Undersøkelsen viser at antall virksomhetskontroller
i forhold til antall aktuelle toll- og avgiftspliktige virksomheter
varierer betydelig mellom tolldistriktene.
Basert på kontrollaktiviteten i perioden
1997-2002, vil det eksempelvis i ett tolldistrikt gå i
gjennomsnitt ca. 15 år før en toll- og avgiftspliktig
virksomhet vil bli kontrollert. Til sammenligning vil det i et annet
tolldistrikt gå nærmere 70 år mellom
hver kontroll. For toll- og avgiftsetaten under ett vil det i gjennomsnitt
gå ca. 34 år før en toll- og avgiftspliktig
virksomhet blir kontrollert gjennom virksomhetskontrollen.
Undersøkelsen viser at kontrollvariasjonene
både innen det enkelte tolldistrikt og mellom tolldistriktene også avhenger
av størrelsen på virksomhetene, målt etter
hvor mye de betaler inn av toll og særavgifter. Variasjonen
i kontrollomfanget kan være særlig stor mellom
store og små virksomheter.
Det framgår av undersøkelsen
at variasjonene i kontrollomfanget ikke bygger på reelle
forskjeller i risiko og vesentlighet, eller på en overordnet
vurdering av hvordan ressursene kan utnyttes mest mulig effektivt. Undersøkelsen
viser at nivået på kontrollaktivitetene blant
annet er betinget av en historisk ressursfordeling.
I enkelte tolldistrikter har det vært
mangel på personell med den nødvendige kompetansen
og det er pr. i dag et misforhold mellom behov og ressurser. Dette kommer
særlig til utrykk i det største tolldistriktet
som tar inn mer enn halvparten av inntekten til toll- og avgiftsetaten.
Kontrollaktiviteten i dette tolldistriktet er relativt sett lavest
i hele etaten. Tolldistriktet står likevel for over 60
pst. av toll- og avgiftsetatens totale økonomiske etterberegninger
gjennom virksomhetskontrollen. Det er også dette tolldistriktet
som har den høyeste rapporterte andelen alvorlige overtredelser. Toll-
og avgiftsdirektoratet opplyser at kontrollomfanget i dette tolldistriktet
ikke er tilfredsstillende. Både direktoratet og Finansdepartementet
har vært kjent med dette skjeve kontrollomfanget.
Undersøkelsen viser at toll- og avgiftsetaten
ofte avdekker feil hos de virksomhetene som blir kontrollert, og
at etaten hvert år etterberegner virksomheter for flere
hundre mill. kroner. Det går fram av undersøkelsen
at ca. 88 pst. av de virksomhetene som tidligere er blitt kontrollert,
gjorde nye og/eller tilsvarende feil da de ble kontrollert
på nytt.
Toll- og avgiftsdirektoratet og flere av tolldistriktene peker
på at de mange feilene som avdekkes, bl.a. skyldes at virksomhetene
ikke har tilstrekkelig kompetanse på toll- og avgiftsområdet.
På denne bakgrunnen stilles det spørsmål
ved om kontrollene og informasjonen som formidles gir tilfredsstillende
effekt, og om oppfølgingen av de toll- og avgiftspliktige
er tilstrekkelig.
Det kan også stilles spørsmål
ved om toll- og avgiftsetaten på en bedre måte
kan bidra til et vedvarende høyere kompetansenivå blant
de toll- og avgiftspliktige virksomhetene.
På bakgrunn av de forholdene som er
tatt opp i undersøkelsen, kan det også stilles
spørsmål ved om toll- og avgiftsetaten på en
tilfredsstillende måte har ivaretatt kravet om at virksomhetskontrollen
skal utføres på en slik måte at ressursanvendelsen
blir mest mulig effektiv.
Alle tolldistriktene har utarbeidet risikoanalyser
på virksomhetskontrollområdet for 2001 og 2002
som skal både være et hjelpemiddel for det enkelte
tolldistrikt og for Toll- og avgiftsdirektoratet.
Undersøkelsen viser at tolldistriktenes
risikoanalyser er uensartede og har mangler som gjør at
de ikke kan fungere som et tilfredsstillende styringsverktøy.
Det gjennomføres i liten grad samlede vurderinger av sannsynligheten
for brudd på det regelverket toll- og avgiftsetaten forvalter,
og konsekvensene av slike brudd. Sammen med mangel på systemer
for hvordan Toll- og avgiftsdirektoratet skal veie risikoen i de
ulike tolldistriktene, fører tolldistriktenes analyser
i liten grad fram til en totalvurdering av det enkelte tolldistrikts viktighet
i kontrollsammenheng.
Det kan stilles spørsmål ved
om Toll- og avgiftsdirektoratets føringer for, og tilbakemeldinger
på tolldistriktenes arbeid med risikoanalyser, er tilstrekkelige
til å kunne bidra til utviklingen av et godt styringsverktøy for
etaten.
Finansdepartementet har satt som mål
at de virksomhetene toll- og avgiftsetaten kontrollerer, skal utgjøre en
størst mulig andel av etatens samlede inntektsgrunnlag.
Undersøkelsen viser at tolldistriktenes
rapportering på dette kravet ikke gir god styringsinformasjon
til Toll- og avgiftsdirektoratet, blant annet fordi den ikke viser
omfanget av kontrollene.
En videreutvikling av styringssystemene knyttet
til tolldistriktene anses også på denne bakgrunnen
for viktig. Det er også viktig å utvikle styringsinformasjonen
i forhold til vedtaket (jf. Budsjett-innst. S. nr. 6 (2002-2003))
om at toll- og avgiftsetaten skal effektiviseres gjennom en regionalisering
av dagens 10 tolldistrikter til 6 tollregioner fra 2004. Dette innebærer
et økt styringsansvar i den enkelte tollregion hvor bruk
av risikoanalyser blir viktig for å kunne disponere det økte tilfanget
av ressurser og for å sikre effektiviseringen som forventes
av regionaliseringen.
Undersøkelsen viser at tidligere sammenslåinger
av tolldistrikter har gitt en effektiviseringsgevinst i form av
mindre ressursbruk til blant annet administrative oppgaver, men
at de ikke har gitt en reell økning i kontrollaktivitetene.
Det er et mål for toll- og avgiftsetaten
at den pågående regionaliseringsprosessen skal
frigjøre ressurser til prioriterte kontrolloppgaver. Etaten
er avhengig av at de frigjorte ressursene tilføres de tolldistriktene
som har relativt mindre ressurser enn oppgavemengden tilsier, og
at disse ressursene kompetansemessig kan omstilles til virksomhetskontrollen for
at regionaliseringen skal styrke denne delen av etatens kontrollarbeid.