I Dokument nr. 12 (1999-2000) er det fremsatt
to grunnlovsforslag om endring av Grunnloven § 93. Bestemmelsen
i Grunnloven § 93 ble vedtatt i 1962, og gir hjemmel for
suverenitetsavståelse på et saklig avgrenset område
til internasjonale organisasjoner. Bestemmelsen lyder:
"For at sikre den internationale Fred og Sikkerhed eller
fremme international Retsorden og Samarbeide kan Storthinget med
tre Fjerdedeles Flertal samtykke i, at en international Sammenslutning
som Norge er tilsluttet eller slutter sig til, paa et sagligt begrænset Omraade,
skal kunne udøve Beføielser der efter denne Grundlov
ellers tilligge Statens Myndigheder, dog ikke Beføielse
til at forandre denne Grundlov. Naar Storthinget skal give sit Samtykke,
bør, som ved Behandling af Grundlovsforslag, mindst to
Trediedele af dets Medlemmer være tilstede.
Bestemmelserne
i denne Paragraph gjælde ikke ved Deltagelse i en international
Sammenslutning, hvis Beslutninger har alene rent folkeretslig Virkning
for Norge."
Da denne bestemmelsen ble gitt, ble den sett
i sammenheng med et mulig norsk medlemskap i Den europeiske union,
men enhver overdragelse av grunnlovsbestemt myndighet til et internasjonalt
organ vil enten kreve vedtak etter § 93 eller endring av
Grunnloven etter reglene i § 112.
De to forslagsstillerne tar utgangspunkt i den grunnlovsmessige
hjemmel for at Norge kan slutte seg til EU. Forslaget i Dokument
nr. 12:13 (1999-2000) omfatter for øvrig alle tilfeller
der Norge avstår suverenitet til internasjonale organisasjoner
etter prosedyren i § 93. Siden de fremsatte forslag gjelder endring
av samme grunnlovsbestemmelse, om enn ikke samme deler av bestemmelsen,
og siden forslagene også til en viss grad har samme motivasjon
og begrunnelse, velger komiteen å behandle forslagene i samme
innstilling. Det vises også til Stortingets forretningsorden § 18
tredje ledd, hvor det heter at saker som hører sammen,
skal tas opp i samme innstilling, så langt råd
er. Forslagene berører imidlertid forskjellige deler av § 93,
og vil også ha ulik virkning om de skulle bli vedtatt,
i tillegg til at de to forslagene heller ikke med nødvendighet
ekskluderer hverandre. Stortinget må derfor ta stilling
til hvert enkelt grunnlovsforslag for seg.
Dokument nr. 12:13 (1999-2000) er et forslag
fra Thomas Chr. Wyller, vedtatt til fremsettelse av Anne Enger Lahnstein
og John Dale, om endring av Grunnloven § 93 med tilføyelse
av regler om rådgivende folkeavstemning.
I forslaget pekes på at prosedyren
ved folkeavstemningene i 1972 og 1994 var uklar med hensyn til Stortingets,
respektive "folkets", beslutningskompetanse. Konstitusjonelt tillå avgjørelsen
om EU-medlemskapet Stortinget, men politisk ble det hevdet at den
tillå velgerflertallet. Et velger-ja konfrontert med en tilstrekkelig
stor nei-minoritet i Stortinget (1/4 pluss 1) ville ifølge
begrunnelsen for forslaget ha brakt landet inn i en dypt alvorlig
beslutningskrise. Den ble bare unngått ved at velgerflertall
og stortingsminoritet inntok samme standpunkt.
Ved en eventuell ny avstemning er regelverket
fortsatt potensielt kriseskapende. Krisen kan inntreffe via uenighet
mellom velgerflertall og storting: En ja-nei-, men også en
nei-ja-konstellasjon. Forslaget tilsikter å motvirke -
så langt som mulig - at vårt beslutningssystem
låser seg fast. Det kan best hindres ved at Stortingets
konstitusjonelle enekompetanse eksplisitt markeres.
To prosedyreregler foreslås grunnlovsfestet:
At folkeavstemning i § 93-relevante saker er obligatorisk og rådgivende. Den
første regel formaliserer den realpolitiske situasjonen
(EU-medlemskap), men binder dertil Stortinget til å be
om velgernes råd før enhver suverenitetsavståelse.
Den andre kodifiserer gjeldende rett.
Forslaget omfatter maksimum av sikring mot beslutningskrise,
så langt grunnlovsregler - uten bindende folkeavstemning
- kan påvirke den politiske prosess.
Det fremmes følgende forslag:
"§ 93 første ledd
tredje punktum skal lyde:
Inden Storthinget træffer
sin Afgjørelse, skal det lade afholde en raadgivende Folkeafstemning
om Sagen."
Dokument 12:14 er et forslag fra Erna Solberg
om endring av Grunnloven § 93 om norsk tilslutning til Den
europeiske union.
Forslaget har som siktemål å etablere
klare regler for innmelding i Den europeiske union og gir en mulig løsning
på et alvorlig potensielt konstitusjonelt problem: Uten
en egnet grunnlovsendring vil så få som 42 stortingsrepresentanter
- 25,5 pst. av Stortinget - kunne blokkere for ratifisering av en
eventuell medlemskapsavtale mellom Norge og Den europeiske union,
selv om både et folkeflertall i en folkeavstemning, regjeringen
og mer enn to tredeler av stortingsrepresentantene ønsker
en slik ratifisering. Forslagsstilleren finner det svært
unaturlig at det i en politisk sak som forutsettes å bli
så grundig belyst som et eventuelt medlemskap i Den europeiske
union, skal kreves et større flertall på Stortinget
enn ved grunnlovsendringer.
Forslagsstilleren uttrykker seg ikke prinsipielt
imot mindretallsvern ved viktige parlamentariske beslutninger, men
et mindretallsvern som gir 25,5 pst. av Stortinget en slik blokkeringsmakt
som her nevnt, er for vidtgående.
Det er pekt på at folkeavstemninger
i utgangspunktet ikke er et konstitusjonelt institutt i Norge og
at det ikke er hensikten med grunnlovsforslaget å innføre folkeavstemninger
som en del av Grunnloven. Folkeavstemning er nå så nært
knyttet til spørsmålet om EU-medlemskap gjennom
de to tidligere avstemninger, at det for forslagsstilleren danner
en klar premiss om at også et kommende EU-medlemskap vil
bli gjenstand for folkeavstemning. Når folkeavstemning ikke
er en del av Grunnloven, vil etter forslagsstillerens syn det fremlagte
Alternativ 1 være det mest aktuelle.
Når folkeavstemning ikke er nevnt,
betyr det ikke at et vedtak etter paragrafen kan fattes uten å gjennomføre
en folkeavstemning. Forslaget er en tilpasning til at folkeavstemning
ikke er spesifisert i Grunnloven. Dette er forslagsstillers prinsipale
forslag.
Hvis det er behov for å ta forutsetningen
om en folkeavstemning inn i Grunnloven, er dette utformet for to
ulike forhold. Alternativ 2 innebærer at folkeavstemning
avholdt etter medlemskapsforhandlinger og Alternativ 3 er formulert
for det tilfellet at man velger å avholde folkeavstemning
før en ny søknad. Det har vært diskusjoner
om alternative tidspunkt for å avholde folkeavstemning
i debatten, og det fremmes derfor flere forslag for å sikre
at de ulike alternativene for folkeavstemning kan bli belyst hvis
Stortinget mener premissen om folkeavstemning må innarbeides
i grunnlovsteksten om medlemskap i Den europeiske union.
Det fremmes følgende forslag:
Alternativ 1:
"§ 93 nytt annet ledd skal
lyde:
Kongeriget Norge kan blive Medlem
af Den europeiske Union dersom Storthinget, med to Trediedeles Flertal,
bifalder en Kongelig Proposition om Ratifikation af en Tiltrædelsesaftale.
Naar Storthinget skal give sit Samtykke, bør mindst to
Trediedele af dets Medlemmer være tilstede.
Nåværende annet
ledd blir nytt tredje ledd."
Alternativ 2:
"§ 93 nytt annet ledd skal
lyde:
Kongeriget Norge kan blive Medlem
af Den europeiske Union dersom Storthinget, med to Trediedeles Flertal,
efter at have faaet Folkets Raad, bifalder en Kongelig Proposition
om Ratifikation af en Tiltrædelsesaftale. Naar Storthinget
skal give sitt samtykke, bør mindst to Trediedele af dets
Medlemmer være tilstede.
Nåværende annet
ledd blir nytt tredje ledd."
Alternativ 3:
"§ 93 nytt annet ledd skal
lyde:
Kongeriget Norge kan blive Medlem
af Den europeiske Union dersom Storthinget, med to Trediedeles Flertal,
bifalder en Kongelig Proposition om Ratifikation af en Tiltrædelsesaftale,
som er fremforhandlet efter at Folkets Raad er indhæntet.
Naar Storthinget skal give sit Samtykke, bør mindst to
Trediedele af dets Medlemmer være tilstede.
Nåværende annet
ledd blir nytt tredje ledd."
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Berit Brørby, Kjell Engebretsen og Jørgen Kosmo,
fra Høyre, André Dahl og Martin Engeset, fra Fremskrittspartiet,
Carl I. Hagen og Henrik Rød, fra Sosialistisk Venstreparti,
Siri Hall Arnøy og lederen Ågot Valle, og fra Kristelig
Folkeparti, Modulf Aukan, vil påpeke at Grunnloven § 93
kommer til anvendelse ved avtaler som innebærer avståelse
av suverenitet i et visst omfang til internasjonale organ, såfremt
suverenitetsavståelsen har direkte virkning i Norge; dvs.
at norske borgere og norske bedrifter vil være direkte
forpliktet av avgjørelser i det internasjonale organet.
Grunnloven § 93 kan således komme til anvendelse
ved en eventuell norsk inntreden i Den europeiske union. Komiteen vil
likeledes påpeke at § 93 også kommer til
anvendelse ved inngåelse av avtaler der omfanget av direkte
myndighetsoverføring er beskjedent, men der avtalen forutsetter
en kontinuerlig regelutvikling der den reelle utformingen av innholdet
i regelverket er utenfor norske statsorganers kontroll. EØS-avtalen
ble således inngått ved et § 93-vedtak. § 93
vil i fremtiden komme til anvendelse ved inngåelse av lignende avtaler.
Komiteen viser til at de to folkeavstemningene
om EF/EU-medlemskap har etablert den sedvane at folkets råd
skal innhentes gjennom en rådgivende folkeavstemning før
Stortinget tar stilling til en inntreden i Den europeiske union.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti,
mener det er riktig at denne sedvanen i forhold til suverenitetsavståelse
nedfelles i Grunnloven, og at den utvides til å omfatte
all suverenitetsavståelse etter § 93.
Flertallet vil understreke at
eventuelle spørsmål om suverenitetsavståelse
av en karakter og et omfang som er slik at den omfattes av § 93
vil være blant de mest grunnleggende Stortinget vil komme
til å måtte ta stilling til. Slik suverenitetsavståelse
vil ha vidtrekkende betydning for det norske samfunnet. Flertallet mener
at en grunnlovsfesting av en ordning der folkets råd skal
innhentes før Stortinget tar stilling til slike spørsmål
vil representere et viktig demokratisk framskritt.
Flertallet anbefaler at forslag
nr. 13 i Dokument nr. 12 (1999-2000) bifalles.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkeparti ser ikke behovet for at sedvanen
i forhold til suverenitetsavståelse nedfelles i Grunnloven. Disse
medlemmer ser det heller ikke som ønskelig at det
skal innføres krav om folkeavstemning i enhver suverenitetsavståelse
etter § 93, og viser til at kravet om 3/4 flertall
i særlig grad sikrer mindretallets rettigheter i slike
saker. Disse medlemmer vil vise til at andre saker
enn EU-saken kan legges ut til rådgivende folkeavstemning
av Stortinget, ut fra en vurdering av den aktuelle sakens karakter.
Videre kan disse medlemmer ikke
slutte seg til en oppfatning om at et økt antall folkeavstemninger
i saker etter § 93 nødvendigvis ville utgjøre
noe "demokratisk fremskritt". Stortinget er et representativt sammensatt
folkevalgt organ, og den demokratiske legitimiteten til Stortingets
vedtak er det ingen grunn til å trekke i tvil. Spørsmålet
om en rådgivende folkeavstemning er en egnet måte å avgjøre
en sak på, vil etter disse medlemmers oppfatning
være avhengig av den aktuelle sakens karakter og kompleksitet.
Disse medlemmer vil videre peke
på at forslaget etter sin begrunnelse har til hensikt grunnlovsmessig å stadfeste
at en folkeavstemning, for eksempel i EU-spørsmålet,
kun er rådgivende, dvs. stadfeste
at et mindretall på i overkant av 1/4 av stortingsrepresentantene skal
kunne blokkere gjennomføringen av et ja-resultat i en folkeavstemning. Disse
medlemmer vil vise til at de fleste partier ved forrige
EU-avstemning gjorde det klart at det forelå en politisk-moralsk
forpliktelse til å følge folkets råd,
og kan således ikke se at det foreligger noe behov for å understreke
i Grunnloven at en folkeavstemning kun er rådgivende.
Disse medlemmer vil på denne
bakgrunn ikke anbefale at forslag nr. 13 i Dokument nr. 12 (1999-2000)
bifalles.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti
og Kristelig Folkeparti, viser til forslag i Dokument nr.
12:14 (1999-2000) fra Erna Solberg om å endre Grunnloven § 93
slik at det på gitte vilkår ikke skal kreves 3/4
flertall - men derimot 2/3 flertall - i Stortinget for å melde Norge
inn i Den europeiske union.
Flertallet avviser på prinsipielt
grunnlag at det skal innføres en særbestemmelse
i Grunnloven om innmeldelse i EU. Etter flertallets syn
bør regler vedrørende suverenitetsavståelse
være av generell karakter og gjelde alle forhold som kommer
inn under Grunnloven § 93. Dokument nr. 12:14 (1999-2000), forslag
fra Erna Solberg om endring av Grunnloven § 93 (Norsk tilslutning
til Den europeiske union) - samtlige alternativer - bifalles ikke.
Komiteens medlemmer fra Høyreviser til at folkeavstemninger ikke er
et konstitusjonelt institutt i Norge, og at det i et representativt
demokrati heller ikke er ønskelig å innføre
folkeavstemninger som en del av Grunnloven, verken rådgivende
eller bindende.Disse medlemmer viser
imidlertid til at det i forbindelse med spørsmålet
om et eventuelt norsk medlemskap i EU er etablert en praksis for
at folkeavstemninger blir gjennomført. Disse medlemmer har
merket seg at det i årene 1993-1994 fant sted en debatt
om spillereglene knyttet til hvorledes Stortinget skulle forholde
seg til resultatet av den rådgivende folkeavstemningen
om en eventuell tilslutning til EU. Disse medlemmer legger
til grunn at det foreligger en åpenbar politisk moralsk
forpliktelse til å følge rådet man får
i en fremtidig rådgivende folkeavstemning, og er på bakgrunn
av blant annet erfaringene gjort i 1993-94 av den oppfatning at
det foreligger et behov for beslutningsregler som fremstår som
mer rimelige enn dagens krav om 3/4-flertall. Disse
medlemmer er av den oppfatning at de konstitusjonelle beslutningsreglene
bør justeres slik at det parlamentariske mindretallsvern
får rimelige proporsjoner. Disse medlemmer slutter
seg på denne bakgrunn til forslagsstillers prinsipale forslag
som innebærer en tilpasning til at flertallskravet etter § 93 bør
være det samme som for endringer i Grunnloven, det vil
si 2/3 flertall.
Forslag fra Høyre og Kristelig Folkeparti:
Forslag 1
Dokument nr. 12:13 (1999-2000), forslag fra Thomas Chr. Wyller, vedtatt til fremsettelse av Anne Enger Lahnstein og John Dale, om endring av Grunnloven § 93 (Rådgivende folkeavstemning) - bifalles ikke.
Forslag fra Høyre:
Forslag 2
Dokument nr. 12:14 (1999-2000), forslag fra Erna Solberg om endring av Grunnloven § 93 (Norsk tilslutning til Den europeiske union) alternativ 1- bifalles.
Komiteen viser til dokumentet
og det som står foran og rår Stortinget til å gjøre
slikt
vedtak:
I
Dokument nr. 12:13 (1999-2000), forslag fra
Thomas Chr. Wyller, vedtatt til fremsettelse av Anne Enger Lahnstein
og John Dale, om endring av Grunnloven § 93 (Rådgivende
folkeavstemning) - bifalles.
II
Dokument nr. 12:14 (1999-2000), forslag fra
Erna Solberg om endring av Grunnloven § 93 (Norsk tilslutning
til Den europeiske union) - samtlige alternativer - bifalles ikke.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 18. mai 2004
Ågot Valle
leder |
Siri Hall Arnøy
ordfører |