpet av 2005.
Regjeringen foreslår derfor at kommunalt finansieringsansvar
suppleres med juridiske og økonomiske virkemidler som vil bidra
til økt utbygging og økonomisk likebehandling av
private og kommunale barnehager.
Regjeringen kan ikke anbefale å innføre
et system med maksimalpris. Maksimalpris vil ha en rekke uheldige
konsekvenser og vil særlig gjøre det vanskelig å nå målet
om barnehageplass til alle som ønsker det. En ordning med
maksimalpris innebærer at det settes et inntektstak for
den enkelte barnehage. Dette vil skape usikkerhet for utbyggere
og vil også true eksisterende barnehager. Ordningen vil
nødvendiggjøre et svært krevende og komplisert
system for den offentlige finansieringen. Dette vil både
bli kostnadskrevende og bety økt offentlig byråkrati.
Det er betydelig fare for at maksimalpris vil føre til
ensretting av barnehagetilbudet og en sterk begrensning av den enkelte
barnehages økonomiske handlingsrom. Dermed vil foreldrene
i stor grad miste muligheten til å påvirke innhold
og kvalitet.
Hovedpunktene i Regjeringens forslag er:
– Overføring
av finansieringsansvaret for eksisterende barnehageplasser til kommunene
fra 2004.
– I en overgangsfase fram mot
full behovsdekning gis det statstilskudd til drift av nye barnehageplasser.
Det innføres også et statlig investeringstilskudd
til etablering av nye plasser.
– Det lovfestes en plikt for kommunene
til å sørge for full behovsdekning.
– Det lovfestes en plikt for kommunene
til økonomisk likebehandling av private og offentlige barnehager.
– Forenklinger i barnehageregelverket
utredes med sikte på å gjøre det enklere å etablere
og drive barnehager.
Regjeringen vil legge det øremerkede
tilskuddet til eksisterende plasser inn i kommunenes rammeinntekter
fra 1. januar 2004. Kommunene har i dag det overordnede ansvaret
for å sikre et godt barnehagetilbud fordi de har best kjennskap
til brukernes behov og lokale forhold. Rammefinansiering vil gjøre
det mulig for kommunene å ivareta dette ansvaret på en
helhetlig måte. Kommunen representerer nærhet
til brukerne. Kommunal forvaltning av barnehagene gir derfor gode vilkår
for småbarnsfamiliene til å øve innflytelse
på tjenestetilbudet. Rammefinansiering gir god kostnadskontroll
og bidrar til effektiv bruk av offentlige ressurser. På denne
måten sikres brukerne et best mulig tilbud innenfor gitte økonomiske
rammer. Rammefinansiering styrker det lokale selvstyret. Et sterkt
lokaldemokrati vil igjen bidra til at kommunene gjør prioriteringer
i tråd med innbyggernes ønsker og behov.
Innlemming av tilskuddet skjer ved at en for
2004 gir den enkelte kommune samme tilskuddsbeløp som med dagens
ordning, men midlene fordeles som frie inntekter til kommunene.
Det gjenstår fortsatt å etablere
et betydelig antall nye barnehageplasser. Regjeringen foreslår
derfor å kombinere kommunal finansiering av eksisterende
plasser med et øremerket statlig tilskudd til drift av
nye plasser. Det statlige driftstilskuddet til nye plasser innlemmes
i inntektssystemet til kommunene når full behovsdekning
er nådd.
For å sikre at den resterende barnehageutbyggingen blir
gjennomført, ønsker Regjeringen også å innføre
et statlig øremerket investeringstilskudd. Tilskuddet vil erstatte
dagens stimuleringstilskudd. Tilskuddet utformes slik at barnehageeier
kompenseres for en vesentlig del av høye kapitalkostnader
de første årene etter etablering. Investeringstilskuddet
skal gå til både private og kommunale etablerere.
Investeringstilskuddet avvikles når full behovsdekning
er nådd.
Regjeringen mener at en ordning med maksimalpris på foreldrebetalingen
vil være svært uheldig, uavhengig av valg av finansieringsmodell.
Maksimalpris innebærer at det settes et tak på inntektene
for barnehageeier, og dette vil utgjøre et betydelig risikoelement for
eksisterende barnehager og potensielle utbyggere.
Intensjonen med den kraftige opptrappingen av
statstilskuddet har vært å legge til rette for
en betydelig reduksjon i foreldrebetalingen. Når disse
midlene legges inn i kommunenes rammeinntekter, overtar kommunene
ansvaret for å holde foreldrebetalingen på et lavt
nivå, både i kommunale og private barnehager.
Regjeringen viser til at moderasjonsordninger
i foreldrebetalingen er viktig og positivt. I dag har alle kommuner
søskenmoderasjon i sine barnehager, og mange har ulike
rabatt- og friplassordninger for familier med lav betalingsevne.
Regjeringen har tillit til at kommunene vurderer og håndterer
spørsmålet om moderasjonsordninger ut fra lokale
behov, og mener det er uheldig å styre dette fra statlig
nivå.
Regjeringen vil følge nøye
med på utviklingen i foreldrebetalingen etter overgang
til rammefinansiering.
Odelstingsproposisjonen (Ot.prp. nr. 76 (2002-2003))
som fremmes samtidig med denne meldingen inneholder nærmere
omtale av forslaget om lovfesting av en plikt for kommunene til å sørge
for et tilstrekkelig antall barnehageplasser for barn under opplæringspliktig
alder. Forslaget er et viktig virkemiddel for å nå målet
om full behovsdekning.
Private barnehager utgjør en vesentlig
del av barnehagetilbudet og bidrar positivt til mangfoldet i sektoren.
Likebehandling av private og kommunale barnehager er et mål
i seg selv og et virkemiddel for å nå full behovsdekning.
Prinsippet om likebehandling synliggjør også at
man ikke kan diskriminere en barnehage som følge av dens
verdimessige eller pedagogiske profil. Økonomisk likebehandling
er en forutsetning for å nå målet om
redusert foreldrebetaling, og for å opprettholde mangfoldet
i sektoren. Gjennom økonomisk likebehandling vil også private
barnehager kunne tilby gode lønns- og pensjonsvilkår
for sine ansatte. Spørsmålet om inngåelse
av tariffavtaler er imidlertid et forhold mellom partene i arbeidslivet.
I en kommunal modell må likebehandling av kommunale og
private barnehager sikres gjennom lovregulering.
Det vises til proposisjonen om endringer i barnehageloven.
Forutsigbare økonomiske rammevilkår
er avgjørende for å nå full behovsdekning,
men et enklere og smidigere regelverk er også av betydning
for etablering av barnehager.
Regjeringen har som mål både å sikre
høy kvalitet på barnehagetilbudet og samtidig
forenkle regelverket.
Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget
med en odelstingsproposisjon i 2004 om forenkling og modernisering
av lovverket.
For barnehagesektoren er det viktig at barnehagelovens
regler om tilsyn endres slik at det også føres
tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet. Dette er særlig
viktig fordi kommunene har en dobbeltrolle som myndighet og eier
og fordi innslaget av private barnehager er stort.
Anslag på de budsjettmessige effektene
som er presentert i meldingen avviker fra tidligere beregninger som
Barne- og familiedepartementet har gjort. Det er i hovedsak to utredninger
som ligger til grunn for de reviderte anslagene, hhv. fra Konsulentfirmaet
Fürst og Høverstad og ECON Senter for økonomisk
analyse.
Med utgangspunkt i utredningene, vil det være
mulig å anslå kostnadene ved å innføre
en maksimalprisordning samt nasjonalt fastsatte moderasjonsordninger (inntektsgradering
og søskenmoderasjon), gitt at kostnadene og kostnadsstrukturen
i offentlige og private barnehager forblir som i dag. Hovedproblemet
når en skal anslå kostnader ved barnehageavtalens
maksimalprisordning, er imidlertid knyttet til å anslå de
mer langsiktige effektene.
Anslagene som presenteres i meldingen må ikke
ses på som fullstendige anslag på hva en maksimalprisordning
vil kreve over offentlige budsjetter. Beregningene kan ses på som
anslag på førsteårseffekter. Det må også presiseres
at kostnadsanslagene bare er knyttet til drift. Merkostnader til
forvaltning og administrasjon av de ulike ordninger kommer i tillegg.
Utredningen fra Fürst og Høverstad
gir et vesentlig bedre grunnlag for beregning av kostnader enn tidligere.
Med grunnlag i tallene fra utredningen kan de totale kostnadene
i sektoren for basistilbudet eksklusive kostnader for barn med særlige
behov i 2001 beregnes til 13,84 mrd. kroner (14,96 mrd. kroner omregnet
til 2003-priser). Basert på måltallene for utbygging
i 2002 (nye plasser til 10 000 barn) og 2003 (nye plasser til 12
000 barn), vil de totale kostnadene øke med 2,1 mrd. kroner.
Endelig oversikt over utbyggingen i 2002 foreligger ennå ikke,
men foreløpige tall tyder på at måltallet
ikke ble nådd.
I sin utredning har Fürst og Høverstad
kartlagt kommunenes ressursbruk i 2001. Gitt uendret ressursbruk vil
kommunenes bidrag i sektoren i 2003 være 3,88 mrd. kroner
(omregnet til 2003-priser).
Samlet foreldrebetaling i dag kan anslås
til om lag 6,05 mrd. kroner.
Det gis omfattende moderasjonsordninger i dag.
Dersom alle skulle betalt full pris, dvs. som gjennomsnittet for
barn uten moderasjonsordninger, ville samlet foreldrebetaling vært
om lag 6,5 mrd. kroner. Tallene i ECONs undersøkelse tyder
derfor på at dagens moderasjonsordninger reduserer den
samlede foreldrebetalingen med ca. 450 mill. kroner.
I budsjettforslaget for 2003 la Regjeringen
budsjettmessig til rette for en gjennomsnittpris på 2 500
kroner for alle heltidsplasser fra 1. august 2003. Kostnaden ved
dette forslaget ble beregnet til 750 mill. kroner i 2003, og 1,8
mrd. kroner på årsbasis. Bevilgningene til barnehagene
ble styrket ytterligere med 287 mill. kroner i 2003 gjennom budsjettavtalen
med Fremskrittspartiet. Nye beregninger basert på tall
fra ECONs kartlegging av foreldrebetalingen samsvarer svært
godt med de beregningene Regjeringen la til grunn i sitt budsjettforslag
i fjor. I meldingen gjøres det nærmere rede for
de forutsetningene som ligger til grunn for beregningene.
Maksimalpris innebærer at ingen skal
betale mer enn et fastlagt høyeste nivå på foreldrebetalingen.
Beregningen viser at med utgangspunkt i dagens totale foreldrebetaling
vil en reduksjon i prisene til 2 500 kroner per måned føre
til et behov for økte offentlige overføringer årlig
på totalt 1,2 mrd. kroner. Da forutsettes det imidlertid
at ingen barn lenger har moderasjonsordninger. Tilleggskostnadene
ved å etablere nasjonale moderasjonsordninger vil variere
kraftig avhengig av innretning på ordningene. I barnehageavtalen
er det ikke angitt noen eksakte kriterier for moderasjonsordninger.
Dette gjør at det ikke er mulig å gi et konkret svar
på hva kostnadene ved nasjonale moderasjonsordninger vil
være.
Barnehageavtalen forutsetter at ingen skal betale
mer enn 2 500 kroner per måned for en barnehageplass fra 1.
januar 2004 og 1 500 kroner fra 1. januar 2005, dvs. et øvre
tak på foreldrebetalingen.
For å beregne den isolerte effekten
av å redusere foreldrebetalingen til 2 500 kroner, tas
det utgangspunkt i dagens samlede foreldrebetaling som kan beregnes
til 6,05 mrd. kroner (årsvirkning). Dersom det legges til
rette for en maksimalpris på 2 500 kroner, kan samlet foreldrebetaling
beregnes til 4,85 mrd. kroner. Gitt en slik ordning vil dette gi
behov for økte offentlige midler på 1,2 mrd. kroner.
Innenfor dette beløpet er det imidlertid ikke økonomisk
rom for moderasjonsordninger. Rent teknisk er det i denne beregningen
således lagt til grunn at dagens ordning erstattes av en
ordning hvor alle betaler maksimalprissatsen per heltidsplass.
En videre reduksjon av foreldrebetalingen ned
til maksimalt 1 500 kroner betyr at foreldrene samlet vil betale
om lag 2,9 mrd. kroner. Dette gir behov for ca. 3,15 mrd. kroner
i økte offentlige midler. Tallene viser at en maksimalpris
på 1 500 kroner om lag vil halvere barnehagenes inntekter
fra foreldrebetalingen i forhold til dagens nivå.
I beregningene som det er gjort rede for i meldingen er
det tatt utgangspunkt i faktisk antall barnehageplasser per 31.
desember 2001 og måltall for nye barnehageplasser i 2002
og 2003. Faktisk etablering av nye barnehageplasser i 2002 ser imidlertid
ut til å bli lavere enn hva måltallet for 2002
skulle tilsi. Dette innebærer at beregningen vil kunne
avvike noe fra hva den faktiske førsteårseffekten
av å innføre et maksimalprissystem vil
være. Videre er det i beregningen tatt utgangspunkt i hva
det vil koste å bringe dagens samlede foreldrebetaling
(per 1. januar 2003) ned til en maksimalpris på hhv. 2
500 kroner og 1 500 kroner. For å kunne sammenligne kostnadsforskjellen
mellom en maksimalpris på 2 500 kroner og 1 500 kroner
er det ikke tatt hensyn til etablering av nye barnehageplasser i
2004 og 2005. Kostnader til drift av nye barnehageplasser 2004 og
2005 kommer i tillegg til disse beregningene. I meldingen gis det
et anslag på de samlede kostnadene ved en maksimalpris
på 2 500 kroner og nasjonale ordninger med søskenmoderasjon
og inntektsgradering. Anslaget på søskenmoderasjon forutsetter
at 14 pst. av barnehagebarna faller inn under ordningen.
Avhengig av innretningen på de nasjonale
moderasjonsordningene fremgår det av meldingen at kostnaden ved å innføre
et maksimalprissystem i forhold til dagens foreldrebetaling, varierer
fra 1 800 mill. kroner i det rimeligste alternativet til 2 570 mill.
kroner i det dyreste alternativet (se nærmere tabell 5.9
i meldingen). Når en sammenligner disse kostnadsanslagene med
hva det vil koste å legge til rette for en innføring av
en gjennomsnittlig foreldrebetaling på 2 500 kroner som
Regjeringen la til rette for i St.prp. nr. 1 (2002-2003), ser en
at det ikke vil være noen kostnadsforskjell mellom Regjeringens
alternativ og lav-alternativet for maksimalpris på 2 500
kroner. Sammenlignet med høy-alternativet vil merkostnaden
ved maksimalpris på 2 500 kroner være 770 mill.
kroner.
Sammenlignet med anslagene ved å legge
til rette for en maksimalpris på 2 500 kroner, vil en innføring
av maksimalpris på 1 500 kroner medføre om lag
1,7 mrd. kroner i økte kostnader i lav-alternativet og
om lag 1,1 mrd. kroner i økte kostnader ved høy-alternativet.
At kostnadene øker mindre i høy-alternativet skyldes
først og fremst at kostnadene knyttet til inntektsgraderte
satser er vesentlig mindre kombinert med en maksimalpris på 1
500 kroner.
Staten gir i dag et eget stimuleringstilskudd
til nye barnehageplasser. Tilskuddet ble innført i forbindelse med
Revidert nasjonalbudsjett for 2002.
Barnehageavtalen forutsetter at dette tilskuddet
skal videreføres som i dag ut 2005.
Regjeringen vil komme tilbake med forslag om
et nytt investeringstilskudd, samt inndekning for dette, i Revidert
nasjonalbudsjett for 2003.