Bistandssamarbeidet med Mosambik

(…)

Stat-til-stat samarbeidet har således i hovedsak bestått av bistand til å bygge opp institusjoner og infrastruktur. Særlig i den første tiden etter fredsslutningen representerte budsjettstøtten, i form av betalingsbalansestøtte, et virkemiddel for å avhjelpe den akutte finansielle situasjonen slik at Mosambik kunne få statlige institusjoner til å fungere og foreta import som var nødvendig for gjenreisningen. Denne innrettingen av bistandssamarbeidet, som har vært lagt frem i de årlige budsjettproposisjonene, forklarer hvorfor utviklingssamarbeidet bare i begrenset grad har vært knyttet til konkrete målgrupper.

(…)

(Den samlede utenlandske bistanden utgjør om lag en firedel av Mosambiks bruttonasjonalinntekt på vel USD 3,7 mrd. (2001), hvilket skulle tilsi at samlet norsk bistand over ulike bevilgninger utgjorde om lag 1 pst. av landets BNI.)

Mosambik har hatt en betydelig økonomisk vekst etter fredsslutningen.

(...)

Utviklingssamarbeid med enkeltland vil være viktige bidrag, men en koordinert innsats fra givergruppen som helhet, inkludert de internasjonale finansieringsinstitusjonene, er mer betydningsfull.

(...) Etter Departementets syn er det i denne sammenheng viktig å ta hensyn til tidsperspektivet og legge vekt på i hvilken retning utviklingen går, både når det gjelder utviklingen i sosio-økonomiske indikatorer og myndighetenes vilje og evne til å ta fatt i landets grunnleggende problemer. I en del tilfeller dreier for øvrig Riksrevisjonens gjennomgang seg om tiltak som er igangsatt for kort tid siden …

Viktige indikatorer på om norsk utviklingspolitikk bidrar til en positiv utvikling på nasjonalt nivå i Mosambik vil dermed kunne være hvorvidt landet har en god strategi for bekjempelse av fattigdom, om Mosambik i samarbeid med sine partnere har gjort en aktiv innsats for å nå målene for sitt arbeid, hvilke resultater de har oppnådd innenfor områder hvor Norge bidrar med bistand og hvor godt norske myndigheter og andre relevante aktører har bidratt til at strategiene blir gjennomført på en effektiv måte. Det vises til at denne tilnærming er omtalt i St.prp. nr. 1 (2001-2002), s. 61, og St.prp. nr. 1 (2002-2003), s. 60-61.

I takt med at Mosambik i stadig større grad beveger seg bort fra en post-konfliktsituasjon, har giverne i stigende grad lagt press på myndighetene for å få til forbedringer i fordelingen av den økonomiske veksten, både sosialt og geografisk. Dette har vært et viktig anliggende der Norge har vært en pådriver i dialogen mellom mosambikiske myndigheter og giverne, bl.a. i dialogen om landets fattigdomsstrategi og om budsjettstøtten. I en fersk FN-rapport hevdes det at Mosambik har muligheter til å nå tusenårsmålet om å halvere andelen av befolkningen som lever under fattigdomsgrensen.

Tilnærminger til fattigdomsretting av utviklingssamarbeidet

Riksrevisjonen understreker i utkast til dokument til Stortinget (…) at tilnærmingen i gjennomgangen utelukkende er tiltaksorientert, noe som er i tråd med revisjonskriteriene som ble utformet i dialog med Departementet.

I utkast til dokument til Stortinget (…) finner imidlertid Riksrevisjonen "grunn til å stille spørsmål ved at Departementet etter avslutningen av undersøkelsen mener en tiltaksorientert tilnærming er for snever". Departementet vil i denne sammenheng påpeke at kommentaren i brev av 24. september på dette punkt var basert på det tidligere utkastet til hovedanalyse. Denne inneholdt både en vurdering av fattigdomsorienteringen i de tiltak som var omfattet av gjennomgangen, og vurderte i tillegg fattigdomsutviklingen i Mosambik og Norges bidrag til denne. Departementet ga i nevnte brev uttrykk for motforestillinger mot å trekke konklusjoner om slike spørsmål på bakgrunn av Riksrevisjonens gjennomgang av norskfinansierte tiltak, og påpekte at denne type vurderinger berører et meget komplekst saksfelt, hva angår utviklingspolitiske utfordringer og sammenhenger, så vel som metodikk (…). Dertil kommer at norsk bistand utgjør en meget liten del av den samlede bistand til landet og av Mosambiks nasjonalprodukt.

Riksrevisjonens utkast til dokument til Stortinget inneholder ikke en vurdering av utviklingen i fattigdomssituasjonen i Mosambik i forhold til landets økonomiske vekst eller en vurdering av det samlede norske bidraget til fattigdomsbekjempelse i Mosambik. Riksrevisjonen sier seg (…) "enig i at en vurdering av Norges bidrag til fattigdomsbekjempelse på nasjonalt nivå i Mosambik krever en bredere anlagt undersøkelse enn det den foreliggende undersøkelsen har lagt opp til". I beskrivelsen av formålet med undersøkelsen (…) er det presisert at vurderingen av fattigdomsorienteringen er begrenset til hvordan denne "er operasjonalisert i norsk-finansierte bistandstiltak". Med denne presiseringen fra Riksrevisjonens side har Departementet ikke ytterligere kommentarer til den tiltaksorienterte tilnærmingen som er lagt til grunn for gjennomgangen, og mener som nevnt ovenfor at dette er i tråd med de opprinnelige kriterier.

Departementet mener likevel det er viktig å understreke at gjennomgangen dermed bare gir grunnlag for å foreta vurderinger av de tiltakene som har vært omfattet av undersøkelsen, og at visse typer viktig og relevant informasjon vanskelig kan fanges opp av undersøkelsen.

For det første vil den løpende dialogen som Norge har med mottakerlandets myndigheter, (…), om utvikling og oppfølging av mottakerlandenes fattigdomsstrategier, av sektorprogrammer eller andre relevante og overordnede utviklingsspørsmål, falle utenfor undersøkelsen.

For det andre vil norske vurderinger og dialogen med mottakerlandets myndigheter om innrettingen av det bilaterale utviklingssamarbeidet (…), og som går forut for beslutning om støtte til enkelttiltak, vanskelig fanges opp. Denne påpekning er etter Departementets syn relevant bl.a. for Riksrevisjonens observasjon når det gjelder svak målgruppeorientering i tiltakene som har vært med i undersøkelsen. I Departementets brev av 24. september 2003 ble det i omtalen av St.meld. nr. 19 (1995-96) og Innst. S. nr. 229 (1995-96) vist til at Utenrikskomitéens innstilling i tillegg til fattigdomsorienteringen omtaler flere andre sentrale prinsipper for utvik­lingssamarbeidet som etter Departementets mening i praksis innebærer at

"fattigdomsorienteringen kan være direkte (…) eller indirekte (…)."

(…) hovedmålet for bistanden til Mosambik for årene 1997-2001 har blitt operasjonalisert i de årlige budsjettproposisjonene på en måte som innebærer at fattigdomsorienteringen innenfor stat-til-stat samarbeidet i hovedsak er planlagt å være indirekte:

"(…)"

Riksrevisjonen har i utkast til dokument til Stortinget tatt hensyn til denne kommentaren i den forstand at det uttales at målgruppeorienteringen "kan anta direkte eller indirekte former" (…). Departementet vil imidlertid fastholde at fattigdomsorienteringen i stat-til-stat samarbeidet med Mosambik som operasjonalisert i de årlige budsjettproposisjonene, har vært planlagt til i overveiende grad å være indirekte med vekt på å støtte etablering og styrking av offentlige institusjoner. (…) Departementet finner det derfor av begrenset interesse å kartlegge hvor stor andel av beslutningsdokumentene som omtaler målgrupper, og da spesielt indirekte målgrupper, slik det er gjort i undersøkelsen. Riksrevisjonens vektlegging av målgrupper begrunnes ut fra NORADs tiltakssyklusmanual hvor det legges opp til at målgrupper normalt skal identifiseres. Departementet vil imidlertid fastholde at hensiktsmessighetsbetraktninger må legges til grunn i bruken av slike verktøy, og at de strategiske forutsetninger for denne innretning er reflektert i beslutninger utenfor tiltaksnivået.

Forvaltningmessige utfordringer ved nye bistandsformer

De endringer som har skjedd i norsk utviklingssamarbeid de senere år er omtalt i de årlige budsjettproposisjonene og i de utviklingspolitiske redegjørelser som ble gitt Stortinget t.o.m. 2002, og er forankret i Stortingets behandling. Det vil bli redegjort nærmere for de forvaltningsmessige konsekvensene av de nye bistandsformene i Stortingsmeldingen om utviklingssamarbeidet som etter planen skal legges frem våren 2004.

(…)

Nye samarbeidsformer representerer også nye utfordringer i forvaltningen av norsk utviklingssamarbeid. Den omtalte arbeidsdelingen forklarer i noen grad hvorfor NORADs egne retningslinjer ikke fullt ut har vært fulgt, ved at f.eks. vurderinger i flere tilfeller ikke foreligger i skriftlig form fra NORADs side. Departementet erkjenner at man har et forbedringspotensiale når det gjelder å dokumentere selvstendige holdninger til samarbeidspartnernes vurderinger og gjennomganger. Dette vil bli innskjerpet, samtidig som departementet også vil legge til grunn kostnadseffektivitetsbetraktninger mht. hvor omfattende slike vurderinger må være.

Budsjettstøtte

(…) det opereres med i hovedsak to former for budsjettstøtte. I land under gjenoppbygging etter krig vil det vanligvis være en meget akutt finansiell situasjon og et minimum av finansiell bistand er nødvendig for import til gjenoppbygging og for å få statlige institusjoner til å begynne å fungere. I slike situasjoner er budsjettstøtte en avgjørende forutsetning. Den andre og nyere formen for budsjettstøtte knytter seg til omleggingen av utviklingssamarbeidet i retning av samfinansiering og mer effektiv gjennomføring av fattigdomsstrategiene. Her er det viktig samtidig å bidra til en styrket finansforvaltning og sikre oppfølgingen av den faktiske implementeringen av fattigdomsrettingen i statsbudsjettet.

I Mosambik har det vært en gradvis overgang fra den første til den andre formen for budsjettstøtte. De første årene det ble gitt budsjettstøtte, var hovedfokus på valutatilførsel. Mosambiks økonomi var på denne tiden sterkt preget av borgerkrigens ødeleggelser, og landet slet med store gjelds- og betalingsproblemer. Det må erkjennes at risikofaktorene på dette tidspunktet var betydelige, men giverne så på budsjettstøtten som en form for akutt finansiell nødhjelp, der man stilte valuta til disposisjon for å finansiere nødvendig vareimport.

I de senere år er budsjettstøtten lagt om, og oppmerksomheten er i stigende grad blitt rettet mot gjennomføringen av Mosambiks fattigdomsplan (PARPA), og statsbudsjettets fattigdomsprofil og utgiftsside. Det har pågått et kontinuerlig arbeid med å forbedre denne samarbeidsformen med myndighetene. I risikovurderingene har finansforvaltningen stått sentralt, og Norge har parallelt med budsjettstøtten støttet utvikling og iverksetting av en omfattende finansforvaltningsreform (SISTAFE), som et ledd i håndteringen av identifisert risiko.

Departementet konstaterer at Riksrevisjonen anser at identifiseringen av risikofaktorer i forbindelse med budsjettstøtte er blitt bedre over tid, men at det fortsatt er svakheter mht. den samlede risikovurdering. Departementet vil se nærmere på disse i forbindelse med ferdigstillelsen av retningslinjene for budsjettstøtte. Når det gjelder slik risikoanalyse, vil Departementet imidlertid peke på at de fleste givere binder sin støtte opp mot behandlingen av mottakerlandets budsjett i IMFs styre, der Norge normalt har sluttet seg til konsensus. (…)

(…) oppfølging av budsjettstøttemidlene har vært en høyt prioritert oppgave for giverne, og at man over tid har utviklet nye mekanismer for å sikre at overførte midler brukes etter hensikten. (…)

Parallelt er det som beskrevet ovenfor i tilknytning til pengeoverføringene utviklet nye prosedyrer som er tilpasset det forsterkede fokuset på oppfølgingen av fattigdomsstrategien og fordelingsprofilen i statsbudsjettet. En egen mekanisme for dette er nå etablert, Performance Assessment Framework (PAF), der oppfølgingen av prioriterte mål i fattigdomsstrategien systematisk skal etterprøves i alle relevante sektorer. Dette gjøres av myndighetene og giverne i fellesskap. Det ligger i budsjettstøttens natur at det ikke er mulig å følge den enkelte givers bidrag gjennom de nasjonale budsjetter og regnskaper, men bare den samlede innsats. Mosambikske myndigheter utarbeider kvartalsvise rapporter om bruken av tilgjengelige midler over statsbudsjettet, i tillegg til den etterprøving som PAF utgjør. Giverne legger i oppfølgingen særlig vekt på at prioriteringene i myndighetenes fattigdomsstrategi følges, at budsjettet faktisk iverksettes som vedtatt, og at det gjennomføres bedre kontroll med midlene.

Oppfølgingstiltak

Som en følge av Riksrevisjonens gjennomgang vil følgende tiltak rettes spesifikt mot forvaltningen av utviklingssamarbeidet med Mosambik:

- Gjennomgang av avtaleverket

(…)

- Oppfølgingsplan

(…)

- Forvaltningsgjennomgang

(…)

- Ny budsjettstøtteavtale

(…)

Det er i løpet av det siste året foretatt en omfattende gjennomgang av forvaltningen av det norske utviklingssamarbeidet med tanke på å reformere forvaltningsapparatet slik at det best mulig kan ivareta de utfordringer som nye samarbeidsformer innebærer samtidig som kvalitetssikringen i tilskuddsforvaltningen, herunder tilsynsfunksjonene, styrkes. De organisatoriske endringene som vil bli foretatt fra januar 2004, omfatter blant annet:

• – Kapasitetsmessig styrking av utenriksstasjoner med bistandsansvar.

• – Samling av land- og regionkompetansen i Departementet som også har det overordnede ansvaret for stat-til-stat samarbeidet.

• – Styrking av evalueringsfunksjonen.

• – Økt vektlegging av kvalitetssikring av det løpende utviklingssamarbeidet, bl.a. ved å styrke de faglige rådgivningstjenestene. Også tilsynsfunksjonene overfor utenriksstasjoner med bistandsansvar vil bli styrket, gjennom bl.a. hyppigere forvaltningsgjennomganger. Oppfølging av gjeldende retningslinjer, særlig slik disse er nedfelt i Bistandshåndboka, vil stå sentralt.

I tillegg er følgende generelle tiltak for å bedre kvaliteten på utviklingssamarbeidet allerede påbegynt eller under planlegging:

Bedre synliggjøring av hvordan tiltak som Norge støtter, forholder seg til mottakerlandenes fattigdomsstrategier og eventuelt andre nasjonale plandokumenter:

(…)

Klargjøring av forvaltningsmessige konsekvenser av nye bistandsformer:

(…)

Bistandshåndboka:

(…)

Retningslinjer for budsjettstøtte:

(…)"