4. Riksrevisjonens bemerkninger

Av undersøkelsens formål følger det at bistandssamarbeidet med Mosambik som ikke er direkte knyttet til konkrete bistandstiltak, som for eksempel den bredere policydialogen og samarbeid om overordnede spørsmål på nasjonalt nivå, ikke har vært objekt for undersøkelsen. Dette skyldes flere forhold, blant annet behovet for å avgrense undersøkelsens omfang. Riks-revisjonen ser også rollemessige og metodemessige utfordringer med å foreta en forvaltningsrevisjon av en policydialog og av Norges opptreden og arbeid i mer overordnede samarbeidsfora. En slik tilnærming vil være mindre relevant ut fra Riksrevisjonens mandat.

Undersøkelsens formål og problemstillinger fremgår av revisjonskriteriene som ble forelagt Utenriksdepartementet tidlig i undersøkelsen. Disse ble også justert som et resultat av denne dialogen. Riksrevisjonen finner derfor grunn til å stille spørsmål ved at departementet etter avslutningen av undersøkelsen mener en tiltaksorientert tilnærming er for snever.

Riksrevisjonen konstaterer at departementet er uenig i flere av undersøkelsens observasjoner om resultatrapportering, vurdering av måloppnåelse og om det er foretatt forhåndsvurderinger av foreslåtte tiltak. Også i NORADs svar til departementet er det vist til en rekke eksempler hvor NORAD mener det foreligger dokumenterte vurderinger av fremdrift og måloppnåelse uten at dette er godskrevet i rapportutkastet. NORADs brev til departementet hadde et omfattende vedlegg med slik dokumentasjon. Riksrevisjonen har gjennomgått hele materialet som var vedlagt NORADs brev. En stor del av det er utarbeidet av andre enn NORAD og anses ikke som relevant dokumentasjon for NORADs egne vurderinger. Det materialet som NORAD eller departementet mener bør kunne anses som forhåndsvurderinger, er imidlertid vurdert. Mye av NORADs dokumentasjon og rapportering om framdrift og måloppnåelse er av mindre formell karakter (interne ambassadenotater, brev, arkivert e-post). Deler av materialet er produsert etter eller tett opp til sluttdato for dokumentinnsamlingen og kom derfor ikke med i den supplerende dokumentinnsamlingen i begynnelsen av 2003.

Riksrevisjonen har i den endelige rapporten tatt hensyn til den ettersendte dokumentasjonen uten at dette har endret rapportens vurderinger og konklusjoner i vesentlig grad.

4.1 Fattigdomsorientering

Riksrevisjonen merker seg at departementet mener vurderinger av hvorvidt norsk utviklingssamarbeid bidrar til fattigdomsbekjempelse i et land, i stor grad må fokusere på samarbeidspartnernes politikk, om denne er operasjonalisert i nasjonale plandokumenter, og i hvilken grad en slik politikk er gjennomført. Departementet mener at den tilnærmingen som er valgt i undersøkelsen, og som fokuserer på hvordan norskstøttede tiltak konkret er rettet inn mot fattigdomsorientering, er utilstrekkelig.

Riksrevisjonen vil understreke at undersøkelsen har vært knyttet til bistandstiltak. Riksrevisjonen er enig i at en vurdering av Norges bidrag til fattigdomsbekjempelse på nasjonalt nivå i Mosambik krever en bredere anlagt undersøkelse enn det den foreliggende undersøkelsen har lagt opp til. Etter Riksrevisjonens vurdering er en tilnærming med å undersøke effektivitet og fattigdomsorientering knyttet til konkrete tiltak likevel prinsipielt relevant og gyldig, tatt i betraktning at samarbeidet om bistandstiltak utgjør en meget vesentlig del av utviklingssamarbeidet med Mosambik i den perioden som er undersøkt.

Departementet har stilt spørsmål ved at Riksrevisjonens undersøkelse har lagt til grunn et kriterium om at alle tiltak skal komme prioriterte målgrupper direkte til gode. Riksrevisjonen har tatt utgangspunkt i NORADs egne retningslinjer om at målgruppe normalt skal angis. Det er tatt hensyn til at målgruppeorienteringen i tiltak kan anta direkte eller mer indirekte former. Riksrevisjonen vil fastholde at når bare ca. 30 pst. av tiltakene i utvalget har angitt en direkte eller indirekte målgruppe, er det en indikator på at målgruppe­orienteringen er svak.

Funnene viser at konkrete begrunnelser for hvordan tiltakene skal virke fattigdomsreduserende, bare forekommer for to av 31 tiltak. Funnene fra den mer detaljerte studien av de utvalgte enkelttiltak viser også gjennomgående svak fattigdomsorientering i form av å være direkte eller indirekte innrettet mot å skape vekst som spesielt tilgodeser den fattige delen av befolkningen. Riksrevisjonen mener derfor det er grunn til å hevde at fattigdomsorienteringen i norskstøttede bistandstiltak i Mosambik er svak.

4.2 Kvalitetssikring

Departementet stiller spørsmål ved Riksrevisjonens vurdering av at kvalitetssikringen av konkrete bistandstiltak ikke synes å ha blitt vesentlig bedre.

Undersøkelsen viser at bare få tiltak oppfyller normen om at ambassaden skal utarbeide en årlig oppsummering med vurdering av framdrift og måloppnåelse i tiltaket. Riksrevisjonen har merket seg at departementet erkjenner at det er påvist svakheter når det gjelder å dokumentere vurderingene.

Riksrevisjonen er klar over at rollefordeling og prinsippet om mottakeransvar er sentralt i bistandssamarbeidet. Dette fritar imidlertid ikke NORAD og departementet fra ansvaret med å kvalitetssikre tiltakenes utforming, relevans og bærekraft i planfasen og ansvar for å følge opp tiltakene i gjennomføringsfasen.

4.3 Måloppnåelse i enkelttiltak

Riksrevisjonen merker seg at departementet er enig i vurderingen av at tiltaket for landsbygdelektrifisering hittil har hatt lav effektivitet.

Riksrevisjonen understreker at undersøkelsen har vært rettet mot å kartlegge oppnådde resultater, ikke framtidige resultater.

Riksrevisjonen konstaterer at kapasiteten som er bygd opp omkring forvaltningen av rekefisket, vil kunne komme andre fiskerier til gode i framtida.

Riksrevisjonen viser til departementets kommentar om at programmet for gjenoppbygging av helsestasjoner utviklet seg under gjennomføringen, og at målene og forventede resultater ble justert underveis. Departementet erkjenner at endringene i formuleringen av resultatmål ikke er tilstrekkelig dokumentert på norsk side. Riksrevisjonen har i overensstemmelse med undersøkelsens revisjonskriterier lagt målformu­leringen i den formelle plandokumentasjonen til grunn for vurderingen av hvert tiltak, og har ikke kunnet vurdere tiltaket i forhold til endrede mål som ikke framgår av slik dokumentasjon. Riksrevisjonen fastholder derfor konklusjonen om lav måloppnåelse i dette tiltaket. Riksrevisjonen ser samtidig at ansvaret for svak måloppnåelse i et fellesfinansiert gjenoppbyggingsprogram som gjennomføres av nasjonale myndigheter, må deles av flere givere og Mosambiks myndigheter i fellesskap. Riksrevisjonen er enig i at det i dette tilfellet må være det samlede programmets fattigdomsorientering som må vurderes, ikke Norges bidrag til en enkeltkomponent i programmet. Status for det samlede programmet våren 2003 var at det i hovedsak forelå plantegninger og anbudsdokumenter, og at bare et mindre antall helsestasjoner var bygd. Riksrevisjonen konstaterer derfor at den praktiske nytten av programmet for befolkningen hittil har vært liten, men at dette kan endre seg i framtida.

4.4 Risikovurderinger ved budsjettstøtte

Riksrevisjonen har merket seg at departementet ser svakheter ved flere trinn i risikovurderingen, og at departementet vil se nærmere på dette i arbeidet med å utvikle retningslinjer for budsjettstøtte.

Riksrevisjonen er innforstått med at NORADs vurdering og oppfølging av den risikoen som er knyttet til budsjettstøtten, må skje i samarbeid med andre budsjettstøttegivere. Riksrevisjonen konstaterer at departementet er enig i at NORADs egne vurderinger av det tilgjengelige materialet burde ha kommet klarere fram i bevilgningsdokumentene.

Riksrevisjonen viser til departementets kommentar om at det ligger i budsjettstøttens natur at giverne ikke kan følge egne midler. Riksrevisjonen konstaterer at informasjonsgrunnlaget er svakt for å vurdere fattigdomsorienteringen i bruken av budsjettstøttemidler i Mosambik. Store deler av de offentlige ressursene kommer ikke til syne i de offentlige finansforvaltningssystemene. Fordelingsprofilen på de midlene som faktisk er reflektert i budsjetter, rapporter og regnskaper, er i stor grad ukjent. Riksrevisjonen har merket seg at departementet sier at giverne har ulike kilder for informasjon som gir et bredere grunnlag for å vurdere budsjettets fordelingsprofil, og at NORAD deltar i givergrupper som også kan gi verdifull informasjon om prioriterte aktiviteter i utvalgte sektorer. Riksrevisjonen vil bemerke at NORAD i 2001 viste til Verdensbankens konklusjon om at svakhetene i finansforvaltningssystemene innebar høy risiko, og at ambassaden selv har vist til at en analyse av budsjettets fordelingsprofil ikke er mulig med dagens rapportering. Riksrevisjonen finner derfor grunn til å stille spørsmål ved om NORAD og departementet har hatt det nødvendige grunnlaget for å vurdere om midlene blir brukt etter forutsetningene, og for å kontrollere om midlene til budsjettstøtte faktisk har gått til økt satsing på sosial sektor og finansiering av fattigdomsreduserende tiltak.

Forrige kapittel
Neste kapittel