Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Ranveig Frøiland, Svein Roald Hansen, Tore Nordtun, Torstein
Rudihagen og Hill-Marta Solberg, fra Høyre, Svein Flåtten,
Torbjørn Hansen, Heidi Larssen og Jan Tore Sanner, fra
Fremskrittspartiet, Gjermund Hagesæter, lederen Siv Jensen
og Per Erik Monsen, fra Sosialistisk Venstreparti, Øystein
Djupedal, Audun Bjørlo Lysbakken og Heidi Grande Røys,
fra Kristelig Folkeparti, Ingebrigt S. Sørfonn og Bjørg
Tørresdal, fra Senterpartiet, Morten Lund, fra Venstre,
May Britt Vihovde, og fra Kystpartiet, Steinar Bastesen,
viser til at Regjeringens vurderinger og forslag er nærmere
omtalt nedenfor i denne innstillingen og i St.meld. nr. 29 (2003-2004) Om
Skattereform.
Komiteen viser videre til at
det generelt kun er Regjeringens vurderinger og forslag som er gjengitt nedenfor
i sammendragene under de enkelte punkter. Gjeldende norsk rett,
Skaugeutvalgets utredning, andre utvalg og utredninger, internasjonale
rammebetingelser og utviklingstrekk, utenlandsk rett, høringsuttalelser
mv. knyttet til de enkelte vurderinger og forslag, er redegjort
nærmere for i St.meld. nr. 29 (2003-2004) Om Skattereform
med vedlegg.
Komiteen viser også til
rettebrev fra finansministeren 15. april 2004, som er vedlagt innstillingen.
Komiteen viser for øvrig
til sine merknader nedenfor under de enkelte punkter.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Senterpartiet og Kystpartietvil
vise til at Regjeringens melding om en skattereform ble lagt fram
26. mars 2004 - betydelig senere enn først angitt. Dette
har medført at finanskomiteen har hatt kun 10 uker til
sitt arbeid med meldingen når saken måtte avgis
før sommeren. Det har vist seg at flere av Regjeringens
forslag ikke har vært ute til høring eller synes å ha
vært mangelfullt utredet. Disse medlemmer vil
uttrykke bekymring for at en så kort tid til behandling
av en så omfattende og viktig sak kan vise seg å føre
til at behandlingen ikke har vært grundig nok. Dersom det
i ettertid viser seg å være grunnlag for en slik
bekymring, må hovedansvaret for dette plasseres hos Regjeringens
sene framleggelse av meldingen.
Forbedringer i skatte- og avgiftssystemet er
en sentral del av Regjeringens økonomiske politikk. Retningslinjer
for dette arbeidet er nedfelt i Sem-erklæringen. De overordnede
målene er et bedre og mer rettferdig skattesystem og redusert
skatte- og avgiftsnivå som bidrar til økt verdiskaping
og ivaretar fordelingspolitiske mål. Så langt
beløper samlede skatte- og avgiftslettelser under denne
regjeringen seg til 19,4 mrd. kroner. Et godt skattesystem vil styrke næringslivet
og verdiskapingen. Det vil utløse større vilje
til innsats og gi den enkelte større valgfrihet. Dermed
legges et godt grunnlag for økonomisk vekst og økt
velferd.
Etter Regjeringens syn er det nødvendig å kombinere forbedringer
i skattesystemet med skattelettelser. Det tas sikte på lettelser
i tråd med Sem-erklæringen på om lag
12 mrd. kroner innenfor inntekts- og formuesbeskatningen som følge
av reformen. Skattelettelser utover Sem-erklæringens forpliktelser
vil blant annet være avhengig av utviklingen i skattegrunnlagene, herunder
effektene av skattereformen på verdiskapingen, utviklingen
i Petroleumsfondet, og eventuelle skatte- og avgiftsskifter. Reformen
bør etter Regjeringens syn fases inn over tre budsjettår.
Regjeringen vil videreføre skattesatsen
på 28 pst. for selskapsoverskudd og annen kapitalinntekt
og en progressiv beskatning av arbeidsinntekter. Det vil derfor fortsatt
være behov for en "bro" mellom beskatningen av personer
og selskaper. Regjeringen foreslår å erstatte dagens
delingsmodell med skatt på høy eier avkastning. For
personlige aksjonærer vil høy avkastning som deles ut
som utbytte eller realiseres som aksjegevinst, skattlegges
som alminnelig inntekt (aksjonærmodellen). Aksjonærmodellen
skiller seg vesentlig fra det klassiske system med full dobbeltbeskatning
av utbytte, ved at en avkastning svarende til risikofri rente skjermes
for skatt. Personlig næringsdrivende (deltakere i deltakerlignede
selskaper og enkeltpersonsforetak) foreslås skattlagt ved
opptjening og med skjerming (skjermingsmodellen), etter lignende
prinsipper som i aksjonærmodellen. Den uskjermede delen
av inntekten beskattes som personinntekt (med bruttoskatter). Skatten
på høy (uskjermet) eieravkastning må ses
i sammenheng med nedtrappingen av formuesskatten, slik at kapitalbeskatningen
samlet sett reduseres.
For øvrig skal fordelsbeskatningen
av egen bolig fjernes, i tråd med Sem-erklæringen.
Aksjonærmodellen og skjermingsmodellen
vil gi en mer treffsikker skattlegging av reelle arbeidsinntekter enn
dagens delingsmodell. Dette er nødvendig for å få et
mer rettferdig skattesystem med større legitimitet. Modellene
bygger på at skattyter vil bli skattlagt nokså likt
på marginen enten arbeidsvederlaget tas ut som lønn
eller eierinntekt. Regjeringen foreslår at utbytter og
gevinster mellom selskaper i hovedregelen skal fritas fra beskatning.
Ved siden av å avvikle delingsmodellen kan en dermed også avvikle
RISK-reglene og godtgjørelsessystemet. Med disse endringene
vil aksjonærbeskatningen tilfredsstille de krav som EØS-avtalen
stiller.
For å kunne avvikle delingsmodellen
må de høyeste marginalskattesatsene reduseres
til om lag den samlede skattesatsen for høye aksjeinntekter
(Summen av selskapsskatt og aksjonærskatt blir 48,16 pst.).
Den høyeste marginalskattesatsen på arbeidsinntekter
bør med andre ord minst reduseres til 1992-nivå.
I en balansert reform må også skatten på lavere
inntekter reduseres. Lavere skatt på arbeidsinntekter vil
gi motiv til å arbeide mer og utsette pensjonering. Det
er et viktig bidrag til å styrke norsk økonomi
over tid.
Regjeringen legger vekt på å forenkle
og rydde opp i skattesystemet. Ofte er det grupper med høye
inntekter som har størst fordel av fradrag og særregler
i skattesystemet. Mindre vekt på slike regler vil derfor
være god fordelingspolitikk. Fradrag og særregler
med svak begrunnelse bør trappes ned og avvikles. Det samme gjelder
regler som er svært kompliserte, og som kan føre
til misbruk og kontrollproblemer. Noen sosiale formål som
i dag tilgodeses gjennom skattesystemet, kan ivaretas bedre gjennom
ordninger på budsjettets utgiftsside. Regjeringen vil komme
tilbake med konkrete forslag i budsjettene.
Utviklingen i norsk økonomi er god.
Samtidig står Norge overfor store utfordringer i den økonomiske politikken
som følge av økende fremtidige pensjonsutgifter
og andre aldersrelaterte utgifter knyttet til helse og omsorg. Finansieringen
av pensjonene og bevilgningene til helse og omsorg for eldre vil
kreve en stadig større andel av landets verdiskaping i årene
fremover. Det er derfor behov for en langsiktig og helhetlig økonomisk
politikk som bygger opp under vekstmulighetene i økonomien.
Det er ikke minst viktig å utnytte arbeidskraftressursene
og styrke svake gruppers tilknytning til arbeidslivet. Skattereform,
pensjonsreform samt omfanget og innretningen av ressursbruken i
offentlig sektor må trekke i samme retning. Det vil gjøre
det lettere å møte utfordringene knyttet til finansiering
av velferdsordningene.
Ved å følge retningslinjene
for bruken av petroleumsinntekter opprettholdes en betydelig statlig
sparing i årene som kommer. Det er et viktig bidrag for å skape den
grunnleggende tilliten til norsk økonomi som kreves for
at Norge skal være et attraktivt land å investere
i. Den offentlige sparingen gjennom Petroleumsfondet vil likevel
bare kunne finansiere en del av den ventede utgiftsveksten, jf.
beregninger i Nasjonalbudsjettet 2004. Det er derfor avgjørende å gjennomføre
en vellykket pensjonsreform. Regjeringen vil følge opp Pensjonskommisjonens
forslag (jf. NOU 2004: 1 Modernisert folketrygd - Bærekraftig
pensjon for framtida) i en egen stortingsmelding.
En hovedutfordring i skattereformen og pensjonsreformen
er å stimulere til økt og lengre yrkesdeltakelse. Dette
er nødvendig for å kunne bevare og videreutvikle det
norske velferdssamfunnet. Det må bli mer lønnsomt
både for alderspensjonister og andre grupper å arbeide.
Reduserte marginal skatter på arbeidsinntekter må til
for å stimulere til økt og lengre yrkesdeltakelse.
Dette er et sentralt mål med skattereformen.
Aksjonærmodellen, skjermingsmodellen
og reduserte marginalskatter på arbeidsinntekter vil sikre større
skattemessig likebehandling av reelle arbeidsinntekter enn i dag.
Skattemessig likebehandling kombinert med bredere skattegrunnlag
vil medvirke til et enklere og mer rettferdig skattesystem, og dermed økt tillit
til skattesystemet. Høyinntektsgruppene har gjennomgående
bedre muligheter og større motiver til å utnytte
fradragsordninger og særregler i skattesystemet. Skattemessig
likebehandling og brede skattegrunnlag vil også bedre ressursbruken,
blant annet ved at det blir mindre lønnsomt med skatteplanlegging.
Delingsmodellen fungerer ikke lenger etter forutsetningene.
Siden 1992 har satsforskjellen mellom skatt på arbeid og
kapital økt fra 28,1 til 36,7 prosentpoeng inklusive arbeidsgiveravgift. Økt
marginalskatt på arbeidsinntekter, kombinert med lempninger
i delingsmodellen, har gjort det både mer lønnsomt
og enklere å tilpasse seg slik at faktisk arbeidsavkastning skattlegges
som kapitalinntekt. Dette gjenspeiles i at andelen delingspliktige
aksjeselskaper har gått ned fra 46 pst. i 1994 til 32 pst.
i 2000, og at over 70 pst. av delingspliktige aksjeselskaper har
negativ beregnet personinntekt. Konsekvensene er at omfordelingen gjennom
skattesystemet svekkes, prinsippet om å beskatte like inntekter
likt brytes, og skattesystemet mister legitimitet. Regjeringen mener
at det er behov for endringer i skattesystemet som gjør
det mulig å avvikle delingsmodellen.
I en integrert internasjonal økonomi
må det rettes særlig oppmerksomhet mot at skattesystemet
skal gjøre det attraktivt å arbeide, investere
og drive næringsvirksomhet i og fra Norge. Det er et mål
at det norske skattesystemet skal være enkelt, forutsigbart
og gi gode, generelle rammebetingelser som kan styrke verdiskapingen.
Skattesystemet må være tilpasset
EØS-avtalens krav om blant annet etableringsfrihet og fri
bevegelighet av kapital.
Utviklingen innen EF-retten medfører
en tiltakende usikkerhet knyttet til om det gjeldende norske systemet for
utbyttebeskatning kan bli ansett å være i uoverensstemmelse
med EØS-avtalen. Tilsvarende usikkerhet kan gjøre
seg gjeldende for beskatningen av aksjegevinster. Regjeringen har
derfor lagt vekt på at endringer i regelverket for beskatning
av aksjeinntekter må ligge innenfor de krav som EØS-reglene
stiller.
For å sikre gode vilkår for å drive
næringsvirksomhet i Norge kan ikke den samlede beskatningen
av kapital være for høy sammenlignet med andre
land. Beskatning av selskap og eier, og av kapitalinntekt og kapitalbeholdning,
må ses i sammenheng. Norge har relativt lav formell skattesats
på selskapsoverskudd, og godtgjørelses- og RISK-reglene
innebærer at eier bare skattlegges én gang for
overskudd i virksomheten. Norge har imidlertid, i motsetning til
de fleste andre land, en formuesskatt som bidrar til å øke
den samlede kapitalbeskatningen vesentlig.
Formuesskatten har flere alvorlige svakheter.
Den svekker incentivene til å spare. Den skjeve og til
dels vilkårlige verdsettingen av ulike formueskomponenter bidrar
til å vri investeringene bort fra næringsvirksomhet.
Dermed reduseres den samlede avkastningen av sparingen. Formuesskatten
gjør det også vanskeligere å beholde
virksomhet under norsk eierskap fordi den bare rammer norske eiere.
Den kan i tillegg forårsake skattemotivert flytting fra
Norge. Det gjelder særlig eiere av bedrifter som børsnoteres
og verdsettes høyt på grunn av forventet høye
inntekter i fremtiden, men som har svak inntjening i en oppbyggingsperiode. Regjeringen
vil på denne bakgrunn trappe ned formuesskatten med sikte
på avvikling.
Særlig personbeskatningen kjennetegnes
ved fradragsordninger og særregler som skal ivareta ulike
hensyn. Det snevrer inn skattegrunnlaget, gjør det vanskeligere å holde
lave skattesatser og øker kompleksiteten i skattesystemet.
Brede grunnlag er dessuten viktig for at en progressiv satsstruktur
skal ha den tilsiktede fordelingseffekten. Bare personer med skattepliktig inntekt
kan dra nytte av fradragsordninger i skattesystemet, og tendensen
er at høyinntektsgrupper har de største fradragene.
Det er på denne bakgrunn behov for å forenkle
og rydde opp i skattesystemet.
Forenkling av skattesystemet bør dels
skje ved å avvikle eller stramme inn ordninger som ikke
lenger har tilstrekkelig god begrunnelse, og dels ved å flytte ordninger
som fortsatt skal prioriteres, over på budsjettets utgiftsside.
Tilskudd kan i større grad rettes inn mot bestemte mottakere
om ønskelig, og er derfor gjerne mer treffsikre enn skattelempninger.
Det vil også kunne bidra til å redusere de samlede
administrative kostnadene knyttet til ordningene. Ligningsmyndighetene
bruker i dag betydelige ressurser på å behandle
enkeltsaker innenfor områder som ikke ligger innenfor deres
primære kompetanseområde. Enklere regler og færre
unntak vil bidra til økt formell og faktisk likebehandling,
og vil gjøre det lettere for skattytere flest å forstå og
innrette seg etter skattereglene.
Regjeringen legger vekt på at hovedprinsippene
om likebehandling, brede skattegrunnlag og lave skattesatser gjorde
reformen i 1992 svært vellykket, og vil bygge videre på disse
prinsippene.
Regjeringen legger vekt på å utforme
det norske skattesystemet slik at det skal være attraktivt å investere
og arbeide i Norge. Den samlede kapitalbeskatningen inklusive formuesskatten
må ikke være for høy sammenlignet med
andre land. Det legges til grunn at selskapsskattesatsen på 28
pst. videreføres. Formuesskatten foreslås halvert
i løpet av 2006 og 2007, og trappes deretter videre ned
med sikte på avvikling. Skattereglene må sikre
størst mulig samsvar mellom det som er lønnsomt
for samfunnet og det som er lønnsomt for den enkelte virksomhet.
Tilstrekkelig lave generelle skattesatser bør bidra til
at Norge er et attraktivt land både å investere
i og som utgangspunkt for investeringer i andre land. Uthuling av
skattegrunnlag og særregler for de mest mobile skattegrunnlagene
bør unngås. Et enkelt, forutsigbart og godt skattesystem,
som er forenlig med våre forpliktelser i henhold til EØS-avtalen,
vil kunne bidra til å styrke investeringene og sysselsettingen.
Etter departementets vurdering medfører
utviklingen innen EF-retten en tiltakende usikkerhet knyttet til
om det gjeldende norske systemet for utbyttebeskatning kan bli ansett å være
i uoverensstemmelse med EØS-avtalen.
Departementet vil videre peke på at
RISK-systemet er begrenset til å gjelde for aksjer i selskaper
som er hjemmehørende i Norge, mens det ikke foretas RISK-regulering
av aksjer som norske aksjonærer eier i utenlandske selskaper.
RISK-systemet er med andre ord avgrenset mot utenlandske aksjer
på tilsvarende måte som godtgjørelsesmetoden.
Departementet antar derfor at usikkerheten rundt utbyttebeskatningens
forhold til EØS-avtalen tilsvarende gjelder for dagens
system for aksjegevinstbeskatning.
Departementet antar at dersom en skal gjennomføre omfattende
systemendringer i det gjeldende regelverket for beskatning av aksjeinntekter,
bør det søkes å finne løsninger
som ikke har en usikker side til EØS-reglene.
Skatte- og avgiftssystemets viktigste oppgave
er å finansiere offentlig ressursbruk. Offentlig finansiering av
omfattende velferdsoppgaver gjør det nødvendig å opprettholde
betydelige skatte- og avgiftsinntekter. Etter Regjeringens syn er
det imidlertid nødvendig å kombinere forbedringer
av skattesystemet med skattelettelser. Skattelettelsene må innrettes
slik at de styrker grunnlaget for verdiskaping og vekst, og utløser større
vilje til å arbeide, utdanne seg og drive virksomhet. I
tillegg skal skattesystemet spille en sentral rolle for omfordeling
av inntekt, og det skal oppleves som rettferdig, forståelig
og forutsigbart for skattyterne.
I skattereformen i 1992 ble det lagt stor vekt
på effektivitet i utformingen av skattesystemet, og særlig innenfor
bedrifts- og kapitalinntektsbeskatningen. Brede grunnlag, lave satser
og symmetrisk behandling av inntekter og utgifter skulle redusere
de samfunnsøkonomiske kostnadene ved skattlegging
og sikre et rettferdig skattesystem hvor skattyterne så langt
som mulig likebehandles. Regjeringen ser det som viktig at disse
prinsippene videreføres.
Regjeringen er enig med Skaugeutvalget i at
antall mål for skattesystemet bør begrenses for å få et
enklere og mer effektivt skattesystem. Regjeringen vil særlig understreke
betydningen av skattegrunnlag som gjenspeiler de økonomiske
realitetene. Brudd på dette prinsippet gjør det
vanskeligere å oppnå andre mål for skattesystemet.
Brede grunnlag gjør det derimot mulig med relativt lave
satser, sikrer at satsstrukturen har den tilsiktede fordelingseffekten,
og er en forutsetning for et nøytralt og effektivt skattesystem.
Det er derfor problematisk om en i stort omfang bruker unntak og særordninger
i skattesystemet for å støtte særlige
grupper, bransjer eller aktiviteter.
Departementet mener det er viktig å klargjøre
målene med skatte- og avgiftssystemet for å unngå et
overbelastet og ineffektivt skattesystem. Departementet støtter
Skaugeutvalgets syn om at skatte- og avgiftssystemet bør
rettes inn mot å løse primæroppgavene;
skaffe staten inntekter til lavest mulig samfunnsøkonomiske kostnader,
bidra til omfordeling av inntekt og formue og korrigere for ulike
former for markedssvikt. Departementet er enig i at en bør
være tilbakeholden med å bruke skatte- og avgiftssystemet
til å påvirke skattyternes atferd i ønsket
retning. På noen områder kan det likevel være
hensiktsmessig, for eksempel når det gjelder miljø og
helse. Det er et behov for å gå igjennom de forskjellige
særordningene med sikte på å forenkle
og effektivisere skattesystemet.
Departementet er enig med Skaugeutvalget i at tilskuddordninger
normalt kan målrettes bedre enn skatteordninger. Faren
for utilsiktede virkninger og tilpasninger tilsier også at
en bør være varsom med å innføre
særbehandling gjennom skattesystemet. Utstrakt bruk av
slike særordninger vil dessuten svekke omfordelingen gjennom
skattesystemet.
Derfor bør en del forutsetninger være
til stede for at en skatteordning skal være egnet: Ordningen
bør ha et relativt stort omfang, og kriteriene for å omfattes
bør være objektive og lette å kontrollere.
I tillegg bør det være administrative fordeler
ved å gi støtten via skattesystemet og ikke som
direkte tilskudd.
Departementet mener det kan være hensiktsmessig å overføre
enkelte fradrags- og særordninger i skattesystemet
til budsjettets utgiftsside. Unntaksvis kan det imidlertid, blant
annet av administrative hensyn, være ønskelig å beholde
særordninger i skattesystemet. Departementet vil vurdere
dette nærmere.
Departementet er også enig med Skaugeutvalget
i at det kan være et behov for å rydde opp i dagens avgiftssystem,
for å forenkle systemet og om mulig avvikle uhensiktsmessige
avgifter. Dette vil følges opp løpende i de årlige
budsjetter.
Departementet mener at skattesystemet skal spille
en sentral rolle i fordelingspolitikken, først og fremst gjennom
en progressiv beskatning av personinntekter. Skattesystemet er et
viktig instrument for omfordeling mellom personer med høye
og lave inntekter. Samtidig er det viktig å se fordelingsprofilen
i skattesystemet i et bredere perspektiv. Den samlede politikken
innenfor ulike offentlige tjenester som for eksempel utdanningssystemet,
arbeidsmarkedet, helse- og sosialsektoren har trolig større
fordelingsmessig betydning enn skatt. Videre er det viktig å fokusere
på de reelle virkningene av et progressivt skattesystem.
Fordelingshensynet bør heller ikke
tas inn med like stor styrke på alle enkeltområder
i skatte- og avgiftssystemet. Dette følger av prinsippet
om målrette de tiltak og ikke knytte mange mål
til én og samme ordning. Departementet er enig med Skaugeutvalget
i at avgifter og bedriftsbeskatningen er lite egnet til å drive
aktiv fordelingspolitikk.
Høye satser kombinert med smale grunnlag
kan være usosial politikk selv om den formelle progresjonen tilsier
det motsatte. En illustrasjon på dette finner man i figur
3.15 i Skaugeutvalgets rapport, som viser at den effektive progressiviteten
i skattesystemet var høyere i 2000 enn i 1986, til tross
for at de formelle skattesatsene i 1986 var klart høyere
både på arbeids- og kapitalinntekter. Dette skyldes
de mange særordningene før reformen som gjorde
det mulig for høyinntektsgruppene å redusere skatten
betydelig. Skatteevneprinsippet tilsier at skattegrunnlagene bør
være mest mulig i tråd med faktisk inntekt. Departementet
mener det er potensial for ytterligere utvidelser av grunnlagene. Dette
kan ha positive fordelingsvirkninger i tillegg til å gjøre
skattesystemet enklere.
I vurderingen av hvordan skattesystemet påvirker inntektsfordelingen
kan en ikke utelukkende se på omfordelingseffektene på aggregert
nivå eller mellom inntektsgrupper. En må også legge
vekt på hvordan skattesystemet slår ut for enkeltpersoner
som er i reelt sett samme økonomiske situasjon. Både
beskatningen av formue og arbeidsinntekt kan i dag slå svært
ulikt ut for enkeltpersoner, avhengig av for eksempel hva formuen
består av eller hvorvidt man har tilpasset seg ut av delingsmodellen
eller ikke. Departementets forslag til reduksjon av de høyeste
skattesatsene på lønn og nedtrapping av formuesskatten
må ses i lys av dette.
Videre må en se på hvilke
incentiver til tilpasninger skattesystemet skaper. Et skattesystem
som svekker motivene til å arbeide er ikke god fordelingspolitikk, da
det kan lede til at personer ikke kommer ut av en lavinntektssituasjon.
Statistikk viser at svak tilknytning til arbeidsmarkedet er et av
de viktigste kjennetegnene ved dem som har vedvarende lav inntekt.
Departementets forslag om å redusere marginalskattesatsene
på lavere inntektsnivåer kan derfor ha særlig
positive fordelingsvirkninger.
Departementet er enig med Skaugeutvalget i at økt internasjonalisering
gjør det enda viktigere å sikre gode og forutsigbare
rammebetingelser for næringsvirksomhet, herunder en internasjonalt
sett lav sats for selskapsoverskudd. Skattesatsen på overskudd
bør derfor videreføres med 28 pst. Dette er fortsatt
en relativt lavformell selskapsskattesats, selv om mange land har redusert
selskapsskattesatsen de siste årene. Den effektive skattesatsen
på selskapsoverskudd ligger likevel relativt sett noe høyere,
ettersom Norge har et bredere skattegrunnlag i selskapsbeskatningen
enn mange andre land. Selskapsbeskatningen synes alt i alt fortsatt godt
tilpasset den internasjonale situasjonen, men utviklingen bør
holdes under oppsikt.
Etter departementets syn styrker internasjonaliseringen
argumentet for å basere selskapsbeskatningen på et prinsipp
om lave formelle satser og brede grunnlag, med færrest
mulig særordninger for enkeltnæringer eller investeringer.
Den formelle skattesatsen på bedriftsoverskudd betyr relativt
mer enn skattegrunnlaget jo høyere avkastningen er på investeringen.
Skaugeutvalget slutter av dette at land som ønsker å tiltrekke seg
investeringer som gir høy avkastning, heller bør legge
vekt på å ha en lav generell skattesats enn å innføre
særordninger som snevrer inn skattegrunnlagene. Departementet
støtter dette synet.
Departementet støtter utvalgets synspunkt
om at skattemessig likebehandling av næringer bør
være et bærende prinsipp i skattesystemet. Hensynet
til rederinæringens internasjonale rammevilkår
kan likevel tilsi at en i liten grad skattlegger denne næringen.
EU har også etablert egne retningslinjer på dette
området som legger til rette for svært lav rederibeskatning,
som gjelder frem til 2011. Forskjell mellom skattenivå innenfor
og utenfor rederiskatteordningen gjør at det er viktig å sikre
klare regler for hva som omfattes og ikke.
Som utvalget peker på, kan internasjonaliseringen begrense
mulighetene til å drive omfordelingspolitikk gjennom sterkt
progressive satser i inntektsbeskatningen. At arbeidskraften i økende
grad er mobil, taler derfor også for å redusere
de høyeste skattesatsene på arbeidsinntekter.
Den effektive omfordelingen bestemmes imidlertid ikke bare av den
formelle satsstrukturen, men også av hvilke inntekter som fanges
opp til beskatning. Dette styrkes av at ulike former for naturalytelser
og muligheten til å benytte seg av fradragsordninger er
skjevfordelt i befolkningen. Brede skattegrunnlag som gjenspeiler
faktiske økonomiske forhold, er dermed viktig både
av hensyn til effektiv ressursbruk og til fordeling - og blir en
enda viktigere betingelse for en effektiv fordelingspolitikk når
skattegrunnlagene blir mer mobile.
Som Skaugeutvalget peker på, kan nivået
på andre lands avgifter i noen grad begrense Norges handlefrihet i
utformingen av avgiftssystemet. Departementet vurderer derfor løpende
behovet for kutt i avgiftene på grensehandelsutsatte varer.
I tillegg kan internasjonale avtaler som EØS-avtalen og
Kyoto-avtalen ha betydning for toll- og avgiftssystemet i Norge.
Oppfølgingen av Kyoto-avtalen legger opp til at dagens
CO2-avgifter blir erstattet av et system
med omsettelige klimagasskvoter. Eksempler på at forpliktelser
etter EØS-avtalen setter krav til utforming av norske avgifter,
er omleggingen av differensiert arbeidsgiveravgift og omleggingen
av avgiften på elektrisk kraft.
Departementet legger stor vekt på at
de skattemessige rammebetingelsene er mest mulig stabile og forutsigbare.
Særlig for næringsvirksomhet og investeringer kan
hyppige og svakt begrunnede endringer i skattereglene
være skadelig. Departementet er enig med utvalget i at
et nødvendig utgangspunkt for stabile skattemessige rammebetingelser
er å basere skattleggingen på gode, gjennomgående
prinsipper.
Departementet er usikker på nytten
av å legge fram særlige skattepolitiske planer
hvert år i Revidert nasjonalbudsjett slik utvalget foreslår.
Allerede i dag redegjøres det løpende for arbeidet
med konkrete skatte- og avgiftsspørsmål i budsjettdokumentene
til Stortinget. Der det er naturlig, gis slike opplysninger allerede
fra et tidlig forberedelsesstadium. Denne informasjonen gir økt
forutsigbarhet for skattyterne.
Utover dette, og særlig ved endringer
av systemmessig karakter, vil det være et behov for å løfte
diskusjonen fra kortsiktige budsjettvirkninger og til et mer prinsipielt
og langsiktig plan. Departementet er enig i at det er behov for
en mer gjennomgripende og prinsipiell vurdering av skattesystemet
fra tid til annen. En slik vurdering kan munne ut i en plan for
skatteendringer, ikke bare for det nærmeste budsjettåret,
men også fremover i tid. Det er trolig ikke behov for en
slik omfattende gjennomgang hvert år. Departementet ser
det derfor som mest hensiktsmessig at man tar initiativ til slike
gjennomganger ved behov, bl.a. gjennom stortingsmeldinger. Det legges
også vekt på at nødvendige, årlige
skatteendringer skal være forankret i kjente prinsipper.
Det vises dessuten til at oppmerksomheten om
de langsiktige utviklingstrekkene i budsjettet vil bli styrket gjennom
de treårige fremskrivingene av statsbudsjettet som skal
presenteres i de årlige budsjettdokumentene, første
gang i forslaget til statsbudsjett for 2005, jf. omtale i Gul Bok
2004. Også perspektivmeldingene om langsiktige utviklingstrekk
i det norske samfunn vil gi anledning til å belyse utviklingen i
offentlige inntekter og utgifter over tid. Med dette mener departementet
at det er lagt et godt grunnlag for langsiktighet i politikken.
I forbindelse med utarbeidelsen av ny skattelov
26. mars 1999 nr. 14 ble det foretatt en omfattende vurdering av
fordelingen mellom lover og forskrifter, selv om ikke hele forskriftsverket
ble fullstendig revidert. Det er derfor ikke behov for en fullstendig
gjennomgang nå, slik utvalget foreslår. Fordelingen
mellom lov og forskrift vurderes imidlertid løpende ved
utarbeidelsen av nye eller endrede skatteregler, der en bl.a. legger vekt
på de hensyn utvalget peker på.
Allerede i dag delegeres den detaljerte utformingen av
en del skatteregler fra Stortinget til Finansdepartementet, og i
noen grad videre til Skattedirektoratet. Det er usikkert om en økt
grad av formell delegering vil gi noen gevinst av betydning. Departementet
vurderer imidlertid løpende hvilke bestemmelser som kan delegeres
til underliggende etater.
Inspirasjonskilden for utvalgets forslag om
et skatteøkonomisk råd har bl.a. vært
Det Økonomiske Råd i Danmark, men også en
rekke andre land har slike rådgivende organer, bl.a. Sverige
og Tyskland. Både i Tyskland og Danmark skal imidlertid
ekspertrådene kommentere den økonomiske politikken
generelt, og ikke bare skattepolitikken. Inntrykket er at erfaringene med
slike råd i hovedsak er gode.
Regjeringen er likevel usikker på hva
et slikt skatteøkonomisk råd kan bidra med utover
de rådene og innspillene til skattepolitikken som allerede
kommer fram gjennom høringsinstituttet og ulike ekspertutvalg. På denne
bakgrunn vil ikke Regjeringen foreslå å følge opp
utvalgets forslag om å etablere et skatteøkonomisk råd.
Komiteen er enig med
Regjeringen i at det er viktig at de skattemessige rammebetingelsene
er mest mulig stabile og forutsigbare. Det bør bygges videre
på prinsippene om brede skattegrunnlag og lave skattesatser
fra reformen i 1992.
Komiteen er enig i at en hovedutfordring
i skattereformen og pensjonsreformen er å stimulere til økt og
lengre yrkesdeltagelse, og at dette er nødvendig for å trygge
grunnlaget for, og utvikle den norske velferdsmodellen.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og Kystpartiet,
mener at økt internasjonalisering representerer en utfordring, også ved
utformingen av skatte- og avgiftssystemet.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti
og Kystpartiet, er derfor enig i at skattesatsen på selskapsoverskudd
bør videreføres med 28 pst.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, vil understreke
at skatte- og avgiftssystemet har tre hovedoppgaver; det skal skaffe inntekter
til det offentlige for å finansiere velferdsgoder, omfordele
og utjevne forskjeller i inntekt og formue, og bidra til en effektiv
bruk av samfunnets ressurser.
For at skattesystemet skal ha legitimitet, og
for å unngå for mange forsøk på omgåelser,
er det viktig at det oppfattes som rettferdig av de aller fleste.
Rettferdighet innebærer både at like inntekter
beskattes likt, uavhengig av hvordan inntekten er opptjent, og at
de med høye inntekter/formuer bidrar forholdsvis
mer til fellesskapet enn de med lave inntekter/formuer.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener
skattesystemet skal avspeile det reelle finansieringsbehov det offentlige
har til dekning av nødvendige fellesoppgaver. Systemet
skal videre fremme effektiv bruk av samfunnets ressurser.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet er ikke enig
med Skaugeutvalget i at det er grunn til å dempe ambisjonene
om utjevning mellom personer med høye og lave inntekter.
Tvert imot bør utjevning fortsatt være en av hovedoppgavene
til skattesystemet.
Disse medlemmer mener at det
er feil prioritering å gi ytterligere 12 mrd. kroner i
skattelettelse nå, samtidig som det er behov for omfattende
endringer i Folketrygden for å sikre et bærekraftig
pensjonssystem. Som det også pekes på i
meldingen står Norge overfor store utfordringer i den økonomiske
politikken, ikke bare som følge av økende fremtidige
pensjonsutgifter, men også på grunn av utgifter
knyttet til helse og omsorg. I tillegg er det en rekke andre områder
der det er nødvendig med satsing framover; som utdanning, forskning
og nyskaping. Disse medlemmer vil minne om at Regjeringen
bruker stadig mer oljepenger enn det som følger av handlingsregelen.
Den reduksjonen i skatteinntekter som det legges opp til i meldingen vil
få negative konsekvenser for fremtidens velferdstilbud. Disse
medlemmer går derfor inn for at reformen av skattesystemet
skjer innenfor en provenynøytral ramme.
Disse medlemmer er uenig i at
de forslag Regjeringen fremmer i meldingen vil bidra til å stimulere
til økt og lengre yrkesdeltagelse, som er nødvendig
for å trygge grunnlaget for, og utvikle den norske velferdsmodellen.
Det foreslås bl.a. lavere marginalskattesats på høye
inntekter. Dette er grupper som i stor grad arbeider mye i utgangspunktet,
og der det trolig er lite å hente i form av økt
arbeidstilbud.
Disse medlemmer mener at den
sosiale profilen i forslaget er uakseptabel. Både lavere
toppskatt og fjerning av formuesskatten vil først og fremst
komme høyinntektsgruppene til gode. Innføring
av utbytteskatt virker i motsatt retning, men samlet blir likevel
virkningen at jo høyere inntekt, desto større
skattelette. Disse medlemmer tror ikke disse endringene
vil bidra til at skattesystemet oppfattes som riktigere og mer rettferdig
av det store flertall i befolkningen.
Disse medlemmer mener det er
lite heldig å gjennomføre reformen over tre budsjettår,
der det også skal være et stortingsvalg i løpet
av innfasingsperioden. Dette skaper usikkerhet om gjennomføringen
av reformen.
Disse medlemmer er enig i at
delingsmodellen har store svakheter. Siden modellen ble innført
i 1992 har den blitt endret en rekke ganger, som oftest i lempelig
retning. Med dagens regler er det blitt for enkelt å tilpasse
seg både bort fra og innenfor modellen. Disse medlemmer er
også enig i at det er ønskelig med mer skattemessig
likebehandling av reelle arbeidsinntekter enn i dag. Disse
medlemmer vil imidlertid understreke at det er viktig at
delingsmodellen ikke avvikles før den kan erstattes av
nye modeller som er gode nok. Det vises til nærmere omtale
av de foreslåtte modellene i kapittel 6, 7 og 9.
Disse medlemmer mener imidlertid
ikke at økt grad av arbeidskraftmobilitet er et så stort
problem at det er nødvendig å redusere de høyeste
skattesatsene på arbeidsinntekter.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at forbedring
av skatte- og avgiftssystemet er en sentral del av den økonomiske
politikken. De overordnede målsetninger er et bedre og
mer rettferdig skattesystem og et redusert skatte- og avgiftsnivå som
bidrar til økt verdiskapning og som ivaretar fordelingspolitiske
hensyn. Det er viktig at de skattemessige rammebetingelser er mest
mulig stabile og forutsigbare, særlig med hensyn til næringslivsbeskatningen.
Disse medlemmer mener det er
nødvendig å kombinere forbedringer i skattesystemet
med skattelettelser. Hittil beløper samlede skatte- og
avgiftslettelser under Samarbeidsregjeringen seg til 19,4 mrd. kroner. Gjennomføring
av skattereformen innebærer 12 mrd. kroner i nye skattelettelser
på inntekts- og formuesbeskatning. Disse medlemmer mener
reformen bør fases inn over tre år.
Disse medlemmer mener at delingsmodellen har
store svakheter, og støtter derfor forslaget om å erstatte
denne med skatt på høy eieravkastning kombinert
med reduksjon av de høyeste marginalskattesatsene. For å kunne
avvikle delingsmodellen, må de høyeste marginalskattesatsene
være om lag på samme nivå som skattesatsen
for høye aksjeinntekter. Aksjonærmodellen skiller
seg vesentlig fra et klassisk system med full dobbeltbeskatning
av utbytte, ved at avkastning tilsvarende risikofri rente skjermes
for skatt. Skjermingsmodellen for personlig næringsdrivende
er basert på tilsvarende prinsipper som aksjonærmodellen.
Disse medlemmer viser til meldingens
drøfting om nærmere vurdering av fastsettelsen
av skjermingsrenten og vil gå inn for at den risikofrie
rente i aksjonærmodell og i skjermingsmodell settes lik
renten på 5-års statsobligasjoner. For skjermingsmodellen
mener disse medlemmer at det fastsatte risikofrie
rentenivå må gis ytterligere et risikotillegg.
Disse medlemmer mener at avvikling
av delingsmodellen forutsetter gjennomføring av aksjonærmodellen
og skjermingsmodellen sammen med reduksjon av de høyeste
marginalskattesatsene.
Disse medlemmer mener det er
avgjørende å sikre at det skal være attraktivt å investere
og arbeide i Norge, og støtter at selskapsskattesatsen
videreføres på 28 pst. Fritaksmodellen, med fritak
for skatt på utbytter og gevinster mellom selskaper, gjør
at kjedebeskatning unngås og at kapitalmobiliteten øker.
Disse medlemmer viser til at
formuesskatten har flere alvorlige svakheter. Innføring
av aksjonærmodell og skjermingsmodell må sees
i sammenheng med nedtrapping og på sikt avvikling av formuesskatten
slik at kapitalbeskatningen samlet sett reduseres.
Disse medlemmer mener at beregnet
inntekt av egen bolig er et lite egnet skattegrunnlag. Fordelsskatten
oppfattes som vilkårlig og uforståelig for mange. Disse
medlemmer støtter forslaget om å fjerne fordelbeskatningen
av egen bolig.
Disse medlemmer mener at forenkling
av skattesystemet er et viktig mål både for skatteyter
og skattemyndighetene. Forslaget til skattereform er en helhet som
muliggjør flere viktige forenklinger. Kombinasjonen av
aksjonærmodell og skjermingsmodell sammen med reduksjon
av de høyeste marginalskattesatsene, gjør at delingsmodellen
kan avvikles helt. Fritak for skatt på utbytter og gevinster
mellom selskaper medfører videre at RISK-reglene og godtgjørelsessystemet kan
avvikles helt. Disse medlemmer viser til at samtlige
hovedelementer i reformen må gjennomføres for å oppnå den
betydelige forenkling som ligger i å avvikle delingsmodellen,
RISK-reglene og godtgjørelsessystemet.
Disse medlemmerser
det som viktig at det norske skattesystemet bringes klart innenfor
EØS-avtalens rammer. Disse medlemmer sier
seg derfor tilfreds med at en ved innføring av aksjonærmodell,
fritaksmetode og skjermingsmodell kan avvikle delingsmodell, RISK-
og godtgjørelsessystemet, noe som vil bringe det norske
skattesystemet i tråd med EØS-avtalens regler
på dette området.
Disse medlemmer mener det er
sentralt at skattesystemet stimulerer til deltagelse i arbeidslivet.
Derfor er det sentralt at marginalskattesatsen reduseres på arbeidsinntekter.
I en balansert reform må også skatten på lavere
inntekter reduseres. Opprydning og forenkling av skattesystemet
er viktig også på personinntekt. Disse
medlemmer viser til at det ofte er grupper med høy
inntekter som har størst fordel av fradrag og særregler. Disse
medlemmer mener at omfanget av særskilte inntektsfradrag
bør være begrenset.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet påpeker
at indikerte skattelettelser på 12 mrd. kroner over 3 år
er betydelig mindre enn det som lå til grunn for Sem-erklæringen
som skulle gjelde inneværende 4-årsperiode. Nevnte
beløp er ment å implementeres over tre år
i perioden 2005 til 2007. Disse medlemmer vil også presisere
at innføring av aksjonærmodellen henger uløselig
sammen med avvikling av formuesskatten. Disse medlemmer vil
videre understreke at det høsten 2005 er stortingsvalg
og at Regjeringens intensjoner om skattelettelser i skattemeldingen
dermed ikke på noen måte er garantert videreført. Disse
medlemmer vil med dette påpeke den betydelige uforutsigbarhet
dette vil innebære for brukerne av skattesystemet, personlige
og næringsdrivende. En lang innfasningstid vil dessuten kreve
betydelig eksperthjelp, samt gi rom for skatteplanlegging.
Disse medlemmer mener at deler
av meldingens beskrivelse av utfordringene i den økonomiske
politikken er god. Disse medlemmer vil særlig
fremheve behovet for en langsiktig og helhetlig politikk som bidrar
til økt vekst og verdiskapning.
Disse medlemmer må imidlertid
påpeke at forslaget til skattereform ikke er et tilstrekkelig
svar på de skattepolitiske utfordringer som trenger en
løsning nettopp for å skape ny vekst i Norge.
Disse medlemmer viser særlig
til at Aksjonærmodellen, Skjermingsmodellen og Fritaksmetoden
må endres for å kunne fungere etter sin hensikt. Disse medlemmer vil
presisere at aksjonærmodellen innebærer innføring
av utbytteskatt. Disse medlemmer kan dermed ikke
uten videre slutte seg til aksjonærmodellen og de betydelige
skatteskjerpelser, samt dobbeltbeskatning, denne isolert sett innebærer. Disse
medlemmer er i utgangspunktet meget skeptiske til den foreslåtte
skjermingsrenten og det forhold at det ikke er gjort et risikopåslag
i denne. Investering i virksomhet er risiko. Disse medlemmer tar
videre sterkt avstand fra skjermingsmodellen for ansvarlige selskap
og enkeltpersonsforetak. Modellen innebærer at alle inntekter
fra slike foretak beskattes som personinntekt uavhengig om overskuddet
tas ut til forbruk eller reinvesteres i virksomheten. Dette gjelder
i realiteten flertallet av små og mellomstore bedrifter. Disse
medlemmer foreslår dermed at modellen og konsekvenser
av denne utredes nærmere, for så å komme
ut på høring. Disse medlemmer vil
også fremheve viktigheten av at alternative modeller utredes.
Disse medlemmers synspunkter
på skisserte modeller for næringsbeskatning er
nærmere beskrevet i merknader under kapitlene 6.2, 7.2
og 8.2 i denne innstilling.
Disse medlemmer er også i
særlig grad opptatt av at formuesskatten må fjernes
i sin helhet samtidig med en eventuell innføring av en
endret aksjonærmodell. Disse medlemmer legger
også til grunn at boligskatten må fjernes i sin
helhet. Behovet for å fjerne formuesskatten og boligskatten
er nærmere beskrevet i disse medlemmers merknader
under kapittel 10.2 i denne innstilling.
Disse medlemmer vil, når
det gjelder personbeskatningen, særlig peke på at
meldingens skisse til minstefradrag og personfradrag gir nesten
ingen skattelettelse for lavere og midlere inntekter. Disse medlemmer er
opptatt av at det må innføres en kombinasjon av
bunnfradrag og minstefradrag som sikrer betydelige skattelettelser
også for lavere og midlere inntekter. Disse medlemmer drøfter
behovet for skattelettelser for lavere og midlere inntekter i sine merknader
til kapittel 5.2.
Disse medlemmer viser endelig
til meldingens uklare beskrivelse av hvilke forenklinger som er
tenkt gjennomført når det gjelder sentrale fradrag
i inntekt og skatt. Disse medlemmer mener det i denne innstilling
må gjennomføres en konkret behandling av hvilke
fradrag som skal opprettholdes. Disse medlemmerviser her til sine merknader under kapittel 4.2.
i denne innstilling.
Disse medlemmer viser endelig
til det som er anført ovenfor, og til sine merknader i
de enkelte kapitler i denne innstilling, hvor disse medlemmer har
påpekt vesentlige svakheter i Regjeringens forslag til
skattereform slik denne er presentert i St.meld. nr. 29. Disse
medlemmer har i sine merknader til denne innstilling beskrevet
hvilket minimum av endringer som må til for at det skal
være mulig for Fremskrittspartiet å vurdere en
subsidiær tilslutning til et skatteforlik. Samlet har disse
medlemmer funnet å måtte avvise St.meld.
nr. 29 som et egnet grunnlag for å komme frem til en ny
og ønsket skattereform. Dette betyr selvsagt ikke at disse
medlemmer avviser de bebudede samlede skattelettelser som er
anvist i meldingen. De bebudede lettelser, især på personbeskatningsområdet,
har imidlertid ikke noen nødvendig tilknytning til gjennomføring
av hele reformskissen. Regjeringen står dermed selvsagt
fritt til å foreslå, og vil få disse
medlemmers tilslutning til å gjennomføre
betydelige skattelettelser helt uavhengig av utfallet av behandlingen
av denne innstilling.
Disse medlemmer viser
til at skattelettelser av noen betydning, slik det er skissert i
meldingen, stort sett vil komme høyinntektsgrupper til
gode. Disse medlemmer mener at det er ønskelig
og til dels nødvendig å redusere marginalskatten
på lønnsinntekt, men mener også at dette
må kombineres med betydelig større skattelettelser
også for lavere og midlere inntekter. Meldingens bebudede
"opprydding" i fradragsjungelen mangler fullstendig konkretisering.
Slik konkretisering er helt nødvendig for å foreta
de nødvendige vurderinger bl.a. av effektivitets- og fordelingspolitiske
hensyn.
Disse medlemmer finner
ikke de utredede modeller gode nok til at de er verd å gi
sin tilslutning til å gjennomføre. Dette begrunnes
ut fra de mange svakheter og hull som er avdekket i skissen til
system, omtalt i disse medlemmers merknader under
det enkelte kapittel. Disse medlemmer har heller
ikke fått tilstrekkelig oppklarende svar fra departementet
på spørsmål stilt til meldingen. Meldingen
virker heller ikke tilstrekkelig utredet på mange områder.
Dette finner disse medlemmersvært
uheldig. Disse medlemmer anser også graden
av kompleksitet i foreslått system å være
for høy. Skattereglene er noe som angår alle borgere,
og bør tilpasses deretter.
Disse medlemmer finner aksjonærmodellen uegnet
fordi den innebærer krevende beregninger av skjermingsfradrag
som er vanskelig å etterberegne for skatteyter. Disse
medlemmer ønsker heller ikke skatt på aksjeutbytte.
Dette er dobbeltbeskatning og skjermingsfradraget med utgangspunkt
i risikofri rente vurderes for lavt til at dette over hodet er en
aktuell modell å støtte.
Skjermingsmodellen for deltakerlignede selskap
og enkeltpersonsforetak er for slett utredet, og vil medføre betydelige
skatteskjerpelser og uforutsigbarhet for mange små og mellomstore
bedrifter. Disse medlemmer ønsker å verne
om denne type bedrifter, og finner dermed skisserte modell uansvarlig å støtte.
Fritaksmodellen som innebærer en nullskattesats innen
selskapssektoren har en god egenskap i at den unngår kjedebeskatning.
Denne modellen gir imidlertid uakseptable tilpasningsmuligheter
som departementet ikke har kunnet gi tilfredsstillende løsninger
på. Den gir også utslag i form av urimelige forskjellsbehandlinger
av ellers like skattesubjekter. Den er også uforutsigbar
for næringslivet slik den nå foreligger skissert
med tilhørende ikrafttredelse. Disse medlemmer ønsker
ikke å gå inn for en modell der man ikke i tilstrekkelig
grad har utredet konsekvensene, eller gjort rede for nødvendige
overgangsordninger.
Etter disse disse medlemmers syn
har delingsmodellen med sine svakheter utspilt sin rolle. De fleste
har tilpasset seg ut av delingsmodellen. Modellens intensjoner er
således undergravet. Regelverket er dessuten meget komplisert,
og vanskelig å praktisere og forholde seg til for de fleste
berørte. Delingsmodellen har vært lite treffsikker
og diskriminerer dessuten personlig innsats i små selskap. Disse
medlemmer har aldri ønsket delingsmodellen, men ønsker
heller ikke å bidra til å erstatte modellen med
et skisseverk som etter disse medlemmers vurdering
er minst like komplekst og gir om mulig enda flere tilpasningsmuligheter
enn nåværende delingsmodell. Modellforslaget har
etter disse medlemmers syn ikke nådd målet
om å bygge bro mellom arbeidsinntekt og kapitalinntekt. Disse
medlemmer ønsker et skattesystem som er enkelt
for brukerne, og som gir lavest mulig effektivitetstap i økonomien.
Disse medlemmer viser til at
det finnes aktuelle arvtakere til delingsmodellen som oppfyller
kravene om effektivitet og enkelhet og som burde utredes nærmere.
Disse medlemmer vil
særlig understreke at meldingen i skuffende liten grad
vurderer andre tilnærminger til en skattereform enn det
som følger av justeringer av Skaugeutvalgets innstilling. Disse medlemmer mener
at Stortinget bør gis et bedre og bredere grunnlag for å ta
stilling til en skattereform som må ta sikte på å være
levedyktig i mange år og med bredest mulig parlamentarisk
forankring. Disse medlemmer vil fremheve to modeller
som kan fortone seg både enkle og robuste, henholdsvis
"Konsum-modellen" og "Flat skatt". Disse medlemmer finner
det naturlig at disse modellene gis en fornyet vurdering og fremlegges
for Stortinget i en egnet form som gjør det mulig å treffe
beslutning om en egentlig skattereform.
Disse medlemmer viser
til at SI-modellen bygger på gjeldende skattesystem, men
avvikler delingsmodellen og ilegger all kapitalinntekt toppskatt på personers
hånd. Deretter foretas lettelser i toppskatten i den utstrekning
inntekten er investert. Det betyr at toppskatten rammer skattytere
som har et konsum som er finansiert av kapitalinntekter. Denne løsningen
er, uten altfor grundige analyser, avvist av Skaugeutvalget og avvist
i St.meld. nr. 29 (2003-2004).
Disse medlemmer viser til at
SI-modellens prinsipielle idé er viderutviklet i to forskjellige
former, henholdsvis "Konsummodellen" og "Selskapsmodellen". "Konsummodellen"
er en slags delingsmodell med sikkerhetsnett.
Disse medlemmer viser til at
konsummodellens grunnlag, på samme måte som SI-modellen,
er at inntekter som finansierer privat konsum skal bruttobeskattes.
Konsummodellen kan eventuelt videreutvikles slik at delingsmodellen
bortfaller. Et beskatningssystem, med konsummodellen som utgangspunkt,
kan utformes uten store administrative ekstrabelastninger. Det aller
meste av den nødvendige informasjon for å få modellen
til å fungere er tilgjengelig for ligningsmyndighetene
i dag, i motsetning til i Regjeringens forslag til skattereform,
som krever store ekstrabelastninger og nytt informasjonstilfang
og ekstra byråkrati. Disse medlemmer viser endelig
til at konsummodellen - som prinsipp - kan ha bred støtte
i næringslivet, i motsetning til Regjeringens forslag til
skattereform som til dels har møtt stor motbør.
Disse medlemmer mener
også at ulike modeller med tilnærminger til et
flatere skattesystem må utredes grundig. Både
dagens skattesystem, Regjerings forslag til "reform", samt SI-modellen
og Konsummodellen har til felles at de ikke innebærer flat
beskatning. Alle systemer som ikke innebærer flat beskatning
har igjen til felles at de innebærer avgrensnings-, dokumentasjons-
og omgåelsesproblematikk, som igjen bl.a. innebærer
en byråkratisering som gir opphav til unødvendige
arbeidsplasser både i offentlig og privat sektor knyttet
til behandling av enkeltmenneskers og bedrifters skatte- og ligningsforhold.
Disse medlemmer vil fremholde
at flat beskatning av alle inntekter, uansett kilden for inntekten,
i hovedsak ikke innbyr til annen tilpasning enn den eventuelle kriminelle
handling å unndra inntekt helt og holdent fra beskatning.
Disse medlemmer viser til at
flat beskatning av enhver inntekt også vil innebære
bortfall av arbeidsgiveravgift og trygdeavgift. Videre må et
system med flat skatt innebære bunnfradrag i all inntekt,
som sikrer at lavere og midlere inntekter får en forsvarlig
og hensiktsmessig lettelse i beskatning.
Disse medlemmer finner det urovekkende
at ikke det enkleste skattesystemet er viet større plass
og grundigere vurdering i Regjeringens skattemelding.
Disse medlemmer fremmer
følgende forslag:
"St.meld. nr. 29 (2003-2004) Om skattereform sendes
tilbake til Regjeringen."
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti understreker
at en rettferdig fordeling av samfunnets ressurser har en selvstendig
verdi. Selv om Norge i internasjonale sammenligninger kommer bra
ut, er det betydelige forskjeller i så vel inntekts- som
formuesfordeling. Ifølge SSB har de 1 pst. rikeste like
stor andel av inntekten som de 30 pst. fattige. Formue er enda skjevere
fordelt - de 10 pst. rikeste har 65 pst. av all finanskapital, ifølge
SSB.
Skatt er et hovedvirkemiddel for å oppnå en
mer rettferdig fordeling. Gjennom et progressivt skattesystem kan
vi sørge for at de som har best økonomi i størst
grad bidrar til å finansiere velferdsstaten. Politiske
virkemidler bør være så presise som mulig.
Det betyr at virkemiddelet må ha en så direkte
effekt mot målet man prøver å nå som
mulig. Ønsker man en likere fordeling av landets ressurser,
er det derfor fornuftig å benytte skattesystemet, nettopp
fordi man her påvirker fordelingen av inntekt og formue.
For presisjon i fordelingspolitikken er det
viktig at skattesystemet forholder seg til alle verdier. Særlig
i forhold til formuesskatten er dette en utfordring.
Disse medlemmer registrerer at
Regjeringen i denne saken går på et prestisjenederlag
på et av sine høyest prioriterte områder.
For den sittende regjering har denne stortingsmeldingen vært
en av de aller viktigste sakene, med en omlegging av skattesystemet med
store skattelettelser til de som fra før har mest. Innstillingen
viser at Regjeringen ikke har fått flertall for sine forslag,
annet enn på det forslaget regjeringspartiene var sterkest
motstander av i opposisjon - skatt på aksjeutbytte. Disse
medlemmer mener den situasjonen som er oppstått
er meget uheldig for nasjonen fordi det bidrar med fortsatt stor
usikkerhet for næringslivet, og den langsiktighet og forutsigbarhet næringslivet
har behov for. Disse medlemmer understreker at det
er svært lite igjen av den ambisiøse utredning
Arne Skauge var leder for.
Disse medlemmer registrerer videre
at regjeringspartiene sier at de uavhengig av innstillingen i Skattemeldingen
vil fremme forslag til skattelettelser i statsbudsjettene, uavhengig
av hva det er flertall for i denne innstillingen. Disse medlemmer viser
til at dette er nok en bekreftelse på at dette ikke kan
kalles en skattereform. En reell skattereform ville vært
mer balansert mellom hensynet til ulike politiske mål,
slik at den ville kunne overleve skiftende politiske flertall. Regjeringen
valgte i stedet å legge fram et forslag som i realiteten
var en pakke med store skattelettelser, hvor det også var
innbakt en omlegging av kapitalbeskatningen. Disse medlemmer påpeker
at konsekvensen av dette blir at denne meldingen ikke kan legge
bindinger på skattepolitikken til et eventuelt annet politisk flertall
i neste stortingsperiode.
Komiteens medlem fra Senterpartiet mener
det er et stort behov for en skattereform med bred oppslutning og
som får en helhetlig og samlet gjennomføring.
Dette medlem vil vise til næringslivets
særlige behov for langsiktighet og forutsigbarhet. Dette
tilsier at skattesystemet bør endres sjelden, og ut fra
så grundige utredninger og politiske drøftinger
som mulig. Det er sterkt ønskelig med et så bredt
forlik at viktige endringer ikke blir omgjort ved mindre endringer
i Stortingets sammensetning.
Dette medlem anser at de mange
skissepregede forslag som foreligger og den trinnvise behandling over
flere år som det legges opp til, ikke gir det beste grunnlag
for den langsiktighet og forutsigbarhet som trengs. Muligheten for
et bredt forlik reduseres også fordi skissene synes å forutsette
skattelettelser i et omfang og med en innretning som det ikke har
vært bred enighet om.
Dette medlemmener
at dagens skattesystem i for liten grad fremmer langsiktig, privat
og aktivt eierskap. Det trengs i særlig grad endringer
til fordel for små og mellomstore bedrifter som ofte drives
som familiebedrifter.
Dette medlem mener at et hovedformål
med skattereformen må være å få et
bedre samsvar mellom beskatningen av kapitalinntekter som tas ut
av selskaper til privat bruk og arbeidsinntekter. Skattefriheten for
aksjeutbytte og muligheten for å omgjøre arbeidsinntekter
til utbytte fra selskap har skapt gedigne skattehull, og er i dag
det mest urettferdige i skattesystemet. Den lave beskatningen av
kapitalinntekter har i særlig grad bidratt til økte økonomiske
forskjeller de senere år.
Dette medlem mener det er avgjørende
viktig at en ny skattereform legger til rette for at svart økonomi og
ulovlig og illojal skattetilpasning blir lettere å avsløre.
Innsatsen for å avsløre ulovligheter må økes.
Dette medlemser
det som avgjørende viktig at det er folkevalgte organer
i Norge som fastsetter våre skatter og avgifter ut fra
hva som er best for norske forhold. Dette sikrer at det er best
mulig samsvar mellom skatte- og avgiftsnivået og de oppgaver
som innbyggerne forventer skal bli løst av samfunnet.
Den økte internasjonaliseringen
må tillegges vekt, men det er ikke nødvendig at
enhver skatteart i Norge er best i verden. "Den særnorske
formueskatten" omtales som utelukkende negativ. Dette medlem vil
peke på at et stort antall skattearter og lave skattesatser
er bidrag til et robust skattesystem. Fjerning av all formueskatt
vil gjøre det mer lønnsomt med økning av
bankinnskudd og enda større investeringer i boliger, hytter
og båter. Senterpartiet vil fjerne denne skatten bare på næringsformue
for å stimulere til investeringer i det som gir arbeidsplasser
og verdiskaping.
Dette medlem kan ikke
se at det er behov for direkte kompensasjon til de som i mange år
har kunnet ta ut aksjeutbytte skattefritt. I stor grad er disse
på et lønnsnivå som også har
blitt tilgodesett med reduserte toppskatter de senere år.
Dette medlem vil peke på det
uheldige i at det i løpet av tre år er delt ut
skattelettelser som nå utgjør nesten 20 mrd. kroner
uten en grundig utredning og drøfting. Heller ikke har
næringslivet og innbyggerne fått anledning til å innvirke
på disse gigantiske overføringene. Dette
medlem vil peke på at om denne pengesum i stedet
hadde vært satt inn på et pensjonsfond som et årlig
tilskudd fram til 2050, ville fondet utgjort over 1 270 mrd. kroner
med en rentesats så lav som 1,5 pst., og medført
at den bebudede innstramming i folketrygden kunne vært
betydelig redusert!
Dette medlemvil vise til at målet for Senterpartiets økonomiske
politikk er å bidra til full sysselsetting, høy
verdiskaping, økonomisk og sosial utjamning og en miljøvennlig
utvikling. De totale skatte- og avgiftsinntektene skal dekke fellesskapet
Norges drift og investeringer, inklusive de langsiktige pensjonsforpliktelsene
på en bærekraftig måte.
Det må i all politikk legges vekt på å stimulere
til det økonomisk myndige menneske som dermed bedre kan ta
ansvaret for sin egen økonomiske situasjon. Lettelser i
avgifter, egenbetalinger og skattereduksjoner i bunn er viktige
tiltak for at enda flere kan greie seg på egen inntekt.
Samfunnet må øke satsingen
på forebyggende tiltak for å hindre at problemer
oppstår, i stedet for å satse mest på reparasjoner.
I dag skjer det motsatte i for stor grad; det kuttes i forebyggende
tiltak og samfunnet får regningen i form av en voldsom økning
i justis-, helse- og sosialbudsjettene. Gjennom en mer helhetlig økonomisk
politikk vil en se at penger investert i forebygging ett år,
vil gi mer penger spart de neste år. Dette medlem vil
særlig fremheve betydningen for både å øke
verdiskapingen og redusere statens utgifter av å la alle
som ønsker å arbeide få lov å delta. Å ha
en jobb er svært bra for helsa. God helse er svært
bra for den enkelte og for samfunnets økonomi.
Dette medlem vil vise til at
arbeidsstyrken er samfunnets suverent største rikdomskilde.
I Langtidsmeldingen fra regjeringen Stoltenberg vises at arbeidsstyrken
utgjør en 14 ganger større andel av nasjonalformuen
enn oljeformuen. Det er derfor helt sentralt at endringer av skatte-
og avgiftssystemet bidrar til at flere tilbys jobb, og at flere
med ledig arbeidskraft vil ønske å arbeide mer. Dette
medlem vil derfor prioritere endringer rettet mot næringslivet
som bidrar til økte og mer langsiktige investeringer. Fjerning
av formueskatten på all næringskapital kombinert
med en uttaksmodell som gir skattefrihet for alt utbytte som beholdes
i bedriften, er slike tiltak.
Dette medlem mener det er godt
dokumentert at skattereduksjoner til personer med lavere og midlere inntekter
bidrar til at flere arbeider mer, jf. Discussion Papers 367 - Statistics
Norway, february 2004. På samme vis er det påvist
- naturlig nok - at skattelette på høyere lønnsnivå ikke
utløser en ekstrainnsats som kan måles i årsverk
da dette er personer som arbeider i full stilling. Dette
medlem vil samtidig peke på at det er påvist
sammenheng mellom mye overtidsarbeid og høgt sykefravær.
Alle disse forhold tilsier at nye skatteendringer - etter en periode
med betydelige lettelser til de høgest lønnede
- må rettes inn mot de som ligger godt under toppskatt-nivå.
Dette medlem har merket seg at
en stor del av de såkalte gründerbedriftene er
små og organisert som deltagerlignet eller enkeltmannsforetak.
Det er viktig at denne type selskap og deres eiere kommer godt ut
av endringene.
Dette medlem viser
til at Senterpartiet vil bruke skattesystemet aktivt til å redusere
forskjellene mellom folk med god og dårlig råd.
Samtidig vil mest skattelette til de med lave inntekter bidra til å redusere
de økte forskjellene mellom kvinner og menn og mellom distrikt
og sentrale strøk som har blitt gjennom de senere års
lettelser i toppskatt og utbytteskatt. Senterpartiet vil gjeninnføre
en skatt på aksjeutbytte.
Skattesystemet må utformes slik at
alle bidrar etter evne for å sikre fellestjenestene. Avgifter
av ulike slag har lett for å ramme usosialt. Det offentliges
inntekter fra personrettede avgifter og egenbetaling innen helse og
omsorg må derfor reduseres. I dag betales mer i egenandeler
innafor helse og sosial enn det som kreves inn i toppskatt. Dette
medlem mener at slike egenandeler må reduseres.
Gjennomføringen av skatt-etter-evne-prinsippet
i personbeskatningen vil kreve en full gjennomgang av regelverket
for å tette det folk oppfatter som skattehull, og som strukturelt
og logisk bryter med dette prinsippet. Å tette slike skattehull
vil gi betydelige merinntekter til fellesskapet, samtidig som det
er en forutsetning for at det store flertall av skatteyterne som
har små og ingen mulighet for såkalte skattetilpasninger,
beholder viljen til å betale skatt. Økt kontroll
med at reglene for skatt og avgift følges er en like viktig
forutsetning som forbedrede regler. Dette medlem vil
foreslå økte ressurser til Skatteetaten, Tolletaten
og de som kontrollerer at trygdeordninger ikke misbrukes.
Dette medlem vil vise
til at Senterpartiet vil sikre gode fellestjenester til alle innbyggere
uansett inntekt, alder, bosted og kjønn. Vi mener at dette
sikres best ved at tjenestene finansieres over offentlige budsjetter
i samme omfang som i dag. Dette vil medføre at offentlig
sektor i framtida vil utgjøre om lag samme andel av BNP
som i dag.
Dette medlem vil peke på at
det ikke er dokumentert at land med en stor offentlig sektor og
store overføringer over budsjettene (som krever høye
skatter), har dårligere vilkår for produksjon
og økonomisk vekst. Tvert imot viser sammenligninger at
de skandinaviske landene ikke har lavere vekst enn land med lave
sosiale utgifter og overføringer som Japan, Canada, New
Zealand, Australia, Sveits og USA. Det er underlig at Regjeringen
baserer sin politikk på gamle teorier om at velferdssamfunnet
er en hemsko for en effektiv samfunnsøkonomi.
Dette medlem finner det lite
dokumentert at unge flytter fra Norge på grunn av skattenivået.
Samtidig er det kjent at lønnsnivået både
for ledere og for en del nøkkelpersonell er betydelig høyere
i andre land uten at dette har ført til stor hjerneflukt.
En forklaring kan være at det totale skattenivå i
Norge ikke er høyt, og at de fleste som vurderer flytting
finner at man i Norge får mye igjen for skattepengene.
Det offentlige må kunne dokumentere
at kvaliteten på tjenestene er gode. Det må drives
et kontinuerlig arbeid for å fjerne ineffektivitet og gjøre
tjenestene så gode som mulig. Produksjonen av fellestjenestene
skal skje på en mest mulig effektiv måte. Dette
fordrer i stor grad "lokal skreddersøm", det vil si en økt
handlingsfrihet for lokale folkevalgte myndigheter til å bestemme
hvilke løsninger de mener er best ut fra lokale forhold.
Dette medlem mener det må åpnes
for lokal beskatningsrett i større grad enn i dag. Eiendomsskatten
må fortsatt være kommunal og frivillig. Den enkelte
kommune må i tillegg gis anledning til å øke den
alminnelige skattesatsen midlertidig for å finansiere konkrete
prosjekt etter en rådgivende folkeavstemming. Det er viktig
at alle frivillige og lokale skatter holdes utenfor utjevningen
i det kommunale inntektssystemet.
All erfaring viser at skatteinsentiver er en
effektiv måte å påvirke samfunnsutviklingen
og den enkeltes adferd på. Senterpartiet vil derfor foreslå flere
og mer treffsikre insentiv enn i dag til fordel for miljø,
helse og distrikt. Samtidig må det holdes fokus på et
enkelt og oversiktlig system uten unødvendig byråkrati.
Det må særlig legges vekt på å stimulere
frivillig innsats og til å stimulere næringsliv
og bosetting der dette er mest utsatt for å sikre grunnlaget
for bosettingsmønsteret.
Dette medlem viser til at Senterpartiet ønsker
at prinsippet om næringsnøytralitet i skattesystemet
må kunne fravikes i enkelte tilfelle for å stimulere
til produksjon og utvikling av enkelte typer næringer. Særskilte
skatteregler for rederier, fiskere, bønder, sjøfolk,
innbyggere i Finmark og Nord-Troms, gassfeltet Snøhvit
er eksepler på at et flertall på Stortinget er
enig i dette.
Verdiskaping, nyetablering og innovasjon må stimuleres
i hele landet. Skatter og avgifter må rettes inn mot å bygge
opp under det næringsliv som i særlig grad sikrer
bosetting i distriktene. Lokal foredling av råvarer og
reduksjon av avstandskostnader må prioriteres.
Dette medlem vil peke på at
særskilte skattefordeler har vist seg å ha langt
større langsiktighet og forutsigbarhet enn bevilgninger
over statsbudsjettet. Det har gitt betydelige problemer for mange
når bevilgninger til verftsstøtte, refusjonsordningen
for sjøfolk, bevilgningene til SND og nå sist
til Innovasjon Norge endres stadig vekk.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Senterpartiet er av den oppfatning at de senere års økte
andel av aksjeselskaper bl.a. har sammenheng med at aksjeloven anses
som den best gjennomarbeidede og allment kjente. Men også skatteforhold
har bidratt. Disse medlemmer vil peke på at
det fortsatt er om lag 188 000 enkeltpersonforetak og 32 000 organisert
som ansvarlige selskap eller med delt ansvar, og at mange av gründerbedriftene
finnes her. I sum utgjør disse om lag 100 000 flere enn
aksjeselskapene. Det er viktig at de ulike selskapsformer gis mest
mulig ensartede skatteregimer, og at økt eierrisiko kan
kompenseres gjennom skattesystemet. Disse medlemmer vil
understreke at en skattereform ikke må bli til ulempe for
de mindre bedriftene og selskapsformer der eierrisikoen er stor.
Komiteens medlem fra Senterpartiet viser
til at Senterpartiet mener Norge må arbeide for at det
innføres en internasjonal Tobin-skatt på valutatransaksjoner.
Inntektene av en slik skatt kan gå gjennom FN-systemet
til de land som i dag må gi skatteamnesti for å tiltrekke
seg internasjonal investerings-kapital.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og
Kystpartiet vil vise til at en rekke europeiske land har
uavhengige fagorgan som brukes til å utrede skatteøkonomiske
spørsmål og at Skaugeutvalget anbefaler at det
også etableres et slikt fagorgan i Norge. Ikke minst arbeidet
med denne skattereformen har vist et stort behov for et slikt organ
også her i landet. Det er grunn til å tro at når
det mangler et slikt organ, vil enkelte særlig ressurssterke
grupperinger som tilbyr sin ekspertise, kunne få uforholdsmessig
stor innflytelse. Dette medlem vil vise til at det
nå legges opp til å arbeide med viktige enkeltspørsmål
innafor skattereformen i flere år, og mener at et slikt
organ derfor bør etableres omgående. En konstruktiv
opposisjonspolitikk og en opplyst offentlig debatt er avhengig av uavhengige
faglige råd og utredninger.
Komiteens medlem fra Kystpartiet vil generelt
ha lavere skatter og avgifter på nødvendighetsgoder
som arbeid, mat og bolig. Det vil skape trygghet for den enkelte
i alle deler av befolkningen.
Dette medlem støtter
en del viktige grep som ligger i Regjeringens forslag til skattereform.
Det er gunstig å utjevne forskjellene mellom skatt på arbeids-
og kapitalinntekt, slik at delingsmodellen kan avvikles. Dette
medlem vil imidlertid ha en skattemessig likebehandling
av alle former for formue. Da må også eiendomsskatten
og arveavgiften avvikles. På denne måten kan folk
flest motiveres til å skape verdier og tenke langsiktig
for å styrke egen familie. Flest mulig bør eie
egen bolig. Det er en sikker investering, som også gir
trygghet i heimen og innsikt i hvordan man forvalter eiendom.
Dette medlem vil peke på at
skattereformen bør følges opp av en grundig drøfting
av avgiftssystemet. For å bedre sysselsettingen er det
viktig å øke bedriftenes motivasjon til å ansette
folk. Da må arbeidsgiveravgiften reduseres og sonen for
fritak utvides. Samtidig bør man forsøke å begrense
næringsinvesteringer som er uproduktive og sentraliserende.
Det kan man gjøre ved f.eks. å innføre
en investeringsavgift på nye kontorbygg i Oslo. Dette
medlem mener at et nødvendighetsgode som mat bør
fritas for merverdiavgift. Det er til fordel både for forbrukerne
og den norske bondenæringen.
Reglene om fastsettelse av grunnlaget for beskatning av
næringsinntekter må utformes slik at kapital investeres
på en samfunnsøkonomisk riktig måte,
dvs. at kapitalen investeres der den kaster mest av seg. Dersom skattesystemet
favoriserer visse investeringer fremfor andre, vil ønsket
om å spare skatt kunne påvirke hvilke investeringer
som faktisk gjennomføres, og om investeringer gjøres
i Norge eller utlandet. Prinsippene om nøytralitet og symmetri
må derfor ivaretas ved utformingen av skattereglene. Dette
medfører blant annet at inntektsskattegrunnlaget i næringsbeskatningen
bør fastsettes slik at skattemessig resultat i størst
mulig grad sammenfaller med faktisk økonomisk resultat.
I tillegg bør skattesystemet utformes slik at det er enkelt og
oversiktlig for skattytere og ligningsmyndigheter, og slik at det
ikke gir store muligheter for å oppnå fordeler
ved skattemotiverte tilpasninger. Skattesystemet bidrar også i
fordelingspolitikken, men i næringsbeskatningen ivaretas
fordelingshensynet best ved å sikre at alle inntekter kommer
til beskatning. Fordelingspolitiske mål bør en
ta sikte på å oppnå gjennom den direkte
beskatningen av eierne.
Når det gjelder næringsbeskatningen
har gjennomføringen av skattereformen 1992 etter departementets syn
i hovedsak vært vellykket i forhold de mål en
satte seg for reformen. Departementet mener derfor, i likhet med
Skaugeutvalget, at en i næringsbeskatningen må bygge
videre på prinsippene som lå til grunn for skattereformen
1992. Reformen av 1992 medførte vesentlige endringer i
reglene om hvordan skattepliktig inntekt fra næringsvirksomhet
fastsettes. Et hovedmål var å bidra til bedre
ressursutnyttelse. Fram til skattereformen 1992 ble næringsbeskatningen
i langt større grad brukt for å fremme andre hensyn
enn fiskale hensyn og hensynet til effektiv ressursbruk. Reformen
av 1992 ga enklere regler og økt likebehandling. En ville oppnå at
skattegrunnlaget i størst mulig grad skulle tilsvare virksomhetens
faktiske økonomiske resultat, blant annet ved en avvikling
av mulighetene for å bygge opp skattekreditter gjennom
avsetninger etc. Departementet er enig med Skaugeutvalget i at dagens regler
om overskuddsbeskatning i næringsvirksomhet i stor grad
ivaretar de prinsippene som lå til grunn for skattereformen
1992. Dette innebærer at hovedtyngden av de gjeldende regler
om fastsettelse av skattepliktig overskudd fra næringsvirksomhet
kan videreføres. Etter departementets syn er det likevel
grunn til å se nærmere på enkelte av
dagens regler.
Finansdepartementet deler Skaugeutvalgets syn
på hvilke hovedprinsipper som bør ligge til grunn
for reglene om næringsbeskatningen. De gjeldende reglene
om fastsetting av grunnlaget for beskatning av næringsinntekt
ivaretar i stor grad disse hovedprinsippene. Det kan likevel være
behov for enkelte endringer med sikte på forenklinger og
med sikte på å bringe reglene mer i samsvar med
prinsippet om nøytralitet i beskatningen. Nedenfor gis
en kort kommentar til noen av Skaugeutvalgets forslag. Departementet
vil vurdere disse og de andre konkrete forslagene som er fremmet av
utvalget nærmere og eventuelt komme tilbake med forslag
om endringer på et senere tidspunkt.
I likhet med Skaugeutvalget mener departementet
at avskrivningssatsene for driftsmidler i prinsippet skal gjenspeile
det faktiske økonomiske verdifall for de ulike typene driftsmidler.
Avskrivningssatser bør etter departementets mening ikke
brukes som et næringspolitisk virkemiddel, fordi dette
bryter med nøytralitetsprinsippet som skal ligge til grunn
for skattesystemet.
Departementet mener at mye kan tale for å utvide
retten til fradrag for tap på fordringer som foreslått
av utvalget. Dette bør imidlertid ses i sammenheng med innføring
av skattefrihet for aksjegevinster og -utbytte i selskapssektoren.
Utvidet rett til fradrag for tap på fordringer kan innebære økte
muligheter for tilpasninger der det foreligger latent ikke fradragsberettiget
tap på aksjer.
Enkelte spørsmål vedrørende
skattemessig tidfesting av gevinst/tap på finansielle
instrumenter er omtalt av Regnskapslovutvalget i NOU 2003:23. Skaugeutvalgets
forslag om en nærmere utredning av markedsverdiprinsippet
for skattemessig tidfesting av gevinst/tap på finansielle
instrumenter bør derfor ses i sammenheng med oppfølgingen
av NOU 2003:23.
Når det gjelder rederiskatteordningen,
bemerkes at departementet støtter Skaugeutvalgets synspunkt
om at skattemessig likebehandling av næringer bør
være et bærende prinsipp i skattesystemet. Hensynet
til rederinæringens internasjonale rammevilkår
kan likevel tilsi at en i liten grad skattlegger denne næringen.
EU har også etablert egne retningslinjer på dette
området som legger til rette for svært lav rederibeskatning,
og som gjelder fram til 2011. Forskjell mellom skattenivå innenfor
og utenfor rederiskatteordningen gjør at det er viktig å sikre
klare regler for hva som omfattes og ikke.
Når det gjelder Skaugeutvalgets forslag
om å lovfeste skattefritaksregler ved omorganiseringer
over landegrensene (jf. EUs fusjonsdirektiv), vises det til at departementet
arbeider med en gjennomgang av fritakspraksis etter skatteloven § 11-22
med sikte på lovregulering av typetilfeller. Skaugeutvalgets
forslag vedrørende omorganiseringer over landegrensene
vil følges opp i forbindelse med dette arbeidet.
Utvidelser av virkeområdet for reglene
om kredit i norsk skatt ved skattlegging av utbytte fra utenlandske datterselskaper
mv. må ses i sammenheng med en innføring av regler
om skattefrihet for aksjeinntekter i selskapssektoren. Skattefritak
for aksjeinntekter vil forebygge dobbeltbeskatning av slike inntekter
fra utlandet, slik at det ikke er behov for regler om kredit i norsk
skatt. Dersom fritaksmodellen ikke gis anvendelse for aksjeinntekter
fra lavskatteland, vil det imidlertid fortsatt være behov
for kreditregler for aksjeinntekter fra slike land.
Norges forskningsråd er bedt om å iverksette
en evaluering av SkatteFUNN. Evalueringen skal omfatte virksomheten
i SkatteFUNN fra iverksettelsestidspunktet til og med 2006. SkatteFUNN-evalueringen er
omtalt i St.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte-, avgifts- og tollvedtak
avsnitt 2.3.1. Departementet vil avvente en egen vurdering av ordningen
til denne evalueringen foreligger.
Skaugeutvalget har foreslått endringer
i adgangen til fremføring av underskudd ved opphør
av næring og en avvikling av begrensningen i adgangen til å fremføre underskudd
til 10 år. Departementet vil ta initiativ til å foreta
endringer i reglene om fremføring av underskudd. Når
det gjelder adgangen til fremføring av underskudd ved opphør
av næring vil departementet bemerke at det er stor aktivitet
blant skattytere for å nyttiggjøre seg fremførbart
underskudd ved hjelp av skattemotiverte transaksjoner. Ved en eventuell avvikling
av regelen om bortfall av adgang til fremføring av underskudd
ved opphør av næring må det derfor vurderes å innføre
særlige bestemmelser som begrenser retten til underskuddsfremføring
ved skattemotiverte endringer i eierforholdene.
Komiteen er enig i
at de gjeldende regler i stor grad ivaretar de hovedprinsipper som
bør ligge til grunn for fastsetting av grunnlaget for beskatning
av næringsinntekt. Komiteen tar til orientering
at departementet vil vurdere en del av de forslag som ble fremmet
av Skaugeutvalget nærmere, og eventuelt komme tilbake med
forslag på et senere tidspunkt.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet presiserer
viktigheten av et skattesystem som folk flest vil respektere, og
som avspeiler det reelle finansieringsbehov det offentlige har til dekning
av fellesoppgaver. Disse medlemmer mener systemet
må være så enkelt at det er lett å forstå for
skatteyterne, og det må være enkelt å praktisere
slik at innkrevingen av skattene ikke medfører for store kostnader. Disse
medlemmer vil fremheve viktigheten av at skattesystemet
skal oppmuntre til størst mulig effektivitet, hvilket oppnås
når skattesystemet i høy grad er nøytralt,
slik at skattetilpasninger minimaliseres. Disse medlemmerer av den oppfatning at slikt system
vil spore til innsatsvilje både hos personer og bedrifter,
virke sparestimulerende og føre til en best mulig utnyttelse
av ressursene.
Disse medlemmer mener slik som
Regjeringen at det er viktig at skattesystemet er utformet slik
at det i størst mulig grad bidrar til at samfunnsøkonomiske disposisjoner
også blir bedriftsøkonomisk lønnsomme. Disse
medlemmer foretrekker et skattesystem som har lave skattesatser
og få smutthull/fradragsordninger, fremfor et
system med høye skattesatser og mange smutthull/fradragsordninger.
Et slikt system vil også bidra til at bedrifter og enkeltmennesker
tjener penger fremfor å bruke store ressurser på skatteplanlegging.
Disse medlemmer er i utgangspunktet
skeptiske til beskatning av utbytte. Disse medlemmer ønsker
videre å fjerne formuesskatt, eiendomsskatt og arveavgift.
Slike skatter er i realiteten en dobbeltbeskatning. Disse
medlemmer viser til at formuesskatten fører til
at bedrifter beskattes uten hensyn til om bedriften går
med overskudd eller ikke, og svekker det norske egenkapitalmarkedet.
Disse medlemmer vil fortrinnsvis
innføre et flatere skattesystem hvor arbeidsinntekt og
kapitalavkastning beskattes likere. Utbytte og lønn beskattes likt. Disse
medlemmer mener skattesystemet bør etterstrebe
likebehandling av de forskjellige selskapsformer.
Disse medlemmer er enig i at
skattemessige avskrivninger bør gjenspeile det faktiske økonomiske verdifall
for driftsmidler ettersom avskrivninger er ikke-betalbare kostnader
det blir gitt fradrag for i alminnelig inntekt, og dermed har betydning
for den tidsmessige fordelingen av skattebetalingene og dermed skattekreditten. Disse
medlemmer vil presisere at avskrivningsforløpet
har stor betydning for lønnsomheten til realinvesteringer
ved at høye saldoavskrivningssatser gir høyere
nåverdi på skattebesparelsen. Derav oppstår
skatteplanlegging gjennom klassifisering av eiendeler. Disse medlemmer vil
understreke at det også er viktig at klassifiseringsreglene
er entydige og fornuftige, og dermed ikke er til hinder for samfunnsøkonomiske
nyttige investeringer. Et eksempel på en slik uheldig virkning
er miljøtekniske anlegg i bygninger som disfavoriseres
av at de klassifiseres med samme skattemessige avskrivningssats
som bygninger. Disse medlemmer gjør imidlertid
oppmerksom på at dersom sammenlignbare avskrivningssatser
i utlandet ligger høyere, vil en høyere skattemessig
avskrivningssats i Norge også være hensiktsmessig
av hensyn til konkurransedyktige rammebetingelser.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti påpeker
at særskatteordningen for rederiene er et alvorlig brudd
på hensynet til nøytralitet i beskatningen. Dette
innebærer i realiteten subsidiering av investeringene til
noen av de rikeste personene i landet, og bidrar til overinvestering
i denne sektoren på bekostning av andre investeringer som
ville bidratt til å øke landets samlede verdiskapning.
I tillegg medfører disse skattesubsidiene at forurensende
transport blir billigere, noe som gjør det vanskeligere å skape
en bærekraftig utvikling.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti,
Senterpartiet og Kystpartiet viser til at det har kommet
fram at en rekke multinasjonale selskaper som er etablert i Norge
nesten ikke betaler skatt her i landet. Til tross for at omsetningen
i disse selskapene er stor, er overskuddene som innrapporteres til
skattemyndighetene svært små. Internasjonalt er
det et kjent fenomen at det i enkelte selskaper praktiseres såkalt
internprising. Det vil si at overskuddet i datterselskaper i land
med høyt skattenivå ved hjelp av overprising av
varer og tjenester flyttes til moderselskap eller datterselskap
i lavskatteland. Disse medlemmer viser til at skattelovens § 13 åpner
for å beregne skattegrunnlag ut fra skjønn dersom
formue eller inntekt kan antas å være redusert
"på grunn av direkte eller indirekte interessefellesskap
med annen person, selskap eller innretning" som er "bosatt eller
hjemmehørende i utlandet". Disse medlemmer understreker
viktigheten av å avdekke internprising, og av at de åpninger
lovverket gir tas i bruk ved slike tilfeller. Disse medlemmer viser
også til at en mulig metode for å sannsynliggjøre
internprising er å utarbeide oversikter som sammenligner
overskuddet til utenlandske selskap i Norge med norske selskap i samme
bransje, slik det gjøres i USA. Disse medlemmer ber
Regjeringen i forbindelse med den kommende proposisjonen om skattereform
legge fram en vurdering av hvorvidt skattemyndighetenes kontrollmuligheter
på dette området er gode nok, og eventuelt foreslå relevante
tiltak som kan sikre at det reelle overskuddet i datterselskap av
utenlandske selskaper kommer til beskatning i Norge.
Disse medlemmer er
enig i at avskrivingssatser for driftsmidler i prinsippet skal gjenspeile
det faktiske økonomiske verdifall for de ulike driftsmidler. Disse medlemmer vil
peke på at noen av våre naboland har høyere
avskrivingssatser enn tilsvarende norske. Den teknologiske utviklingen
krever raskere utskiftinger og ombygginger enn tidligere. Også skjerpede offentlige
krav til kvalitet, arbeidsmiljø og sikkerhet virker i samme
retning.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti vil
komme tilbake til konkrete forslag i denne saken i forbindelse med
behandlingen av statsbudsjettet for 2005.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og
Kystpartiet vil særlig peke på at dette
ikke minst gjelder i store deler av våre primærnæringer
med tilhørende foredlingsindustri. Det er derfor et særlig behov
for en ny gjennomgang av fastsettelsen av avskrivingssatsene for
fiskebåter, foredlingsanlegg samt driftsbygninger i landbruket. Disse
medlemmer mener det også må vurderes geografisk
differensierte avskrivingssatser knyttet til de etablerte sonene for
distriktspolitiske virkemidler.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
"Stortinget ber Regjeringen foreta
en ny gjennomgang av fastsettelsen av avskrivingssatser for driftsmidler
slik at disse blir i samsvar med faktiske verdifall og levetid.
Muligheter for geografisk differensierte avskrivingssatser skal
også utredes."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Senterpartiet og Kystpartiet mener at det foreslåtte
skatteregimet for rederinæringen er basert på argumenter
og fakta som viser klokskapen i å kunne særbehandle
enkelte næringer selv om det ikke er i samsvar med skatteteorien. Disse
medlemmer anser at vi får økende behov
for å tenke slik også for andre næringer. Disse
medlemmer vil vise til at vi har en lang rekke eksempler på skattemessig
særbehandling av næringer og enkeltprosjekter,
og at det derfor er på tide at begrepet næringsnøytralitet
blir tatt ut av bruk.
I skattesystemet er hovedbestemmelsen at skattepliktig
inntekt er enhver fordel vunnet ved arbeid, virksomhet, kapital
eller eiendom. Praktiske hensyn tilsier blant annet at en i liten
grad skattlegger fordelen av å eie enkelte forbruksgoder.
Det må også tas hensyn til at skattesystemet bør
være enkelt å forstå og innrette seg etter
for skattyter, noe som også er viktig for skattesystemets
legitimitet i befolkningen. Videre må skattesystemet være
enklest mulig å administrere for ligningsmyndighetene.
Mulighetene til å unndra skatt og til skattemessige tilpasninger
bør være minst mulig.
En effektiv beskatning oppnås ved at
skattegrunnlagene gjenspeiler faktiske økonomiske forhold.
I personbeskatningen tilsier dette at skattepliktig inntekt i størst
mulig grad bør samsvare med den faktiske avkastningen av
arbeidet, inklusive verdien av naturalytelser. Skattepliktig inntekt
avviker fra faktisk inntekt som følge av fradragsordninger
som ikke korresponderer med tilhørende skattepliktige inntekter,
og ved at inntekter unntas skatt eller verdsettes lavere enn den faktiske
inntekten.
I tråd med skattereformen 1992 og Skaugeutvalgets anbefalinger
bør prinsippet om brede skattegrunnlag videreføres
også i personbeskatningen. Brede skattegrunnlag gjør
det mulig å ha relativt lave skattesatser, og dermed redusere
kostnadene ved beskatning. Brede skattegrunnlag er også viktig
for at personer med lik inntekt skal behandles skattemessig likt,
og for at progressiviteten i skattesystemet skal gi den tiltenkte omfordelingen
av inntekt.
Hensynet til symmetrisk behandling av inntekter
og kostnader tilsier fradrag for kostnader i forbindelse med ervervet
av inntekten. Utover dette tilsier hensynet til brede skattegrunnlag
at en er tilbakeholden med øvrige fradrag. Spesielle forutsetninger
bør være til stede for at økonomisk støtte
til prioriterte grupper eller aktiviteter skal gis som særskilte
fradrag i skattesystemet og ikke gjennom direkte støtteordninger
over budsjettets utgiftsside. Det vil bidra til bedre samsvar mellom
skattepliktig og faktisk inntekt og til et enklere skattesystem.
Departementet mener at en del av de særskilte inntektsfradragene
bør kunne anses å være omfattet av minstefradraget,
og at en økning av minstefradraget bør kunne kombineres
med å fjerne eller stramme inn en del av de særskilte
fradragene. Etter departementets vurdering vil imidlertid konsekvensene
av en avvikling av en rekke inntektsfradrag, i tråd med
Skaugeutvalgets forslag, bli uoversiktlige. Det kan også ha
store konsekvenser for enkeltgrupper. Innstrammingen i enkelte av
inntektsfradragene bør derfor skje gradvis, og ses i sammenheng
med blant annet økt minstefradrag, redusert toppskatt m.m.
Departementet mener at det fortsatt skal være
rom i skattesystemet for særlig prioriterte inntektsfradrag, jf.
bl.a. Sem-erklæringen. Departementet vil også peke
på at det på enkelte områder kan være
hensiktsmessig å kanalisere støtte gjennom skattesystemet. Dette
gjelder særlig der det er politisk ønskelig å støtte
et mer generelt mål, samtidig som en ønsker at den
konkrete fordelingen av støtten skal styres av innbyggernes
valg. Departementet mener imidlertid at særlig forenklings-
og fordelingshensyn tilsier at antallet og omfanget av særskilte
inntektsfradrag bør være begrenset.
Departementet vil komme nærmere tilbake
med en vurdering av inntektsfradrag i forbindelse med gjennomføringen
av reformen i de enkelte budsjettene.
Skatteloven gir fradragsrett for enkelte kostnader som
ikke knytter seg til inntekts erverv, men som må betraktes
som støtte til visse grupper som f.eks. syke, uføre,
forsørgere og barnefamilier. Selv om disse særskilte
skatteordningene og annen støtte til disse gruppene over
budsjettets utgiftsside kan fremstå som ulike virkemidler,
innebærer skatteordningene en økonomisk støtte
til disse gruppene på linje med overføringer over
budsjettets utgiftsside. Departementet er enig med utvalget i at
flere forhold taler for at særskilte støtteordninger
gjennom skattesystemet bør legges over på budsjettets
utgiftsside.
Særskilte støtteordninger
i skattesystemet kan bidra til å komplisere skattesystemet
og uthule skattegrunnlaget. Vanligvis er heller ikke skattelempninger
av denne typen like treffsikre som særskilt utformede tilskuddsordninger.
Et tilskudd kan rettes inn mot bestemte mottakere, og det kan settes
individuelle vilkår. Skatteregler må være
av mer generell (ikke-diskriminerende) karakter, og vilkårene
må være ensartede. Dette medfører at
en målrettet støtteordning utformet over budsjettets
utgiftsside kan være mindre provenykrevende enn en tilsvarende
skatteordning som ikke kan treffe målgruppene like presist.
Skattelempninger gjennom særfradrag
har dessuten vanligvis utilsiktede fordelingsvirkninger, siden personer
med lav eller ingen inntekt, ikke vil kunne dra nytte av ordningen.
Støtteordninger gjennom skattesystemet
kan i mange tilfeller være svært krevende for
ligningsadministrasjonen. Eksempelvis krever håndheving
av reglene for fradrag for store sykdomsutgifter at ligningsmyndighetene
både har medisinsk kompetanse og ressurser til å vurdere
sykdomstilstand og boforhold m.m. for den enkelte. I praksis kan
dette gi opphav til forskjellsbehandling og misbruk av reglene.
Det finnes flere eksempler på at skattemyndighetene gjennom stikkprøver
avdekker omfattende misbruk. Dette tilsier at en bør være
varsom med å utforme kompliserte særordninger
som i praksis kan bli gjenstand for misbruk. En bør ikke
basere seg på regler som forutsetter omfattende kontroll
av den enkelte skattyters selvangivelse.
Etter departementets syn bør økonomisk
støtte til de gruppene som er tiltenkt gjennom de sosialt
begrunnete fradragene, fortsatt prioriteres. Det er likevel behov
for et kritisk blikk på omfang og innretning av støtten
som gis gjennom skattesystemet. Departementet mener også,
i likhet med Skaugeutvalget, at hensynet til forenkling og oversikt
isolert sett tilsier at en del særordninger i skattesystemet
bør overføres til utgiftssiden. Departementet
vil vurdere nærmere hvilke fradrag og særordninger
som på en effektiv og hensiktsmessig måte kan
erstattes med ordninger på utgiftssiden.
Departementet støtter Skaugeutvalgets
prinsipielle tilnærming om at fordeler vunnet ved arbeid
bør skattlegges på linje med kontante ytelser.
Det innebærer at naturalytelser i utgangspunktet skal verdsettes
og skattlegges til markedsverdi, slik hovedregelen er i dag. Dette
prinsippet er viktig for å unngå at skattegrunnlaget
uthules slik at store deler av avlønningen av arbeid skjer
gjennom naturalytelser. En slik likestilling vil også bidra
til et mer rettferdig skattesystem. En gunstig beskatning av naturalytelser
vil kunne vri forbruket mot skattefavoriserte goder, ettersom det å motta
naturalytelser istedenfor kontantlønn innebærer en
begrensning i lønnsmottakernes valgrett.
Det kan oppstå en rekke problemer knyttet
til kontroll og verdsetting når alle naturalytelser skal
skattlegges til markedsverdi. Det oppstår særlige
verdsettingsproblemer når en naturalytelse både
dekker yrkesmessige og private behov, eller når den er
et velferdstiltak. En rekke naturalytelser er svært utbredt, men
har liten økonomisk verdi for den enkelte skattyter.
Departementet mener at det bør vurderes å stramme inn
i regelverket for enkelte naturalytelser, og at det er behov for å forenkle
regelverket. Skaugeutvalgets forslag til en generell sjablonbeskatningsmodell
for naturalytelser er én mulighet, dvs. at naturalytelser
inntil et visst beløp (maksimalbeløpet) fritas
for skatt. Et slikt system vil kunne redusere behovet for detaljerte
regler for skattlegging av enkeltytelser vesentlig, redusere administrative
kostnader, forenkle regelverket og stille arbeidsgiver og arbeidstaker
friere enn i dag i valget mellom ulike (skattefrie) naturalytelser.
Ulempen ved en slik løsning, som utvalget også påpeker,
er at maksimalbeløpet over tid kan bli en skattefri avlønning som
tilfaller alle arbeidstakere. Videre krever et slikt forslag at
en uansett må ha et regelverk for å verdsette naturalytelsene
slik at det kan kontrolleres om verdien av de mottatte naturalytelsene
ligger under grensen.
Uavhengig av om en innfører en generell
sjablonbeskatning for naturalytelser eller strammer inn
i enkelte naturalytelser, er det etter departementets syn viktig
at beskatningen av naturalytelser som både dekker yrkesmessige
og private behov, eller av velferdstiltak, oppfattes som "rimelig".
Det vil etter departementets syn bidra til å styrke tiltroen
til skattesystemet. Det bør videre legges vekt på at
regelverket skal være enkelt for både arbeidstaker
og arbeidsgiver. Departementet vil vurdere naturalytelsene nærmere
i forbindelse med gjennomføringen av reformen i de enkelte
budsjettene.
Komiteen mener det
er viktig at skattegrunnlagene også i personbeskatningen
gjenspeiler mest mulig de faktiske økonomiske forhold.
Skattesystemet må organiseres slik at det blir enklest
mulig å forstå og administrere, og mulighetene
for skattemessige tilpasninger bør være minst
mulig. Like inntekter bør behandles likt. Dette øker
skattesystemets legitimitet.
Komiteenviser
til at brede grunnlag gjør det mulig med relativt lave
skattesatser og mener derfor at prinsippet om brede grunnlag må videreføres
i personbeskatningen i tråd med skattereformen fra 1992.
Komiteen er enig i at skattepliktig
inntekt i størst mulig grad bør samsvare med den
faktiske avkastningen av arbeidet, inklusive verdien av naturalytelser. Komiteen merker
seg at departementet mener at det fortsatt skal være rom
for særlige prioriterte inntektsfradrag.
Komiteen er enig i at hensynet
til en lik behandling av inntekter og kostnader tilsier fradrag
for kostnader i forbindelse med erverv av inntekt.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Høyre, Kristelig Folkeparti
og Venstre, viser til Regjeringens forslag om å øke
minstefradraget, samtidig som den varsler fjerning av fradrag som
til sammen gir et proveny på 5,3-6,3 mrd. kroner. I virkeligheten innebærer
dette at for de med lav og midlere inntekt vil fjerning av fradrag
i stor grad tilsvare den skattelettelse som ligger i økt
minstefradrag. Dette forsterker den skjeve fordelingsprofilen i
Regjeringens opplegg.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet mener
at fagforeningskontingenten er en kostnad i forbindelse med erverv av
inntekt, og at en høy organisasjonsgrad bidrar til et velorganisert
og godt fungerende arbeidsliv.
Disse medlemmer vil derfor over
tid gå inn for en fordobling av fagforeningsfradraget.
I meldingen heter det at departementet vil komme nærmere
tilbake med en vurdering av de enkelte fradrag i forbindelse med
gjennomføringen av reformen i budsjettene.
Disse medlemmer tar dette til
orientering, og vil ta stilling til de konkrete forslagene når
disse presenteres. Disse medlemmer vil understreke
at det i vurderingen av fradragene må legges vekt på deres sosiale
profil.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet mener det må være
rom for en økning av minstefradraget innenfor en provenynøytral
totalramme. Dette må imidlertid ikke finansieres ved en
tilsvarende skatteskjerpelse for de samme gruppene som i særlig grad
vil ha nytte av økningen i minstefradraget.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Sosialistisk Venstreparti antar at når departementet
mener at det fortsatt skal være rom for særlig
prioriterte inntektsfradrag, siktes det til fradraget for gaver
til frivillige organisasjoner. Det følger av Sem-erklæringen
at Regjeringen har som målsetting å øke
dette fradraget til 12 000 kroner.
Disse medlemmer mener det er
vanskelig å se at slike gaver kan betraktes som kostnader
knyttet til erverv av inntekt eller dekning av spesielle, ekstraordinære
utgifter, og mener Regjeringen ved å skjerme dette fradraget
i realiteten undergraver hele sin argumentasjon for opprydning av
inntektsfradrag.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet viser
til at meldingen opererer med en uspesifisert skjerpelse i fradragsordninger
på om lag 6,3 mrd. kroner, som eventuelt skal konkretiseres
i kommende budsjetter. Disse medlemmer mener det
er umulig å ta stilling til uspesifiserte skjerpelser,
og mener det vil være uansvarlig av et stortingsflertall å gi
sin tilslutning til en skattemelding uten også å vise
frem hvilke fradrag som skal saneres, og hvilke provenymessige og
fordelingsmessige effekter dette vil ha. Det er umulig å gi
sin tilslutning til innholdet i en melding, som innebærer
en fremtidig endring i fradragsordninger som har vidtrekkende politisk,
fordelingsmessig og provenymessig betydning.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Kystpartiet mener i realiteten at Regjeringens melding
ikke har et tilstrekkelig innhold. På personskattesiden
er det ikke en reform, men kun justering og omlegginger av satser
og beløpsgrenser. Dette er "smørsiden" av reformen
for alle som har relativt gode inntekter. For lavinntektsgrupper
representerer dette dårlige nyheter, samtidig som de samme
grupper kan oppleve å miste fradrag som er av vital betydning
for dem.
Disse medlemmer mener at mangelen
på spesifisering av "opprydding og forenkling" på 6,3
mrd. kroner, er den delen av skattemeldingen som i realiteten ikke
er presentert.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre mener at en symmetrisk behandling
av inntekter og utgifter tilsier fradrag for utgifter til "inntekts
ervervelse", og at omfanget av særskilte inntektsfradrag
bør være begrenset.
Disse medlemmer mener således
at en del av eksisterende fradrag bør kunne innlemmes i økte
minstefradrag og bunnfradrag som følger av Regjeringens forslag.
En vil imidlertid peke på at avviklingen av fradragene
kan være uoversiktlige og ha store konsekvenser for enkeltgrupper.
Disse medlemmermener
derfor at avviklingen må skje gradvis, og sees i sammenheng
med de øvrige endringer i minstefradrag, toppskatt, formuesskatt
mv. Det vises også til at det i enkelte tilfelle kan være
hensiktsmessig å kanalisere støtte gjennom skattesystemet,
men at det av forenklingshensyn bør begrenses mest mulig.
Disse medlemmermener
at økonomisk støtte til de grupper som er tiltenkt
gjennom de sosialt begrunnede fradragene, fortsatt må prioriteres.
Det er likevel behov for en gjennomgang og vurdering av støtte
som gis gjennom skattesystemet. Disse medlemmer mener
derfor det er naturlig å foreta en vurdering av ulike sider
ved å overføre sosialt begrunnede særordninger
fra skattesystemet til statsbudsjettets utgiftsside.
Disse medlemmerviser
til at beskatningen av naturalytelser som hovedregel i dag skjer
til markedsverdi og mener at dette prinsippet må opprettholdes.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Kystpartiet legger til grunn at fradraget for renteutgifter
(10,9 mrd. kroner) og særfradragene for alder, uførhet,
forsørgelse og store sykdomsutgifter (2,145 mrd. kroner)
ikke under noen omstendighet vil bli gjenstand for sanering. Dersom meldingens
målsetning om "opprydninger og forenklinger" skal stå fast,
vil dermed drøye 85 pst. av verdien av alle andre fradrag
saneres. Disse medlemmer mener at en slik sanering
vil være uklok, av flere grunner, og forstår i
og for seg godt at Regjeringen ikke har villet vise frem denne "skyggesiden"
av reformen.
Disse medlemmer vil, i tillegg
til å beholde fradraget for renteutgifter, legge til grunn
at følgende særlige fradrag i inntekt skal opprettholdes
ved en eventuell innføring av ny skattereform:
– Særfradragene
for alder, uførhet, forsørgelse og store sykdomsutgifter
(2 145 mill. kroner)
– Reiseutgifter og besøksreiser
i hjemmet
(1 585 mill. kroner)
– Foreldrefradrag for dokumenterte
utgifter
(1 430 mill. kroner)
– Privat og offentlig pensjonsordning
(1 200 mill. kroner)
– Individuell pensjonsavtale (IPA)
(350 mill. kroner)
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti
og Senterpartiet understreker at Regjeringens manglende
vilje eller evne til å ta stilling til hvilke fradrag som
skal inngå i skattesystemet, er et godt eksempel på svakhetene
ved denne meldingen. Per Kleppe skriver i Dagsavisen 27. mai 2004:
"Regjeringen har gjort en grunnleggende feil ved å legge
fram en melding som blander sammen forslag om endringer i skattesystemet
og forslag om senkning av skattenivået."
Disse medlemmer er enige i denne
vurderingen, og slår fast at utover endringene i beskatning
av aksjeinntekter, er dette i praksis en stortingsmelding om skattelette,
snarere enn en skattereform.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og
Kystpartiet er enig i den opptrapping av fradrag for gaver
til frivillige organisasjoner som Regjeringen har varslet. Disse
medlemmer mener det er svært god samfunnsøkonomi å stimulere
privat støtte til frivillig arbeid gjennom skattesystemet. Disse
medlemmer mener det på samme vis er riktig å vurdere å innføre
nye skatteincentiv som påvirker utviklingen i positiv retning
når det gjelder helse og miljø. Skattefritak for
månedskort betalt av arbeidsgiver er et slikt eksempel.
Disse medlemmer mener det er
uaktuelt å gå inn for å fjerne fradrag
i det omfang Skaugeutvalget har foreslått. Disse
medlemmer vil peke på at de fleste er godt begrunnet
ut fra hensyn som skattesystemet skal ivareta. Dette gjelder både
fradrag knyttet til inntektsskattegrunnlaget for personer, og de
fradrag som har en sosialpolitisk begrunnelse.
I dette kapitlet skisseres endringer i personbeskatningen
som Regjeringen mener er nødvendige i en reform av skattesystemet.
Hensynet til en forsvarlig økonomisk politikk tilsier at
reformen må fases inn over noen år. Regjeringen
vil derfor komme nærmere tilbake med konkrete forslag til
endringer i tråd med denne skissen i de årlige
budsjettene.
I likhet med Skaugeutvalget ønsker
Regjeringen å fastholde satsen på 28 pst. på alminnelig
inntekt. Redusert selskaps- og kapitalbeskatning i andre land tilsier at
en økning i denne satsen kan øke faren for utflytting av
nasjonale skattegrunnlag. Videre vil økt sats kunne øke
presset på lettelser i grunnlagsfastsettelsen som økte
avskrivningssatser, skattefrie avsetningsmuligheter, særordninger
mv. En vil i så fall fjerne seg fra prinsippet om at skattegrunnlagene
i størst mulig grad skal gjenspeile de underliggende økonomiske
realitetene, og at ulike næringer og investeringer skal
likebehandles. Regjeringen legger også vekt på at
skattesatsen på alminnelig inntekt har vært et
stabilt element siden skattereformen. Dette kan ha sammenheng med at
alminnelig inntekt er et skattegrunnlag som berører alle
skattytere, både selskaper og personlige skattytere. Regjeringen
anser det som nødvendig å redusere marginalskattesatsene
på lønn betydelig. Det er først og fremst
to årsaker til dette:
– Marginalskatten
på middels og høye arbeidsinntekter må reduseres
for å løse problemet med at reelle arbeidsinntekter
tas ut som utbytte og beskattes som kapitalinntekt. Innføring
av aksjonærmodellen og fjerning av delingsmodellen for aktive
eiere, innebærer at det ikke lenger er skattemessige hindre
for å ta ut arbeidsavkastning som utbytte. Dette krever
en tilnærming av skattesatsene på arbeids- og
kapitalinntekter på marginen.
– Arbeidskraft er den desidert
viktigste ressursen i Norge. De økonomiske utfordringer
vi står overfor, krever at vi sysselsetter så stor
del av arbeidsstyrken som mulig. Redusert marginalskatt vil stimulere
til økt arbeidstilbud, særlig for lavinntektsgrupper.
Men også lavere toppskatt vil virke positivt på arbeidstilbudet
over tid.
Regjeringen legger derfor opp til å redusere
toppskatten både gjennom lavere satser og økt
innslagspunkt. Videre bør den ekstra arbeidsgiveravgiften
på 12,5 pst. på arbeidsinntekter over 16 G avvikles. Regjeringen
legger også vekt på at de fleste høringsinstansene
mener at en slik reduksjon i satsene i personskatten er nødvendig
for å løse inntektsskiftingsproblemet.
Regjeringen mener også at skattelettelser
for lave lønnsinntekter er en nødvendig del av
reformen. Skaugeutvalget skisserer skattelettelser på vel
6 mrd. kroner knyttet til fradragsstrukturen for lønnsinntekter mv.
Også etter Regjeringens syn bør det gis lettelser
i denne størrelsesorden, både for å stimulere
til økt arbeid og for å gi skattereformen en god
fordelingsprofil. I tillegg bør fradragsstrukturen forenkles.
Skattereglene for pensjonsinntekter i Norge
gir incentiver til å gå fra arbeid til pensjon,
ved at pensjonsinntekten skattlegges til dels vesentlig lavere enn lønnsinntekter.
Dette bidrar blant annet til å senke den reelle pensjonsalderen.
Etter Regjeringens syn bør en ta sikte på økt
skattemessig likebehandling av høye inntekter enten de
består av lønn, næringsinntekter eller
pensjon.
Departementet er enig i Skaugeutvalgets vurdering om
at skattesatsene på høye personinntekter må reduseres.
Dette er helt nødvendig dersom man skal oppheve delingsmodellen
for aktive aksjonærer. Med forslaget til aksjonærmodell
blir samlet marginalskatt på overskudd som tas ut som utbytte
eller gevinst, 48,6 pst. Innen aksjonærmodellen kan innføres
i 2006, må derfor marginalskatten på arbeidsinntekt
være redusert ned til om lag dette nivået.
Departementet vil derfor redusere toppskatten. Dessuten
bør den ekstra arbeidsgiveravgiften over 16 G avvikles,
i tråd med Skaugeutvalgets tilrådning. Departementet
tar sikte på å komme tilbake med konkrete forslag
til endringer i de enkelte budsjettene.
Reduserte skattesatser for høye personinntekter
vil innebære en skattelettelse for lønnstakere
og andre med høye personinntekter. Etter departementets
syn har et skattesystem som svekker motivene til å arbeide, og
som gjør det lønnsomt og mulig å omklassifisere arbeidsinntekt
til utbytte, alvorlige fordelingspolitiske svakheter. Departementet
mener derfor at lavere skattesatser, kombinert med bredere skattegrunnlag,
vil gi en mer effektiv omfordeling, spesielt ved at like inntekter
i større grad behandles likt i skattesystemet. Imidlertid
deler departementet utvalgets syn om at det er tvilsomt om en svært
progressiv beskatning av arbeidsinntekter i realiteten gir den tilsiktede
omfordeling av inntekt etter skatt. Som Skaugeutvalget påpeker,
har trolig trinn 2 i toppskatten delvis blitt kompensert gjennom økte
lønninger før skatt, og dermed ikke påvirket
inntektsfordelingen etter skatt, noe som var hensikten med trinn
2. Etter departementets syn er dagens marginalskatt på opptil
64,7 pst. inkl. arbeidsgiveravgift klart for høy.
I tillegg innebærer de omfattende tilpasningsmulighetene
i skattesystemet at den reelle omfordelingsvirkningen blir svekket
i praksis, fordi enkeltindivider med samme inntekt forskjellsbehandles.
Etter departementets syn er det også viktig at progresjonen
i skattesystemet ikke svekker mulighetene til å beholde
og tiltrekke høyt kvalifisert arbeidskraft. Høye
skattesatser kan gi press for å innføre særregler
i personbeskatningen for disse. Selv om slike forslag isolert sett
kan ha en god begrunnelse, vil det bidra til forskjellsbehandling
og spenninger i skattesystemet og dermed føre til ny ustabilitet
og svekket legitimitet.
Departementet er i prinsippet enig med Skaugeutvalget
i at gjeldende fradragsstruktur for lønnsinntekter er komplisert
og har en del uheldige virkninger på incentivene til å arbeide.
Det er særlig det særskilte lønnsfradraget
som er problematisk. Selv om fradraget isolert sett gjør
det mer lønnsomt å jobbe for dem som står helt
utenfor arbeidsmarkedet, deler departementet utvalgets syn på at
det er tvilsomt om lønnsfradraget har hatt vesentlig betydning
for arbeidstilbudet for denne gruppen.
Som redegjort for i Regjeringens tiltaksplan
mot fattigdom, jf. St.meld. nr. 6 (2002-2003), er det relativt mange
av dem som har vedvarende lav inntekt i Norge, som har manglende
tilknytning til arbeidsmarkedet. Tiltak som stimulerer til økt
arbeidsdeltakelse vil derfor også være et viktig
tiltak for å forebygge fattigdom i Norge. Lønnsfradraget
vil i liten grad kunne bidra til dette, og kan til en viss grad
ha motsatt virkning.
Departementet mener derfor at lønnsfradraget
bør oppheves. Skaugeutvalget foreslår å erstatte
dette fradraget med en tosatsstruktur i minstefradraget. Etter departementets
syn kan en ulempe med dette forslaget være at minstefradraget
blir mer komplisert, samt at de som i dag får fastsatt
minstefradraget etter sats, får økt marginalskatt.
Alternativt kan man videreføre dagens regler for minstefradraget,
dvs. med én sats, men hvor øvre grense og/eller
satsen økes. Dette vil være en enklere løsning
enn utvalgets forslag, men kan innebære en høyere
gjennomsnittsskatt for enkelte som i dag benytter lønnsfradraget.
Departementet tar sikte på å vurdere den konkrete
utformingen av minstefradraget nærmere i forbindelse med
innfasingen av skattereformen.
Departementet tar i den sammenheng sikte på at
en økning i minstefradraget kun skal gjelde for lønnsinntekter.
For det første er skattereglene for pensjonsinntekter allerede
gunstige i forhold til tilsvarende lønnsinntekter. For
det andre er minstefradraget delvis begrunnet ut fra å dekke
utgifter til inntektens erverv, noe som er et argument for at man
bør skille mellom lønns- og pensjonsinntekter,
siden det er grunn til å anta at slike utgifter generelt
sett er større for lønnstakere enn for pensjonister.
Det legges derfor opp til å opprettholde
det nåværende minstefradraget for pensjonsinntekter, mens
det innføres et nytt (og større) minstefradrag
som kun beregnes av lønnsinntekter. Det vil da bli behov
for samordning av fradragene for de som mottar både pensjons-
og lønnsinntekter. Samlet fradrag for lønns- og pensjonsinntekter
bør i så fall ikke kunne overstige øvre
grense i minstefradraget for lønnsinntekter. Minstefradraget
for lønnsinntekter bør også omfatte trygdeinntekter
som kan knyttes til tiltak for å komme i arbeid. Dette
gjelder for eksempel attførings- og rehabiliteringspenger,
tidsbegrenset uførestønad, arbeidsledighetstrygd
mv. Dette må også ses i sammenheng med at disse
inntektsartene gir rett til lønnsfradrag etter gjeldende
regler og i hovedsak skattlegges som lønnsinntekt. En likebehandling
av disse ytelsene i forhold til lønnsinntekt, vil gjøre
overgangen til arbeidsmarkedet lettere.
Dagens forskjellsbehandling av lønn
og pensjon kan bidra til å redusere den reelle pensjonsalderen. Spørsmålet
om reell pensjonsalder står sentralt i Pensjonskommisjonens
rapport (NOU 2004:1). Ifølge Pensjonskommisjonen er en
av hovedutfordringene for å få et bærekraftig
pensjonssystem at arbeidstakere stimuleres og motiveres til å stå lengre
i arbeid enn før, jf. NOU 2004:1 s. 87.
Beskatningen av pensjonsinntekter vil bli én
av de faktorene som må vurderes i forhold til dette. Den
faktiske beskatningen av pensjonister vil imidlertid også påvirkes
av endringer i andre skatteregler. Det gjelder spesielt avviklingen
av fordelsbeskatningen av egen bolig og formuesskatten. Også endringer
i fradragsstrukturen kan påvirke en del pensjonister. Samtidig
bør skatte- og trygdesystemet trekke i samme retning slik
at forholdene legges til rette for en høy yrkesdeltakelse.
Etter departementets syn bør en derfor sikte mot økt
skattemessig likebehandling av høye inntekter, enten de
består av lønn, næringsinntekter eller
pensjon. Konkrete endringer i pensjonsbeskatningen må vurderes
nærmere dels i sammenheng med oppfølging av Pensjonskommisjonen,
og dels i sammenheng med innføringen av skattereformen.
Det vises for øvrig til at departementet tar sikte på å vurdere et
skille i minstefradraget slik at det gis ett større fradrag
for lønnsinntekter enn for pensjonsinntekter. En slik endring
vil innebære en tilnærming mellom beskatningen
av lønn og pensjon ved at skatten på lønnsinntekter
blir redusert.
Skaugeutvalget foreslår en provenynøytral
omlegging av trygdeavgiften på næringsinntekt,
ved å oppheve taket for høy sats på 12
G, samt å redusere satsen fra 10,7 pst. til 10,4 pst. Begrunnelsen
for å oppheve taket på 12 G er delvis at det ikke
finnes en tilsvarende avkortning av trygde- og arbeidsgiveravgifter
for lønn, og delvis at det ikke er noen direkte sammenheng
mellom innbetalt trygdeavgift og utbetalt pensjon. Det er i dag
derfor mest rimelig å anse trygdeavgiften som en skatt.
Utvalget mener at det er uheldig med en ulik behandling av nærings-
og lønnsinntekter.
Departementet er i utgangspunktet enig i Skaugeutvalgets
vurderinger, og vil særlig peke på at en forskjellsbehandling
av lønns- og næringsinntekter også er
fordelingsmessig uheldig. Departementet vil vurdere å avvikle
taket for høy trygdeavgift i forbindelse med innfasingen
av reformen i de årlige budsjettene. Dette må ses
i sammenheng med reduksjonen i toppskattesatsen.
Komiteens flertall�
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti
og Kystpartiet, deler Regjeringens vurdering av at det er viktig å fastholde
skattesatsen på 28 pst. på alminnelig inntekt.
Flertallet støtter forslaget
om å innføre en aksjonærmodell som innebærer
at beskatningen av arbeids- og kapitalinntekter (aksjeinntekter)
skattelegges med om lag samme marginalsats.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti
og Senterpartiet, viser til at meldingens skisse til endring av
minstefradraget, innebærer en dynamikk i forhold til økt arbeidstilbud.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Kystpartiet mener dette kan bety at "kostnaden" ved evt.
innføring av det skisserte to-trinns minstefradrag blir
lavere enn det som er lagt til grunn i meldingens egen skisse, og
at det dermed finnes et provenynøytralt rom for økte
skattelettelser for lavere og midlere inntekter som ikke er utnyttet.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at
departementet skriver i meldingen at redusert marginalskatt vil
stimulere til økt arbeidstilbud, særlig for lavinntektsgruppene. Disse
medlemmer vil vise til at med den skissen Skaugeutvalget
har lagt fram, er det først og fremst dem med høye inntekter
som får redusert marginalskatt. For lavinntektsgruppene
(lønnsinntekt under 250 000 kroner) vil ikke effekten være
entydig, i noen inntektsintervaller blir marginalskatten høyere
enn i dag, i andre lavere. Disse medlemmer viser
til at det er vanskelig å ta stilling til Regjeringens
forslag når disse er så lite konkrete. Dette gjelder
bl.a. forslaget om å øke minstefradraget for lønnsinntekter,
samtidig som fradragsstrukturen forenkles. Disse medlemmer vil imidlertid
stille seg positive til en økning av minstefradraget, så lenge
dette kan skje innenfor en provenynøytral ramme.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstrevil
vise til at skattesatsen på alminnelig inntekt i skattereformen
i 1992 ble fastsatt til 28 pst. og at det vil være svært
viktig at dette fortsetter som et stabilt element i vårt
skattesystem. Selskaps- og kapitalbeskatningen reduseres
i mange av våre konkurrentland og det er derfor også viktig
at satsen ikke økes av hensyn til at de nasjonale skattegrunnlag
kan bli utflyttet.
Disse medlemmerviser
til at delingsmodellen foreslåes fjernet og at det innføres
en aksjonærmodell for beskatning av aksjeutbytter og gevinster
på aksjer utover en risikofri avkastning. Dette krever
en tilnærming av skatt på kapital og skatt på arbeidsinntekt
siden det ikke vil være noe til hinder for å ta
ut arbeidsavkastning som utbytte og disse medlemmer er
enig i at toppskatten som følge av dette må reduseres betydelig.
Redusert marginalskatt vil også stimulere til økt
arbeidstilbud for alle.
Disse medlemmermener
derfor at toppskatten bør reduseres både gjennom
lavere satser og gjennom økt innslagspunkt, og disse
medlemmermener også at
den ekstra arbeidsgiveravgiften på 12,5 pst. på arbeidsinntekter
over 16 G bør avvikles.
Disse medlemmervil
peke på viktigheten av at skattereformen har en god fordelingsprofil
med reelle skattelettelser også for lavere og midlere lønnsinntekter
og at lettelsene gis gjennom endringer i en forenklet fradragsstruktur.
Lavere marginalskatt til disse inntektsgrupper er viktige for å stimulere
til økt arbeidsinnsats. Disse medlemmervil peke på at gjeldende fradragstruktur
er komplisert og at det er nødvendig med forenklinger.
Disse forenklinger bør gjøres i sammenheng med
innfasing av skattereformen, og disse medlemmer tar
til etterretning at Regjeringen mener lønnsfradraget bør
oppheves men for øvrig vil komme tilbake med forslag til
fradragsstrukturer til erstatning for dette. Disse medlemmermener også at økte
minstefradrag først og fremst skal være en dekning
av utgifter til inntekts ervervelse og at dette gjør det
naturlig med et skille mellom lønns- og pensjonsinntekter
i forhold til fradragsadgangen.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Senterpartiet er ikke enig i at det er nødvendig å redusere
marginalskattesatsene på lønn betydelig. Innføring
av aksjonærmodellen betyr at utbytte vil bli beskattet
med 48,16 pst. Med dagens skattesatser er høyeste marginalskattesats
på arbeidsinntekt 55,3 pst., mens skattytere som ligger
lavere enn innslagspunkt 2 i toppskatten (906 000 kroner) maksimalt
har en marginalskattesats på 49,3 pst.
Disse medlemmer mener at problemet
med at reelle arbeidsinntekter tas ut som utbytte og beskattes som
kapitalinntekt da vil være håndterlig, også med dagens
satsstruktur. Heller ikke med Regjeringens forslag vil det være
full tilnærming av skattesatser på arbeids- og
kapitalinntekter når arbeidsgiveravgiften inkluderes.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Kystpartiet mener at forslaget til beskatning av lønnsinntekter
kan oppfattes som "halvveis" i den forstand at det egentlig bare
er relativt høye inntekter som får nyte godt av
skattelettelser av betydning. Skattelettelsene for lavere og midlere inntekter
er små.
Disse medlemmer gir i prinsippet
sin tilslutning til et flatere skattesystem, og erkjenner at meldingens skisse
gir størst skattelettelse i kroner til dem som har de høyeste
inntektene. Slik må det nødvendigvis være i
et system som har som formål å "bygge bro" mellom beskatning
av lønnsinntekter og kapitalinntekter. Disse medlemmer understreker
at det likevel er slik at det er en klar skatteprogresjon i skissens
system, i den forstand at de høyeste inntektene også betaler mest
skatt i prosent av inntekten.
Disse medlemmer viser til at
meldingens skisse innebærer trygdeavgift for personlig
næringsdrivende på 10,7 pst. på all inntekt.
Dette er en skjerpelse ift. gjeldende system, som begrenser 10,7
prosentsatsen til å gjelde inntekter opp til 12 G. Disse
medlemmer mener at det ikke fremstår som godt begrunnet
at personlig næringsdrivende skal ha høy sats.
Næringsdrivende får mindre igjen for innbetaling
av trygdeavgift enn det lønnstakere får. Dette
gjelder for eksempel retten til sykepenger.
Meldingens bebudede "opprydding og forenkling" bør
også inneholde den "forenkling" at næringsdrivende
betaler samme trygdeavgift som lønnstakere.
Disse medlemmer viser til at
meldingens skisse til minstefradrag gir svært små skattelettelser
for inntekter under 150 000 kroner.
Disse medlemmer mener at det
er nødvendig og samfunnsgagnlig at personer med de laveste
inntektene skatter så lite at de er i stand til å leve
av egen inntekt. Det er derfor nødvendig å innføre
en kombinasjon av minstefradrag og personfradrag som gir betydelige skattelettelser
også til lavinntektsgrupper.
Disse medlemmer finner det endelig
helt nødvendig at en levedyktig skattereform må bygge
på konstaterbare effekter på arbeidstilbudet og øvrige
dynamiske effekter, som bidrar til økt vekst og verdiskapning.
Disse effektene må kunne beregnes, i ulike varianter av
minstefradrag og personfradrag, slik at det er mulig å forholde
seg til tilnærmelsesvis riktige provenyeffekter og fordelingseffekter
av ulike tilnærminger til dette.
Disse medlemmer konstaterer at
enhver diskusjon om hvorvidt en utforming av minstefradrag og bunnfradrag
er "urealistisk", "for dyr" eller "ugjennomførbar" er meningsløs
så lenge helt essensielle effekter av en omlegging eventuelt
ikke lar seg beregne.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti påpeker
at det er en ubalanse mellom høy skatt på inntekt
fra arbeidsinnsats og lav inntekt fra kapitalplasseringer. Siden
kapitalinntekter er svært skjevt fordelt, er dette det
mest urettferdige trekket ved det norske skattesystemet. Disse
medlemmer viser til punkt 6.2 for beskrivelse av en modell
for en økning av beskatningen av kapitalinntekter. Disse medlemmer understreker
at det er helheten i fordelingsprofilen i skatteopplegget som må vektlegges.
Disse medlemmer påpeker
at i en slik helhetlig vurdering og innenfor en provenynøytral
ramme, vil det være fornuftig å holde muligheten åpen
for å regulere de ulike satser i skattesystemet for å oppnå en
balansert løsning mellom ulike hensyn.
Disse medlemmer støtter
intensjonen om å fjerne delingsmodellen. Dette forutsetter
at forskjellen mellom marginal skatt på kapitalinntekter
og arbeidsinntekter ikke kan være for stor. Det trenger ikke
være full likhet, men store forskjeller gjør tilpasninger
for lønnsomt. Siden skatt på arbeidsinntekter
gir sosiale rettigheter knytta til pensjon og trygdeytelser som
skatt på kapitalinntekter ikke gir, er ikke disse direkte
sammenlignbare. Disse medlemmer anser en differanse
som omtrent tilsvarer trygdeavgiften å være en
indikasjon på verdien av disse rettighetene. Disse
medlemmer har merket seg Pensjonskommisjonens anslag for
hvilket nivå på trygdeavgiften som er nødvendig
for å finansiere folketrygden i fremtiden. I vurderingen
av hvor stor differansen kan være utover dette, må man
også ta hensyn til kostnader tilknyttet en tilpasning.
Disse medlemmer går
inn for å øke frikortgrensen. Dette vil øke
arbeidstilbudet fra lavtlønte, og bidra til et mer rettferdig
skattesystem.
Komiteens medlem fra Senterpartiet vil ikke
fjerne den ekstra arbeidsgiveravgiften på arbeidsinntekter
over 16 G.
Dette medlem har merket seg at
Regjeringen foreslår å redusere toppskatten med
9 mrd. kroner, gi skattelettelser på 6 mrd. kroner knytta
til bunnfradrag, og å fjerne fradragsmuligheter som gir
skatteskjerpelser på om lag 6 mrd. kroner.
Dette medlem har merket seg at
provenyet av økt minstefradrag og endringer av bunnfradrag
er oppgitt til om lag 6 mrd. kroner. Dette medlem vil
peke på at mange med inntekt under 100 000 kroner får øket skatt
på grunn av lønnsfradrag som fjernes og trygdeavgift
som skal betales fra første krone. Dette medlem konstaterer
at skattegevinsten av disse endringene er kun om lag 680 mill. kroner
for de 1 530 000 personene over 17 år med inntekt under
225 000 kroner, jf. Finansdepartementets svar datert 23. april 2004
på Senterpartiets spørsmål nr. 9. De
resterende 5,3 mrd. kroner av skatteletten som skyldes økt
minstefradrag, går til drøyt 1,7 mill. personer
som oppnår full effekt av økt minstefradrag. Dette
medlem mener en slik fordelingseffekt av et økt
minstefradrag er uakseptabel, og burde vært omtalt i meldingen.
Dette medlem vil peke på den
meget skjeve fordelingen på de skattelettelser som følger
av den skisse som Regjeringen har presentert. Dette medlem vil
minne om at det er gitt betydelige skattelettelser med samme fordelingsprofil
i flere år, og at progressiviteten i skattesystemet derved
er mye svekket uten at dette har vært skikkelig drøftet. Dette medlem kan
ikke se at den progressivitet som var før Samarbeidsregjeringen
tiltrådte, var feil. Det er derfor nødvendig å finne
grep for å redusere skatten kun for de i nedre og midlere
inntektsnivå.
Dette medlem vil vise til figur
1 som angir inntektsfordelingen for kvinner og menn, og hvordan Regjeringens
skisserte lettelser i toppskatt og bunnfradrag vil slå ut
på de ulike lønnsnivå. Figuren bygger
på tabellene i svar på spørsmål
nr. 9 fra Senterpartiet og er således departementets tall.
Den vannrette aksen viser bruttoinntekt i kroner. Den loddrette
aksen til vestre viser antall personer i hvert inntektsintervall, mens
skattelette i kroner er vist på den høyre loddrette aksen.
Tabellene forteller at 300 000 menn vil få en skattelette
på over 10 000 kroner, men bare 60 000 kvinner. 500 000
kvinner vil få 100 kroner eller mindre i skattelette ut
fra disse to elementene i den framlagte skisse.
Figur 1
Dette medlem vil minne om at
andre svar fra departementet viser at de inntektsnivå som
vinner på lettelser i toppskatten, får ytterligere
gevinst når endringer i formueskatt, fordelsbeskatning
på bolig og utbytteskatt blir summert.
Dette medlem anser denne skattelettefordeling som
totalt uakseptabel ut fra et likestillingsperspektiv. Pensjonskommisjonens
prognoser tilsier at kvinners lønnsandel i forhold til
menn vil øke fra dagens 66 pst. til 71 pst. i løpet
av 50 år. Dersom forskjellen i lønn etter skatt øker
med 4 000 kroner i menns favør slik Regjeringen foreslår,
vil denne meget langsomme økonomiske likestilling forsinkes
med 15 år!
Dette medlem vil vise til at
Senterpartiet i brev til statsminister Kjell Magne Bondevik datert
7. mai 2004 har påpekt at det i Skattemeldingen ikke er
gjort rede for konsekvensene for distriktspolitikken av den foreslåtte
skattereform ut fra Stortingets vedtak av 24. mai 1995:
"Stortinget ber Regjeringen fastlegge rutiner som sikrer
at konsekvensene for distriktspolitikken blir utredet som en del
av beslutningsgrunnlaget når Stortinget skal avgjøre
om politikken på viktige samfunnsområder skal
legges om."
Dette medlem konstaterer at Regjeringen
heller ikke etter denne henvendelsen har gitt noe godt grunnlag
for å vurdere hva konsekvensene for distriktspolitikken
kan bli. Det er imidlertid ingen tvil om at den foreslåtte
skisse til skattelettelser vil gi en langt større styrking
av kjøpekraften i sentrale strøk enn i distriktene.
Finansdepartementet har i svar datert 14. mai 2004 på Senterpartiets
spørsmål nr. 33 angitt enkelte utslag av skattereformen
basert på selvangivelsesstatistikk for 2002.
Dette medlem vil vise til at
Finansdepartementet har beregnet at innbyggerne i Bærum
vil få like mye i redusert toppskatt som innbyggerne i
Nordland, Troms og Finnmark til sammen, dvs. 450 mill. kroner. Innbyggerne
i Akershus og Oslo får 3 062 mill. kroner i redusert toppskatt.
De er like mange som innbyggerne i Hedmark, Oppland, Nord-Trøndelag,
Nordland, Troms og Finnmark som får en gevinst på 915
mill. kroner.
Dette medlem antar at Regjeringen
har vært godt kjent med at de foreslåtte skattesatser
vil gi så store fordeler til de sentrale strøk,
og bidra til ytterligere økte forskjeller i nettoinntekter.
Dette medlem viser til at Senterpartiet
vil gi lettelsene i skatt til personer til de med lavere og midlere inntektsnivå for å unngå økte
forskjeller mellom folk med god og dårlig råd,
mellom kvinner og menn, og mellom sentrale strøk og distrikter.
Dette medlem vil vise til at
de personrettede tiltakene for Tiltakssonen i Finnmark og Nord-Troms har
hatt god effekt for å redusere fraflytting og bidra til bedre
tilgang på nødvendig kompetanse i arbeidsstyrken. Dette
medlem mener at erfaringene med disse tiltakene må legges
til grunn for en vurdering av om tiltakssonen kan og bør
utvides. Dette medlem går inn for at det
gjennomføres en slik utredning for en utvidelse til å gjelde
virkemiddelområde B som omfatter enkeltkommuner i 10 fylker. Dette
medlem mener at en nedsettelse av alminnelig skattesats
med inntil 3 pst. bør være med i utredningen.
Dette medlem fremmer følgende
forslag:
"Stortinget ber Regjeringen utrede
opprettelse av en ny tiltakssone med personrettede tiltak som omfatter alle
kommuner i virkemiddelområde B, og der en redusert sats
for alminnelig skatt skal inngå."
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og
Kystpartiet vil vise til at Senterpartiet og Kystpartiet
vil innføre et frikort for inntekter inntil 50 000 kroner
for personer inntil 35 år. Dette kan ordnes i praksis slik
at det innføres et godtgjørelsessystem for denne
gruppe slik det nå er gjort for at aksjeutbytte skal fremstå som
skattefritt på mottakers hånd. Derved beregnes
skatt og trygdeavgift etter vanlige regler. For de under 35 år
og med inntekt under 50 000 kroner, blir beløpet godtgjort
uten at skatteyteren betaler inn noe. Det forutsettes at trygdeavgift
etter det nye pensjonssystemet blir betalt inn til pensjonsfondet,
og tilhørende pensjonspoeng godskrevet den enkeltes konto.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og
Kystpartiet er enig i at det innføres et nytt minstefradrag
for lønnsinntekter og trygdeinntekter som kan knyttes til
tiltak for å komme i arbeid. Disse medlemmer vil
ha en annen innretning for å gi større effekt
for de lavere og midlere lønnsskikt, slik at de med inntekter
over 350 000 kroner beholder det minstefradrag som er i dag og som
også foreslås videreført for pensjonsinntekter. Disse
medlemmer er enig i at det blir en skattemessig likebehandling av
høye inntekter uavhengig av om de består av lønn, næringsinntekter
eller pensjon.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og
Kystpartiet vil peke på at det er godt dokumentert
at de aleneboende er blitt hengende etter i den økonomiske
utviklingen den senere tid. Det vises i denne sammenheng til privat
forslag om å få utredet et eget skattefradrag
for denne gruppen, jf. Dokument nr. 8:3 (2003-2004) fra Morten Lund,
Ola D. Gløtvold og Magnhild Meltveit Kleppa. Tall fra Statistisk
sentralbyrå viser at unge enslige under 45 år
har hatt den laveste inntektsøkningen etter skatt de siste
15 år med bare 5 pst. Alle andre har hatt en vekst på ca.
30 pst. på den samme tid. Ved finanskomiteens behandling
ble forslaget avvist av et flertall bestående av Arbeiderpartiet, Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre med følgende begrunnelse:
"Flertallet viser også til det pågående
arbeid med forberedelse av en større skattereform basert
på Skaugeutvalgets innstilling. Flertallet mener det er
overordnet viktig at det er i Stortingets behandling av en samlet reform
på bakgrunn av en melding at de videre føringer for
et samlet nytt skattesystem legges."
Disse medlemmer konstaterer at
skattemeldingen til tross for denne flertallsmerknaden ikke omtaler gruppen
aleneboende som utgjør 38 pst. av husholdningene. Finansministeren
har i svar datert 22. april 2004 på spørsmål
nr. 19 fra Senterpartiet begrunnet dette med at Regjeringen i meldingen
bare vil ha fokus på de store linjer i skatte- og avgiftspolitikken!
Disse medlemmer er enig i at
gruppen aleneboende er en stor og uensartet gruppe - på samme vis
som f.eks. småbarnfamilier og pensjonister. I alle disse
tre grupper finnes derfor husholdninger som ville greidd seg meget
godt uten særskilte skattetiltak, og det finnes noen som
ikke får nytte av skattetiltak fordi de ikke betaler skatt. Disse
medlemmer er også enig i at et skattefradrag til
denne gruppe vil medføre et betydelig skattetap, på samme
vis som for andre store grupper. Det er derfor behov for en nærmere
avgrensing ut fra en analyse av behov og muligheter. Disse medlemmer vil
fastholde at dette er en oppgave for Finansdepartementet. Disse
medlemmer vil vise til at en rekke viktige elementer i den
fremlagte skattereform skal utredes nærmere for endelig
beslutning, og mener dette må gjøres også for
et skattefradrag for aleneboende.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
"Stortinget ber Regjeringen innføre
et særskilt skattefradrag for aleneboende. Omfang og avgrensing
legges fram for Stortinget for nærmere beslutning."
Regjeringen mener at aksjeutbytte og gevinster (aksjeinntekter)
utover skjerming, bør skattlegges som alminnelig inntekt
og erstatte delingsmodellen for aksjonærer. Skjermingsbeløpet
er aksjens kostpris multiplisert med risikofri markedsrente. Ubenyttet
skjermingsbeløp akkumuleres, og tillegges neste års skjermingsgrunnlag.
Hvis en skatt på aksjeinntekter kombineres
med reduserte skattesatser på arbeidsinntekter, vil det
(på marginen) ha skattemessig liten betydning om aksjonæren
tar ut arbeidsavkastning som lønn eller utbytte. Arbeidsavkastning
som tas ut som utbytte i stedet for lønn, vil i prinsippet
overstige skjermingsbeløpet og dermed bli skattlagt på personens
hånd. På den måten vil en utbytteskatt
bygge bro mellom person- og selskapsbeskatningen, og delingsmodellen
kan avvikles for aksjeselskaper. Å erstatte delingsmodellen med
en utbytteskatt med skjerming har gode fordelingsvirkninger, ved
at det sikrer en likere beskatning av arbeidsinntekter.
Regjeringen mener det er bedre å skattlegge
høy avkastning som aksjonæren tar ut av selskapssektoren, enn å skattlegge
formue uavhengig av den løpende avkastningen. Forslaget
om utbytteskatt med skjerming må derfor også ses
i sammenheng med forslaget om nedtrapping av formuesskatten. Omlegging
til uttaksbeskatning av aksjonærer kan også lette
rammebetingelsene for gründervirksomhet, som kan være
kjennetegnet ved dårlig likviditet i en oppstartsfase. Aksjonærmodellen
vil ikke gi høyere skatt så lenge midlene beholdes
i selskapssektoren.
Regjeringen legger vekt på prinsippet
fra skattereformen 1992 om nøytralitet mellom hhv. investeringer
og finansieringskilder. Dette oppnås langt på vei
med Skaugeutvalgets foreslåtte aksjonærmodell,
der kun avkastningen som overstiger risikofri avkastning, ilegges
skatt. Aksjonærmodellen, slik den ble foreslått
av Skaugeutvalget, gir imidlertid muligheter for enkelte uønskede
tilpasninger. Den vil også være krevende å implementere
og følge opp av skattemyndighetene, slik både
Skaugeutvalget selv og høringsrunden har gitt klare signaler
om. For å redusere tilpasningsmulighetene er det etter
Regjeringens syn derfor nødvendig å begrense muligheten
til å fremføre ubenyttet skjermingsbeløp
etter at aksjen er realisert. Dette avviker noe fra utvalgets forslag
til aksjonærmodell.
Det legges opp til at personlig næringsdrivende
og deltakerlignede selskaper beskattes løpende etter en kildebasert
modell (skjermingsmodellen), med en skjerming etter samme prinsipp
som i aksjonærmodellen. Skjermingsmodellen vil dermed erstatte delingsmodellen
for disse virksomhetene.
Regjeringens forslag til utbytteskatt med skjerming innebærer
en integrert beskatning av utbytter og gevinster. I kombinasjon
med skattefrihet for utbytter og gevinster i selskapssektoren vil
det være mulig å avvikle dagens system
med godtgjørelse og RISK. Det vil sikre at utbytte fra
norske og utenlandske aksjer likebehandles. Dermed fjernes usikkerheten
med hensyn til om reglene for beskatning av aksjeinntekter er i tråd
med EØS-avtalen. Reglene vil dessuten bli mer like reglene
i andre europeiske land. De økte administrative
kostnadene knyttet til aksjonærmodellen må ses
i sammenheng med den betydelige forenkling som følger av å oppheve
delingsmodellen for aksjeselskaper, samt å oppheve godtgjørelses-
og RISK-reglene.
Aksjonærmodellen er Skaugeutvalgets
forslag til å integrere beskatningen av selskaper og personlige
skattytere. Aksjonærmodellen er en uttaksmodell, hvor aksjeinntekter
(utbytter og realiserte gevinster) til personer utover en risikofri
rente beskattes som alminnelig inntekt.
Formålet med aksjonærmodellen
er å øke den marginale beskatningen av aksjeinntekter,
uten at bedriftenes investerings- og finansieringsbeslutninger påvirkes.
Den delen av investeringens avkastning som overstiger avkastningen
av en risikofri kapitalplassering, skattlegges som alminnelig inntekt
på aksjonærens hånd. Beskatningen på aksjonærens
hånd kommer altså i tillegg til vanlig overskuddsbeskatning
i selskapet. Høy avkastning kan blant annet skyldes grunnrente, markedsmakt,
bedre utnyttelse av arbeidskraft og bedre teknologi enn konkurrentene.
Avkastningen av eiernes arbeidsinnsats som ikke tas ut som lønn,
vil også beskattes på aksjonærens hånd.
Skjermingen i aksjonærmodellen skjer
ved at aksjonæren gis et fradrag ved beskatningen av mottatt utbytte
eller realisert gevinst. Fradraget beregnes som aksjens kostpris
(skjermingsgrunnlaget) multiplisert med skjermingsrenten. Utvalget
foreslår en skjermingsrente tilsvarende renten på 5 års
statsobligasjoner, jf. avsnitt 10.3.4 i Skaugeutvalgets innstilling.
Modellen innebærer en lik skattemessig
behandling av utbytte og gevinster. Ubenyttet skjermingsfradrag fremføres
mot senere års aksjeinntekt. Ubenyttet skjermingsfradrag
legges også til neste års skjermingsgrunnlag.
I utvalgets forslag skal skattepliktig gevinst eller tap ved realisasjon
av aksjer beregnes som utgangsverdi fratrukket kostpris, men hvor
eventuell gevinst reduseres med tidligere ubenyttede skjermingsfradrag.
Tap er fradragsberettiget i alminnelig inntekt. Det gis kun fradrag
for skjermingsfradrag inntil skattepliktig gevinst er lik null,
dvs. en kan ikke få fradrag i alminnelig inntekt som følge
av at ikke hele skjermingsfradraget rommes av den skattepliktige
gevinsten. Den delen av ubenyttet skjermingsfradrag som ikke kommer
til fradrag ved realisasjonen, kan i utvalgets forslag trekkes fra
i andre aksjeinntekter eller fremføres med rente og fradras
i senere skattepliktig aksjeinntekt. Utvalget vil ikke gi fradrag
for ubenyttet skjermingsfradrag i alminnelig inntekt fordi det åpner for
tilpasningsmuligheter, særlig i forhold til utflytting. Utvalgets
forslag til aksjonærmodell innebærer med andre
ord at skjermingen skjer separat så lenge aksjonæren
eier aksjen, men det oppstår samordningsadgang når
aksjen realiseres.
Dagens RISK-regulering overflødiggjøres
ved at ubenyttet skjermingsbeløp medregnes i de etterfølgende års
skjermingsgrunnlag. Aksjonærmodellen gjør det
derfor mulig å oppheve RISK-systemet for personlige aksjonærer.
Ifølge økonomisk teori vil
en investor gjennomføre investeringer med avtagende lønnsomhet,
inntil avkastningen er lik (den finansielle) kapitalkostnaden for
investeringen. Dersom utbytteskatten øker investorens kapitalkostnad,
vil færre prosjekter bli gjennomført. Utbytteskatten
er da ikke investeringsnøytral, og det oppstår
et samfunnsøkonomisk tap fordi investeringer ikke blir
gjennomført.
Ulike finansieringsformer har ulik kapitalkostnad. Verken
kostnaden ved lån eller tilbakeholdt overskudd vil bli
direkte påvirket av en utbytteskatt. Heller ikke finansiering
fra utenlandske aksjonærer som ikke er pålagt
norsk utbytteskatt, vil bli påvirket. En utbytteskatt,
selv uten skjerming, vil derfor ikke øke kapitalkostnaden
når den marginale investeringen (den investeringen som
akkurat blir akseptert) finansieres gjennom kilder som ikke påvirkes
av den norske utbytteskatten. For selskaper med god tilgang på disse finansieringskildene
påpeker derfor utvalget at utformingen av et eventuelt
skjermingsfradrag har liten betydning.
For selskaper som er avhengig av norsk egenkapital, kan
imidlertid kapitalkostnaden øke med en utbytteskatt. En
utbytteskatt som reduserer det investoren sitter igjen med etter
skatt, vil heve kravet til avkastning (før skatt) på investeringen.
Det betyr at marginale prosjekter rammes, og dermed at færre
prosjekter som er avhengig av norsk egenkapital, kan realiseres.
Nyetablerte bedrifter er trolig i større grad avhengig
av norsk egenkapital som finansieringskilde enn større,
etablerte selskaper. En utbytteskatt som øker kostnaden
ved egenkapital, kan videre føre til at gjeldsandelen øker
og dermed til lavere soliditet i selskapet.
Ved utformingen av aksjonærmodellen
har utvalget lagt vekt på prinsippet om investerings- og
finansieringsnøytralitet. Derfor har utvalget foreslått
en utbytteskatt med skjerming. Skjermingsfradraget, som kan trekkes
fra aksjeinntekt ved beregning av skattegrunnlaget for utbytteskatten,
er kostprisen på aksjen multiplisert med en skjermingsrente.
Utvalget fremholder at modellen vil virke nøytralt dersom
skjermingsrenten settes lik risikofri rente etter skatt. Bruken av
risikofri rente som skjermingsrente forutsetter imidlertid at aksjonæren
får fullt fradrag for ubenyttet skjermingsbeløp,
uavhengig av avkastningen på de investeringene som blir
gjennomført.
For å oppnå størst
mulig skattemessig nøytralitet mellom organisasjonsformer,
mener utvalget at en i oppfølgingsarbeidet bør
vurdere muligheten for å innføre en form for uttaksmodell
også for virksomheter som ikke er aksjeselskap. En modell
tilsvarende aksjonærmodellen kan vanskelig overføres
direkte til deltakerlignede selskaper og enkeltpersonsforetak, da
det etter gjeldende regler ikke er noe system for å identifisere
uttak fra slike foretak. Uttaksbeskatning krever at det rent teknisk
trekkes et skille mellom uttatt og tilbakeholdt overskudd. Dette
vil innebære et helt nytt prinsipp for beskatning av deltakerlignede
selskaper og enkeltpersonsforetak. Dersom disse virksomhetsformene
skal beskattes etter et uttaksprinsipp, må uttak av avkastning
utover skjermingsrenten kunne identifiseres i virksomhetens regnskap.
Både enkeltpersonsforetak og deltakerlignende selskap fører
normalt regnskap for virksomheten. Utvalget fant derfor grunn til å tro
at selve etableringen av en konto for uttak med rett til godtgjørelse,
ikke vil være mer komplisert å gjennomføre
for enkeltpersonsforetak og deltakerlignede selskaper enn for aksjeselskaper.
Utvalget mener imidlertid at det i praksis neppe
vil være noe betydelig nøytralitetsproblem om
aksjeselskaper og deltakerlignede selskaper beskattes etter en uttaksmodell,
mens enkeltpersonsforetak beskattes etter en kildemodell. Fordi
det i en kildemodell foretas løpende beskatning av overskuddet,
peker utvalget på at følgende forutsetninger må være
oppfylt for å oppnå nøytralitet:
– marginalskatten
på næringsinntekten fra enkeltpersonsforetaket
tilsvarer skatten på utbytte på marginen
– skattesatsen på kapitalinntekter
er den samme i og utenfor selskapet
– personlig næringsdrivende
er ikke kredittrasjonert
Med utvalgets forslag til satsstruktur er de
to første betingelsene oppfylt. Problemet er først
og fremst at personlig næringsdrivende kan være
kredittrasjonert, og følgelig at periodiseringen av skatten
får betydning. Utvalget mener derfor at en bør
ha som siktemål å innføre uttaksbeskatning
også for enkeltpersonsforetak. Utvalget tviler på at
en vil oppnå tilstrekkelig likebehandling av ulike selskapsformer
uten å innføre en modell tilsvarende aksjonærmodellen
for alle foretaksformer.
Dagens skattesystem favoriserer aksjer i norske selskaper
i forhold til aksjer i utenlandske selskaper. Utbytter fra utenlandske
selskaper til norske personlige aksjonærer beskattes i
dag med 28 pst., uten at aksjonæren har krav på godtgjørelse
for skatt betalt av selskapet. Aksjonæren har imidlertid
krav på kreditfradrag for eventuell kildeskatt som er betalt
i utlandet. Gevinster på aksjer i utenlandske selskaper
skattlegges også med 28 pst. Det foretas ingen RISK-regulering
av inngangsverdien på slike aksjer.
Aksjonærmodellen likebehandler i utgangspunktet investeringer
i norske og utenlandske selskaper. Med aksjonærmodellen
vil aksjeinntekter fra utenlandske selskaper til norske personlige
aksjonærer bli lempeligere beskattet enn i dag. Aksjeinntekter
fra utenlandske selskaper vil kun være skattepliktig i
Norge i den grad inntektene overstiger skjermingsfradraget. Den
totale skattebelastningen på slike inntekter vil blant
annet avhenge av selskapsskatten i det aktuelle landet. Er denne
lavere enn 28 pst., vil skattebelastningen være lavere
enn for en tilsvarende investering i et norsk selskap, og motsatt.
Et problem i dagens skattesystem er at det er
blitt lønnsomt, og for flere grupper relativt enkelt, å få arbeidsinntekter
til å fremstå som kapitalinntekter. Dette skyldes
at forskjellen i marginalskatt på arbeids- og kapitalinntekter
er blitt stor, og at delingsmodellen er blitt mer lempelig. Departementet
mener at aksjonærmodellen, i kombinasjon med en reduksjon
i de høyeste marginalskattesatsene på arbeidsinntekter
er en god løsning på problemet med slik inntektsomdanning.
Aksjonærmodellen vil erstatte delingsmodellen
for aksjeselskaper. Dette vil bidra til en mer rettferdig inntektsbeskatning
fordi samme type inntekt i større grad blir beskattet likt,
uavhengig av i hvilken form de fremstår. Aksjonærmodellen
vil også gjøre dagens RISK- og godtgjørelsessystem
for personlige aksjonærer overflødig. Med forslaget
om fritak for utbytte- og gevinstbeskatning mellom selskaper vil RISK-
og godtgjørelsessystemet kunne avvikles helt. Dette vil
innebære likebehandling av investeringer foretatt i Norge
og i utlandet, og således oppfylle de forpliktelser Norge
har etter EØS-avtalen på dette punktet.
Med aksjonærmodellen fjerner en seg
fra det prinsipielle utgangspunktet for delingsmodellen om at all arbeidsavkastning
skal skattlegges formelt likt, ettersom aktive eiere ikke lenger
vil få beregnet en arbeidsavkastning. Departementet mener
likevel at aksjonærmodellen i praksis vil være
langt mer treffsikker enn delingsmodellen når det gjelder å sikre
en lik beskatning av reell arbeidsavkastning. Også eiere som
i dag er passive, vil med aksjonærmodellen i prinsippet
kunne bli skattlagt for avkastning som skyldes andre eieres arbeidsinnsats.
Dette er imidlertid ikke en utilsiktet virkning av modellen, da
dette er en meravkastning som i prinsippet kan skattlegges uten
at det oppstår vridninger. Dette er de samme prinsippene
som legges til grunn for skjermingsmodellen som foreslås for
virksomhetsformer som ikke er aksjeselskap. Aksjeinntekter over
skjermingsbeløpet skal inngå i alminnelig inntekt,
og vil ikke danne grunnlag for opptjening av pensjonspoeng i folketrygden,
i motsetning til beregnet personinntekt i skjermingsmodellen.
Aksjonærmodellen innebærer
at hovedtrekkene i det duale inntektsskattesystemet med en lav og
flat skattesats på selskapsoverskudd og annen kapitalinntekt,
i kombinasjon med en progressiv arbeidsbeskatning, kan videreføres.
Etter departementets vurdering er aksjonærmodellen i god
overensstemmelse med de grunnleggende prinsipper for skattereformen
1992. Disse prinsippene bør etter departementets syn videreføres.
Det er viktig for verdiskapingen at kapitalbeskatningen er nøytralt
utformet, slik at kapitalen investeres der den kaster mest av seg
for samfunnet.
Departementet mener likevel at det er behov
for å modifisere aksjonærmodellen noe i forhold
til utvalgets forslag. Enkelte elementer i aksjonærmodellen
vil være vanskelig å implementere uten at det åpner
for omgåelser og tilpasninger. Særlig gjelder
dette tilpasninger via såkalte årsskiftehandler,
mulighet for å ta ut avkastning som renter på lån,
og omgåelsesmuligheter knyttet til utlandet.
Dersom aksjonærmodellen innføres
med utvalgets forslag til fradrag for ubenyttet skjerming, mener departementet
at det vil åpne for såkalte årsskiftehandler.
Særlig vil dette bli et problem dersom selskapsaksjonærer
blir fritatt for gevinst- og utbytteskatt, slik det foreslås.
Departementet foreslår derfor at fremføringsadgangen
for ubenyttet skjermingsfradrag begrenses til den enkelte aksje.
Dersom skjermingsfradraget overstiger gevinsten ved salg av aksjen,
vil det ubenyttede skjermingsfradraget bortfalle. Dette vil svekke modellens
nøytralitetsegenskaper noe, men er etter departementets
syn nødvendig for å forhindre tilpasninger hvor
motivet er å unngå skatt.
I tråd med Skaugeutvalgets forslag
mener departementet at høye renter på lån
fra personer til selskaper bør ekstrabeskattes. Utvalget
antyder at skjermingsrenten for denne type lånerenter bør
ligge noe over den risikofrie renten, hvilket medfører
at skjermingsrenten for aksjekapital og lån blir forskjellig.
Departementet vil påpeke at skjermingsrenten for lån
har en annen begrunnelse enn skjermingsrenten for aksjekapital.
Ekstrabeskatningen av slike lån skal forhindre muligheten
for å ta ut aksjeinntekter som renter, og bør derfor
ikke ramme lån inngått på markedsmessige vilkår.
Ubenyttet skjermingsfradrag knyttet til lån bør heller
ikke kunne fremføres. Departementet slutter seg til utvalget
på dette punktet.
Skaugeutvalget fremhever at innføring
av en skatt på utbytte kan gi skattytere incentiver til å yte
lån til selskapet i stedet for å skyte inn egenkapital.
Hensikten vil være å spare skatt ved å ta
ut overskudd gjennom høye renter i stedet for som utbytte.
Renter vil bli skattlagt på aksjonærens hånd,
men vil være en fradragsberettiget kostnad for selskapet,
slik at samlet skatt på renter blir 28 pst.
Det kan være legitime årsaker
til at renten på lån settes forholdsvis høyt,
for eksempel lav soliditet i selskapet. Verken bestemmelsene om
interessefellesskap eller den ulovfestede regelen om gjennomskjæring
vil gi grunnlag for å omklassifisere renter til utbytte,
når en tilsvarende avtale kunne vært inngått mellom
uavhengige parter (armlengdeprinsippet). Det vil være svært
vanskelig for skattemyndighetene å vurdere om en høy
rente skyldes reelle forhold eller omgåelse av utbytteskatten.
Skaugeutvalget foreslår å avhjelpe
dette problemet ved å ilegge skatt også på renteinntekter
på lån fra personlige skattytere til aksjeselskaper,
der disse overstiger en sjablonmessig fastsatt rente. Et spørsmål
i den forbindelse er om en regel om skatt på renteinntekter skal
være begrenset til lån fra aksjonær,
eller om det skal gjelde personlige lån til selskaper generelt.
Utvalget peker på at en låneavtale kan inneholde
vilkår som gjør at den i praksis fungerer som
et aksjonærforhold, for eksempel der lånet kombineres
med rett til å få utstedt aksjer, eller der renten
helt eller delvis avhenger av selskapets overskudd eller utbytteutdelinger.
En låneavtale kan også inneholde vilkår
som fratar selskapsorganet den reelle styringsretten, og således innebære
en maktforskyvning.
Dersom en skal skille mellom ulike låneavtaler,
vil det i praksis bli vanskelig å finne gode avgrensningskriterier
for når lånevilkårene tilsier skattlegging
på ordinær måte, og når de tilsier
at renten bør skattlegges som utbytte. I tillegg vil det
kunne oppstå betydelige kontrollproblemer. Dette tilsier
at alle renteinntekter over et visst nivå på lån
fra personlige skattytere til aksjeselskaper, bør beskattes
på linje med utbytte. Skaugeutvalget foreslår
at dette skal gjelde lån fra personlige skattytere uavhengig
av om långiver er aksjonær eller ikke.
Skaugeutvalget peker på at en beskatning
av renter på lån vil kunne få konsekvenser
for obligasjonsmarkedet. Det er ikke uvanlig at renten på obligasjonslån
ligger betydelig høyere enn den skjermingsrenten en bør legge
til grunn i aksjonærmodellen. Utvalget mener derfor at
en bør vurdere å unnta børsnoterte finansieringsinstrumenter
fra ekstrabeskatning. Utvalget viser til at formålet ikke
er å beskatte denne type renteinntekter generelt, men å unngå vridninger
fra egenkapitalfinansieringer over til andre former for finansiering. Det
er liten grunn til å tro at en utbytteskatt vil gi slike motiver
for børsnoterte selskaper, og faren for omgåelser
er derfor liten i disse selskapene. Låneinstrumenter kan
imidlertid ha store likhetstrekk med egenkapital i børsnoterte
selskaper, og utvalget mener derfor at dersom en unntar børsnoterte
finansieringsinstrumenter fra ekstrabeskatning, bør en
også vurdere å unnta børsnoterte selskaper
fra aksjonærmodellen.
Departementet er enig med utvalget i at det
med aksjonærmodellen er nødvendig å ekstrabeskatte
renteinntekter på lån fra personlige skattytere
til aksjeselskap, når renten på lånet
er over et visst nivå. Også renter på lån
fra personer til børsnoterte selskaper, herunder lån via
børsfinansierte låneinstrumenter, bør
ilegges en slik ekstrabeskatning med skjerming. Departementet mener,
i likhet med utvalget, at ubenyttet skjermingsbeløp for
denne type renteinntekter ikke skal kunne fremføres, og
at skjermingsrenten bør inkludere et risikotillegg. Departementet
vil vurdere fastsettelsen av dette tillegget nærmere.
I den grad overskudd holdes tilbake i selskapene,
vil det med aksjonærmodellen kunne bygges opp store latente
skatteforpliktelser. Dersom aksjonærene flytter utenlands
med den følge at skatteplikten til Norge opphører,
vil utdelt utbytte kun ilegges kildeskatt. Kildeskatten er etter
intern rett 25 pst., men er i de fleste skatteavtaler redusert til
15 pst. I mange avtaler er satsene ytterligere redusert når
mottaker er et selskap som eier en viss prosentandel av selskapets
kapital. Det kan også være aktuelt å vurdere
ytterligere begrensninger i den internrettslige hjemmelen til å ilegge
kildeskatt i forbindelse med innføringen av aksjonærmodellen
for personer og fritaksmodellen i selskapssektoren. Videre vil gevinster
ved salg i utgangspunktet være skattepliktig i fem år
etter at skattyter har emigrert. Denne regelen er imidlertid tilsidesatt
i flere av skatteavtalene, og gevinstene kan i så fall realiseres
skattefritt idet skattyter flytter ut.
Skaugeutvalget foreslår en viss begrensning
i fradragsretten for ubenyttet skjermingsfradrag. Etter utvalgets
forslag skal ubenyttet skjermingsfradrag bare kunne føres
mot aksjeinntekt, og ikke mot alminnelig inntekt generelt, også etter
realisasjon av aksjen. En kunne ellers tilpasse seg slik at en først
får fradrag for ubenyttet skjermingsfradrag i alminnelig
inntekt, for deretter å ta med seg avkastning over skjermingsfradraget
på sine øvrige investeringer ut av landet. Med den
foreslåtte begrensningen fjernes ikke motivet til å flytte
ut for å unngå skatt på høy
aksjeavkastning, men en unngår at aksjonæren gjennom
slike tilpasninger i praksis kan redusere den samlede skatten på aksjeinntekter
til under 28 pst.
Skaugeutvalget drøfter innføring
av en utflyttingsskatt som en mulig løsning for å redusere motivene
til å realisere gevinster til lav eller ingen beskatning
i utlandet. Opptjente, men urealiserte, aksjegevinster vil da bli
beskattet når en aksjonær flytter ut av norsk
beskatningsområde. Det pekes på at det er knyttet
usikkerhet til om en slik utflyttingsskatt er i tråd med
EØS-avtalen. I den forbindelse vises det til at fransk
høyesterett har bedt EF-domstolen om en prejudisiell uttalelse
om lovligheten av enkelte vilkår knyttet til den franske
utflyttingsskatten. På bakgrunn av usikkerheten om EØS-avtalens
betydning for dette spørsmålet, foreslår
ikke utvalget en slik utflyttingsskatt. Etter utvalgets vurdering
bør imidlertid spørsmålet vurderes nærmere
når den prejudisielle uttalelsen fra EF-domstolen foreligger.
I dom av 11. mars 2004 konkluderte EF-domstolen med
at de franske reglene om utflyttingsskatt, slik den var utformet,
ikke var i tråd med EF-traktatens bestemmelser om fri etableringsrett.
Departementet vil vurdere nærmere hvilke
begrensninger denne dommen setter for muligheten til å innføre
en eventuell utflyttingsskatt. Departementet vil imidlertid også peke
på at det er den samlede beskatningen som er relevant for
om en skattyter velger å emigrere. Slike motiver vil derfor
kunne motvirkes av andre endringer i skattereformen, som for eksempel
en nedtrapping, og etter hvert avvikling, av formuesskatten. Departementet
anser det som viktig at den samlede aksjonærbeskatningen
i Norge holdes på et rimelig nivå i forhold til
andre land.
Skaugeutvalget viser til at den riktige skjermingsrenten
i aksjonærmodellen, også for investeringer i næringsvirksomhet
som er usikre, er den risikofrie renten. Skjerming basert på en
risikofri rente er tilstrekkelig til å gjøre utbytteskatten
nøytral, selv om usikre investeringer som selskapet gjennomfører
må ha en forventet avkastning som reflekterer denne usikkerheten.
Avkastningskravet for usikre investeringer består av risikofri
rente pluss et risikotillegg. Dersom den forventede risikojusterte
avkastningen realiseres, vil det utlignes skatt på aksjonærens
hånd. Det kan se ut som en marginal, men risikabel, investering
ikke er tilstrekkelig skjermet, og at skjermingsrenten skulle hatt
et risikotillegg. Likevel er den riktige skjermingsrenten risikofri
rente, også for usikre investeringer. Forutsetningen er
at skatten på aksjeinntekt er symmetrisk rundt skjermingsrenten.
Det betyr at dersom avkastningen er under skjermingsrenten, skal
denne differansen være fradragsberettiget på samme
måte som avkastning over skjermingsrenten er skattepliktig. Denne
differansen tilsvarer ubenyttet skjermingsfradrag. Når
skatten følger både høyere og lavere avkastning
på denne måten, medfører det i realiteten
at staten bærer en del av investeringens risiko, m.a.o.
at det er implisitt fradrag for risiko. Da kan det ikke også gis
et risikotillegg i skjermingsrenten. Det ville i tilfelle innebære
fradrag for risiko to ganger.
En annen måte å se dette på er å betrakte
utbytteskatten som en obligatorisk deling av all avkastning over og
under skjermingsrenten med staten. Staten har en andel på 28
pst., og investors andel er 72 pst. Staten tar da gjennom beskatningen
en tilsvarende andel av risikoen for at avkastningen blir høyere
eller lavere enn skjermingsrenten. Dersom den usikre investeringen realiserer
forventet avkastning, vil utbytteskatten utgjøre statens
andel av risikopremien.
Resonnementet forutsetter som nevnt at utbytteskatten
er symmetrisk. For å oppnå symmetri er det nødvendig
at utslagene under skjermingsfradraget får en skattedekning
svarende til umiddelbart fradrag mot 28 pst. skatt. Det oppnås
gjennom fremføring med rente av ubenyttet skjermingsfradrag
mot senere aksjeinntekt. Men det er avgjørende at det kommer
fremtidig aksjeinntekt som er tilstrekkelig til å dekke
det fremførte skjermingsfradraget.
I aksjonærmodellen vil ubenyttet skjermingsfradrag ett år
legges til skjermingsgrunnlaget neste år. Det tilsvarer
fremføring med risikofri rente. Utvalgets forslag til aksjonærmodell
innebærer begrensninger i muligheten til å kunne
nyttiggjøre seg fremførte skjermingsgrunnlag.
Det vil kunne oppstå situasjoner med tap eller med for
lav avkastning til at en får fullt fradrag for det ubenyttede
skjermingsfradraget. Likevel mener utvalget at bruddet på forutsetningen
om nøytralitet ikke er så alvorlig at det bør
gi seg særlig utslag i skjermingsrenten. Utvalget foreslår
en skjermingsrente svarende til renten på 5 års
statsobligasjoner, som inneholder et lite risikotillegg.
Departementet foreslår at ubenyttet
skjermingsfradrag ikke skal kunne samordnes med annen aksjeinntekt
etter at aksjen er realisert. Det er en ytterligere begrensning
i muligheten til å anvende skjermingsfradraget i forhold
til utvalgets forslag. Utbytteskatten vil derfor ikke være
helt nøytral. Departementet har vurdert om det bør
kompenseres for dette ved et risikotillegg i skjermingsrenten, eventuelt
et høyere risikotillegg enn det utvalget foreslår.
Et slikt risikotillegg vil ikke fullt ut kunne kompensere for begrensningene
i å anvende skjermingsfradraget, men vil likevel redusere skattebelastningen
for en investering finansiert med ny aksjekapital.
Departementet har lagt vekt på at et
risikotillegg i skjermingsrenten vil føre til nye skjevheter.
Med et risikotillegg vil det bli interessant å inkludere
investeringer med lav risiko i selskapet. For eksempel kan en aksjonær
foretrekke å ha bankinnskudd i selskapet fremfor på personlig
hånd. Ved å tilføre selskapet ny aksjekapital
som settes i banken, vil han få økt sitt skjermingsgrunnlag
med kapitalinnskuddet. Skjermingsfradrag basert på en rente
med risikotillegg gir da mulighet til å skjerme andre aksjeinntekter
i tillegg til det utbyttet som har grunnlag i avkastningen på bankinnskuddet.
Avkastningskravet for en usikker investering blir dermed avhengig
av om investor kan kombinere investeringen med en risikofri kapitalplassering.
En annen variant er å utsette utbyttebetaling
og i stedet foreta en risikofri investering på selskapets
hånd (for eksempel i form av et bankinnskudd). En slik økning
av skjermingsgrunnlaget gjennom en "sikker plassering" burde bare
gis en risikofri skjermingsrente. Dersom skjermingsrenten har et
risikotillegg, vil dette tillegget gi en ekstra avkastning på den
risikofrie plasseringen i form av en mulighet til å redusere
skatten på andre aksjeinntekter. Det er ingen grunn til
at skattesystemet skal tilby slike sikre sparemuligheter med avkastning
over en risikofri rente.
Departementet vil påpeke at aksjonærmodellen
har en vid fremføringsadgang, selv med de begrensningene som
foreslås. Oppreguleringen av skjermingsgrunnlaget med ubenyttet
skjermingsbeløp tilsvarer en fremføring med rente,
i motsetning til skattesystemet generelt, som bygger på et
nominalistisk prinsipp.
Departementet har på dette grunnlag
kommet til at skjermingsrenten bør være en risikofri
rente. Renten skal være etter skatt på alminnelig
inntekt. Grunnen til dette er at aksjonæren må betale
skatt ved alternative plasseringer, samtidig som utbetalt utbytte
allerede er skattlagt på bedriftens hånd. En risikofri
investering vil dermed gi samme avkastning etter skatt uavhengig
av om den finner sted via et selskap som gir utbytte, eller ved
en alternativ plassering som investor gjør direkte i finansmarkedet.
Blant annet av hensyn til stabilitet og forutsigbarhet vil departementet
understreke betydningen av at skjermingsrenten knyttes til en kjent
og objektiv størrelse som følger markedsrenten.
En kunne tenke seg å fastsette en skjermingsrente
for hele levetiden til en investering. Valget av skjermingsrente
måtte i så fall vært tilpasset investeringens
forventede levetid, f.eks. ved å ta utgangspunkt i en 5-årig statsobligasjonsrente
som skjermingsrente for en investering med levetid på 5 år.
Det vil imidlertid i praksis ikke være mulig å tilpasse
skjermingsrenten til levetiden på investeringene i hvert
enkelt selskap. I tillegg vil renten på obligasjonslån
med lang løpetid reflektere forventninger om rentenivået
i fremtidige år, slik at bruk av mer kortsiktige renter
vil gi samme forventede skjerming over tid. Skjermingsrenten bør
derfor være felles for alle selskaper, fastsettes årlig,
og reflektere avkastningen på en risikofri plassering i
det aktuelle året. En mulighet er å ta utgangspunkt
i den effektive renten (etter skatt) på statssertifikater
med ett års løpetid. Departementet vil vurdere
nærmere hvordan skjermingsrenten skal fastsettes.
Skaugeutvalget legger til grunn at det vil være
en administrativt enkel regel å tilordne skjermingsfradraget
for hele året til den som er eier av aksjen 31.12. i inntektsåret.
Utvalget antar videre at ved realisasjon mellom norske aksjonærer,
vil fordelen ved å oppnå skjermingsfradraget gjenspeiles
i aksjens pris. Den skattebesparelsen kjøperen av aksjen
oppnår ved å bli tilordnet skjermingsfradraget
for hele året, vil i slike tilfeller oppveies av økt
pris på aksjen, og dermed økt gevinst eller redusert
tap for selgeren. Det pekes imidlertid på at skjermingsfradraget
ikke vil ha noen selvstendig verdi for utenlandske aksjonærer.
Den utenlandske aksjonæren kan dermed "låne" ut
sine aksjer til den norske aksjonæren over årsskiftet,
slik at den norske aksjonæren tilordnes årets
skjermingsfradrag for aksjen. Denne formen for årsskiftehandler
forekommer også i dag, ved at det kjøpes aksjer
av utenlandske aksjeeiere for å oppnå positiv
RISK-regulering. Lønnsomheten av slike transaksjoner vil
likevel øke med aksjonærmodellen. Med utvalgets
aksjonærmodell kan de norske aksjonærene benytte
skjermingsfradraget til å redusere skatten på andre
aksjeinntekter, mens RISK-beløp kun kan benyttes til å redusere
skattepliktig gevinst på aksjer i samme selskap.
Skaugeutvalget legger til grunn at slike omgåelser antagelig
vil rammes av reglene om ulovfestet gjennomskjæring, men
at problemstillingen bør vurderes nærmere ved
oppfølgingen av utvalgets forslag.
Departementet mener at problemet med årsskiftehandler
kan være omfattende, særlig når selskapssektoren fritas
for utbytte- og gevinstbeskatning. Norske personlige aksjonærer
vil da ikke bare kunne kjøpe skjermingsfradrag fra utenlandske
aksjonærer, men også fra norske selskapsaksjonærer.
Det kan dermed være motiver til omsetning ved årsskiftet
med sikte på å skaffe skjermingsfradrag. Det vil
da være mulig å skaffe seg skjermingsfradrag for
hele året, ved å binde kapital for en kort periode
rundt årsskiftet. Med Skaugeutvalgets forslag kan ubenyttet
skjermingsfradrag fra én aksje, dersom aksjen realiseres,
brukes til å skjerme inntekter fra andre aksjer.
Transaksjonen kan ha karakter av skatteomgåelse ved
bruk av gjenkjøpsavtaler mv., eller det kan være
en fullt lovlig tilpasning med reelt kjøp og salg i markedet. Førstnevnte
tilfelle kan gi grunnlag for gjennomskjæring i den grad
det er en åpenbar skatteomgåelse, og vil først
og fremst representere et kontrollproblem. En mer alvorlig innvending
er at helt legale markedstransaksjoner kan benyttes for å omgå aksjonærmodellen.
En nødvendig forutsetning for denne
typen årsskiftehandel er at ubenyttet skjermingsfradrag
ved realisasjon kan brukes til å skjerme andre aksjeinntekter. Departementet
mener at en kan forhindre slike tilpasninger ved ikke å åpne
for fremføring eller samordning av ubenyttet skjermingsfradrag
etter realisasjon av aksjen. Dette innebærer at eventuelt
akkumulert skjermingsfradrag ut over gevinsten ved salg av aksjen,
vil falle bort. Skjermingsfradrag oppnådd gjennom handel rundt årsskiftet
vil med andre ord ikke kunne benyttes til å redusere skatten
på andre aksjeinntekter. Departementet mener at en slik
modifikasjon av modellen er nødvendig for å forhindre
denne tilpasningsmuligheten.
Aksjonærmodellen vil gi motiver til å ta
ut kapital fra aksjeselskap på andre måter enn
som formelt utbytte. Dette kan for eksempel gjøres ved
at selskapet finansierer kapitalvarer som fritidsbolig, båt
eller lignende som benyttes av aksjonæren. Det er også mulig å ta
ut midler fra selskapet gjennom internprising av ulike transaksjoner
mellom selskap og aksjonær. Denne typen tilpasninger vil
kunne rammes av gjennomskjæringsreglene. Motiver til slike
tilpasninger vil gjelde generelt for uttaksmodeller, og øker
kontrollbehovet ved transaksjoner mellom selskap og aksjonær.
Særskilt for aksjonærmodellen
er at den gir motiver til å øke grunnlaget for
beregning av skjermingsfradrag. Flere høringsinstanser
har pekt på at aksjonærene kan oppkapitalisere
selskapet for å øke skjermingsfradraget, og på den
måten kunne dele ut høyere utbytte uten ytterligere
beskatning. Departementet vil bemerke at en slik oppkapitalisering
av selskapet bare vil være lønnsomt dersom aksjonæren
ikke har andre plasseringsalternativer som gir bedre avkastning. Såfremt
oppkapitaliseringen representerer reelle verdier og skjermingsrenten
settes til risikofri rente, vil aksjonærmodellen etter
departementets syn ikke gi incentiver til å overkapitalisere
selskapet for å øke skjermingsfradraget.
Det har videre vært pekt på at
aksjonæren kan skyte inn kapital i selskapet samtidig som
han låner et tilsvarende beløp fra selskapet.
Departementet legger til grunn at det ved lån mellom selskap
og aksjonær må fastsettes renter etter armlengdeprinsippet.
En kombinasjon av aksjekapitalinnskudd og tilbakelåning
fra selskapet vil derfor i utgangspunktet bare være lønnsomt
så lenge renten på lånet kan fastsettes
lavere enn verdien av det økte skjermingsfradraget, dvs.
at renten må være lavere enn skjermingsrenten.
Dette understreker betydningen av at skjermingsrenten ikke blir
satt høyere enn risikofri rente.
Det kan også være incentiver
til å binde kapital for en kortere periode rundt årsskiftet,
som skytes inn som ny aksjekapital for å øke skjermingsgrunnlaget.
En slik oppkapitalisering må imidlertid følge
aksjeloven og allmennaksjelovens regler for kapitalutvidelse og
kapitalnedsettelse. Det innebærer blant annet at reglene
om kreditorvarsel må følges. Dette gjør
at slike kapitalutvidelser med påfølgende nedsettelser
vil innebære en viss administrativ byrde for selskapet.
Kapitalendringene vil også være kontrollerbare
for ligningsmyndighetene. Departementet antar at kapitalutvidelser
med påfølgende nedsettelse rundt årsskifte
for å øke skjermingsgrunnlaget, vil kunne bli gjenstand
for gjennomskjæring.
Det har også vært pekt på at
aksjonæren vil kunne ta opp lån fra selskapet
i stedet for å ta ut utbytte. For at slike lån
ikke skal kunne omklassifiseres til utbytte, legger departementet
til grunn at det må være et reelt låneforhold
med en tilbakebetalingsplikt for aksjonæren, og med vilkår
fastsatt etter armlengdeprinsippet.
Aksjonærmodellen vil også kunne
gi incentiver til omdanning av selskapsform for selskap der en betydelig
del av verdien er egenutviklet goodwill. Ved en omdanning vil goodwillverdiene
synliggjøres og danne grunnlag for aksjonærens
kostpris. Denne problemstillingen må imidlertid ses i sammenheng
med reglene for beskatning av deltakerlignede selskap og enkeltpersonsforetak
og de generelle reglene for beskatning ved omdannelse av selskapsform.
En annen effekt av aksjonærmodellen
er at den skattemessige behandlingen av generasjonsskifte vil få betydning
for skjermingsfradraget. Etter gjeldende regler vil det ikke være
kontinuitet på inngangsverdiene ved overføring
til arvingene. Kostpris, og dermed grunnlaget for beregning av skjermingsfradrag,
vil kunne øke betydelig i forbindelse med generasjonsskifte.
Visse innlåsningseffekter vil kunne oppstå ved at
det blir mer lønnsomt å holde overskuddet tilbake
i selskapet i påvente av et fremtidig generasjonsskifte. Departementet
mener derfor at det bør vurderes å følge opp
Arveavgiftsutvalgets forslag om å gå over til
et kontinuitetsprinsipp ved arveovergang, jf. NOU 2000: 8 Arveavgift.
Dette innebærer at arvingene overtar arvetakers inngangsverdier
på aksjene, uten adgang til å skrive dem opp i
forbindelse med generasjonsskifte.
Skaugeutvalget foreslår at aksjonærmodellen
i utgangspunktet skal omfatte alle aksjeselskaper, samt såkalte
likestilte selskaper, dvs. selskaper som lignes som aksjeselskaper.
Dette innebærer at sparebanker, andelslag, aksjefond, gjensidige
forsikringsselskaper og samvirkeforetak vil omfattes. Utvalget påpeker
imidlertid at særlige forhold, for eksempel begrenset omsettelighet
for enkelte typer andeler, kan tilsi begrensninger i modellens anvendelsesområde.
Departementet er enig i at aksjonærmodellen
i utgangspunktet bør omfatte alle aksjeselskaper, allmennaksjeselskaper
og likestilte selskaper. Departementet foreslår at ubenyttet
skjermingsfradrag ikke skal kunne fremføres etter realisasjon
av andelen. Dette innebærer etter departementets syn at
aksjonærmodellen også kan få anvendelse
for selskapsandeler med begrenset omsettelighet.
For å oppnå skattemessig likebehandling
av aksjer i børsnoterte og ikke-børsnoterte selskaper,
fremhever utvalget at aksjonærmodellen i prinsippet bør
gjelde også for børsnoterte aksjer. Det kan imidlertid
være særskilte problemer knyttet til aksjer i
børsnoterte selskaper, dersom børsnoterte låneinstrumenter
unntas fra skatt på renteinntekter over et visst nivå.
Et slikt unntak kan tilsi at det bør vurderes om visse
børsnoterte selskaper skal unntas fra aksjonærmodellen.
Utvalget antar at det ikke vil være et stort problem med omdannelse
av arbeidsinntekter til kapitalinntekter i slike selskaper.
Departementet viser til at aksjonærmodellen
og skjermingsmodellen ikke bare skal skattlegge høy avkastning
som skyldes arbeidsinnsats, men all meravkastning utover skjermingen,
uavhengig av kilden. Departementet mener derfor at skattemessig
likebehandling av aksjer i børsnoterte og ikke-børsnoterte selskap
tilsier at aksjonærmodellen også skal gjelde for børsnoterte
selskap. Det er heller ingen realøkonomiske grunner til å frita
børsnoterte fremfor unoterte selskaper fra utbytteskatt.
Skaugeutvalget peker videre på at hensynet
til likebehandling av ulike typer aksjonærer kan tale for å innføre
aksjonærmodellen både for fysiske aksjonærer og
for selskaper. Dette vil medføre en større skattebelastning
for utbytte som deles ut via flere aksjeselskaper, enn for utdelinger
som foretas direkte fra aksjeselskap til fysiske aksjonærer.
Det påpekes at en slik kjedebeskatning kan ha uheldige
virkninger, blant annet for etablering av konsernstrukturer, og
gi incentiv til å omorganisere eierstrukturer. Det vil
også kunne påvirke etableringen av nye selskapsstrukturer.
Ut fra effektivitetshensyn vil det videre være en ulempe
dersom modellen medfører en beskatning av høy avkastning
som omfordeles innenfor selskapssektoren. En slik beskatning kan
hemme kapitalens mobilitet. Skaugeutvalget viser til at det under
dagens godtgjørelses- og RISK-system er mulig å flytte
avkastningen over alternativavkastningen innenfor konsern uten å utløse
utbytte- eller gevinstbeskatning.
Departementet er enig i utvalgets vurdering
av at kjedebeskatning er uheldig. Det vises til at departementet
foreslår å innføre fullt fritak for selskapers aksjeinntekter.
Skaugeutvalget foreslår at aksjonærmodellen
gjøres gjeldende også for utbytte fra utenlandske
selskaper, men fremhever at det kan oppstå kontrollproblemer knyttet
til fastsettelse av kostpris på utenlandske aksjer.
Departementet er enig med utvalget i at modellen også bør
gis anvendelse på utbytte fra utenlandske selskaper til
norske aksjonærer. Dette vil sikre lik beskatning av aksjeinntekter
uavhengig av om inntekten er knyttet til norske eller utenlandske
selskaper, og dermed ivareta forpliktelsene i forhold til EØS-avtalen.
Det kan reises spørsmål om
hensynet til likebehandling også innebærer at
aksjonærmodellen bør anvendes på kildeskatt
på utbytte til utenlandske fysiske aksjonærer.
En skjerming på utbytte til utenlandske aksjonærer
vil reise mange praktiske spørsmål. Som nevnt
kan det forventes en avklaring på forholdet mellom EØS-avtalen
og den skattemessige behandlingen av utbytte fra norske selskaper
til utenlandske aksjonærer i forbindelse med en pågående
prosess. Departementet vil, blant annet på bakgrunn av
utfallet av denne prosessen, vurdere spørsmålet
om forholdet mellom kildeskatt på utbytte og aksjonærmodellen.
Skaugeutvalget legger til grunn at muligheten
for å innføre en form for uttaksbeskatning også for
virksomhetsformer som ikke er aksjeselskap, bør vurderes
for å oppnå størst mulig nøytralitet
mellom ulike organisasjonsformer. Departementet vil ikke foreslå en
uttaksbeskatning i deltakerlignede selskap og enkeltpersonsforetak,
blant annet med den begrunnelse at det for disse virksomhetsformene
er svært vanskelig å innføre et skattemessig
skille mellom uttatt og tilbakeholdt overskudd. Det foreslås
i stedet en kildebasert modell (skjermingsmodellen) med løpende
beskatning, og med skjerming av kapitalen etter samme prinsipper som
i aksjonærmodellen. Etter departementets syn innebærer
skjermingsmodellen stor grad av likebehandling i forhold til aksjonærmodellen.
Etter departementets syn stiller modellen relativt store
krav til innrapportering av opplysninger fra aksjonærer
og selskaper. Den stiller også store krav til informasjonsbehandling
og kontroll fra ligningsmyndighetenes side.
Grunnlaget for beregning av skjermingsfradrag
vil være aksjonærens kostpris. Kostprisen har
i dag ikke direkte skattemessig betydning for aksjonæren
før ved realisasjon av aksjen. I dag er det først
ved realisasjon at aksjonæren har plikt til å gi
opplysninger om kostpris, og ligningsmyndighetene eventuelt kan
kontrollere kostprisen.
I aksjonærmodellen vil kostprisen få betydning
for beskatningen av aksjonæren hvert år, allerede
fra ervervsåret. Kostprisen vil derfor måtte oppgis
allerede i ervervsåret. Utvalget legger derfor til grunn
at det må føres en jevnlig kontroll med de opplysninger
aksjonæren innrapporterer om aksjenes kostpris. Etter departementets
syn bør kostprisen kontrolleres og fastsettes ved ligningsvedtak
allerede ved ligningen for det året aksjen erverves. Etter
at kostprisen er fastsatt, vil den bare kunne endres etter de alminnelige
reglene for klage eller endring uten klage.
Departementet antar at en fastsetting av kostprisen ved
ligningen for ervervsåret vil øke kontrollomfanget betydelig
i forhold til i dag. På den annen side vil kontrollen i
aksjonærmodellen skje i forbindelse med ligningen for ervervsåret,
i motsetning til i dag hvor kostprisen først kontrolleres
ved realisasjon av aksjen. Nærheten i tid vil trolig gjøre
det enklere for aksjonæren å dokumentere kostprisen,
og lette kontrollarbeidet for ligningsmyndighetene. Departementet
antar at dette likevel ikke vil oppveie det økte kontrollbehovet.
I mange tilfeller vil kapitalendringer i selskaper innebære
en endring av den andel av selskapet aksjen representerer. Dette
kan gjelde ved fusjoner og fisjoner, emisjoner, kapitalnedsettinger
og splitt eller spleis av aksjer. I slike tilfeller må kostprisen
på aksjene omfordeles i forhold til det nye antallet aksjer.
Siden aksjonærmodellen forutsetter at skjermingsfradraget
skal være knyttet til den enkelte aksje, må også ubenyttet
skjermingsfradrag normalt omfordeles i slike tilfeller. Etter slike
transaksjoner vil det være de omfordelte kostpriser og
akkumulerte skjermingsfradrag som skal legges til grunn for beregningen
av de årlige skjermingsfradragene. Dette tilsier at omfordelingen,
på samme måte som fastsetting av kostpris ved
erverv, må skje i forbindelse med ligningen for det året
kapitalendringen skjer.
Erfaringer fra RISK-modellen tilsier at justeringstilfellene
er en betydelig feilkilde. Feilene beror både på manglende
rapportering og feilberegninger. Når omfordelingen ikke
bare får betydning ved realisasjon av aksjer, men også for
den årlige beskatningen av aksjonærene, vil feil
i forbindelse med omfordeling få større betydning
enn i dagens system. Det kan være grunn til å tro
at kostprisens økte skattemessige betydning for aksjonærene
vil bidra til en viss forbedring i rapporteringen av omfordelingstilfeller.
Erfaringene med RISK-systemet tilsier likevel at det vil være
et stort veilednings- og kontrollbehov knyttet til omfordeling av
inngangsverdier.
På grunnlag av opplysningene fra aksjonærer
og selskaper, må det årlig beregnes et skjermingsgrunnlag for
den enkelte aksje. Videre må det føres konto for akkumulert
ubenyttet skjermingsfradrag knyttet til den enkelte aksje. Både
den årlige beregningen av skjermingsfradrag og håndteringen
av den informasjonen som modellen krever, kan fremstå som
vanskelig for skattyterne. Som påpekt av utvalget, vil
en manuell behandling hos ligningsmyndighetene også fremstå som
arbeidskrevende, og utvalget konkluderte derfor med at dette ikke
kunne anbefales.
Departementet viser til at det fra og med inntektsåret 2004
ble opprettet et sentralt aksjonærregister. Registeret
omfatter aksjer i norske aksjeselskaper. Dette registeret vil etter
departementets syn kunne tilpasses slik at den nødvendige
informasjon kan lagres, og de nødvendige beregninger kan
foretas maskinelt. Det bør også vurderes om registeret
kan utvides til å omfatte eierandeler i likestilte selskaper
som grunnfondsbevis og andeler i verdipapirfond, samt aksjer i utenlandske selskaper
eid av norske aksjonærer. Et velfungerende aksjonærregister
som tilpasses aksjonærmodellens behov, vil avhjelpe kompleksiteten
i systemet. Registeret vil imidlertid ikke kunne avhjelpe de feilkildene som
ligger i innrapportering av kostpris og kapitalendringer, og kontrollbehovet
knyttet til dette.
Departementet vil peke på at RISK-
og godtgjørelsessystemet vil kunne oppheves ved innføringen av
aksjonærmodellen. Det samme gjelder delingsmodellen for
aksjeselskap. De administrative oppgavene og kontrollproblemene
knyttet til aksjonærmodellen, må også ses
i forhold til de betydelige forenklingene opphevelse av disse regelsettene
vil innebære.
Innføringen av aksjonærmodellen
vil kreve forberedelser fra ligningsmyndighetenes side. Det må blant annet
utarbeides rutiner for innberetning og fastsetting av kostpris.
Det er også nødvendig å gjøre
endringer i aksjonærregisteret, før aksjonærmodellen
kan tre i kraft. Det må blant annet utvikles slik at en
har en konto pr. aksjeeier, der aksjeeiers totale aksjeportefølje fremgår.
Den enkelte transaksjon må også gis en egen identitet,
slik at skjermingsfradrag kan beregnes for hver aksje. Videre er
det nødvendig med utvikling av aksjonærregisteret
for å hensynta fremføring av ubenyttet skjermingsfradrag.
På bakgrunn av de administrative utfordringene overgangen
til aksjonærmodellen vil innebære, foreslår
departementet at modellen først innføres fra og
med inntektsåret 2006.
Ved overgang til aksjonærmodellen vil
det være behov for særskilte regler som fastsetter
grunnlaget for beregning av skjermingsfradraget. Utvalget peker
på at en nærliggende løsning vil være å legge
til grunn aksjens opprinnelige kostpris tillagt eventuelle RISK-beløp
i eiertiden. Det fremholdes at med en slik overgangsregel vil dagens
RISK-verdier videreføres som en del av aksjens inngangsverdi
under aksjonærmodellen, og dermed øke aksjonærenes
skjermingsgrunnlag. Dette vil begrense incentivene til å ta
ut tilbakeholdt overskudd fra selskapet før aksjonærmodellen innføres.
Departementet slutter seg til Skaugeutvalgets
vurderinger om at skjermingsgrunnlaget i utgangspunktet settes til
kostpris tillagt eventuelle RISK-beløp i eiertiden. Fram
til innføringen av aksjonærmodellen vil aksjonærer
ha incentiver til å ta ut utbytte, for så eventuelt å føre
midlene tilbake til selskapet i form av innbetalt aksjekapital og
overkurs. Slik innbetalt aksjekapital og overkurs vil senere kunne
utdeles uten utbyttebeskatning. Videreføres RISK-verdiene
som en del av skjermingsgrunnlaget, vil det begrense incentivene
til å foreta slike tilpasninger noe. Årsaken er
at utbytteutdelinger medfører redusert RISK-beløp,
og dermed lavere skjermingsgrunnlag når aksjonærmodellen
innføres. Tilbakeføres utbyttet til selskapet
i form av innbetalt kapital, vil skjermingsgrunnlaget totalt sett ikke
påvirkes av utbytteutdelingen og den påfølgende kapitalforhøyelsen.
I forbindelse med skattereformen i 1992 ble
det gitt adgang til å oppregulere inngangsverdien på aksjer som
kunne vært solgt skattefritt før 1992. For børsnoterte
aksjer var oppreguleringen knyttet til kursen rundt årsskiftet.
For ikke-børsnoterte aksjer kunne inngangsverdien oppreguleres
til aksjens forholdsmessige andel av selskapets skattemessige formuesverdi,
aksjenes forholdsmessige andel av selskapets regnskapsmessige egenkapital
eller inngangsverdi fastsatt ved takst. Skaugeutvalget fremhever
at flere aksjonærer ved denne takseringsrunden oppnådde
svært høye inngangsverdier på sine aksjer.
Enkelte aksjonærer kan derfor få et urimelig høyt
skjermingsfradrag hvis takstverdien legges til grunn. For å unngå en
slik effekt foreslår utvalget at takstverdien fra 1992
ikke legges til grunn ved skjermingen, men at aksjonærenes
formuesverdi fra 1992 kan legges til grunn dersom aksjonæren ikke
kan dokumentere aksjenes opprinnelige kostpris.
Departementet slutter seg til Skaugeutvalgets
vurdering av at takstverdiene fra 1992 ikke bør legges
til grunn for skjermingen. Etter departementets vurdering bør
skjermingsgrunnlaget for ikke-børsnoterte aksjer ervervet
før 1992, settes til aksjenes forholdsmessige andel av
skattemessig formuesverdi fra 1992, eller opprinnelig kostpris tillagt
RISK-beløp. For børsnoterte aksjer ervervet før
1992 bør opprinnelig kostpris eller børskurs fra
1992 tillagt RISK-beløp legges til grunn som skjermingsgrunnlag.
Departementet vil vurdere om takstverdien skal kunne benyttes som inngangsverdi
ved realisasjon av ikke-børsnoterte aksjer, selv om den
ikke legges til grunn som skjermingsgrunnlag.
Komiteen merker seg
at overgangen til aksjonærmodellen innebærer så store
utfordringer at den foreslås innført først
fra inntektsåret 2006.
Komiteen ber om at Regjeringen
særlig vurderer konsekvensene for grunnfondsbevisenes stilling
av å innføre aksjonærmodellen, og om
nødvendig foreslår tiltak som sikrer at grunnfondsbevis
fortsatt fremstår som et reelt alternativ som finansieringsform
for sparebankene.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Kystpartiet, er
enig med Regjeringen i at det er et problem med dagens delingsmodell
at det er blitt for lønnsomt, og for enkelt, å få arbeidsinntekter
til å fremstå som kapitalinntekter. Dette skyldes
den store forskjellen i marginalskatt på arbeids- og kapitalinntekter,
og at delingsmodellen er blitt for lempelig.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti
og Kystpartiet, støtter forslaget om å innføre
aksjonærmodellen, som innebærer at aksjeutbytter
og gevinster utover en viss avkastning skattlegges som alminnelig
inntekt. Denne modellen vil bidra til en mer rettferdig beskatning,
fordi arbeidsinntekter og kapitalinntekter vil bli beskattet likere,
og vil gjøre det mulig å avvikle delingsmodellen
for aksjeselskaper.
Flertallet viser til at aksjonærmodellen
innebærer at dagens RISK- og godtgjørelsessystem
kan avvikles for personlige aksjonærer. Det er en fordel
ved aksjonærmodellen at utbytte fra norske og utenlandske aksjer
likebehandles, fordi dagens regler trolig er i strid med EØS-avtalen.
Flertallet støtter Regjeringens
forslag om at fremføringsadgangen for ubenyttet skjermingsfradrag
begrenses til den enkelte aksje, slik at ubenyttet skjermingsfradrag
bortfaller dersom skjermingsfradraget overstiger gevinsten ved salg
av aksjen. Flertallet er enig i at en slik begrensning
er nødvendig for å forhindre tilpasninger i form
av handel rundt årsskifte.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstreviser
til at det i dagens skattesystem kan være lønnsomt,
og for en del grupper også enkelt, å omdanne arbeidsinntekter
til kapitalinntekter. Dette skyldes for store forskjeller i marginalskatt
på arbeids- og kapitalinntekter og at eksisterende regelverk
i delingsmodellen legger til rette for dette. Disse medlemmer ønsker
derfor å fjerne delingsmodellen for aksjonærer
og vil erstatte den med et mer rettferdig system, aksjonærmodellen, som
skattlegger høye aksjeutbytter og gevinster utover et skjermingsbeløp,
som alminnelig inntekt.
Disse medlemmermener
at en skatt på høye aksjeinntekter kombinert med
reduksjon i skatt på arbeidsinntekter vil gjøre
det lite interessant med tilpasninger for å kunne ta ut
arbeidsavkastning i selskaper som utbytte. Dermed oppnås
en ønsket forbindelse mellom person- og selskapsbeskatningen som
gjør at delingsmodellen kan avvikles for aktive eiere av
aksjeselskaper.
Disse medlemmerlegger
vekt på at beskatningen av høy aksjeavkastning
må sees i sammenheng med de foreslåtte lettelser
og den foreslåtte nedtrapping i formuesbeskatningen og
viser også til forslaget om fritaksmodell for aksjeselskaper
som gjør at man unngår kjedebeskatning og at beskatning
av utbytter og gevinster ikke skjer så lenge midlene holdes
innenfor selskapssektoren.
Disse medlemmer vil videre peke
på at med innføring av denne beskatning av høy
aksjeavkastning vil den norske lovgivningen være i tråd
med EØS-avtalen og på linje med det som finnes
i andre europeiske land. I kombinasjon med innføring av fritaksmodellen
for aksjeselskaper kan dagens byråkratiske system med RISK
og godtgjørelsesfradrag avvikles. Dette vil bety en betydelig
forenkling selv om det er administrative kostnader også med
aksjonærmodellen. Modellen vil også være
enklere og forstå for skattyterne selv.
Disse medlemmermener
at aksjonærmodellen innebærer at hovedprinsippene
i vårt inntektsskattesystem med en lav og flat
skattesats på selskapsoverskudd og kapitalinntekter, i
kombinasjon med en mer progressiv arbeidsbeskatning, kan videreføres.
Det er viktig for verdiskapingen at kapitalbeskatningen er nøytralt
utformet, slik at kapitalen investeres der den gir høyest
avkastning for samfunnet.
Disse medlemmerviser
til at den foreslåtte aksjonærmodell er noe modifisert
i forhold til Skaugeutvalgets forslag. Disse medlemmerviser særlig til årsskiftehandler
og støtter derfor begrensningen i fremføringsadgangen
for ubenyttet skjermingsfradrag for den enkelte aksje.
Disse medlemmermener
også at høye renter på lån fra
personer til selskaper bør ekstrabeskattes, slik at tilpasninger
ved å ta ut aksjeavkastning som renter unngås,
dog er ikke hensikten med en slik ekstrabeskatning å ramme
ordinære lån inngått på markedsmessige
vilkår. Disse medlemmer viser til meldingens
drøfting om nærmere vurdering av fastsettelsen
av skjermingsrenten, og vil gå inn for at den risikofrie
renten i aksjonærmodellen og i skjermingsmodellen settes
lik renten på 5-års statsobligasjoner.
Disse medlemmerviser
til at aksjonærmodellen har en vid fremføringsadgang
selv med de foreslåtte begrensninger, og at skjermingsrenten
derfor bør være en risikofri rente, beregnet etter
skatt på alminnelig inntekt. Disse medlemmermener derfor at det av hensyn til stabilitet
og forutsigbarhet vil være av stor betydning at skjermingsrenten
knyttes til en kjent og objektiv størrelse som følger
markedsrenten. Skjermingsrenten bør være felles
for alle selskaper, fastsettes årlig og bør reflektere
avkastningen på risikofrie plasseringer i det aktuelle året.
Det forutsettes at Regjeringen vil foreslå fastsettelsessystem
og nivå i de enkelte skatteproposisjoner.
Disse medlemmerviser
videre til at grunnlaget for beregning av skjermingsrenten er viktig
og at det derfor må lages overgangsregler som ivaretar
aksjonærenes forskjellige utgangspunkt. Det vil derfor være
riktig at skjermingsgrunnlaget settes til kostpris justert for eventuelle
RISK-beløp i eiertiden.
Disse medlemmermener
også at skjermingsgrunnlaget for alle typer aksjer ervervet
før 1992 bør vurderes nærmere og at de
alternativer både for ikke-børsnoterte og børsnoterte
aksjer som trekkes opp i meldingen er de aktuelle alternativer.
Det bør i den forbindelse også vurderes hvorvidt
takstverdier fra 1992 kan legges til grunn som inngangsverdi ved
realisasjon av ikke-børsnoterte aksjer, selv om verdien ikke
benyttes som skjermingsgrunnlag.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet er ikke enig
med Regjeringen i at det er nødvendig med en reduksjon
i de høyeste marginalskattesatsene på arbeidsinntekter
for å kunne avvikle delingsmodellen. Marginalskattesatsen
på de høyeste arbeidsinntektene vil ligge noe
over satsen på kapitalinntekter, men dette vil også være
tilfelle med Regjeringens opplegg, når arbeidsgiveravgiften
inkluderes.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Senterpartiet mener at aksjonærmodellen vil
føre til en mer rettferdig inntektsbeskatning, fordi samme
inntekt i stor grad vil bli beskattet likt, uavhengig av i hvilken
form inntekten fremstår. Videre vil aksjonærmodellen
ha gode fordelingsvirkninger, fordi det først og fremst
er personer med høye inntekter og store formuer som har
store aksjeinntekter. Disse medlemmer vil også legge
vekt på at modellen innebærer at marginalbeskatningen
av aksjeinntekter økes, uten at bedriftenes investerings-
og finansieringsbeslutninger påvirkes.
Disse medlemmer merker seg at
departementet vil vurdere nærmere hvordan skjermingsrentene
på utbytte og lån skal fastsettes, samt at muligheten
for å innføre en eventuell utflyttingsskatt vil
bli vurdert.
Disse medlemmer vil ta endelig
stilling til utformingen av skjermingsrenten når Regjeringens vurdering
foreligger og saken skal sluttbehandles i Stortinget.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Kystpartiet mener skjermingsfradraget med utgangspunkt
i risikofri rente settes for lavt. Disse medlemmer finner
ikke argumentasjonen med symmetri for bruk av risikofri rente som
grunnlag for skjerming av inntekt fra selskap god nok, ettersom
ubrukt skjermingsfradrag foreslås bortfalt når
aksjen selges. Disse medlemmer vil understreke at
risikoen forbundet med investering i selskap bør gjenspeiles
i skjermingsrenten.
Disse medlemmer mener videre
det gir uheldige virkninger for investorer som investerer i flere
bedrifter hvor bare et fåtall blir lønnsomme,
at skjermingsfradrag ikke kan benyttes på andre aksjer.
Dette gjelder typiske gründerbedrifter og innovativ virksomhet. Disse
medlemmer ser imidlertid problematikken rundt årsskiftetilpasninger,
men presiserer med dette behovet for å finne alternative
løsninger.
Et ytterligere problem er skjermingsgrunnlaget
som etter disse medlemmers syn blir for lavt i de
tilfeller der man for mange år siden har investert kapital,
og senere hatt en stor verdiøkning i verdien på bedriften. Det
synes urimelig at man kun får skjermet en prosentsats av
opprinnelig investeringsbeløp, gjerne minstekravet i aksjeloven
100 000 kroner. Disse medlemmer stiller seg i utgangspunktet
positive til at dagens RISK-systemet bortfaller av den grunn at
dette har vært et komplisert regelverk å forholde
seg til for mange aksjeeiere.
Disse medlemmer mener antydet
fastsettelse av skjermingsfradrag åpner for skatteplanlegging
da investorer eksempelvis heller vil søke å få midler
ut av selskapet gjennom renter på lån, som Regjeringen
vil tillate en markedsrente på uten høy beskatning.
Denne vil naturlig ligge over en risikofri rente. Jo lavere egenkapitalandel,
jo høyere vil risikopremien være. Modellen vil
slik den nå foreligger motivere investorer i selskaper
til å yte lån til et selskap i stedet for å skyte inn
aksjekapital. Dette kan medføre at mange selskaper ender
opp med tynn kapitalisering. Man vil videre måtte opprette
et eget låneregister for aksjonærlån.
Ved en konkurs vil långiverne få igjen alle sine
penger før aksjonærene kan få noe igjen
av det som opprinnelig ble skutt inn som aksjekapital. På bakgrunn
av dette er det også ulogisk ikke å beregne et
risikotillegg på skjermingsrenten for aksjekapital.
Disse medlemmer vil fremheve
at dersom forslaget blir vedtatt må det være høyere
skjermingsrente for grunnfondsbevis, da dette har egenskaper fra
både aksjekapital og ansvarlig lån.
Skissen til skattereform medfører en
innlåsningseffekt for investeringer i aksjeselskaper. Kapital
blir tilbakeholdt i selskapet for å unngå skatt
på utbytte. Eksempelvis fordi aksjonærene ikke ønsker å ta
ut mer enn et beløp tilsvarende skjermingsfradraget, for senere å flytte
ut, realisere gevinstene under et annet skatteregime, for så å returnere
til Norge. På spørsmål om dette svarer
finansministeren at reduksjon i formuesskatten vil motvirke denne
effekten. Disse medlemmer vil ut fra dette presisere
viktigheten av umiddelbar fjerning av formuesskatten.
Disse medlemmer vil fremheve
at aksjonærmodellen kan bli tung å etterberegne
for skatteyter. Særlig for småinvestorer vil dette
være mye innsats for små beløp. Disse
medlemmer vil anbefale en vurdering av bunnfradrag i inntekt
fra aksjer.
Disse medlemmer merker seg at
Finansdepartementet ikke har tatt stilling til om derivater skal omfattes
av fritaksmodellen.
Disse medlemmer viser for øvrig
til sine merknader under punkt 2.2 i denne innstillingen.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti er
enige i at beskatningen av kapitalinntekter må økes,
både av hensyn til en likere beskatning av inntekter fra
kapitalplasseringer og inntekter fra arbeidsinnsats, og av hensyn
til fordeling. Fordelingen av kapitalinntekter er svært
ujevnt fordelt i Norge, og økning i beskatningen av slike
inntekter er gunstig fra et fordelingsperspektiv.
Regjeringens forslag om en aksjonærmodell innebærer
en klar forbedring i forhold til dagens skattesystem, men disse
medlemmer påpeker at forslaget om skjerming av
normalavkastning gir modellen klare svakheter. I hovedsak er dette
knyttet til verdsetting av aksjene, såkalt kostpris. Nyoppstartede
bedrifter og bedrifter med lite kapitalverdier kan bli taperne i
et slikt system. Det er vanskelig å fastsette kostpris
på en bedrift der aksjene ikke er omsatt, og som derfor
ikke har en markedsverdi. Hvis disse får en lav kostpris,
vil også skjermingsfradraget bli mindre. Det er grunn til å frykte
at det særlig vil gjelde for nye, lite kapitalintensive
bedrifter. På denne måten får slike bedrifter
en skatteulempe i forhold til etablerte bedrifter.
Disse medlemmer påpeker
at skjermingsfradraget øker med investert kapital. Dersom
formuen er tilstrekkelig stor vil behovet for å ta ut utbytte
utover risikofri rente være lite. Siden fritaksmodellen
gir skattefritak for alle aksjeinntekter som beholdes i selskapet eller
reinvesteres, vil alle med formue som er tilstrekkelig stor, slippe
helt unna denne skatten. Det er så langt heller ingenting
som hindrer en investor i å flytte utenlands og ta ut pengene
skattefritt.
Disse medlemmer anbefaler en
modell for kapitalbeskatning som ligner Skaugeutvalgets forslag, men
uten deres forslag om skjermingsfradrag. Det gir en skjerpelse av
kapitalbeskatningen i forhold til dagens nivå og Regjeringens
forslag, men inneholder ikke noe progressivt element. Av hensyn
til nøytralitet mellom ulike kapitalinvesteringer må denne
skatten pålegges all kapitalinntekt. For aksjeutbytte videreføres
dermed godtgjørelsesmetoden som sikrer at det tas hensyn
til at overskuddet er beskattet på selskapets hånd.
En alternativ tilnærming kan være å skille
ut skattesatsen for beskatning av selskapsoverskudd fra den alminnelige
skattesats, og øke denne noe, men da med en tilsvarende
mindre økning i kapitalskattesatsen. Det vil sikre at mer
av skattleggingen påløper når inntektene
opptjenes, og dermed gjøre tilpasninger for å unngå utbytteskatt
mindre lønnsomme.
Disse medlemmer understreker
at det ved en endelig utforming av modell for kapitalinntekter må balansen
mellom skattesatses på arbeidsinntekt og kapitalinntekt
være slik at delingsmodellen kan oppheves, samtidig som
fordelingshensyn ivaretas på en bedre måte enn
i dagens system og Regjeringens forslag.
Disse medlemmer viser til at
det er behov for en grundigere utredning før en slik modell
for kapitalbeskatning kan implementeres. Disse medlemmer vil
derfor støtte forslaget om å innføre
en aksjonærmodell med skjerming for aksjeselskaper.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og
Kystpartiet mener at Regjeringens forslag til selskapsbeskatning
vil føre til at AS-formen vil bli foretrukket av mange
av de som av ulike grunner i dag har valgt en selskapsform med større
personlig ansvar for eierne. Disse medlemmer mener
det må legges stor vekt på at skattereformen skal
være nøytral i forhold til selskapsformer.
Disse medlemmer vil peke på at
skattesystemet må kunne inneholde virkemidler for å stimulere
til nye arbeidsplasser der dette trengs aller mest. Årdal
og Høyanger er eksempel på slike steder, og som
derfor er gitt status som omstillingskommuner med mulighet for ekstra
støtte over statsbudsjettet for en periode. Erfaringer
fra slike steder er at det først og fremst trengs ny risikokapital. Disse
medlemmer mener at skatteinsentiv er effektivt for å tiltrekke
kapital. Disse medlemmer mener at det må etableres
et nytt virkemiddel for omstillingskommuner knyttet til skattesystem.
Den reduserte skatten må rettes mot virksomheter og deres
eiere, og må ha et visst omfang og varighet for å ha
en god nok effekt. Dette må utredes nærmere av
Regjeringen. Disse medlemmer mener det må vurderes
en nedsettelse av selskapsskatten med for eksempel tre prosentenheter
for en periode på 10 år for alle virksomheter.
Den nye utbytteskatten bør kunne fjernes helt for en periode
på 10 år etter etablering for utbytte fra de som
etableres i omstillingsperioden.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
"Stortinget ber Regjeringen utrede
og fremme forslag om tidsavgrenset redusert selskapsskatt og utbytteskatt
som virkemidler for omstillingskommuner og andre områder
med særlig behov for å tiltrekke seg kapital for å etablere
nye arbeidsplasser."
Disse medlemmer mener at det
foreslåtte regimet for utbytteskatt kan benyttes til å gi
skattemessige fordeler til virksomheter der eierformen innebærer en
større personlig risiko enn i aksjeselskap. Det samme kan
også benyttes i forhold til bedrifter i en oppstartingsfase
og til næringer som pga. særlige omstendigheter
har tapt mye av egenkapitalen. I dag er fiskeindustrien et eksempel
på en næring som må ha ny egenkapital
for å kunne ta vare på de store verdier som fersk
fiskeråstoff representerer. Disse medlemmer mener
det vil være god næringspolitikk å innføre
et fleksibelt risikotillegg til den foreslåtte skjermingsrente, og
fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen utrede
hvordan en ordning med differensierte risikotillegg til skjermingsrenten
kan bidra til å sikre egenkapitaltilgangen til virksomhetsformer
med ekstra eierrisiko, gründerbedrifter, og selskap eller
prosjekter med ekstra risiko eller høy samfunnsnytte."
Disse medlemmer mener at skjermingsrenten for
grunnfondsbevis bør settes 2-4 pst. høyere enn
for aksjer.
Regjeringen legger vekt på å skattlegge
aksjeselskaper, deltakerlignede selskaper og enkeltpersonsforetak ut
fra de samme grunnprinsippene, slik at ulike typer foretak i størst
mulig grad likebehandles skattemessig. En bør unngå at
valg av organisasjonsform tas ut fra skattemessige hensyn. Samtidig
må målet om en likeartet beskatning av ulike organisasjonsformer avveies
mot andre hensyn. Ulike typer foretak har særtrekk som
vanskeliggjør full skattemessig likebehandling.
Aksjonærmodellen kan ikke anvendes
direkte på deltakerlignede selskaper og enkeltpersonsforetak.
Det skyldes i hovedsak at det er vanskelig å trekke et
skille mellom virksomhetens og deltakerens personlige økonomi
i slike foretak. Det må derfor benyttes en annen løsning
for disse foretakene.
Et spørsmål er om deltakerlignede
selskaper bør gjøres til egne skattesubjekter.
Skattleggingen av deltakerlignede selskaper og aksjeselskaper ville
da bli mer lik. Flere forhold, blant annet den nære tilknytningen
mellom selskap og deltaker, taler imidlertid mot å gjøre
deltakerlignede selskaper til egne skattesubjekter. Å gjøre
deltakerlignede selskaper til egne skattesubjekter, vil også aktualisere
større krav til regnskapsførsel, revisjon mv.,
og kunne medføre redusert adgang for eierne til å samordne
inntekter og fradrag. Slike endringer vil kunne redusere anvendeligheten
for de selskapsformene som i dag deltakerlignes. Inntekt opptjent
i slike selskaper bør derfor etter departementets vurdering
fortsatt lignes hos deltakerne.
Et annet spørsmål er hvordan
beskatning utover skatt på alminnelig inntekt av selskapsoverskuddet
skal gjennomføres hos deltakerne i deltakerlignede selskaper.
Beskatningen kan skje ved opptjening i selskapet, eller først
ved uttak fra selskapet, slik som for aksjeselskaper. Mangelen på et
formelt skille mellom selskapets og deltakernes økonomi
og problemer med å identifisere uttak fra virksomheten,
gjør det imidlertid vanskelig med en uttaksbeskatning av
deltakerlignede selskaper. Tilsvarende problemer taler også mot
uttaksbeskatning i enkeltpersonsforetak.
Departementet foreslår i stedet beskatning
av deltakere i deltakerlignede selskaper og enkeltpersonsforetak
ved opptjening i virksomheten, slik at avkastningen utover et skjermingsfradrag
skattlegges som personinntekt. Denne modellen betegnes skjermingsmodellen.
Skjermingsfradraget bør fastsettes etter samme prinsipp
som i aksjonærmodellen, der risikofri avkastning av kapitalen
skjermes mot beskatning på aksjonærenes hånd.
Skjermingsmodellen står dermed i en annen stilling enn
gjeldende delingsmodell. Gjeldende delingsmodell er en sjablonmodell
for å dele inntekten fra virksomheten i en kapitalavkastningsdel
og en arbeidsavkastningsdel, slik at arbeidsavkastningen kan skattlegges
som personinntekt. I skjermingsmodellen er hensikten å skjerme risikofri
avkastning av investert kapital mot å bli beskattet som
personinntekt.
Det er dermed ikke grunnlag for å skille
mellom eiere som deltar aktivt i selskapets drift, og eiere som
er passive. Skjermingsmodellen skal være grunnlag for beregning
av personinntekt for alle personlige deltakere i deltakerlignede
selskaper. Tilsvarende er det ikke grunnlag for å skille
mellom liberale og ikke-liberale yrker. Det foreslås heller
ikke et lønnsfradrag som det gjeldende lønnsfradraget
i delingsmodellen. Lønnsfradraget er lite treffsikkert,
og vil innebære et brudd med det prinsipielle grunnlaget
for skjermingsmodellen.
Forslaget til skjermingsmodell innebærer
en vesentlig forenkling i beskatningen av personlig næringsdrivende.
Hovedsakelig skyldes dette at en ikke lenger trenger å skille
mellom aktivt og passivt eierskap, eller liberale og ikke-liberale
yrker.
Med skissen til satsstruktur som presenteres
i meldingens kapittel 7, oppnås tilstrekkelig likebehandling
av aksjeinntekter og virksomhetsinntekter utenfor aksjeselskapsformen.
Skjermingsmodellen kan isolert sett innebære en innstramming,
blant annet fordi skjermingsmodellen ikke har takregler som delingsmodellen,
og fordi inntektsgrunnlaget for personinntekten utvides. Dette er
imidlertid en konsekvens av at høy avkastning på investert
kapital skal beskattes på samme nivå, uavhengig
av type foretak. Innstrammingene må også ses i
sammenheng med forslagene til betydelige lettelser på andre
områder, herunder redusert toppskatt og nedtrapping (og
senere avvikling) av formuesskatten. Disse lettelsene vil samlet
sett for disse gruppene overstige skjerpelsene som følge
av endrede regler for beregning av personinntekt.
Skaugeutvalget ber departementet vurdere selskapsligning
for selskaper som i dag blir deltakerlignet. Det legges til grunn
at utvalget med "selskapsligning" i denne forbindelse mener at selskapet
utgjør et eget skattesubjekt. Det vil i praksis si at det
skal gjennomføres et selvstendig ligningsoppgjør
på selskapets hånd, og at utlignet skatt skal
betales av selskapet. Nedenfor vurderes dette spørsmålet
i forhold til skattlegging av alminnelig inntekt.
Beskatningen av forskjellige selskapstyper vil
bli mer likeartet dersom deltakerlignede selskaper gjøres til
egne skattesubjekter. Isolert sett vil dette forenkle skattereglene
noe. Ligningsmyndighetene vil kun få én skattyter
(selskapet) å forholde seg til, i stedet for hver enkelt
deltaker.
På den annen side vil en omgjøring
av deltakerlignede selskaper til egne skattesubjekter være
en løsning som ikke gjenspeiler den nære tilknytningen
mellom selskap og deltaker i deltakerlignede selskaper. Deltakerne
i deltakerlignede selskaper er direkte ansvarlige for selskapets
forpliktelser, uten noen form for ansvarsbegrensning. Det er en
direkte sammenheng mellom selskapets og deltakernes økonomi
og disposisjoner. Å gjøre deltakerlignede selskaper
til egne skattesubjekter innebærer derfor at det innføres
et formelt skille mellom selskapet og deltakerne ved beskatningen,
som i liten grad vil gjenspeile realitetene i selskapsforholdet.
Deltakerne har i dag full samordning av inntektene fra
selskapet og øvrige inntekts- og fradragsposter, dvs. at
underskudd i selskapet kan trekkes fra i deltakerens skattepliktige
inntekter fra andre kilder (med visse begrensninger for underskudd
fra kommandittselskaper). For aksjeselskaper og andre selskaper
som er egne skattesubjekter, er det som hovedregel ikke adgang til å samordne
det skattemessige resultatet i selskapet med andre inntekter og
underskudd på eierens hånd. Det er visse unntak
i reglene om konsernbidrag (som gir adgang til å samordne
skattemessig resultat mellom selskaper som tilhører samme
skattekonsern) og aksjonærbidrag (som på visse
vilkår gir aksjeeierne adgang til å kreve fradrag
for underskudd i aksjeselskap som driver ny virksomhet, ved innbetaling
av et tilsvarende beløp til selskapet). Samordningsadgangen mellom
et aksjeselskap og eierne er likevel betydelig mindre enn mellom
et deltakerlignet selskap og deltakerne. Dersom selskaper som i
dag deltakerlignes blir egne skattesubjekter, taler mye for at samordningsadgangen
må innsnevres tilsvarende som for selskapslignede selskaper
i dag. En slik konsekvens vil etter departementets vurdering være
uheldig.
Å gjøre selskapene til egne
skattesubjekter vil kunne kreve utvidet regnskaps- og revisjonsplikt,
som følge av at deltakerne vil få et mer sekundært
ansvar for selskapets skatteforpliktelser.
Også rutinene for skattebetaling vil
måtte endres, fordi det blir selskapet som får
utlignet skatten, og som (primært) er ansvarlig for denne.
Isolert sett er dette neppe noen avgjørende innvending
mot en omlegging, men sammen med de øvrige konsekvensene
beskrevet ovenfor vil det bli vesentlig større forskjeller
i ligningsmåten for enkeltpersonsforetak, tingsrettslige sameier
og selskaper som nå deltakerlignes. Ligningen for disse
tre kategoriene bør følge samme hovedprinsipper,
fordi det kan være en glidende overgang mellom de tre formene.
I praksis skjer ofte overgangen fra en av disse
kategoriene til en annen uten at særskilte formregler eller prosedyrer
er fulgt, og uten at det er truffet vedtak eller gjennomført
handlinger som kan knytte overgangen til ett bestemt tidspunkt.
Selskapsloven inneholder bestemmelser om stiftelsen av selskaper,
blant annet formkrav til selskapsavtalen. Disse formkravene i selskapsloven
er imidlertid ikke gyldighetsbetingelser. Også formløse
selskapsavtaler er derfor bindende. Ut i fra deltakernes faktiske
handlinger og disposisjoner vil det derfor kunne forekomme at eksempelvis
et tingsrettslig sameie går over til å bli et
ansvarlig selskap (fordi aktiviteten rettet mot tredjemenn øker).
De organisatoriske rammene rundt deltakerlignede selskaper er slik
sett mindre faste enn de er for aksjeselskaper.
Fraværet av formkrav ved selskapsstiftelsen innebærer
at det kan være vanskelig å fastslå når selskapet
faktisk ble dannet, både for deltakerne selv og for andre.
Det tilsier at de praktiske konsekvensene av en overgang fra tingsrettslig
sameie eller fra enkeltpersonsforetak til selskap bør være
moderate. Større endringer i form av andre rutiner for
skatteoppgjør m.m. vil derfor kunne være uheldig.
Etter en samlet vurdering vil departementet
tilrå at selskaper som deltakerlignes etter gjeldende rett,
fortsatt skal lignes på deltakernes hånd, og ikke
bli egne skattesubjekter. Deltakerligningen bør som i dag
gjennomføres etter en nettometode.
Aktive deltakere i deltakerlignede selskaper
får i dag beregnet personinntekt som ilegges trygdeavgift
og eventuell toppskatt. Dette kommer i tillegg til skatt på alminnelig
inntekt.
Det foreslås at det fortsatt skal beregnes
personinntekt for deltakere i slike selskaper, og at personinntekten
skal være grunnlag for utskrivning av trygdeavgift og toppskatt.
Personinntekten vil som i dag danne grunnlag for pensjonsrettigheter
mv. i folketrygden.
Skatt på personinntekt vil beregnes
og utlignes hos deltakerne. Departementet har vurdert om denne skattleggingen
bør skje løpende eller først ved uttak
fra selskapet. Nøytralitetshensyn kan tilsi at en tilsvarende uttaksbeskatning
som for aksjeselskaper innføres for deltakerlignede selskaper.
Det er vesentlig vanskeligere å gjennomføre
uttaksbeskatning i deltakerlignede selskaper enn i aksjeselskaper,
fordi det i mindre grad er et klart formelt skille mellom selskapets
og deltakernes økonomi. En uttaksløsning forutsetter
et skille mellom tilbakeholdt og uttatt overskudd, og at det etableres
rutiner for å registrere alle former for uttak. Særlig
følgende forhold gjør det vanskelig med uttaksbeskatning:
– Det foreligger
ingen nærmere definisjon av hvilke disposisjoner som skal
anses som uttak fra virksomheten.
– Det foreligger ikke noe regelverk
for fremgangsmåten ved overføringer fra selskap
til deltakere tilsvarende utbyttereglene i aksjeselskaper.
– Ikke alle deltakerlignede selskaper
har regnskaps- og revisjonsplikt .
Den nære tilknytningen mellom selskap
og deltaker gir også større risiko for privat
bruk av eiendeler som tilhører virksomheten, uten at det
blir registrert som uttak. Disse omgåelsesmulighetene vil
kreve streng regnskapsmessig oppfølging og ligningsmessig
kontroll. Uttaksbeskatning for deltakerlignede selskaper vil dessuten
bidra til å bryte den nære sammenhengen mellom
selskap og deltaker.
En eventuell definisjon av uttak krever en nærmere vurdering
av de situasjoner der deltakerne kan dekke private behov gjennom
bruk av selskapets eiendeler, eller på annen måte
benytte midler i selskapet til formål utenfor selskapet.
Kontrolltiltak mot skjulte uttak må omfatte et vidt spekter
av disposisjoner. At det finnes en egen konto for tilbakeholdt overskudd,
vil i seg selv ikke gjøre det lettere å definere
og identifisere uttak fra virksomheten.
I dag er deltakerlignede selskaper som hovedregel unntatt
fra regnskaps- og revisjonsplikt når følgende kriterier
er oppfylt:
– selskapet
har mindre enn 5 mill. kroner i salgsinntekt
– selskapet har færre
enn 5 ansatte
– selskapet har 5 deltakere eller
færre
– ingen av deltakerne er juridisk
person med begrenset ansvar
En effektiv kontroll med en uttaksløsning
forutsetter at alle deltakerlignede selskaper pålegges
regnskaps- og revisjonsplikt på samme måte som
aksjeselskaper. En slik utvidelse vil påføre en
rekke mindre selskaper økte kostnader.
Etter en samlet vurdering foreslås
det at beskatningen av deltakere i deltakerlignede selskaper ikke
skal skje i tilknytning til uttak fra selskapet. I stedet bør skattleggingen
skje løpende, ved at det årlig beregnes personinntekt
fra selskapet som skattlegges på deltakernes hånd,
uavhengig av om overskuddet deles ut til deltakerne eller ikke.
Etter gjeldende regler skal det beregnes personinntekt
fra deltakerlignede selskaper hvor aktive eiere til sammen eier
minst to tredjedeler av selskapet, eller har krav på en
tilsvarende andel av overskuddet.
I den foreslåtte aksjonærmodellen
skilles det ikke mellom aktive og passive aksjonærer. Utbytte
utover skjermingen skattlegges likt for alle aksjonærer.
Dette tilsier at en heller ikke skiller mellom aktive og passive eiere
i andre selskapsformer. Dersom det ikke beregnes personinntekt for
deltakerlignede selskaper med en viss andel passive eiere, vil det
være et sterkt incentiv til å velge en selskapsform
med deltakerligning for å unngå tilleggsbeskatning.
Et bortfall av eier- og aktivitetskravet vil også være
en sterk forenkling i forhold til dagens delingsmodell. Det foreslås
derfor at det skal beregnes personinntekt fra alle deltakerlignede
selskaper som har fysiske personer som deltakere.
Bortfall av eier- og aktivitetskravet får
konsekvenser for fordelingen av beregnet personinntekt på deltakerne.
Etter gjeldende regler beregnes personinntekten på selskapets
hånd, og fordeles deretter i sin helhet på de
aktive deltakerne. Likebehandling i forhold til aksjonærmodellen
tilsier at personinntekten fordeles på samtlige deltakere,
uavhengig om disse er aktive eller passive. Den beregnede personinntekten
skal fordeles forholdsmessig etter det krav hver enkelt deltaker
har på andel av overskudd i selskapet, det vil si på tilsvarende
måte som ved fordelingen på aktive deltakere i gjeldende
delingsmodell.
Det foreslås at det skal beregnes personinntekt
for deltakerne i deltakerlignede selskaper uten annet aktivitetskrav
enn det som ligger nedfelt i definisjonen av et selskap i selskapslovgivningen,
og i skattelovens begrep "virksomhet". Etter selskapsloven § 1-1
første ledd må det være utøvet
en "økonomisk virksomhet" for at et selskap skal foreligge.
Det legges opp til å beregne personinntekt i alle selskaper
som oppfyller dette og de øvrige kravene til et selskap
i selskapsloven, og som skal deltakerlignes etter skatteloven § 2-2
annet og tredje ledd.
Personinntekt beregnes bare for fysiske personer. Dersom
et aksjeselskap (eller skattemessig likestilt selskap) er deltaker
i et deltakerlignet selskap, skal det ikke ilegges skatt på den
personinntekten som fordeles på aksjeselskapet. Det skal
heller ikke tilordnes personinntekt for fysiske personer
som er aksjonærer i dette aksjeselskapet. Aksjonærmodellen
vil komme til anvendelse på denne delen av overskuddet
når det videreutdeles fra aksjeselskapet som utbytte til
fysiske personer.
Departementet slutter seg til utvalgets vurdering
av at det vil være vesentlig vanskeligere å gjennomføre
en uttaksmodell for enkeltpersonsforetak enn det vil være for
deltakerlignede selskaper. Departementet viser til at det i enkeltpersonsforetak
særlig vil være vanskelig å skille mellom
skattyters personlige økonomi og virksomhet vedkommende
deltar i. De hensynene som det er redegjort for at gjør
uttaksbeskatning uegnet i deltakerlignede selskaper, gjelder også for
enkeltpersonsforetak. Departementet anbefaler derfor en skjermingsmodell
for enkeltpersonsforetak. Både hensynet til nøytralitet
og at det kan være en glidende overgang fra enkeltpersonsforetak
til deltakerlignet selskap tilsier at skjermingsmodellen for enkeltpersonsforetak og
deltakerlignede selskaper bør ha samme hovedinnhold. Departementet
foreslår at det skal beregnes skjermingsfradrag etter samme
metode for næringsdrivende i enkeltpersonsforetak og i
deltakerlignede selskaper.
Departementet foreslår at det aktivitetskravet
som er nedfelt i gjeldende delingsmodell, bortfaller. Etter gjeldende
regler er det et vilkår for deling at eieren "deltar aktivt
i virksomheten", jf. skatteloven § 12-10 første
ledd a. I utfyllende forskriftsbestemmelser er aktivitetskravet
presisert slik at arbeidsinnsats i virksomheten som ikke overstiger
300 timer i inntektsåret, ikke skal regnes som aktivitet,
jf. Finansdepartementets forskrift til skatteloven § 12-10-2
tredje og fjerde ledd. Bestemmelsene om 300-timerskravet gjelder
som utgangspunkt for alle delingspliktige foretak. Kravet om 300
timer aktivitet i inntektsåret gjelder likevel ikke i liberale
foretak, eller i foretak som har vesentlige likhetstrekk med skattyterens
lønnede yrke.
For deltakerlignede selskaper har departementet foreslått
at det skal beregnes personinntekt for alle selskaper med fysiske
personer som deltakere, uavhengig av om deltakerne er aktive og
de aktive deltakernes eierandel. Departementet foreslår
at tilsvarende skal legges til grunn i enkeltpersonsforetak, og
at det dermed skal beregnes personinntekt uavhengig av om eieren
anses aktiv etter dagens regler. Den praktiske betydningen for eneeiere
vil først og fremst være at 300-timerskravet bortfaller.
Det vil imidlertid fortsatt være et krav om at det drives
aktivitet av et visst omfang for at noe skal anses som næringsvirksomhet og
ikke passiv kapitalforvaltning. Det alminnelige aktivitetskravet
som innebærer at grensene for passiv kapitalforvaltning
er overskredet, og at det i stedet foreligger virksomhet i skattelovens
forstand, vil dermed også være avgjørende
for om det skal beregnes personinntekt.
Departementet viser til at 300-timerskravet
ble innført i 1995 av forenklingshensyn. I praksis har
imidlertid dette kravet vært vanskelig å administrere,
fordi bestemmelsene medfører fortolkningstvil i flere sammenhenger
og kompliserte bevisvurderinger. Problemene gjelder dels hva slags
type aktivitet som er relevant i forhold til bestemmelsene, dels
hvordan antall timer skal telles. Bortfallet av denne regelen vil
etter departementets vurdering innebære en klar administrativ
forenkling. Departementet viser også til at Skaugeutvalget
foreslår at 300-timersregelen oppheves, blant annet på grunn
av de administrative problemene.
Kapitalavkastningsfradraget i gjeldende delingsmodell
skal skille mellom inntekt som skyldes kapitalinnsats i virksomheten,
og inntekt som skyldes arbeidsinnsats. Formålet er å skattlegge
de to inntekts-komponentene som hhv. kapitalinntekt og
arbeidsinntekt. Skjermingsfradraget i den foreslåtte skjermingsmodellen
har ikke det samme formålet. Hensikten er her å skjerme
risikofri avkastning på kapitalen, i tråd med
prinsippene i aksjonærmodellen. Avkastning utover skjermingsfradraget
skattlegges som personinntekt, uavhengig av om meravkastningen skyldes
kapitalavkastning eller (ulønnet) arbeidsavkastning.
I aksjonærmodellen er aksjens kostpris
utgangspunktet for skjermingen. Ubenyttede skjermingsbeløp
blir lagt til kostprisen ved beregning av senere års skjermingsfradrag.
I deltakerlignede selskaper og enkeltpersonsforetak, må verdien
av kapitalen i selskapet danne grunnlag for skjermingen.
Det er et spørsmål om en bør
legge egenkapitalen eller totalkapitalen til grunn for skjermingen.
Disse to løsningene er i prinsippet ekvivalente. Dersom
totalkapitalen danner grunnlag for skjermingen, må imidlertid skjermingsfradraget
reduseres med gjeldsrentene, slik at det ikke gis fradrag for disse
to ganger.
Etter departementets vurdering tilsier praktiske
hensyn at skjermingsgrunnlaget fastsettes med utgangspunkt i den
skattemessige verdien av eiendelene i selskapet, på tilsvarende
måte som kapitalav-kastningsgrunnlaget i gjeldende
delingsmodell. Dette impliserer at skjermingsfradraget baseres på totalkapitalen
i selskapet.
Videre er det et spørsmål
om virksomhetens finansposter som bankinnskudd, aksjer mv. skal
skjermes med skjermingsrenten, eller med den regnskapsmessige avkastningen.
Fordi skillet mellom person og virksomhet i en del tilfeller kan
være uklart, mener departementet at finansposter i virksomheten
bør skjermes med den faktiske avkastningen. Det følger
av dette at skjermingsgrunnlaget må korrigeres for finansposter som
bankinnskudd og andre verdipapirer, samtidig som de korresponderende
kapitalinntekter legges til skjermingsfradraget. Disse korreksjonene
er i praksis de samme som gjøres ved beregning av personinntekt
i gjeldende delingsmodell. Beregningen av skjermingsfradraget blir
da som følger:
Totalkapital (alle poster på aktivasiden
i balansen)
- Finansposter (bankinnskudd, aksjer mv.)
- Andre eiendeler av privat karakter
= Skjermingsgrunnlag
Skjermingsgrunnlag x skjermingsrente
- Gjeldsrenter
+ Finansinntekter
= Skjermingsfradrag
Aksjeinntekter på foretakets hånd,
skal legges til skjermingsfradraget med verdien før skatt
(på alminnelig inntekt), og den skattemessige verdien av
aksjene skal trekkes ut av skjermingsgrunnlaget, på samme måte
som bankinnskudd mv.
Dersom et foretak med aksjeinntekter har et
aksjeselskap som deltaker, vil inntekten til aksjeselskapet måtte
korrigeres slik at en unngår kjedebeskatning. Departementet
vil vurdere utformingen av en slik korreksjonsmekanisme nærmere.
I virksomheter som omfattes av skjermingsmodellen, vil
foretakets eiendeler økes ved tilbakeholdt overskudd, slik
at skjermingsgrunnlaget øker. For en aksjonær øker
skjermingsgrunnlaget med ev. ubenyttet skjermingsfradrag (differansen
mellom skjermingsfradrag og utbytte), og ikke med hele det tilbakeholdte overskuddet.
For å utjevne den ulike oppbyggingen av skjermingsbeløp
i de to modellene, må personinntekt i skjermingsmodellen
skattlegges løpende, slik at skjermingsgrunnlaget kun øker
med verdien etter skatt av det tilbakeholdte overskuddet. Dette
gir det samme skjermingsgrunnlaget som ved å ta ut utbytte
i aksjonærmodellen, som skattlegges og skytes inn igjen som
ny aksjekapital.
Skjermingen i skjermingsmodellen vil, i likhet
med i delingsmodellen, baseres på verdien av selskapets eiendeler.
Utvalgets vurderinger av kapitalavkastningsgrunnlaget m.m. i gjeldende
delingsmodell, er derfor også relevante for fastsettelsen
av skjermingsgrunnlaget i skjermingsmodellen. Skaugeutvalget drøftet
en revidert delingsmodell for både aktive og passive eiere
i kombinasjon med aksjonærmodellen for aksjonærer.
Nedenfor drøftes de enkelte elementene i skjermingsmodellen
bl.a. med utgangspunkt i utvalgets forslag til endringer i delingsmodellen.
I gjeldende delingsmodell skal eiendelene i
kapitalavkastningsgrunnlaget verdsettes til middelverdien av eiendelenes
inngående og utgående verdi i inntektsåret, etter
følgende hovedregler:
– Avskrivbare
eiendeler verdsettes til skattemessig verdi.
– Ikke avskrivbare eiendeler verdsettes
til den høyeste verdien av historisk kostpris og ligningsverdi.
– Eiendeler som i 1999 ble verdsatt
til regnskapsmessig verdi, kan fortsatt verdsettes til denne verdien.
Skaugeutvalget foreslår å oppheve
særregelen om verdsettelse til regnskapsmessig verdi ved
en eventuell videreføring av delingsmodellen. Utvalget
viser til at regnskapsmessige verdier ikke bør benyttes
ved fastsettelsen av kapitalavkastningsgrunnlaget, blant annet fordi
regnskapets informasjonsverdi kan svekkes dersom regnskapsverdiene
påvirkes av skattemessige forhold.
Departementet vil ikke foreslå å oppheve
særregelen om verdsettelse til regnskapsmessig verdi for
eiendeler som ble verdsatt til slik verdi i 1999. Betydningen av denne
særregelen vil bli redusert etter hvert som eiendelene
selges og utrangeres, og det er derfor ikke sterke grunner for å oppheve
den. Departementet slutter seg ellers til Skaugeutvalgets vurderinger
om at verdsettelse av kapitalavkastningsgrunnlaget kun bør
baseres på skattemessig verdi, historisk kostpris og ligningsverdi.
Skaugeutvalget foreslår at all leverandørkreditt
og forskuddsbetaling fra kunder skal trekkes fra i kapitalavkastningsgrunnlaget,
uavhengig av betalingsbetingelsene. Utvalget begrunner forslaget
med at det bør være symmetrisk behandling av virksomhetens
leverandørkreditter/forskuddsbetaling fra kunder
og kundefordringer. Skatteloven § 12-13 annet ledd a må utvides,
slik at forskudd til leverandører inngår i kapitalavkastningsgrunnlaget.
Utvalget viser for øvrig til at forslaget innebærer
en administrativ forenkling, fordi gjeldende bestemmelser innebærer
at ligningsmyndighetene må sjekke alle fakturaer for å få brakt
eventuelle avtaler om renter og kredittid på det rene.
Departementet mener at virksomhetens leverandørkreditter
og forskuddsbetaling fra kunder bør behandles konsekvent,
og slutter seg derfor til Skaugeutvalgets vurderinger og forslag.
For å unngå at skattereglene
om forretningsverdi benyttes som ledd i skatteplanlegging, foreslår
utvalget to tiltak. Utvalget viser til at det er et hovedproblem
at gevinst ved salg av forretningsverdi ikke anses som personinntekt
etter gjeldende regler, uavhengig av om det overdragende selskapet
er delingspliktig eller ikke. Dette problemet kan etter utvalgets
vurdering løses gjennom en regel som sikrer at egenutviklet
forretningsverdi skattlegges som personinntekt ved salg. Videre
foreslår utvalget at forretningsverdi som er overført
fra et foretak med hovedsakelig samme eierkrets som det overtakende
foretaket, bør unntas fra kapitalavkastningsgrunnlaget.
Departementet vil med utgangspunkt i Skaugeutvalgets
forslag, arbeide videre med ulike løsninger på problemene
knyttet til overdragelse av forretningsverdi mv.
Skjermingsfradraget skal i prinsippet ivareta
de samme hensynene som i aksjonærmodellen, det vil si sikre
at en risikofri avkastning på investert kapital kun skattlegges
som alminnelig inntekt. De vurderingene som ligger til grunn for
valg av skjermingsrente i aksjonærmodellen kan derfor i
utgangspunktet også anvendes for skjermingsmodellen. Det
bør likevel tas hensyn til at dette fradraget i skjermingsmodellen
gis i et grunnlag som ikke er redusert med skatt på alminnelig inntekt.
I skjermingsmodellen bør det derfor benyttes en rente før
skatt. Departementet vil vurdere fastsettelsen av skjermingsrenten
nærmere.
Departementet deler Skaugeutvalgets oppfatning
av at lønnsfradraget er lite treffsikkert. Særlig
fordi egenopparbeidet forretningsverdi ikke inngår i kapitalavkastningsgrunnlaget,
har det vært hevdet at det er behov for lønnsfradrag
for å unngå mulig diskriminering av arbeidsintensive
foretak. Dobbeltfradraget for lønnsutgifter, som lønnsfradraget
i realiteten innebærer, er imidlertid ingen god løsning
for å fange opp immateriell kapital og virksomhetskapital
i bedriftene. Det vises til at lønnsfradraget ikke inngikk
i det opprinnelige forslaget til delingsmodell. Departementet legger
også vekt på at likebehandling med aksjonærmodellen
tilsier at skjermingsmodellen ikke bør inneholde lønnsfradrag.
De skisserte lettelsene i toppskatten m.m., vil dessuten redusere
behovet for særlige fradrag som reduserer personinntekten.
Departementet foreslår derfor at skjermingsmodellen ikke
skal inneholde noe lønnsfradrag.
Departementet foreslår å videreføre
gjeldende regler for å fremføre negativ beregnet
personinntekt i skjermingsmodellen. Det innebærer at uutnyttet
skjermingsfradrag fremføres mot senere avkastning fra samme
kilde.
Skjermingsmodellen skiller ikke mellom liberale
og ikke-liberale foretak. Administrativt er et slikt skille svært
krevende fordi det ikke er mulig å gi noen uttømmende
opplisting av liberale foretak. Fraværet av et slikt skille
i skjermingsmodellen innebærer derfor en vesentlig administrativ
forenkling i forhold til gjeldende delingsmodell.
Gjeldende delingsmodell har begrensningsregler
for beregnet personinntekt (takregler).
Departementet viser til at skjermingsmodellen
prinsipielt sett står i en annen stilling enn gjeldende delingsmodell.
Gjeldende delingsmodell er en sjablonmodell for å dele
aktive deltakeres inntekt fra virksomheten i en kapitalavkastningsdel
og en arbeidsavkastningsdel, slik at arbeidsavkastningen kan skattlegges
som personinntekt. Utgangspunktet for en skjermingsmodell er å skjerme
risikofri avkastning av den investerte kapitalen mot å bli
beskattet som personinntekt. I en slik modell bør det ikke
være noe tak på beregnet personinntekt, slik at
særlig høy kapitalbeskatning bare blir beskattet
med 28 pst.
Virkningene av å fjerne begrensningsreglene
dempes som følge av at personinntekten skal fordeles på alle selskapsdeltakerne,
og ikke i sin helhet på aktive deltakere slik som i gjeldende
delingsmodell. Innstrammingene må også vurderes
i lys av reduksjonene som foreslås i toppskatten. Departementet
foreslår derfor at skjermingsmodellen ikke skal inneholde
regler om begrensning av beregnet personinntekt.
Departementets forslag til skjermingsmodell innebærer
at overskuddet i deltakerlignede selskap skattlegges løpende.
Gjeldende metode for gevinstberegning ved realisasjon av andel kan
dermed fortsatt benyttes (fordi økningen i skattemessige
verdier i selskapet i eierperioden kan ses som ikke uttatt skattlagt
overskudd).
Etter gjeldende regler beregnes gevinsten slik:
Vederlaget for andelen (salgssum)
- Andel av skattemessige verdier i selskapet
på
realisasjonstidspunktet
+ - Korreksjon for over- eller underkurs
ved ervervet av andelen
= Skattepliktig gevinst
(Over- eller underkurs ved ervervet av andelen tilsvarer
differansen mellom en forholdsmessig andel av selskapets skattemessige
verdier på ervervstidspunktet og kjøpesummen.)
Gevinsten skattlegges som alminnelig inntekt,
og inngår ikke i personinntektsgrunnlaget.
Mye taler for å skattlegge realisasjonsgevinst
på forretningsverdi som personinntekt. Dersom slik realisasjonsgevinst
skal skattlegges som personinntekt, vil gevinstberegningen fortsatt
ta utgangspunkt i reglene over, men trygdeavgift og eventuell toppskatt
på personinntekten kommer i tillegg.
Etter gjeldende rett skattlegges norsk deltaker
også for inntekter fra utenlandsk deltakerlignet selskap,
så langt Norges beskatningsrett ikke er begrenset av eventuell
skatteavtale. Også alminnelig inntekt fra utenlandsk selskap
fastsettes etter nettometoden. Deltakerens andel av selskapets resultat
fastsettes etter norske skatteregler som om selskapet var norsk.
Det beregnes personinntekt for deltakerne etter samme regler som for
deltakere i norske selskaper. Også gevinst ved realisasjon
av andelen skattlegges til Norge etter alminnelige regler. Realisasjonstap
kommer tilsvarende til fradrag.
Disse løsningene kan videreføres
i skjermingsmodellen. Den viktigste forskjellen i forhold til gjeldende regler,
er at det etter skjermingsmodellen må beregnes personinntekt
også for passive deltakere. I prinsippet krever imidlertid
ikke skjermingsmodellen flere opplysninger fra selskapet eller deltakeren
enn gjeldende regler.
Skjermingsmodellen gir dermed likebehandling
av norske deltakere i norske og utenlandske deltakerlignede selskaper.
Deltaker i utlandet har skatteplikt til Norge
etter de alminnelige bestemmelsene om skatteplikt til Norge i skatteloven.
Skattyter i utlandet som er deltaker i selskap som driver virksomhet
i Norge, har begrenset skatteplikt til Norge etter skatteloven § 2-3
første ledd b. Begrensninger i skatteplikten kan følge
av skatteavtaler.
Utenlandske deltakere som får skatteplikt
til Norge på grunn av selskapsdeltakelsen, skattlegges
etter samme regler som norske deltakere.
Disse løsningene kan videreføres
med skjermingsmodellen. Det innebærer at skjermingsmodellen gir
likebehandling av norske og utenlandske deltakere i norske deltakerlignede
selskaper.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Kystpartiet, ber
Regjeringen utrede videre muligheten for å innføre
en modell for uttaksbeskatning også for deltagerlignede
selskaper og enkeltpersonforetak. Dersom det ikke er mulig å utforme
en hensiktsmessig uttaksmodell for begge eller en av selskapsformene
bes Regjeringen om å vurdere nærmere konsekvensene
av å innføre skjermingsmodellen, særlig
for nyskaping og gründervirksomhet, samt fremme evt. forslag
til justering av skjermingsmodellen dersom det anses nødvendig
etter en slik vurdering. Utredningen, både av muligheten
for uttaksbeskatning og vurdering av evt. behov for justering av
skjermingsmodellen bør foreligge i løpet av våren
2005, slik at eventuelt ny modell kan iverksettes samtidig med aksjonærmodellen
1. januar 2006.
Flertallet viser til at inntil
ny modell er på plass, vil delingsmodellen bli videreført
slik det også er beskrevet i meldingen.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Høyre, Kristelig Folkeparti
og Venstre, vil peke på at skjermingsmodellen ikke ble
foreslått av Skaugeutvalget, og at forslaget ikke har vært
ute på bred høring. Flertallet mener
at konsekvensene av å innføre skjermingsmodellen
for deltakerlignede selskaper og enkeltpersonsforetak ikke er utredet
godt nok, og er særlig bekymret for hva modellen vil bety
for nyskaping og gründervirksomhet.
Flertallet viser til brev av
18. mai 2004 fra Handels- og servicenæringenes hovedorganisasjon,
Norges Autoriserte regnskapsføreres forening, Finansnæringens
hovedorganisasjon, Næringslivets hovedorganisasjon, Bedriftsforbundet
og Sparebankforeningen i Norge til finanskomiteen. I brevet advarer
organisasjonene sterkt mot å innføre skjermingsmodellen
uten å gjennomføre grundige konsekvensanalyser
og vurderinger av hvilke alternativer som finnes. De frykter at
de skattemessige konsekvensene for de involverte enkeltpersonsforetak
og deltakerlignede selskaper vil kunne få negative konsekvenser
for næringsutviklingen i landet.
Flertallet viser til at Skaugeutvalget
gikk inn for å innføre uttaksbeskatning også for
deltakerlignede selskaper og enkeltpersonsforetak, fordi dette ville
føre til full skattemessig nøytralitet mellom
ulike virksomhetsformer. Flertallet vil derfor be
Regjeringen om å foreta en nærmere utredning av
en modell for uttaksbeskatning for disse selskapsformene. En ordning
der deltakerlignede selskaper og enkeltpersonsforetak kan velge
mellom en modell med løpende beskatning og uttaksbeskatning
bør også vurderes.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at aksjeselskaper,
deltakerlignede selskaper og enkeltpersonsforetak prinsipielt bør
likebehandles skattemessig, men at mangelen på formelle
skiller mellom deltakernes og virksomhetens økonomi i deltagerlignede
selskaper og enkeltpersonsforetak gjør det vanskelig med
en uttaksbeskatning.
Disse medlemmer mener derfor
at beskatningen av deltakere i deltagerlignede selskaper og enkeltpersonsforetak
bør foregå ved opptjening og at avkastning utover
et skjermingsfradrag skattlegges som personinntekt slik som beskrevet
for den såkalte skjermingsmodellen i meldingen.
Disse medlemmer viser til at
fastsettelsen av skjermingsfradraget for deltagerlignede selskaper
og enkeltpersonsforetak i prinsippet skal ivareta de samme hensyn
som skjermingsrenten i aksjonærmodellen. Disse medlemmer mener
at selv om de vurderinger som er benyttet for skjermingsrenten i
aksjonærmodellen langt på vei kan benyttes, så er
det spesielle forhold for virksomheter som kommer inn under skjermingsmodellen
som gjør at både størrelsen på skjermingsrenten
og andre særlige forhold for deltagerlignede selskaper
og enkeltpersonsforetak bør vurderes nærmere. Disse
medlemmer mener derfor at i skjermingsrenten for skjermingsmodellen
må det gis ytterligere et risikotillegg utover den risikofrie
renten på 5-års statsobligasjoner.
Disse medlemmer vil fremheve
betydningen av at forslaget til skjermingsmodell innebærer
en vesentlig forenkling i beskatningen av personlige næringsdrivende
ved at en ikke lenger behøver å skille mellom
aktivt og passivt eierskap, eller liberale og ikke-liberale yrker.
Det gir en likebehandling av aksjeinntekter og virksomhetsinntekter
utenfor aksjeselskapsformen.
Disse medlemmer viser til at
skjermingsmodellen isolert sett kan innebære en skattemessig
innstramming på grunn av at inntektsgrunnlaget for personinntekten
utvides og fordi modellen ikke har takregler slik som i eksisterende
delingsmodell. Dette er en konsekvens av at høy avkastning
på investert kapital gjennom skattereformen beskattes på samme
måte, uansett type foretak.
Disse medlemmer mener at disse
innstramminger må sees i en helhet sammen med forslagene
til betydelige lettelser i toppskatten samt nedtrapping av formuesskatten,
slik at lettelsene for disse grupper foreta samlet vil overstige
skjerpelsene som følge av endret regleverk.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Kystpartiet mener skjermingsmodellen burde vært
utredet grundigere, og helst ute på høring. Skjermingsmodellen
skattlegger høy eieravkastning som personinntekt ved opptjeningen. Disse
medlemmermerker seg at det forhold
at det ikke skilles mellom aktive og passive deltakere, medfører
en forenkling, men også en skatteøkning for tidligere
passive deltakere som hadde tilpasset seg. Disse må nå svare
toppskatt og trygdeavgift på sin del av overskuddet etter
fradrag for skjermingsrente. Dette er da også tilsiktet
fra Regjeringens side. Modellen sperrer også tilpasninger
gjennom indre selskap.
Disse medlemmermerker
seg videre at eierne i denne modellen ikke har mulighet til å unngå at
inntekt blir beskattet som personinntekt, ettersom alt skattemessig
overskudd likestilles med uttak. Dette betyr at skatteyter skattlegges
med høy sats uavhengig av om man tar ut inntekt eller ikke,
hvilket gir små insentiver til å reinvestere i
bedriften som i aksjonærmodellen. Dette kan også føre
til at investorer vegrer seg for å investere kapital. Ettersom
toppskatten slår inn ved 6 G vil man for inntekter over
dette skattes hardere enn om virksomheten hadde vært organisert
som et aksjeselskap. Disse medlemmer er av den oppfatning
at dette skaper uheldig forskjellsbehandling av ulike organiseringsformer.
Ettersom skjermingsgrunnlaget tar utgangspunkt
i totalkapitalen, er verdsettelsen av denne avgjørende
for om man får fastsatt et riktig skjermingsbeløp
med utgangspunkt i den risikofrie renten.
Disse medlemmer mener det burde
vurderes nærmere hvorvidt deltakerlignede selskaper, herunder enkeltpersonsforetak
kunne velge å komme inn under aksjonærmodellen,
med det som følger av økt kontroll som revisjonsplikt.
Disse medlemmer viser til at
Finansdepartementet selv påpeker at skattemeldingen ikke
drøfter skjermingsmodellen uttømmende, men kun
presenterer hovedprinsippene for modellen. Disse medlemmer registrerer
også at Finansdepartementet vil arbeide videre med den
konkrete utformingen, herunder mer detaljerte regler om skjermingsgrunnlaget. Disse
medlemmer mener at delingsmodellen må beholdes
for denne selskapsgruppen inntil skjermingsmodellen foreligger i
en mer fullstendig utredet form. Disse medlemmer påpeker viktigheten
av at dette skjer snarest mulig.
I dette kapitlet drøftes beskatningen
av aksjeinntekter som tilfaller aksjonærer som er aksjeselskaper (selskapsaksjonærer).
Regjeringen foreslår at selskapsaksjonærer i hovedregelen
skal fritas for beskatning av utbytte og gevinst på aksjer,
samtidig som fradragsretten for tilsvarende aksjetap bortfaller
(fritaksmetoden). For øvrig vil selskaper være
løpende skattepliktig for sine inntekter som i dag. Skattefritak
for selskapers aksjeinntekter harmonerer med det uttaksprinsipp
som ligger til grunn for aksjonærmodellen, og som medfører
at aksjeinntekter som overstiger risikofri avkastning, beskattes
når de tas ut av selskapssektoren.
Det er et mål at selskapsbeskatningen
utformes slik at ressursene kanaliseres dit de kaster mest av seg,
og at beskatningen ikke skal medføre innelåsing
av kapital eller påvirke organisasjonsstrukturene. Det
betyr blant annet at en bør unngå at aksjeinntekter
blir beskattet flere ganger i eierkjede med flere norske selskaper (kjedebeskatning).
Kjedebeskatning kan gi incentiver til omorganisering, og kan dessuten
svekke kapitalmobiliteten i selskapssektoren.
Aksjonærmodellen innebærer
at aksjeinntekter utover risikofri avkastning beskattes på aksjonærens hånd.
Dersom aksjonærmodellen anvendes for selskaper, vil denne
meravkastningen bli kjedebeskattet. Regjeringen ønsker
derfor ikke å innføre aksjonærmodellen
for selskapsaksjonærer.
Skaugeutvalget foreslår å videreføre
RISK- og godtgjørelsesmetoden innenfor selskapssektoren,
inntil alternative løsninger for beskatning av aksjegevinster og
utbytte for selskaper er nærmere vurdert. En videreføring
av RISK- og godtgjørelsessystemet vil som hovedregel forhindre
kjedebeskatning. Dagens RISK- og godtgjørelsesmetode innebærer
imidlertid en forskjellsbehandling av aksjeinntekter mellom norske selskaper
og grenseoverskridende aksjeinntekter, som kan skape usikkerhet
i forhold til EØS-avtalen. RISK-reglene fremstår
som kompliserte. Utvidelse av anvendelsesområdet for RISK-reglene
ville dessuten være administrativt svært krevende.
Både hensynet til skattyterne og likningsmyndighetene taler
mot å utvide RISK-reglene.
Utgangspunktet er at fritaksmetoden skal gjelde
alle aksjeinntekter, både innenlandske og grenseoverskridende,
som tilfaller selskapsaksjonærer. Det er imidlertid lagt
opp til særskilte begrensninger av fritaksmetodens anvendelse
på grenseoverskridende aksjeinn-tekter. Skattefritaket
vil ikke omfatte kildeskatt på utbytter fra norske selskaper
til selskapsaksjonærer hjemmehørende utenfor EØS.
Dessuten er det aktuelt at skattefritaket for inntekter som norske
selskaper oppebærer på aksjer i utenlandske selskaper,
underlegges visse vilkår eller begrensninger.
Regjeringen foreslår at fritaksmetoden
skal gis virkning for utbytte innvunnet fra og med inntektsåret 2004,
og for aksjegevinster/-tap som realiseres fra og med den
dagen denne meldingen fremlegges, dvs. 26. mars 2004.
Med et skattefritak for aksjeinntekter innenfor selskapssektoren
vil kjedebeskatning unngås. Det vil bli større
grad av skattemessig likebehandling av investeringer i Norge og
utlandet. Skattefritaket for innenlandske aksjeinntekter vil gjelde
tilsvarende for aksjeinntekter til eller fra selskaper hjemmehørende
i andre EØS-land, slik at beskatningen av selskapers aksjeinntekter
vil være i samsvar med EØS-avtalen.
Sammenlignet med dagens system vil likningsmyndighetene
oppnå administrative besparelser, mens selskapene vil få reduserte
etterlevelseskostnader. I kombinasjon med aksjonærmodellen
for personlige aksjonærer, vil fritaksmetoden gjøre
det mulig å oppheve RISK- og godtgjørelsesreglene
i sin helhet. Dette er en stor administrativ forenkling i forhold
til å opprettholde RISK-systemet parallelt med aksjonærmodellen.
Innføring av fritaksmetoden vil føye
seg inn i en internasjonal trend der godtgjørelsessystemer
avvikles og ofte erstattes med skattefritak for aksjeinntekter som
tilfaller selskaper.
Fritak fra beskatning av aksjeinntekter i selskapssektoren
kan medføre et provenytap. Dels vil dette skyldes at gevinst
på norske aksjer og aksjeinntekter fra utlandet ikke lenger
blir gjenstand for beskatning i Norge, og dels vil det skyldes at
fritaksmetoden åpner for uønskede tilpasningsmuligheter
fra skattyternes side. Tilpasningsmulighetene og provenytapet kan
reduseres gjennom å begrense fritaksmetodens anvendelsesområde
og andre særskilte tiltak.
Regjeringen vil komme tilbake med lovforslag
i forbindelse med fremleggelsen av budsjettet for inntektsåret
2005.
Utgangspunktet er at fritaksmetoden bør
gjelde for aksjeselskaper og likestilte selskaper, og at det er avkastning
på investeringer i slike selskaper (gevinst og utbytte)
som vil kvalifisere for skattefritak. Her rettes oppmerksomheten
først og fremst mot aksjeselskaper og inntekt på aksjeinvesteringer.
I motsetning til aksjeselskaper, er ansvarlige
selskaper og andre selskaper med ubegrenset ansvar ikke egne skattesubjekter.
Slike selskaper blir gjenstand for deltakerligning etter en nettometode.
Dette innebærer at det foretas et eget inntektsoppgjør
på selskapets hånd som om det var skattyter. Deretter
fordeles nettoresultatet på deltakerne til beskatning eller
fradrag på vanlig måte. Dersom deltakerlignet
selskap med både personlige deltakere og selskapsdeltakere
mottar aksjeinntekter, oppstår det spørsmål
om hvordan aksjeinntekten skal behandles. Ulik skattemessig behandling
av aksjegevinster og -utbytte for personlige aksjonærer
og selskapsaksjonærer vil kreve modifikasjoner i nettometoden
for beregning av inntekt fra deltakerlignede selskaper. Departementet
vil vurdere denne problemstillingen nærmere.
Uttaksbeskatning gjennomføres når
et objekt overføres eller får endret funksjon
eller bruk, men uten at det blir realisert. Det gjelder eksempelvis
når en eiendel overføres vederlagsfritt fra selskap
til aksjonær for privat bruk. Departementet legger til
grunn at skattefritaket ved aksjerealisasjoner skal gjelde tilsvarende ved
uttak av aksjer.
Utgangspunktet er at fritaksmetoden skal gjelde
alle aksjeinntekter som tilfaller selskapsaksjonærer. Departementets
foreløpige vurdering er at det ikke er grunn til å unnta
inntekt på porteføljeinvesteringer fra dette utgangspunktet.
Også inntekter som norske selskapsaksjonærer
oppebærer på aksjer i utenlandske selskaper, vil
i hovedregelen omfattes av skattefritaket. Det er imidlertid aktuelt å oppstille
særskilte begrensninger eller vilkår for at slike
inngående aksjeinntekter skal fritas fra beskatning. Formålet
er å motvirke uønskede tilpasninger over landegrensene
med tilhørende provenytap.
I dagens system blir utbytter fra norske selskaper
til utenlandske selskapsaksjonærer gjenstand for kildebeskatning,
uten rett til godtgjørelse. Kildeskattesatsen er 25 pst.,
men Norge har i en rekke skatteavtaler fraskrevet seg retten til å anvende
denne satsen fullt ut. For utbytte fra norsk datterselskap til morselskap
hjemmehørende i skatteavtaleland (kravet til eierinteresse varierer
fra avtale til avtale) er satsen som regel redusert til 15 pst.
eller lavere.
Departementet legger i utgangspunktet til grunn
at kildebeskatningen bør videreføres for utbytte
til selskapsaksjonærer i lavskatteland som ikke har skatteavtale med
Norge. Det bør unngås å stimulere til
eierskap fra slike jurisdiksjoner. Samtidig bør ikke Norge
kunne benyttes som "mellomliggende" land for skattegunstig overføring
av inntekter fra tredjeland til lavskatteland.
Videre er departementet av den oppfatning at kildebeskatningen
bør videreføres for utbytte fra norsk selskap
til selskapsaksjonærer som er hjemmehørende utenfor
EØS. Skatteavtalene pålegger som regel selskapsaksjonærens
hjemland å gi kredit for kildeskatt på utbytte.
Forutsatt at hjemlandet beskatter utbyttet med en sats som minst
svarer til den norske kildeskattesatsen, og at hjemlandet ikke gir
kredit for norsk beskatning av inntekten som ligger til grunn for
utbyttet, vil ikke den norske kildebeskatningen påvirke
den totale skattebelastningen på utbyttet. En opphevelse
av kildebeskatningen vil i praksis medføre at Norge overfører
skattefundamenter til utlandet.
Departementet legger til grunn at fritaket fra kildebeskatning
ikke bør få større omfang enn hva som er
nødvendig for å fjerne den eksisterende usikkerheten i
forhold til EØS-avtalen. Departementet foreslår
derfor at fritaksmetoden bare gjøres gjeldende for utgående
utbytter til selskaper som er hjemmehørende i EØS-land,
slik at det blir skattemessig likebehandling av norske selskapsaksjonærer
og selskapsaksjonærer i andre EØS-land.
I skatteavtalene mellom Norge og de enkelte
EØS-land varierer det hva som er fastsatt som maksimumssats
for kildebeskatning av utbytte. For utbytte som går til
morselskap hjemmehørende i EØS-land, er den uveide
gjennomsnittlige maksimumssatsen ca. 6,5 pst. Dette gjennomsnittet
omfatter også landene som tiltrer EØS-samarbeidet
1. mai 2004, samt Lichtenstein som ikke har skatteavtale med Norge.
Departementet vil komme nærmere tilbake
til avgrensningen av anvendelsesområdet for fritaksmetoden.
Etter departementets syn bør det legges
betydelig vekt på å unngå kjedebeskatning
av inntekt i eierkjeder med flere norske selskaper. Kjedebeskatning
er uheldig fordi det vil favorisere virksomhet som er organisert
i flate selskapsstrukturer, fremfor konserner med mange ledd av
selskaper. Det vil også gi incentiver til å organisere
virksomhet i underliggende selskap med ubegrenset ansvar (som er
gjenstand for deltakerligning), fremfor i underliggende aksjeselskap.
Videre medfører kjedebeskatning at kapital til en viss
grad blir låst inne i etablerte strukturer, og forhindrer
at kapitalen allokeres slik at det samlede overskuddet gjøres
størst mulig.
Verdiskapingen i selskapssektoren beskattes
når den materialiserer seg i form av opptjente inntekter
for selskapene. Skattefritak for selskapers aksjeinntekter medfører
at denne verdiskapingen kan overføres til selskapsaksjonærer
uten ytterligere beskatning. Derved forhindres kjedebeskatning,
samtidig som kapitalmobiliteten innenfor selskapssektoren bedres
sammenlignet med dagens system. Med en fritaksmetode blir aksjeinntekter
først beskattet når de tas ut av selskapssektoren,
i form av utbytte eller aksjegevinst som tilfaller personlige norske
aksjonærer. Aksjonærmodellen medfører
at beskatningen begrenses til den del av aksjeinntekten som overstiger
skjermingsfradraget. Skattefritak for aksjeinntekter innenfor selskapssektoren
harmonerer med det uttaksprinsipp som aksjonærmodellen
bygger på.
Dagens system med RISK og godtgjørelse
forebygger som hovedregel kjedebeskatning innenlands. RISK-metoden
kan imidlertid medføre en viss innlåsningseffekt
ved at en skattlegger aksjegevinster som gjenspeiler økte
forventninger til fremtidige inntekter i selskapet. Når
det gjelder beskatningen av utbytte på norske investeringer,
vil en fritaksmetode i utgangspunktet ikke medføre reelle
endringer sammenlignet med dagens godtgjørelsesmetode.
Lovlig utbytte fra norsk selskap er i realiteten også i
dag fritatt fra beskatning på aksjonærens hånd.
I dagens system kan utbytteutdeling utløse
korreksjonsbeskatning av det utdelende selskapet. Korreksjonsskattereglene
sikrer at utbytte ikke består av inntekt som det knytter
seg latente skatteforpliktelser til. Det oppstår ikke plikt
til å svare korreksjonsskatt dersom utbyttet omfatter inntekt
som er fullstendig fritatt fra beskatning, og som derfor aldri vil
bli skattemessig periodisert i det utbytteutdelende selskapet. Skattefritak
for selskapers aksjeinntekter vil derfor medføre at slike
inntekter kan (videre)utdeles uten at det oppstår skatteplikt
etter de gjeldende korreksjonsskattereglene. Dette vil også være
tilfelle for skattefri inntekt på utenlandske aksjer.
Departementet vil vurdere nærmere hvorvidt
skattefritaket for selskapers utbytteinntekter bør gjøres
betinget av at utbyttet er lovlig utdelt. Dessuten vil departementet
vurdere om det er grunnlag for å opprettholde korreksjonsskattereglene
ved innføring av fritaksmetoden for selskaper og aksjonærmodellen
for personlige aksjonærer.
Fritaksmetoden vil også som utgangspunkt
gjelde for inntekter som norske selskapsaksjonærer mottar
på utenlandske aksjer. Derved forhindres at aksjeinntekt som
er opptjent og beskattet av selskap i utlandet, skattlegges (ytterligere)
i Norge når den tilfaller norsk selskapsaksjonær.
Full investeringsnøytralitet for en
norsk investor mellom investeringer i Norge og utlandet, vil kreve samme
effektive beskatning uavhengig av i hvilket land investeringen plasseres.
Generelt vil ønsket om i størst mulig utstrekning å skape
nøytralitet med hensyn til grenseoverskridende investeringer,
tilsi at enkeltlandene helt eller delvis må oppgi beskatningen
av inngående kapitalinntekter. Det er vanlig å unngå internasjonal økonomisk
dobbeltbeskatning ved ulike krediteringsmetoder for utenlandsk betalt
skatt, eller ved å unnta inntekten fra beskatning i hjemlandet. Norge
benytter i dag en begrenset kreditmetode.
Dagens norske regelverk forebygger ikke fullt
ut økonomisk dobbeltbeskatning over landegrensene. Gevinster
og utbytte på utenlandske aksjer beskattes uten rett til
RISK-regulering eller godtgjørelsesfradrag. Det innrømmes
på nærmere vilkår kredit for utenlandsk
kildeskatt på utbytte, samt kredit for utenlandsk skatt
på inntekten som ligger til grunn for utbyttet (underliggende
selskapsskatt), såfremt den norske selskapsaksjonærens
eierinteresse er minst 10 pst. Gjeldende regler om kredit for underliggende
selskapsskatt har imidlertid begrensninger som medfører
at selskapsstrukturen i internasjonale konsernforhold må tilpasses
skattereglene for å sikre kredit. Disse begrensningene
medfører en internasjonal økonomisk dobbeltbeskatning
som innebærer at investeringer i utlandet får
en høyere effektiv beskatning enn tilsvarende investeringer
i Norge. Dette har som følge at investeringene ikke kanaliseres
dit avkastningen før skatt er høyest.
En fordel med skattefritak for selskapers aksjeinntekter
er at det vil hindre dobbeltbeskatning av norske investeringer foretatt
i utlandet. Dette vil i større grad enn i dag medføre
skattemessig likebehandling, både mellom norske og utenlandske
investeringer, og i forhold til selskapsstrukturer.
Skattefritak for aksjeinntekter fra utland med
lav eller ingen selskapsbeskatning kan gi økte incentiver
til utflytting av virksomhet fra Norge og andre skattemotiverte
transaksjoner. Investeringer i slike land vil bli gjenstand for
en lavere effektiv beskatning enn tilsvarende investeringer i Norge.
Etter departementets vurdering er det derfor ikke samme grunn til å frita aksjeinntekter
fra lavskatteland fra beskatning.
Når det gjelder utgående utbytter,
foreslås at fritaksmetoden ikke skal gjelde når
mottakende selskapsaksjonær er hjemmehørende utenfor
EØS.
Fritaksmetoden kan åpne for uønskede
tilpasninger med tilhørende risiko for tap av skattefundamenter. Departementet
vil vurdere regler som vil fjerne eller redusere incentivene til
uønskede tilpasninger.
Skattefritaket gjelder for aksjeinntekter. Overføring ved
såkalt innmatsoverdragelse - enten overdragelsen gjelder
virksomhet eller enkeltstående formuesobjekter som ikke
omfatter aksjer - vil fortsatt utløse plikt til å foreta
et gevinst- eller tapsoppgjør på selgende selskaps
hånd.
Dette medfører at innmatsoverdragelse
kan være fordelaktig dersom en slik overdragelse vil innebære
et fradragsberettiget tap, mens aksjesalg kan være å foretrekke
dersom det vil oppstå skattepliktig gevinst ved innmatsoverdragelse.
Fritaksmetoden gir derfor selskapene skattemessige incentiver til å tilpasse
formen for overdragelse.
Skattefordelene ved å tilpasse transaksjonsformen kan
bli lavere eller falle helt bort dersom det er en avskrivbar eiendel
som er gjenstand for overdragelse. Selgers fordel av tapsfradrag
for innmatsalg vil da medføre tilsvarende reduksjon av
avskrivningsgrunnlaget for kjøper. Tilsvarende vil selgers
fordel av å unngå gevinstbeskatning ved aksjesalg
medføre at kjøper ikke får oppregulert
avskrivningsgrunnlaget. Omfatter overdragelsen aktiva som avskrives
i samme takt som gevinst skal tas til inntekt (gjelder blant annet anleggsmaskiner
og ervervet goodwill), kan situasjonen være at partene
ikke oppnår noen skattefordel av å velge den ene
eller annen form på overdragelsen.
Særlige forhold gjør seg gjeldende
ved vareproduksjon, for eksempel skipsbyggingskontrakter. Selger
kan da organisere vareproduksjonen i et eget selskap, og ved ferdigstillelse
overføre aksjene i selskapet istedenfor den tilvirkede
varen.
Departementet vil vurdere nærmere om
det er grunnlag for å innføre særskilte
regler for å motvirke tilpasninger som påpekt
ovenfor, i tillegg til det vern som følger av de ulovfestede
reglene om skattemessig gjennomskjæring ved illojal tilpasning.
Skattefritak for selskapers aksjegevinster kan åpne for
salg av aksjer i selskaper som har positiv saldo på gevinst-
og tapskonto, tom negativ saldo eller andre skatteposisjoner som
representerer utsatte skatteforpliktelser.
Situasjonen vil typisk være at et datterselskap
selger hele sin virksomhet mot oppgjør i kontanter. Ved
salget oppstår en skattepliktig gevinst som føres
mot gevinst- eller tapskonto eller nedskrives på saldo,
dvs. at det oppnås utsatt skattemessig tidfesting av gevinsten. Etter
salget har datterselskapet ingen andre eiendeler enn kontanter,
mens utsatt skatteforpliktelse er den eneste gjeldsposten. Dersom
aksjene i datterselskapet selges, medfører den gjeldende
RISK-metoden at gevinsten ved virksomhetssalget fremskyndes til beskatning
på aksjonærnivå, dvs. hos morselskapet. Ved
fritaksmetoden kan derimot morselskapet selge aksjene i datterselskapet
uten at det utløses skatteplikt.
Fritaksmetoden kan således stimulere
til skattemotivert salg av aksjene i datterselskapet til et kjøperselskap
som (i motsetning til morselskapet) har skattemessig underskudd
til fremføring, eller som forventes å generere
underskudd i de påfølgende år. På kjøpers hånd
kan da gevinsten ved virksomhetssalget avregnes mot underskudd,
med den virkning at gevinsten ikke vil generere betalbar skatt.
Avregningen kan gjøres ved at datterselskapet yter konsernbidrag
til kjøperselskapet, eller ved at datterselskapet fusjoneres
inn i kjøperselskapet. I en slik situasjon kan kjøperselskapet
være villig til å betale en relativt høy
pris for aksjene i datterselskapet, med verdsetting av den ubeskattede inntekten
til mer enn 72 pst. Særlig vil dette gjelde dersom kjøperselskapet
alternativt ikke vil få utnyttet underskuddet, for eksempel
som følge av opphør av virksomhet. Slike tilpasninger
kan bety tap av skatteproveny ved at gevinster på virksomhetssalg
i realiteten unndras fra effektiv beskatning.
En parallell i dagens system er skattemotiverte
overdragelser av aksjer i selskaper med skattemessig underskudd.
Kjøper vil da typisk være et selskap med overskudd
som kan avregnes mot det ervervede underskuddet. Slike tilpasninger
forebygges normalt ikke av at aksjeoverdragelsen utløser
et skatteoppgjør, da det ofte ligger latent tap på aksjer
i underskuddsselskaper.
Dersom salg av aksjene i et selskap med ubeskattet inntekt
har få eller ingen virkninger utover de skattemessige,
vil det kunne ligge til rette for skattemessig gjennomskjæring.
Resultatet kan da bli at kjøperselskapet nektes å avregne
de ervervede skatteforpliktelsene mot egne underskudd.
Skatteloven § 11-7 fjerde ledd har
i dag en begrenset avskjæringsregel som gjelder ved skattefrie
fusjoner og fisjoner. I henhold til denne regelen skal retten til å videreføre
skatteposisjon som representerer skattefordel (underskudd, negativ
saldo på gevinst- og tapskonto eller tom positiv saldo),
falle bort dersom det er sannsynlig at utnyttelse av slik posisjon
er det overveiende motiv for fusjonen eller fisjonen. Med en fritaksmetode
kan det også være skattemessig fordelaktig å overdra
aksjer i selskaper med skatteposisjoner som representerer skatteforpliktelser.
På selgers side kan det være aktuelt med fisjon
for å rendyrke et selskap med slike posisjoner, mens det
på kjøpers side kan være aktuelt med
fusjon for å avregne skatteforpliktelsene mot underskudd.
Departementet tar sikte på å tilpasse skattelovens
avskjæringsregel, slik at den også kan anvendes
ved fusjoner og fisjoner som gjennomføres for å unngå skatteforpliktelser
tilknyttet positiv saldo på gevinst- og tapskonto, tom
negativ saldo mv.
Departementet vil også vurdere å innføre
særskilte regler for å hindre skattemotivert overdragelse
av aksjer i selskaper med ubeskattet inntekt. Slik regulering bør
i tilfelle gjelde der det ut fra objektive kriterier er nærliggende å tro
at aksjesalget kan være skattemotivert. Dette vil typisk
være overdragelse av aksjer i selskap som har alle eller
mesteparten av verdiene plassert i likvider, og som har skatteposisjoner
som representerer skatteforpliktelser. Overdragelsene vil ofte også kjennetegnes
av at kjøperselskapet etter ervervet har en eierandel på mer
enn 90 pst., hvilket er påkrevd for at det skal kunne ytes
konsernbidrag.
Sverige innførte med virkning fra 1.
juli 2003 skattefritak for selskapers gevinster ved realisasjon
av aksjer med næringstilknytning, og vedtok i denne forbindelse en
såkalt "skalbolagsregel" (regel for tomme selskaper/skallselskaper)
for å motvirke skattemotiverte salg av selskaper med ubeskattet
inntekt: Selger skal i utgangspunktet beskattes for en eventuell
aksjegevinst (dvs. skattefritaket kommer ikke til anvendelse) dersom
det solgte selskapet faller inn under en lovregulert definisjon
av "skalbolag". Departementet legger til grunn at det er mulig å utforme
tilsvarende regler i Norge for å motvirke salg av selskaper
som har liten eller ingen virksomhet, men som har inntekt som ikke
er periodisert for skattemessige formål.
Dagens system gir visse incentiver til å organisere virksomhet
i selskaper hjemmehørende i utland med lav eller ingen
selskapsbeskatning. Skattefordelen ligger i at virksomhetsinntekten
ikke blir beskattet i Norge før den eventuelt tas hjem
som utbytte eller aksjegevinst, med mindre NOKUS-reglene
kommer til anvendelse. En fritaksmetode vil fjerne skattehindringene
for å ta inntekt fra utflagget virksomhet hjem til Norge.
Dersom inntekten investeres i virksomhet i Norge, vil avkastningen
bli underlagt norsk beskatning.
Fritaksmetoden vil imidlertid forsterke incentivene til å legge
virksomhet til selskaper hjemmehørende i lavskatteland,
fordi inntekten som genereres i utlandet, ikke blir underlagt norsk
beskatning selv om den hentes hjem til Norge (før den eventuelt
tas ut som ekstra høyt utbytte til personlig aksjonær).
Man kan ikke lenger sikre en minimumsbeskatning av utenlandsinvesteringer
tilsvarende skatten som ville blitt ilagt dersom investeringen var
gjort i Norge. Dette vil gjelde investeringer i selskaper etablert
i utland med lavere effektiv beskatning enn Norge, men som ikke
omfattes av NOKUS-reglene.
Fritaksmetoden vil også gi incentiver
for norske selskaper til å foreta transaksjoner med selskap
i lavskatteland, med det formål å konvertere skattepliktige
inntekter til skattefri gevinst eller utbytte på utenlandske
aksjer. Dette er typisk transaksjoner av finansiell art, eksempelvis
at det norske selskapet tar opp lån til finansiering av
egenkapitalinnskudd i et selskap hjemmehørende i lavskatteland.
Det utenlandske selskapet kan plassere kapitalinnskuddet i statsobligasjoner
eller andre rentebærende papirer. Rentene på obligasjonene
vil ikke bli beskattet verken ved opptjening (med mindre NOKUS-reglene
kommer til anvendelse) eller når de tilfaller det norske
eierselskapet i form av utbytte. De motsvarende renteutgiftene vil
imidlertid være fradragsberettiget. Gjennom en slik rentearbitrasje
kan det norske selskapet redusere inntektsbeskatningen uten at det
reelle overskuddet endres.
Formålet med NOKUS-reglene er å hindre
skattemotivert kapitalflukt ved at skattytere investerer og samler opp
overskudd i selskaper hjemmehørende i lavskatteland for å unngå løpende
norsk beskatning. Norske skattytere som kontrollerer selskap hjemmehørende
i lavskatteland, skal gjennom NOKUS-reglene beskattes løpende
i Norge for sin andel av overskuddet i selskapet. Norsk kontroll
anses i hovedregelen å foreligge når minst halvparten
av selskapets andeler eller kapital direkte eller indirekte eies
eller kontrolleres av norske skattytere. NOKUS-reglene kommer ikke
til anvendelse for selskaper hjemmehørende i skatteavtaleland, med
mindre selskapets inntekter hovedsakelig er av passiv karakter.
Derfor vil NOKUS-reglene i liten grad forebygge skattemotivert utflytting
av virksomhet til disse landene.
For å unngå dobbeltbeskatning
er utbytte fra NOKUS-selskap fritatt fra beskatning i Norge i den grad
det består av inntekt som har blitt gjenstand for løpende
norsk beskatning. Av samme grunn skal det foretas RISK-regulering
av aksjene i NOKUS-selskap. Skatt som NOKUS-selskapet betaler til
utlandet, kan på nærmere vilkår krediteres
i den norske skatten som utlignes på tilordnet NOKUS-inntekt.
NOKUS-reglene vil få større
betydning med en fritaksmetode innenfor selskapssektoren. Såfremt
det foreligger tilstrekkelig norsk kontroll, er NOKUS-reglene egnet
til å forebygge utflytting av virksomhet til utland Norge
ikke har inngått skatteavtale med, samt forhindre rentearbitrasje
og lignende transaksjoner med sikte på å konvertere
skattepliktige inntekter til skattefrie aksjeinntekter. I dag medfører
NOKUS-reglene i prinsippet kun at den norske beskatningen av utenlandsinvesteringen
fremskyndes fra uttak til opptjening. Ved en fritaksmetode vil NOKUS-reglene sikre
beskatning av inntekter som ellers ikke vil bli beskattet i Norge.
Departementet vil gå gjennom NOKUS-reglene
med sikte på mulig utvidelse av anvendelsesområdet.
En mulighet kan være å senke minstekravet til
norsk kontroll for å foreta NOKUS-beskatning.
Selv om virkeområdet for NOKUS-reglene
utvides, vil det være to delvis overlappende hovedgrupper
av utenlandsinvesteringer som vanskelig kan fanges opp til NOKUS-beskatning.
Dette gjelder for det første utflytting
av virksomhet til skatteavtaleland, da skatteavtalene normalt er
til hinder for at virksomhetsinntekt som opptjenes i det andre landet,
skattlegges etter NOKUS-reglene. Enkelte skatteavtaleland beskatter
selskaper mer lempelig enn Norge.
Den andre hovedgruppen er investeringer i utenlandske
selskaper med relativt lav norsk eierinteresse. Man bør
være tilbakeholden med å NOKUS-beskatte slike selskaper,
fordi de norske minoritetsaksjonærene kan ha vanskeligheter
med å fremskaffe nødvendig dokumentasjon om selskapets
inntektsforhold.
Løpende beskatning av minoritetsaksjonærene
for selskapets inntekter vil dessuten kunne skape likviditetsproblemer,
da minoritetsaksjonærene normalt ikke kan bestemme selskapets
utbyttepolitikk. Denne gruppen omfatter både utenlandske
selskaper som driver næringsvirksomhet (typisk joint ventures
med flere deltakere fra Norge og utlandet), og utenlandske selskaper
som bare mottar inntekt fra passiv kapitalforvaltning m.m. (for
eksempel investeringsselskap med produkter som markedsføres
internasjonalt som skattevennlige plasseringsalternativer).
Departementet vil vurdere tiltak som tar bort
eller reduserer skatteincentivene til å foreta utenlandsinvesteringer
og -transaksjoner i de tilfeller NOKUS-reglene ikke kan anvendes.
En mulighet er å begrense virkeområdet for fritaksmetoden,
slik at det bare gis skattefritak for inntekt på aksje
i utenlandsk selskap dersom den utenlandske selskapsbeskatningen
overstiger et minstenivå. Dersom minstekravet til utenlandsk
selskapsbeskatning ikke er oppfylt, vil Norge beskatte den norske
aksjonæren når han mottar avkastning på utenlandsinvesteringen
i form av utbytte eller gevinst. Dette fjerner ikke incentivene
til å anvende investeringer i lavskatteland som sparekasser
(uten løpende norsk beskatning av avkastningen), men norske
selskapsaksjonærer vil i prinsippet komme i samme stilling som
i dagens system når minstekravet til utenlandsk beskatning
ikke er oppfylt.
Det kan være et alternativ å begrense
et minstekrav til utenlandsk selskapsbeskatning til de tilfeller
det utenlandske selskapet har stor grad av finansiell eller passiv
inntekt. En slik regel kan være egnet til å forebygge
rentearbitrasje og lignende transaksjoner. Danmark foretar full
beskatning av inntekt på aksjer i utenlandsk finansielt
selskap som er gjenstand for lav løpende beskatning, selv
om det for øvrig gjelder gunstigere regler for beskatning
av aksjeinntekter.
Fritaksmetoden kan gi provenytap fordi den forutsetter
avvikling av dagens system med full norsk beskatning av selskapers
gevinster på utenlandske aksjer uten at det innrømmes
kredit for underliggende skatt betalt til utlandet. Heller ikke
ved utbyttebeskatningen innrømmes kredit for underliggende
skatt betalt til utlandet dersom det norske selskapets eierinteresse
i det utenlandske selskapet er under 10 pst., dvs. ved typiske porteføljeinvesteringer.
Med porteføljeinvestering menes at investor ikke har til
hensikt å utøve aktivt eierskap. Investering som
ikke er porteføljeinvestering, benevnes direkteinvestering.
NOKUS-beskatning kan ikke anvendes dersom den norske
eierinteressen i det utenlandske selskapet er relativt lav.
Tilpasningsmulighetene og provenytapet kan reduseres
ved å begrense fritaksmetoden slik at den ikke kommer til
anvendelse for selskapers inntekter på porteføljeinvesteringer
(porteføljeinntekter). Internasjonalt er det vanlig at
skattefritak for aksjeinntekter bare gjøres gjeldende for
direkteinvesteringer.
Praktiske hensyn kan tilsi at kriteriene for å skille mellom
skattepliktige inntekter på porteføljeinvesteringer
og skattefrie inntekter på direkteinvesteringer bør baseres
på eierinteresse målt etter kapital- og/eller stemmeandel.
Dersom fritaksmetoden begrenses til å gjelde
inntekt på direkteinvesteringer, vil selskapsaksjonærer
bli beskattet for porteføljeinntekter. Samtidig vil en
aksjonærmodell medføre at personlige aksjonærer
får skjermet den risikofrie avkastningen på sine
porteføljeinvesteringer. Tilpasninger ved at porteføljeinvesteringer
legges til personlige aksjonærer fremfor selskapsaksjonærer,
vil redusere provenyfordelene ved å beskatte selskapers
porteføljeinntekter.
En eventuell ordning med å unnta porteføljeinntekter fra
skattefritaket bør gjelde likt for porteføljeinvesteringer
i norske selskaper og selskaper hjemmehørende i EØS-land.
I motsatt fall kan det oppstå usikkerhet med hensyn til
om regelverket er i samsvar med EØS-avtalen.
En generell regel om å avgrense fritaksmetoden
mot porteføljeinntekter vil medføre kjedebeskatning
av porteføljeinntekter mellom norske selskaper. Departementets
foreløpige vurdering er at kjedebeskatning av porteføljeinntekter
mellom norske selskaper bør unngås. En mulig løsning
kan være å avgrense fritaksmetoden mot porteføljeinntekter
på aksjer i selskaper hjemmehørende utenfor EØS.
Departementet vil vurdere dette nærmere.
Med en fritaksmetode kan det være grunn
til å avskjære fradragsretten for utgifter som
relaterer seg til skattefrie inntekter på utenlandske aksjer.
Begrunnelsen er at utgiftene ikke er pådratt til ervervelse
av inntekt som er underlagt norsk beskatning, og at fradragsføring
derfor uthuler inntektsskattegrunnlaget innenfor selskapssektoren.
Dette vil typisk omfatte renter på gjeld som er tatt opp
for å finansiere utenlandsinvesteringen, men også forvaltnings-
og meglerutgifter ved eierselskapets pleie og utskiftning av sine skattefrie
aksjeinvesteringer i utlandet.
En avskjæringsregel som gjør
det nødvendig å skille ut selskapets utgifter
som ikke skal være fradragsberettiget, kan by på praktiske
utfordringer, særlig for renter på låneopptak
som ikke er øremerket en spesiell investering. Normalt
vil det være lettere å identifisere forvaltnings-
og meglerutgifter som relaterer seg til selskapets skattefrie aksjeinntekter.
Flere land med skattefritak for selskapers utbytteinntekter
har regler som avskjærer fradragsretten for motsvarende
utgifter. EUs mor-datterselskapsdirektiv (90/435/EEC)
tillater slike avskjæringsregler, herunder at avskjæringen
gjøres sjablonmessig ved at morselskapet pålegges å inntektsføre
et beløp tilsvarende inntil 5 pst. av det skattefrie utbyttet
mot at de relaterte utgiftene kan fradragsføres på vanlig
måte.
For å unngå usikkerhet i forhold
til EØS-avtalen bør Norge ha like skatteregler
for utgifter som relaterer seg til skattefrie inntekter på aksjer
i norske selskaper, og utgifter tilknyttet skattefrie aksjeinntekter
fra andre EØS-land.
Departementet vil vurdere nærmere om
fritaksmetoden bør suppleres med en regel som faktisk eller
sjablonmessig avskjærer fradragsretten for utgifter som relaterer
seg til skattefrie aksjeinntekter.
Ved innføring av en fritaksmetode innenfor
selskapssektoren blir det behov for å regulere overgangen
fra gjeldende system.
Et sentralt spørsmål er hvordan
man skal behandle latente aksjegevinster/-tap som foreligger
på det tidspunktet fritaksmetoden begynner å virke
(virkningstidspunktet). Det er i prinsippet to løsninger
på dette:
– Latente
gevinster/tap på virkningstidspunktet beskattes/fradragsføres
ved senere realisasjon av aksjene.
– Også den del av aksjegevinster
som skriver seg fra perioden før virkningstidspunktet,
fritas fra beskatning, med en tilsvarende behandling av latente
aksjetap på virkningstidspunktet.
Dersom latente gevinster/tap på virkningstidspunktet skal
beskattes/fradragsføres ved senere aksjerealisasjon,
må det for aksjer som eies av selskaper, fastsettes en
utgangsverdi som reflekterer aksjens virkelige verdi på virkningstidspunktet.
En praktisk fremgangsmåte kan være å anvende
aksjens andel av selskapets netto skattemessige verdier eller andel
av selskapets regnskapsmessige egenkapital. Den virkelige verdien
av aksjen vil imidlertid ofte være betydelig høyere.
Ved bruk av skattemessige eller regnskapsmessige verdier vil det
derfor i hovedregelen bli beregnet for lave gevinster og for store
tap. Dermed reduseres det fremtidige inntektsskattegrunnlaget innenfor
selskapssektoren. For å forhindre dette må utgangsverdien
bygge på verditakst av selskapet på virkningstidspunktet. Taksering
vil imidlertid bli svært ressurskrevende for både
selskapene som må besørge at taksering gjennomføres,
og for likningsmyndighetene som skal kontrollere takstene. Siden
verdivurderingene ved en eventuell taksering ofte må bygge
på skjønnsmessige anslag, er det også en
fare for at takstene ikke vil reflektere den reelle verdien av aksjene,
uten at dette fanges opp gjennom kontrollvirksomhet fra skattemyndighetenes
side.
Administrative forhold tilsier derfor at aksjegevinst/ -tap
som realiseres etter virkningstidspunktet, fullt ut skal unntas
fra beskatning/fradragsføring, selv om gevinsten/tapet
helt eller delvis skriver seg fra perioden før virkningstidspunktet.
Dette åpner i utgangpunktet for tilpasninger ved at aksjetap
fremskyndes til realisasjon før fritaksmetoden begynner å virke,
mens realisasjoner med gevinst utsettes til etter dette tidspunktet. For å forhindre
slike tilpasninger bør fritaksmetoden gis virkning for
aksjegevinster/-tap fra det tidspunkt det blir offentlig
kjent at den foreslås innført. Et tidligere virkningstidspunkt
bør unngås av hensyn til selskaper som har realisert
aksjetap før meldingen fremlegges.
På bakgrunn av ovenstående
foreslår departementet at fritaksmetoden skal gjelde for
aksjegevinster/-tap som realiseres fra og med den dagen
denne meldingen fremlegges, dvs. som realiseres 26. mars 2004 eller senere.
Skattefritaket vil gjelde uavhengig av om aksjegevinsten
skriver seg fra perioden før eller etter virkningstidspunktet.
Tilsvarende vil aksjetap realisert etter virkningstidspunktet ikke
gi fradragsrett, uavhengig av fra hvilket tidsrom tapet skriver
seg.
Departementet legger til grunn at skattefritaket
for selskapers utbytteinntekter bør begynne å virke
senest fra samme tidspunkt som skattefritaket for aksjegevinster.
Et senere virkningstidspunkt for utbytteinntekter vil åpne
for tilpasninger ved at avkastning på aksje kan tas ut
i form av skattefri gevinst istedenfor skattepliktig utbytte.
Ordinært utbytte fra norsk (allmenn)aksjeselskap
for regnskapsåret 2003 skal i henhold til aksjelovgivningen
besluttes innen 1. juli 2004. Også utenlandske selskaper
vil ofte beslutte utbytte for regnskapsåret 2003 i første
del av inneværende år. Det kan variere fra selskap
til selskap hvorvidt utbyttebeslutningen fattes før eller
etter fremleggelsen av denne meldingen. Etter departementets vurdering
bør utbytter for regnskapsåret 2003 underlegges
lik skattemessig behandling, uavhengig av når i inneværende år
den formelle utbyttebeslutningen fattes. Departementet foreslår
derfor at skattefritaket for selskapers utbytteinntekter gis virkning
for utbytter som innvinnes 1. januar 2004 eller senere. Det legges
til grunn at dette skal være virkningstidspunktet selv
om det utbytteutdelende selskapet har avvikende regnskapsår.
Det er pekt på mulige begrensninger
av anvendelsesområdet for fritaksmetoden og andre tiltak
med sikte på å forhindre uønskede tilpasningsmuligheter
og provenytap. Departementet legger til grunn at slike tiltak som
hovedregel bør vedtas med virkning fra det tidspunkt skattefritaket
begynner å gjelde, dvs. fra 1. januar 2004, eventuelt fra
fremleggelsen av denne meldingen. Som nevnt innledningsvis vil det
bli fremlagt lovforslag i forbindelse med fremleggelsen av budsjettet
for inntektsåret 2005.
Departementet vil likevel ikke foreslå at
eventuell utvidelse av anvendelsesområdet for NOKUS-reglene gis
virkning allerede fra dette tidspunkt. Det ses da bort fra mer tekniske
tilpasninger av NOKUS-reglene som følge av at fritaksmetoden
innføres, jf. skatteloven §§ 10-67 og
10-68 om beskatning av utbytte og gevinst på aksje i NOKUS-beskattet
selskap.
Videre legger departementet til grunn at en
eventuell regel om faktisk eller sjablonmessig avskjæring
av fradragsretten for utgifter som relaterer seg til skattefrie
aksjeinntekter ikke bør gis virkning for inntektsåret 2004.
Innføring av fritaksmetoden innenfor
selskapssektoren med virkningstidspunkt som omtalt medfører
at det gjeldende systemet med RISK og godtgjørelse kan oppheves
for selskapsaksjonærer med virkning fra og med inntektsåret
2004. Siste tilordning av RISK-beløp til aksjer som eies
av selskaper, vil da skje pr. 1. januar 2004.
Departementet legger opp til å videreføre
systemet med RISK og godtgjørelse innenfor personsektoren inntil
aksjonærmodellen innføres med virkning fra 1. januar
2006. Det betyr at selskaper må beregne endring av beskattet
inntekt både for inntektsåret 2004 og inntektsåret
2005, med tilordning av RISK-beløp til aksjer eid av personlige
aksjonærer pr. 1. januar 2005 og 1. januar 2006. Når
aksjonærmodellen innføres skal skjermingsgrunnlaget
for den enkelte aksje settes lik aksjens kostpris med tillegg/fradrag
for akkumulert RISK gjennom aksjonærens eiertid.
Det følger av RISK-reglene at det skal
tas utgangspunkt i selskapets skattemessige resultat ved beregningen
av årets endring av tilbakeholdt beskattet inntekt. Med
en fritaksmetode vil selskapets skattefrie utbytteinntekter derfor
ikke bli tatt i betraktning ved RISK-fastsettelsen. Dette gjelder
selv om utbyttet består av inntekt som har blitt beskattet
hos det utbytteutdelende selskapet eller lenger ned i eierkjeden.
Departementet har vurdert en mulig endring av RISK-reglene,
slik at selskapers skattefrie utbytteinntekter blir medregnet ved
RISK-fastsettelsen for inntektsårene 2004 og 2005. En slik
endring kan imidlertid medføre at det blir tilordnet RISK-beløp
på grunnlag av ubeskattet aksjeinntekt. Eksempelvis vil dette
gjelde dersom et selskap realiserer aksje med gevinst som reflekterer økte
forventninger til fremtidig inntjening, for så å dele
ut aksjegevinsten som utbytte til selskapsaksjonær.
Den ideelle løsning ville vært å skille
ut den del av utbyttet som består av ubeskattet aksjeinntekt,
og kun medregne den resterende delen av utbyttet ved RISK-fastsettelsen
i det utbyttemottakende selskapet. Dette vil imidlertid trolig kreve
at selskaper må føre en egen konto med spesifikasjon
av ubeskattede aksjeinntekter innvunnet i overgangsperioden. Administrativt
vil en slik løsning bli uforholdsmessig krevende, tatt
i betraktning at den bare skal gjelde i en periode på to år.
På bakgrunn av ovenstående
legger departementet til grunn at skattefrie utbytteinntekter ikke
bør medregnes ved RISK-fastsettelsen for 2004 og 2005.
Departementet foreslår således ingen endringer
av RISK-reglene på dette punkt.
Ved eierkjeder av selskaper kan det oppstå dobbeltbeskatning
dersom RISK som tilordnes aksjene i et selskap, ikke reflekterer økning
av beskattet inntekt i underliggende selskap. Både reglene
om realisasjons-RISK og konsern-RISK har til formål å sikre
RISK-regulering over flere eierledd. Reglene om realisasjons-RISK
kommer til anvendelse når et selskap realiserer aksjer
som har vært gjenstand for RISK-regulering, og medfører
da at aksjene i det realiserende selskapet tilordnes RISK-beløp
tilsvarende akkumulert RISK-beløp på de realiserte
aksjene. I henhold til reglene om konsern-RISK kan morselskap og
datterselskaper i tre nivåer registrere seg som RISK-konsern, med
den følge at aksjene i morselskapet løpende blir tilordnet
RISK-beløp som reflekterer endring av tilbakeholdt beskattet
inntekt i datterselskapene.
I perioden fram til aksjonærmodellen
begynner å virke vil det være incentiv for at
selskaper med personlige aksjonærer foretar (skattefrie)
realisasjoner av aksjer med positive RISK-beløp. På denne
måten kan aksjene til de personlige aksjonærene
bli tilordnet positiv realisasjons-RISK for inntektsårene
2004 og 2005, med tilsvarende oppregulering av skjermingsgrunnlaget
ved innføring av aksjonærmodellen. Motsatt kan
det forventes at selskapene vil avvente realisasjon av aksjer som
kan medføre at personlige aksjonærer blir tilordnet
negativ realisasjons-RISK.
Tilpasninger som nevnt kan medføre
en uthuling av skattefundamenter ved at skjermingsgrunnlaget ved innføring
av aksjonærmodellen blir for høyt. For å unngå dette
foreslår departementet at reglene om realisasjons-RISK
oppheves med virkning fra fremleggelsen av denne meldingen. Av hensyn
til å oppnå et konsekvent regelverk i overgangsperioden,
foreslår departementet videre at reglene om konsern-RISK oppheves
med virkning fra og med inntektsåret 2004. Siste tilordning
av konsern-RISK blir da pr. 1. januar 2004.
Departementets forslag medfører at
RISK-beregningen for inntektsårene 2004 og 2005 ikke vil
reflektere endring av beskattet inntekt i underliggende selskap, uavhengig
av om det underliggende selskapet foretar utbytteutdeling eller
ikke. Som det fremgår av det ovenstående, kan
en slik nedbygging av RISK-metoden i overgangsperioden forsvares
ut fra administrative hensyn og hensynet til å unngå tap
av skattefundamenter.
Selskaper som lignes innenfor den særskilte
ordningen for rederiselskaper, er fritatt fra løpende inntektsbeskatning
av skipsfartsvirksomheten, og betaler i stedet en skatt beregnet
av skipenes nettotonnasje. Den ubeskattede skipsfartsinntekten kommer
til beskatning på rederiselskapets hånd dersom
den deles ut til aksjonær som lignes etter de ordinære
regler, eller dersom rederiselskapet trer ut av ordningen. Skatteplikten
ved utdeling og uttreden bortfaller ikke som følge av at
det innføres skattefritak for selskapers aksjeinntekter.
Særskilt beskattede rederiselskaper
er løpende skattepliktige for netto finansinntekter. Fritaksmetoden
vil også gjelde for rederiselskapers aksjeinntekter. Departementet
vil vurdere nærmere hvorvidt dette medfører behov
for tilpasning av reglene om beskatning ved utdeling og uttreden
fra ordningen.
Petroleumsskatteloven oppstiller særlige
skatteregler for utvinning, behandling og rørledningstransport
av petroleum. Departementet legger til grunn at fritaksmetoden også skal
komme til anvendelse for selskaper som driver slik særskattepliktig
virksomhet. Forutsatt at de alminnelige vilkårene er oppfylt,
vil disse selskapene ikke være skattepliktige for blant
annet gevinst ved salg av aksjer. Det gjelder også om aksjene unntaksvis
anses eid i særskattepliktig virksomhet. Departementet
vil vurdere om det er behov for tilpasninger i petroleumsskatteloven
som følge av at fritaksmetoden innføres. Hvis
en aksjeoverdragelse er omfattet av petroleumsskatteloven § 10,
vil den skattemessige behandlingen bli regulert i medhold av denne
bestemmelsen. Etter petroleumsskatteloven § 3d fordeles
finansposter mellom sokkel og land på grunnlag av skattemessig
nedskrevet verdi av formuesobjektene henført til de respektive
distriktene. Det forutsettes at aksjer fortsatt skal verdsettes
til skattemessig (inngangs)verdi etter § 3d, selv om realisasjonsreglene
endres.
Videre gjelder det særregler for beskatning
av kraftforetak . Disse reglene oppstiller blant annet plikt for eier
av kraftforetak til å svare skatt av beregnet grunnrenteinntekt.
Ved beregningen av grunnrenteinntekten gis det fradrag for en friinntekt,
jf. skatteloven § 18-3 tredje ledd bokstav b. Denne friinntekten
tilsvarer gjennomsnittet av de skattemessige verdier av driftsmidlene
knyttet til kraftproduksjonen i kraftverket pr. 1. januar og 31.
desember i inntektsåret, multiplisert med en normrente
fastsatt av departementet i forskrift. Departementet vil vurdere
behovet for en særskilt regulering av verdsettelsen av
aksjer som regnes som driftsmidler etter denne bestemmelsen. For øvrig
kan ikke departementet se at fritaksmetoden vil medføre behov
for endring av særreglene for beskatning av kraftforetak.
I skatteloven kapittel 11 med tilhørende
forskriftsregulering er det gitt regler om skattefritak ved fusjoner/fisjoner,
omdannelser og konserninterne overføringer. Dessuten kan
departementet gi samtykke til skattefritak ("skattelempning") ved
realisasjon som ledd i rasjonalisering av virksomhet. Et fellestrekk
ved disse reglene er at de bygger på skattemessig kontinuitet,
dvs. at den fritatte gevinsten videreføres som latent skatteforpliktelse
etter omorganiseringen.
Skattefritaket for aksjegevinster skal også omfatte den
del av gevinsten som skriver seg fra perioden før fritaksmetoden
begynner å virke. Departementet legger til grunn at dette
vil gjelde selv om den latente aksjegevinsten på virkningstidspunktet
forutsetningsvis skal beregnes med utgangspunkt i skattemessig inngangsverdi
som er tilordnet aksjen ved tidligere skattefri fusjon/fisjon,
omdannelse, konsernintern overføring eller transaksjon
som det er gitt skattelempning for.
Skattefritak ved konserninterne overføringer
er betinget av at det ikke skjer etterfølgende aksjesalg,
kapitalutvidelse eller annen transaksjon som bringer det mottakende
selskapet ut av konserntilknytningen. I lempningspraksis er også skattefritak
gjort betinget av vilkår om at eierinteressen opprettholdes.
Brudd på vilkår om konserntilknytning eller lignende
vilkår i lempningsvedtak vil være skatteutløsende
selv om fritaksmetoden innføres.
Departementet legger til grunn at reglene om
skattefritak ved omorganiseringer i næringslivet må videreføres
etter at fritaksmetoden er innført. Det kan imidlertid
være behov for visse innstramninger for å hindre
tilpasninger ved at transaksjoner som ellers ville vært
skatteutløsende kan gis form av skattefri aksjerealisasjon.
Departementet vil derfor vurdere skjerpede vilkår for skattefrie
omdannelser av virksomhet som eies av selskap. Departementet vil
også vurdere hvorvidt det er behov for endringer av reglene
om skattefritak ved konserninterne overføringer. Dessuten
kan det bli aktuelt å legge om lempningspraksis i tilfeller der
det har vært vanlig med skattefritak på vilkår
om at skattemessige verdier skal videreføres som inngangsverdi
på vederlagsaksjer.
Fritaksmetoden er i utgangspunktet svært
enkel å forholde seg til, både for likningsmyndighetene
og næringslivet. Det vil ikke bli nødvendig å rapportere skattepliktig
inntekt når selskaper mottar utbytte eller realiserer aksjer.
Behovet for særskilt skattelempning når selskaper
realiserer aksjer som ledd i omorganisering, vil falle bort. Sammenlignet
med gjeldende RISK- og godtgjørelsessystem vil både
likningsmyndighetene og skattyterne spare betydelige ressurser.
Det kan bli nødvendig å supplere
med regler som skal fjerne incentiver til uønskede tilpasninger
og forhindre provenytap. Slike regler kan gi noe økte administrative
byrder for likningsmyndighetene. Samlet sett vil likevel en fritaksmetode
forenkle regelverket betydelig, og gi store administrative besparelser,
både for skattyterne og likningsmyndighetene.
For utbytter mellom norske selskaper vil fritaksmetoden
ikke ha nevneverdig provenymessig betydning, fordi det allerede
i dag gis full godtgjørelse slik at utbyttet i realiteten
er fritatt fra beskatning på mottakerens hånd.
Forventningsbaserte gevinster og tap vil imidlertid ikke lenger
få skattemessig betydning for selskaper, hvilket det har
i dag. Over tid kan en forvente at gevinster og tap på aksjer
som ikke skyldes tilbakeholdt overskudd, vil variere mye, men ikke
systematisk innebære nettotap eller -gevinst. Departementet
antar at fritaksmetoden ikke vil medføre provenytap av
betydning knyttet til gevinstbeskatningen mellom norske selskaper.
For utbytter fra utenlandske selskaper til norske selskapsaksjonærer
gis det i dag ikke godtgjørelse. Det knytter seg derfor
et potensielt provenytap til denne typen inntekter. Det gis imidlertid
kreditfradrag i utbytteskatten for underliggende selskapskatt etter skatteloven § 16-30,
etter visse krav, bl.a. til eierskap. Bortfall av utbytteskatten
vil medføre at det ikke lenger er grunnlag for å gi
kreditfradrag etter disse reglene. Fritaket vil også innebære
en reduksjon av det generelle kreditfradraget etter skatteloven § 16-20. RISK-reglene
gjelder ikke for aksjer i utenlandske selskaper, slik at fritak
for gevinstbeskatning innebærer et potensielt provenytap.
Dette vil i noen grad bli motsvart av at aksjetap ikke lenger vil
være fradragsberettiget. Departementet antar at netto provenytap
knyttet til å oppheve gevinst/-tapsbeskatning
for utenlandske aksjer heller ikke vil bli særlig stort.
Også utbytter fra norske selskaper
til utenlandske selskapsaksjonærer innenfor EØS
vil omfattes av fritaksmetoden. Samlet proveny fra kildebeskatning
av utbytte ligger i størrelsesorden 700 mill. kroner, men dette
inkluderer også kildebeskatning som vil bli videreført
etter innføring av fritaksmetoden.
Gitt at tilpasningsmulighetene omtalt i dette
kapitlet ikke blir omfattende, legger departementet til grunn at et
eventuelt provenytap av fritaksmetoden blir forholdsvis beskjedent.
Komiteen er enig i
at en bør unngå at aksjeinntekter blir beskattet
flere ganger i eierkjede med flere norske selskaper (kjedebeskatning).
Kjedebeskatning kan gi incentiver til omorganisering, og kan svekke
kapitalmobiliteten i selskapssektoren. En videreføring
av dagens godtgjørelses- og RISK-system for selskaper vil
hindre slik kjedebeskatning. Komiteen ser at fritaksmetoden
innebære en administrativ forenkling i forhold til dagens
regler, fordi godtgjørelses- og RISK-systemet for selskaper
kan avvikles. Komiteen ser også behovet
for regler som sikrer skattemessig likebehandling av norske selskapsaksjonærer
og selskapsaksjonærer i andre EØS-land, noe som
ikke er tilfelle med dagens ordning.
Komiteen viser til at det i meldingen
heter at fritaksmetoden kan åpne for uønskede
tilpasninger med tilhørende risiko for tap av skattefundamenter,
og at regler som vil fjerne eller redusere incentivene til uønskede
tilpasninger vil bli vurdert.
Komiteen ser positivt på fritaksmodellens
vekt på å unngå kjedebeskatning av inntekt
som fases gjennom flere ledd av selskaper.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Høyre, Kristelig Folkeparti
og Venstre, finner det vanskelig å ta stilling til forslaget
om en fritaksmodell inntil det foreligger en nærmere vurdering
av hvordan uønskede tilpasninger kan forhindres.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet fremmer følgende
forslag:
"Stortinget ber Regjeringen om, i
løpet av høsten 2004, å komme tilbake
med en nærmere redegjørelse for hvordan det kan
gjøres begrensninger i fritaksmetoden som fjerner eller
reduserer mulighetene for uønskede tilpasninger."
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre viser til Regjeringens forslag
om at selskapsaksjonærer som hovedregel skal fritas for
beskatning av utbytte og gevinst på aksjer, samtidig som
fradragsretten for tilsvarende aksjetap bortfaller. Disse
medlemmer mener at denne fritaksmetode er i tråd
med det uttaksprinsipp som ligger til grunn for aksjonærmodellen
og som medfører at aksjeinntekter som overstiger risikofri avkastning
først beskattes når de tas ut av selskapssektoren.
På denne måten unngås også at
aksjeinntekter beskattes flere ganger i eierkjede med flere norske selskaper,
og det betyr at beskatningen ikke medvirker til innelåsing
av kapital, svekking av kapitalmobiliteten, eller endringer i organisasjonsstrukturene.
Disse medlemmer viser til at
dagens RISK- og godtgjørelsesmetode innebærer
en forskjellsbehandling av norske og utenlandske selskaper som innebærer
usikkerhet i forhold til EØS-avtalen. I tillegg fremstår
RISK-reglene som kompliserte for både skattyter og skatteetaten. Disse
medlemmer støtter derfor forslaget om fritaksmetoden
som vil gjøre det mulig å oppheve RISK-reglene
og som gir betydelige administrative besparelser. Forslaget gir
dessuten en større grad av skattemessig likebehandling
av investeringer i Norge og utlandet og vil fjerne den gjeldende usikkerheten
knyttet til om beskatningen av selskapers aksjeinntekter er i samsvar
med EØS-avtalen. Det vises også til at flere land
har innført skattefritak for aksjeinntekter innenfor selskapssektoren.
Disse medlemmer vil peke på at
fritaksmetoden i utgangspunktet kan åpne for uønskede
tilpasninger over landegrensene og at det vil være nødvendig å se nærmere
på mulige begrensninger av fritaksmetoden og andre tiltak
for å motvirke slike tilpasninger. Disse medlemmer forutsetter
derfor at avgrensninger i fritaksmetodens anvendelsesområde
for grenseoverskridende aksjeinntekter vil bli vurdert i sammenheng med
innføringen av ordningen, og forutsetter at fritaket fra
kildebeskatning av utbytte fra norske selskaper til utenlandske
selskapsaksjonærer ikke skal få større omfang
enn hva som er nødvendig for å fjerne usikkerheten
i forhold til EØS-avtalen. Disse medlemmer forutsetter
videre at det vurderes tiltak for å motvirke andre tilpasningsmuligheter
som følge av fritaksmetoden, herunder tiltak for å motvirke
at selskaper selger tilvirkede varer i form av skattefrie aksjeoverdragelser, og
at skattelovens avskjæringsregler ved fusjoner og fisjoner
også gis anvendelse når formålet er å utnytte generelle
skatteposisjoner som representerer skatteforpliktelser.
Disse medlemmer viser til at
meldingen foreslår at fritaksmetoden skal gjelde for aksjegevinster/tap som
realiseres fra og med 26. mars 2004, og at skattefritaket vil gjelde
uavhengig av om aksjegevinsten skriver seg fra før eller
etter virkningstidspunktet. Tilsvarende gir aksjetap etter virkningstidspunktet
ikke fradragsrett. Derved unngås at det forut for virkningstidspunktet
kan foretas uønskede tilpasninger til fritaksmetoden med
risiko for provenytap.
Disse medlemmer vil også peke
på at virkningstidspunktet vil medføre at det
gjeldende RISK-system kan oppheves for selskapsaksjonærer
fra og med inntektsåret 2004 og at siste tilordning av
RISK-beløp som eies av selskaper vil skje 1. januar 2004,
mens RISK-systemet innenfor personsektoren videreføres inntil
aksjonærmodellen innføres 1. januar 2006.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Kystpartiet påpeker at fritaksmodellen kan medføre
at alt innmatsalg og alle større investeringskontrakter
med aksjeselskap som selger kan skje som aksjesalg, eventuelt etter
en fisjon. Da unngår man beskatning på selskapets
hånd.
Disse medlemmer ser at nullsatsen
favoriserer investorer som har investert gjennom selskap, fremfor investorer
som har aksjer på privat hånd, dersom disse ønsker å reinvestere. Disse
medlemmer ber om at overgangsordninger vurderes.
Disse medlemmer viser til meldingens
forslag omat fritaksmetoden skal gjelde
for aksjegevinster/ -tap som realiseres fra og med 26.
mars 2004. Dette innebærer at aksjetap som realiseres etter
dette tidspunkt ikke gir fradragsrett, uavhengig av hvilket tidsrom
tapet skriver seg fra.
Disse medlemmer viser til at
bare i perioden januar til og med 26. mars 2004 var det stor omsetning på børsen,
til sammen ca. 240 mrd. kroner. På bakgrunn av den stigning
markedet hadde hatt gjennom 2003 er det all grunn til å anta
at en vesentlig del av denne omsetningen innebar realisering av
gevinster. Videre er det all grunn til å anta at et stort
antall aksjonærer pr. den 26. mars 2004 fortsatt satt på betydelige urealiserte
tap fra 2001 og 2002. Den foreslåtte skjæringsdagen
innebærer at hele denne gruppen rammes av full gevinstbeskatning,
samtidig som deres fradragsrett for pådratte tap fjernes.
Dette er i strid med så vel alminnelige som skatterettslige
prinsipper, og må være uønsket og utilsiktet.
Det er ingen som kan tilpasse seg en regel man ikke vet om før
den plutselig gjelder.
Disse medlemmer mener derfor
at mye tyder på at problemet har et omfang som ikke bør
oversees, både med hensyn til det antall parter som rammes
og de beløp det gjelder. Ettersom IT og oppdrett har falt
mest, kan det derfor antas at det er en overvekt av allerede hardt
prøvede gründere i den gruppen som vil rammes.
Disse medlemmer viser også til
NHOs kommentar:
"Skatteskjerpelser med tilbakevirkende kraft eller
fra en viss dato i samme år vedtaket treffes gjør
Norge til et land med uforutsigbare rammebetingelser. Skatteendringer
må gis virkning først det etterfølgende år.
Bedrifter må kunne sette opp sine budsjetter og disponere
i tillit til at de regler som gjelder ved inngangen til et inntektsår,
ikke blir endret."
Disse medlemmer mener at forslaget
fra Regjeringen virker lite hensiktsmessig iht. "symmetri" og rammer
helt vilkårlig. Hensynet til de mange selskaper som kan
bli rammet betinger at en eventuell innføring av bortfall
av fradragsrett for aksjetap ledsages av en overgangsmodell.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser
til sine merknader i punkt 6.2.
Modellen disse medlemmer skisserer
for kapitalbeskatning krever videreføring av godtgjørelsesmodellen
for å sikre nøytralitet mellom investeringer i aksjeselskaper
og andre kapitalplasseringer.
Aksjonærmodellen gjør det
mulig å fjerne delingsmodellen for aksjeselskaper, forutsatt
at høyeste marginalskattesats på lønn
reduseres. Dette kunne en i prinsippet oppnådd med alle
utbytteskattemodeller som innebærer lik skatt på lønn
og utbytte på marginen. Alternativt kunne en løst
inntektsskiftingsproblemet ved å forbedre delingsmodellen
og samtidig redusere satsforskjellen. Departementet har med utgangspunkt
i Skaugeutvalgets drøfting, vurdert følgende alternativer
til aksjonærmodellen:
– Modeller
med ekstra skatt på selskapsoverskudd på selskapets
hånd (kildemodell) eller aksjonærens hånd
(uttaksmodell), med skjerming basert på kapitalen i selskapet.
Delingsmodellen kan avvikles for alle virksomhetsformer
(med kildemodellen) eller kun for aksjeselskaper (uttaksmodellen).
– Økt skatt på nettokapitalinntekter
til personer (nettokapitalinntektsmodellen). Hvorvidt delingsmodellen
kan oppheves, er avhengig av hvor høyt skattesatsen på nettokapitalinntekter
settes på marginen.
– Et nytt toppskattegrunnlag som
inkluderer uttak av nærings- og finansinntekter, og hvor
det gis fradrag for investeringer i nærings- og finanskapital (spare-
og investeringsmodellen). Delingsmodellen kan avvikles helt.
– Ulike utbytteskattemodeller,
med progressiv eller flat satsstruktur. Med en tilstrekkelig høy
sats på marginen kan delingsmodellen avvikles for aksjeselskaper.
Med alle modellene vil det være nødvendig å redusere
marginalskattesatsen på arbeidsinntekter. For å kunne
oppheve delingsmodellen for aksjeselskaper, er det en forutsetning
at marginalskattesatsen på lønn reduseres betydelig,
og slik at den om lag tilsvarer marginalskattesatsen på utbytte.
Ved videreføring av delingsmodellen bør marginalskattesatsen
på lønn reduseres for å dempe spenningene
i systemet.
I meldingens avsnitt 11.2 drøftes kort
muligheten for flat skatt. I avsnitt 11.3 drøftes gjeldende
delingsmodell og hvordan den må utbedres hvis den skal
videreføres. Avsnitt 11.4 tar opp de prinsipielle forskjellene mellom
kildebeskatning og uttaksbeskatning. I avsnitt 11.5 drøftes
utvalgets skisse til nettokapitalinntektsmodell og beslektede modeller.
I avsnitt 11.6 drøftes KAF-modeller, mens ulike utbytteskattemodeller drøftes
i avsnitt 11.7. Spare- og investeringsmodellen til Norsk Investorforum
omtales i avsnitt 11.8. Det vises til meldingen.
Komiteen tar de vurderte
alternativene for integrasjon av person- og selskapsbeskatningen,
som er beskrevet i meldingens kapittel 11, til orientering.
Komiteen medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til merknadene
i kapittel 5.2 og 6.2, der det framgår at en ikke er enig
i at det med alle modellene som er vurdert vil være nødvendig å redusere
marginalskattesatsen på arbeidsinntekter.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre mener at hovedproblemet
med delingsmodellen er at den er for lite treffsikker. Samtidig
er marginalskatten på arbeid økt betydelig siden
skattereformen i 1992. Andelen delingspliktige aksjeselskap har
falt kraftig i samme periode. I 2000 hadde 70 pst. av de gjenværende
delingspliktige aksjeselskapene negativ personinntekt. Disse
medlemmer viser til at utviklingen indikerer at delingsmodellen
ikke fanger opp faktisk arbeidsavkastning til beskatning og derfor
har svak omfordelingsvirkning. Den store forskjellen i marginal-skattesats
mellom person- og kapitalinntekt kombinert med gode muligheter for
tilpasning for skatteytere som kan organisere virksomheten i aksjeselskap,
fører til store forskjeller i beskatning av arbeidsinntekt.
Utviklingen i EØS-retten tilsier videre at man ved videreføring
av en delingsmodell dessuten må vurdere å endre
reglene om RISK og godtgjørelse. Disse medlemmer mener
på denne bakgrunn at delingsmodellen ikke bør videreføres.
Disse medlemmer mener at det
er riktig å legge om til et flatere skattesystem, men at
en rendyrket flat skatt kan ha enkelte uheldige virkninger. Behovet
for skatteinntekter tilsier at en modell med flat skatt kombinert
med et høyt bunnfradrag for personlige skatteytere krever
en økt skattesats på alminnelig inntekt, som også omfatter
selskapsoverskudd. Internasjonalt går utviklingen i retning
av lavere skattesats på selskapsoverskudd, og
Norge bør opprettholde en konkurransedyktig beskatning
av konkurranseutsatt næringsliv. En eventuell høyere
skattesats på alminnelig inntekt for personer enn for selskaper,
ville forsterke avgrensnings- og omgåelsesproblemene i dagens
skattesystem, og bør derfor unngås. Disse medlemmer vil
også peke på at en modell med ren flat skatt er
enkel, men at den også derfor kan ha uheldige omfordelingsvirkninger.
Disse medlemmer mener at en viktig
fordel med en uttaksmodell i forhold til kildemodell er at beløpet som
forfaller til beskatning, reelt sett er tatt ut av virksomheten
og utbetalt til skatteyter. Det er både bedre næringspolitikk
og fordelingspolitikk å skattlegge kapitalinntekter når
de tas ut av selskapet fremfor som kapitalbeholdning.
Disse medlemmer viser til at
en skatt på netto kapitalinntekter reduserer avstanden
mellom skatt på arbeidsinntekter og skatt på kapitalinntekter
generelt. I tillegg til at en slik modell medfører en rekke
tilpasningsproblemer, vil en moderat skattesats ikke være tilstrekkelig
til å avvikle delingsmodellen. En nettokapitalinntektsmodell
vil heller ikke løse utfordringene knyttet til likebehandling
av norske og utenlandske aksjer i utbytte og gevinstbeskatningen,
og det vil fortsatt være behov for et alternativ til dagens
godtgjørelses- og RISK-regler.
Disse medlemmer viser til at
modeller med kapitalavkastningsfradrag (KAF-modeller) er karakterisert ved
at overskudd utover en beregnet alternativavkastning på den
investerte kapital ilegges ekstra skatt. Kildebaserte KAF-modeller
innebærer progressiv selskapsbeskatning, og vil føre
til økt gjennomsnittskatt på overskudd og kunne
gjøre det mindre attraktivt for selskaper å etablere
seg eller forbli i Norge. Uttaksbaserte KAF-modeller har likhetstrekk med
aksjonærmodellen, men skjermingsfradraget i KAF-modeller
tar utgangspunkt i kapitalgrunnlaget i virksomheten i stedet for
den enkelte aksjes kostpris. Disse medlemmer viser
til at aksjonærmodellen gjør det enklere å fastsette
skjermingsgrunnlaget og at aksjonærmodellen er enklere å benytte
på utenlandske selskaper, hvor informasjon om kapitalgrunnlaget
i selskapet kan være vanskeligere tilgjengelig.
Disse medlemmer viser til at
dagens regelverk for fradrag i skatt på utbytte på mottakers
hånd (godtgjørelse) for den skatten selskapet
har betalt på utdelt utbytte, forutsetter at det utdelende
selskapet er skattepliktig i Norge. Dette regelverket favoriserer
norske selskaper og er trolig ikke i samsvar med EØS-avtalen. Utbytteskatt
uten skjerming bryter med prinsippet om nøytralitet i bedrifts-
og kapitalbeskatningen og vil øke avkastningskravet for
norske investorer slik at selskaper som er avhengig av ny norsk
egenkapital får økte finansieringskostnader.
Disse medlemmer støtter
Regjeringens vurdering av den såkalte spare- og investeringsmodellen
(SI-modellen), særlig med hensyn til at Norge bør
ha et skattesystem som er sammenlignbart med og tilpasset andre
lands skattesystemer. Modellen fremstår også som
komplisert for skatteyter og med betydelige overgangsproblemer.
Disse medlemmer mener at innføring
av skatt på høy aksjeavkastning i form av den
foreslåtte aksjonærmodellen kombinert med reduksjon
i marginalskatt på arbeidsinntekter er en god måte å løse
inntektskiftingsproblemet på, forutsatt at dette sees i sammenheng
med avvikling av formuesskatten.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er
enig i at det med alle modellene som er vurdert over vil være
nødvendig å redusere marginalskattesatsen på arbeidsinntekter. Disse
medlemmer mener et skattesystem med flat skatt vil være den
beste tilnærmingen til utfordringen med integrasjon av
person- og selskapsbeskatningen.
Regjeringen legger vekt på å utforme
skattesystemet slik at det kan bidra til gode rammebetingelser for
privat eierskap og stimulere til nyskaping og investeringer i Norge.
Formuesskatten har flere alvorlige svakheter. Den svekker incentivene
til å spare. Den skjeve og til dels vilkårlige
verdsettingen av ulike formueskomponenter bidrar til å vri
investeringene bort fra næringsvirksomhet. Dermed reduseres
den samlede avkastningen av sparingen. Formuesskatten gjør
det også vanskeligere å beholde virksomhet under
norsk eierskap fordi den bare rammer norske eiere. Den kan i tillegg
forårsake skattemotivert flytting fra Norge. Det gjelder
særlig eiere av bedrifter som børsnoteres og verdsettes
høyt på grunn av forventet høye inntekter
i fremtiden, men som har svak inntjening i en oppbyggingsperiode.
Regjeringen går derfor inn for at formuesskatten halveres
i løpet av 2006 og 2007, og at den deretter trappes videre
ned med sikte på avvikling.
Nedtrappingen av formuesskatten må ses
i sammenheng med Regjeringens forslag om en skatt på høy eieravkastning.
Etter Regjeringens syn vil aksjonærmodellen balansere effektivitets-
og fordelingshensyn på en bedre måte, ved at kapitalen
først skattlegges når den tas ut av selskapet.
Et skifte i vektleggingen av kapitalbeskatningen fra formue til
inntekt vil bringe Norge nærmere beskatningspraksis i andre
land. Formueskatten er blitt en mindre viktig provenykilde for mange
land de siste tiårene, og flere land har avviklet formuesskatten.
Regjeringen mener beregnet inntekt av egen bolig
er et lite egnet skattegrunnlag. Fordelsskatten oppfattes som vilkårlig
og er til dels uforståelig for mange. Regjeringen har derfor
forpliktet seg til å avvikle fordelsbeskatningen. Regjeringen
vil ikke følge opp Skaugeutvalgets forslag om å erstatte
fordelsbeskatningen med en obligatorisk eiendomsskatt. Eiendomsskatten
bør fortsatt være frivillig og lokal.
Regjeringen vil vurdere Skaugeutvalgets forslag
om å fjerne gjeldende avgrensning av eiendomsskatten til bymessige
strøk og til verk og bruk. Avgrensningen av eiendomsskatten
bør i utgangspunktet ikke basere seg på et skjønnsmessig
beliggenhetskriterium slik gjeldende regler delvis legger opp til.
Dagens skjønnsmessige avgrensning gjør det vanskelig
for mange kommuner å praktisere regelverket for eiendomsskatt. Det
vises også til at en rekke saker er ført inn for
domstolene. I den sammenheng vil departementet også vurdere å endre
bestemmelsen i eiendomsskatteloven om at kommunene maksimalt kan
oppjustere eiendomsskattesatsene med 2 promillepoeng hvert år.
I tillegg vil Regjeringen vurdere endringer i eiendomsskatten som
kan gi kommunene økt valgfrihet, herunder om kommunene
bør gis anledning til å skille mellom hhv. bolig
og fritidseiendom, kraftanlegg og annen næringsvirksomhet.
Skaugeutvalget mener at arveavgiften bør
reformeres ved bl.a. å gjøre skattegrunnlaget
bredere, og viser til Arveavgiftsutvalgets forslag. Departementet
legger ikke opp til omfattende endringer i arveavgiften. Det tas
imidlertid sikte på å legge fram forslag om lempninger
i arveavgiften ved generasjonsskifte i familiebedrifter, slik at
den avgiftspliktige på visse vilkår skal kunne
betale avgiften i avdrag med rentefri kreditt. Departementet vil
herunder vurdere arveavgiftsutvalgets forslag om å innføre
rentefri kreditt over syv år for små foretak slik
disse er definert i regnskapsloven.
En effekt av aksjonærmodellen vil være
at den skattemessige behandlingen av generasjonsskifte vil få betydning
for skjermingsfradraget, ved at arvingen og mottakeren får
sin kostpris fastsatt ut fra omsetningsverdien begrenset oppad til
arveavgiftsverdien. Dette kan tilsi at det bør vurderes
om kontinuitetsprinsippet bør innføres der aksjer
overføres ved arv og gave, dvs. at arvingen eller mottakeren
overtar arvelater eller givers inngangsverdi på aksjene.
Departementet vil vurdere dette nærmere.
Departementet legger opp til at formuesskatten
halveres i løpet av 2006 og 2007, og at den deretter
trappes videre ned med sikte på avvikling. Nedtrappingen
av formuesskatten må ses i sammenheng med innføringen av
aksjonærmodellen, jf. kapittel 8. Disse endringene vil
bidra til at beskatningen av kapital i større grad vris fra
skatt på beholdning til skatt på overskudd. Departementet
mener det er bedre, både nærings- og fordelingspolitisk, å skattlegge
kapitalen når den tas ut på personlig hånd.
Dagens formuesskatt fungerer ikke godt. Den
kjennetegnes ved at objektene verdsettes ulikt, med forholdsvis
høye formelle skattesatser og lave innslagspunkt. De viktigste
grunnene for å trappe ned formuesskatten kan oppsummeres
i følgende punkter:
– Incentiver til å spare. Ved sparing
og investeringer legges grunnlaget for fremtidig verdiskaping og velferd.
Dagens formuesskatt bidrar til at gevinsten ved å spare
reduseres for den enkelte. Spesielt i en situasjon med lav realrente/avkastning,
bidrar formuesskatten til at den effektive skatten på avkastningen
av bankinnskudd og aksjer kan bli over 100 pst.
– Vridninger
i sparing. Som utvalget peker på, påvirker
den ulike verdsettingen av formuesobjekter sammensetningen av sparingen.
Samfunnet vil være tjent med en fordeling av investeringene
som gir høyest mulig avkastning før skatt, mens
husholdninger og bedrifter vil investere med sikte på høyest
mulig avkastning etter skatt. I praksis er det neppe mulig å utforme
ensartede verdsettingsregler for alle formuesobjekter.
Dagens verdsettingsregler vrir bl.a. sparingen mot eiendom og bort
fra nærings- og finanskapital. Nedtrapping av formuesskatten
vil gi økt skattemessig likebehandling av formuesobjektene.
– Hensynet
til norsk eierskap. Formuesskatten inngår i den samlede
beskatningen av kapital. Fjerning av formuesskatten vil bidra til å gjøre
det lettere å beholde virksomhet under norsk eierskap. For
de fleste OECD-land har formuesskatten blitt en mindre viktig provenykilde,
og flere land har avviklet formuesskatten de senere årene,
jf. kapittel 3. Formuesskatten i mange av OECD-landene kjennetegnes
ved høye bunnfradrag og omfattende unntak. Formuesskatten
i Norge utgjorde om lag 1,4 pst. av de totale skatte- og avgiftsinntektene
fra Fastlands-Norge i 2001. Samlet for OECD-landene utgjorde formuesskatten
i gjennomsnitt kun om lag 0,6 pst. av de totale skatte- og avgiftsinntektene
i 2001.
– Skattemotivert
utflytting fra Norge. Formuesskatten kan skape problemer særlig
for eiere av nystartede virksomheter, dersom disse får
verdsatt sine bedrifter høyt og har liten eller ingen inntjening å betale
formuesskatten med. Formuesskatten vil kunne øke vesentlig
ved børsnotering av selskap siden aksjene da vil inngå i
formuesskattegrunnlaget med full markedsverdi. Det kan føre
til at suksessrike gründere velger å flytte ut
av landet med sine ideer og tiltakskraft, og at Norge blir ansett
som et lite gunstig lokaliseringsland for ny gründervirksomhet.
– Formuesskatten
rammer enkelte grupper hardt. Den ulike verdsettingen av formueselementer
bidrar til å svekke formuesskattens fordelingsegenskaper
og kan gi urimelige utslag. Grupper som av ulike årsaker
i mindre grad kan, eller ønsker å, rette sin sparing
mot objekter med verdsettingsrabatter, må betale relativt
mer formuesskatt sett i forhold til den reelle formuen. Pensjonister
har typisk en større del av sin formue i bankinnskudd enn
andre grupper og vil dermed skattlegges relativt hardt for denne
delen av formuen. Hele 40 pst. av formuesskatten betales av pensjonister.
Det legges opp til å starte nedtrappingen
av formuesskatten i 2006, samtidig med at aksjonærmodellen innføres.
Departementet foreslår å gjennomføre
lettelsen i formuesskatten hovedsakelig ved å kombinere
reduserte satser og økte innslagspunkt. Det kan også bli aktuelt
med en felles reduksjonsfaktor for alle aksjer ved verdsetting.
En generell verdsettingsregel for aksjer vil sikre at norske og
utenlandske aksjer likebehandles i tråd med prinsippet
om fri bevegelighet av kapital m.m. over landegrensene.
Departementet vil ikke følge opp Skaugeutvalgets forslag
om å innføre en regel om verdsetting til 30 pst. av
markedsverdien for alle formuesobjekter, inkludert gjeld. Redusert
verdsetting av gjeld ville innebære økt formuesskatt
for mange, noe som etter departementets syn ville være
urimelig i en nedtrappingsperiode. Beregninger fra Statistisk sentralbyrå (SSB)
viser at 11 pst. av husholdningene ville fått økt
formuesskatt med utvalgets forslag. Selvstendig næringsdrivende
er overrepresentert som gruppe blant de som ville fått økt skatt.
Fritak fra formuesskatt for såkalt
"arbeidende kapital" er flere ganger blitt foreslått som
et tiltak for å bedre rammebetingelsene for næringsvirksomhet. Skaugeutvalget
frarår en løsning hvor "arbeidende kapital" fritas
for formuesskatt i nedtrappingsperioden. Departementet slutter seg
til utvalgets vurderinger. Fritak for næringsformue er
blitt vurdert og avvist en rekke ganger tidligere, jf. for eksempel
Ot.prp. nr. 1 (2000-2001). Departementet mener det er lite hensiktsmessig å innføre
et så administrativt krevende skille i en nedtrappingsperiode.
Forslaget til nedtrapping av formuesskatten vil dessuten bedre de
skattemessige rammebetingelsene for næringsvirksomhet betydelig.
Skattefaglige prinsipper kan tilsi at bolig
og fritidseiendom skattlegges mer likt andre kapitalinvesteringer.
Departementet viser til at en avvikling av formuesskatten vil bidra
til dette.
Mange har vanskelig for å akseptere
at man skal beskattes for en beregnet inntekt ved å bo
i egen bolig. Dagens fordelsbeskatning slår dessuten svært
vilkårlig ut, først og fremst som følge
av ulik verdsetting av boliger. I 2001 ble det innført
en øvre grense for verdsetting av boliger til 30 pst. av
markedsverdien. Det er likevel store forskjeller i takstene, noe
som først og fremst skyldes at eldre boliger i mange år
har hatt nominelt uendrede takster i perioder med relativt høy prisstigning.
Selv ved ny taksering med utgangspunkt i markedsverdier, vil ulik
utvikling i verdier og dagens regelverk for justering av ligningsverdiene,
over tid gi ligningsverdier som varierer sterkt i forhold til markedsverdi.
Det er også svært vanskelig å utforme
et takstsystem som er administrativt håndterbart og som ikke
gir urimelige utslag.
Etter Regjeringens syn er derfor beregnet inntekt
av egen bolig lite egnet som skattegrunnlag. Regjeringen har nedfelt
i sitt politiske grunnlag for stortingsperioden 2001 til 2005, Sem-erklæringen,
at den vil fjerne fordelsbeskatningen av egen bolig. Regjeringen
har fulgt opp erklæringen med lettelser i skatt på bolig hvert
budsjettår med til sammen om lag 650 mill. kroner. I 2002
ble inntektsbeskatningen av bolig redusert ved å øke
bunnfradraget fra 51 250 kroner til 80 000 kroner. I 2003 ble ligningsverdiene
på bolig og fritidseiendom redusert med 5 prosent, og i
2004 ble bunnfradraget i ligningsverdien for egen bolig økt
videre til 90 000 kroner.
Regjeringen mener at fordelsskatten bør
avvikles i forbindelse med skattereformen.
Inntekter fra utleie er, i likhet med fordelen
(avkastningen) ved bruk av egen bolig, avkastning på investert kapital
og skal derfor i prinsippet beskattes som kapitalavkastning. For
prosentlignede boliger inngår leieinntekten i prosentinntekten,
uten direkte beskatning. Ved bortfall av fordelsbeskatningen oppstår
spørsmålet om hvordan leieinntekter fra boliger
som har vært prosentlignet, skal behandles.
Husholdningene har i stor grad tilpasset seg gjeldende
regler, og mange finansierer boligen delvis gjennom utleie. En direkte
beskatning av disse utleieinntektene ville medføre en betydelig
innstramming for enkelte og ville dermed kunne påvirke
deres boligsituasjon. Departementet ser det derfor ikke som hensiktsmessig å gå over
til direkte beskatning for all utleie. Departementet viser også til
at et regnskapsprinsipp for beskatningen av utleieinntekter fra
en begrenset andel av boligen, ville gitt en rekke avgrensnings-
og kontrollproblemer, bl.a. knyttet til å henføre
oppussingskostnader til hhv. utleiedelen og eierens egen del.
På denne bakgrunn bør leieinntekter
som i dag inngår i prosentligningen, være skattefrie
ved en avvikling av fordelsbeskatningen. Leieinntekter som etter
dagens regler beskattes direkte, bør fortsatt beskattes
på samme måte. Ved en avvikling av fordelsskatten
vil denne distinksjonen i beskatningen av utleie kreve lovendringer.
Departementet vil komme nærmere tilbake til dette.
Bakgrunnen for fradraget for kostnad ved ekstraordinær
skade er at prosentligningen er en sjablonbeskatning som skal dekke
normale inntekter og kostnader i tilknytning til egen bolig. Når
de faktiske kostnadene blir ekstraordinært store pga. spesielle omstendigheter,
vil fradraget som ligger i sjablonberegningen være utilstrekkelig.
Ved en avvikling av fordelsbeskatningen, vil ekstraordinære
kostnader forbundet med boligen være uten sammenheng med
skattepliktig inntekt. Ved direkteligning av boligen vil kostnader
til utbedring av ekstraordinær skade inngå med
faktisk beløp ved beregningen av skattepliktig resultat.
Departementet vil derfor vurdere om fradraget
for kostnad ved ekstraordinær skade bør avvikles
i sammenheng med at fordelsbeskatningen avvikles. Det bør vurderes
om det er behov for særskilte regler for fradrag for ekstraordinære
kostnader ved delvis utleie av egen bolig.
Regjeringen er opptatt av at den enkelte kommune skal
ha handlefrihet. Departementet mener derfor at eiendomsskatten bør
videreføres som en frivillig inntektskilde for kommunene.
Departementet støtter ikke Skaugeutvalgets forslag om å erstatte fordelsbeskatningen
med en obligatorisk eiendomsskatt. Skattleggingen av fast eiendom
bør fortsatt være frivillig for kommunene som
i dag, slik at kommunene kan tilpasse finansiering og tjenestetilbud
til lokale preferanser.
Både Eiendomsskatteutvalget og senere
Inntektssystemutvalget (NOU 1997: 8) fremhevet at en kommunal og
frivillig eiendomsskatt kan gjøre det mulig for kommunene å tilpasse
finansiering og tjenestetilbud til lokale preferanser. Samtidig
kan ansvar for egne inntekter i seg selv gi et incitament til en
aktiv lokal velferds- og næringsutvikling. Tradisjonelt
har eiendomsskatten også vært sett på som
en form for brukerbetaling for kommunale tjenestetilbud. Dette argumentet
er imidlertid noe svekket ved at kommunene i dag kan finansiere
enkelte utgifter til vei, vann og kloakk mv. gjennom avgifter.
Departementet er enig med Eiendomsskatteutvalget og
Skaugeutvalget i at eiendomsskattelovens avgrensning er svakt begrunnet.
Avgrensningen av eiendomsskatten bør i utgangspunktet ikke
skje etter et skjønnsmessig beliggenhetskriterium, slik
dagens regelverk delvis legger opp til. Verdi knyttet til beliggenhet
reflekteres normalt i verdien til eiendommen og vil kunne avspeiles
i nivået på eiendomsskattetaksten. Den skjønnsmessige
avgrensningen av eiendommer som ligger innenfor et "klårt
avgrensa område som heilt eller delvis er utbygde på byvis"
og eiendommer definert som "verk og bruk" gjør det vanskelig
for mange kommuner å praktisere regelverket for eiendomsskatt.
Det vises også til at en rekke saker er ført inn
for domstolene. Departementet ser derfor at det kan være
behov for å vurdere endringer av eiendomsskattelovens virkeområde
med sikte på klare og forutsigelige vilkår for
utskriving av eiendomsskatt. I den sammenheng vil departementet
også vurdere å endre bestemmelsen i eiendomsskatteloven
om at kommunene maksimalt kan oppjustere eiendomsskattesatsene med
2 promillepoeng hvert år.
Departementet vil i tillegg vurdere å øke
kommunenes valgfrihet med hensyn til hvilke typer eiendom det skal
skrives ut eiendomsskatt på. Departementet vil vurdere
en ordning der kommunene i større grad gis mulighet til å behandle
ulike eiendomstyper forskjellig. Det kan for eksempel opprettes
et skille mellom hhv. bolig og fritidseiendom, kraftanlegg og annen næringseiendom.
Dette ville gi kommunene økt valgfrihet, men det kan på den
annen side være problemer knyttet til å avgrense
eiendomskategoriene m.m. Departementet vil vurdere dette nærmere.
Provenyøkningen av en eventuell utvidelse
av virkeområdet og økt valgfrihet for kommunene
er svært usikker. Potensialet for økt eiendomsskatt
er usikkert, og det er vanskelig å vite hvordan kommunene
ville tilpasse seg. Dersom en skjønnsmessig legger til
grunn at de kommuner som i dag skriver ut eiendomsskatt på boliger
viderefører gjeldende satser og takster, men utvider grunnlaget
til å gjelde alle boliger og fritidseiendommer, vil inntektene
fra eiendomsskatten kunne øke med i størrelsesorden
200-300 mill. kroner. Det er da rent beregningsmessig lagt til grunn
at takstene utgjør om lag 34 pst. av markedsverdien.
Eiendomsskatt på kraftanlegg mv. står
i dag i en særstilling. For det første legges
ligningsverdier til grunn ved verdsetting av kraftanlegg for eiendomskatteformål.
Videre er det utformet særlige regler om kommunefordeling
av grunnlaget for eiendomsskatt på slike anlegg. Etter
departementets syn bør de særlige reglene om eiendomsskatt
på kraftanlegg derfor videreføres.
Departementet mener i utgangspunktet at alle
boliger bør behandles likt med hensyn til dokumentavgiften. Likebehandling
kan tilsi at overføring av boretter i prinsippet bør
behandles avgiftsmessig på tilsvarende måte som
overdragelse av selveide boliger og annen fast eiendom. Departementet
vil derfor se nærmere på en utvidelse av dokumentavgiften
til også å inkludere borettslags- og aksjeleiligheter.
Det er vedtatt å overføre avgiftsmyndigheten til
Statens Kartverk. Denne omleggingen skal skje over en treårsperiode,
og vil påføre kartverket en betydelig merbelastning.
Som følge av dette er det ikke aktuelt å utvide
grunnlaget for dokumentavgiften allerede i 2005.
Departementet legger ikke opp til omfattende endringer
i arveavgiften. Det tas imidlertid sikte på å legge
fram forslag om lempninger i arveavgiften ved generasjonsskifte
i familiebedrifter, slik at den avgiftspliktige på visse
vilkår skal kunne betale avgiften i avdrag med rentefri
kreditt. Departementet vil herunder vurdere Arveavgiftsutvalgets
forslag om å innføre rentefri kreditt over syv år
for små foretak slik disse er definert i regnskapsloven.
En effekt av aksjonærmodellen vil være
at den skattemessige behandlingen av generasjonsskifte vil få betydning
for skjermingsfradraget, ved at arvingen og mottakeren får
sin kostpris fastsatt ut fra omsetningsverdien begrenset oppad til
arveavgiftsverdien. Dette kan tilsi at det bør vurderes
om kontinuitetsprinsippet bør innføres der aksjer
overføres ved arv og gave, dvs. at arvingen eller mottakeren
overtar arvelater eller givers inngangsverdi på aksjene.
Departementet vil vurdere dette nærmere.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Høyre, Kristelig Folkeparti
og Venstre, går imot forslaget om at dokumentavgiften utvides
til også å inkludere borettslag- og aksjeleieligheter.
Dette er boliger som i stor grad benyttes av unge som etablerer seg
på boligmarkedet, og gjennomsnittlig botid er lavere enn
for andre type boliger. En dokumentavgift vil derfor i særlig
grad ramme grupper som i dag har problemer med å finansiere
sin egen bolig.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti
og Senterpartiet, viser til at et skifte i vektleggingen av kapitalbeskatningen
fra formue til inntekt vil bringe Norge nærmere beskatningspraksis
i andre land. Flere land har avviklet formuesskatten, og Norge vil
isolert sett fremstå som et mindre attraktivt land å investere
i dersom formuesskatten beholdes.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartietmener
at skatt på formue, boligskatt (skatt på beregnet
inntekt av egen bolig) og eiendomsskatt må ses i sammenheng. Disse
medlemmer viser til at Skaugeutvalget foreslo en avvikling
av formuesskatten og en økning av fordelsbeskatningen på egen
bolig og hytte eller innføre en obligatorisk eiendomsskatt.
Dette ville bringe det norske skattesystemet mer på linje
med systemet i andre OECD-land, og bidra til å redusere dagens
sterke skattemessige favorisering av fast eiendom og redusere incentivet
til å plassere kapital i eiendom på bekostning
av andre, samfunnsøkonomisk mer lønnsomme investeringer.
Disse medlemmer viser til at
en slik endring ville innebære at deler av skattefundamentet
ble mer stabilt og mindre usatt for skattekonkurranse fra andre land.
Disse medlemmer viser til at
Regjeringen ikke har fulgt opp forslaget fra Skaugeutvalget på dette punktet,
men i stedet svekket skattefundamentet ved å foreslå avvikling
av fordelingsbeskatning av egen bolig og nedtrapping av formuesskatten,
uten andre forslag når det gjelder eiendomsskatt enn å oppheve grensen
mellom bymessige og ikke bymessige i strøk. Disse
medlemmer viser til at dette vil forsterke dagens skattefavorisering
av eiendommer og således ytterligere bidra til at kapital
kanaliseres til eiendom på bekostning av investeringer
i produktivt næringsliv.
Disse medlemmer kan på denne
bakgrunn ikke slutte seg til forslaget og vil be Regjeringen komme tilbake
til Stortinget med en utredning der formuesskatten, fordelsbeskatningen
av egen bolig og eiendomsskatten vurderes i den sammenheng Skaugeutvalget
gjorde. Disse medlemmer vil peke på at en
slik utredning også må omfatte takseringsgrunnlaget
for boligbeskatningen. Dagens takseringssystem er en hovedårsak
til den skattemessige favoriseringen av bolig framfor andre kapitalplasseringer. Disse
medlemmer vil videre peke på at en eventuell større
vekt på eiendom som skattefundament, må innrettes
slik at den har en god fordelingsprofil og ikke innbærer
en skatteskjerpelse for vanlige boliger i forhold til dagens system.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
"Stortinget ber Regjeringen komme
tilbake til Stortinget med en samlet gjennomgang hvor formuesskatten,
fordelsbeskatningen av egen bolig og eiendomsskatten vurderes i
sammenheng. Utredningen må også omfatte takseringsgrunnlaget
for boligbeskatningen."
Komiteen medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Sosialistisk Venstreparti er enige i at det i mellomtiden
er nødvendig å vurdere endringer i eiendomsskattelovens
virkeområde med sikte på klare og forutsigelige
vilkår for utskriving av eiendomsskatt. Dersom en kommune
velger å skrive ut eiendomsskatt på boliger og
fritidsboliger, bør dette gjelde alle slike eiendommer
i kommunene. Disse medlemmer er videre enige i at
det vurderes å endre bestemmelsen i eiendomsskatteloven
om at kommunene maksimalt kan oppjustere eiendomsskattesatsene med
2 promillepoeng hvert år, samt vurdere kommunenes valgfrihet med
hensyn til hvilke typer eiendom det skal skrives ut eiendomsskatt
på.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre mener at formuesskatten
må trappes ned mot full avvikling, i første omgang
ved den foreslåtte halvering i løpet av 2006 og 2007. Disse
medlemmer viser til at Regjeringen ikke har konkretisert
hvordan formuesskatten skal trappes ned før endelig avvikling. Disse
medlemmer mener at en særskilt bør vurdere
avveiningen mellom økning av formuesskattens bunnfradrag
og reduserte satser, slik at det tas hensyn til effekten av innføring
av aksjonærmodellen og skjermingsmodellen.
Disse medlemmerviser
til at skattesystemet skal bidra til gode rammebetingelser for privat
eierskap og til å stimulere til nyskaping og investeringer
i Norge, og at den særnorske formuesskatten har flere alvorlige
svakheter som ikke er i samsvar med denne målsetting. Den
svekker incentivene til å spare og gjør det vanskeligere å beholde
norsk virksomhet i Norge fordi den rammer bare norske eiere, i tillegg
til at den kan forårsake skattemotivert flytting fra Norge.
Ulik verdsetting av formuesobjekter vrir sparingen i uønskede
retninger. Formuesskatt er et hinder for nyskaping og nyetablering
ved at selskaper i en oppstartfase tappes for egenkapital, uavhengig
av virksomhetens overskudd og eventuell utbyttebetaling. I enkelte
tilfeller presses eiere av slike selskaper til salg av aksjer eller
flytting av eierskapet ut av landet.
Disse medlemmermener
dessuten at den norske formuesskatten rammer enkelte grupper hardt,
særlig grupper som av ulike årsaker i mindre grad
kan eller ønsker, å rette sin sparing mot formuesobjekter
med verdsettingsrabatter og av den grunn betaler relativt mer formuesskatt
enn andre. Disse medlemmerpeker
i den forbindelse på at norske pensjonister har en større
del av sin formue i bankinnskudd enn andre grupper og dermed vil
skattlegges relativt hardt for denne delen av sin formue. Om lag
40 pst. av formuesskatten betales av pensjonister. Disse
medlemmer vil peke på dagens regler vrir sparing
mot eiendom og bort fra aksjer og bank. En fjerning av formuesskatten
vil blant annet kunne styrke kapitaltilgangen for næringslivet.
Disse medlemmerviser
til Regjeringens forslag om en skatt på høy eieravkastning
og mener at nedtrappingen av formuesskatten må sees i sammenheng
med dette forslaget. Aksjonærmodellen vil balansere effektivitets-
og fordelingshensyn på en bedre måte ved at kapitalen
først skattlegges når den tas ut av selskapet. Et
skifte i vår beskatningspraksis på dette området
vil bringe Norge nærmere de fleste andre lands praksis hvor
formuesskatten er blitt en stadig mindre viktig provenykilde og
hvor flere land har avviklet formuesskatten helt.
Disse medlemmer viser til den
såkalte 80-prosent-regelen ved beregning av formuesskatt. Disse medlemmer mener
at det er viktig at formuesskatten ikke er urimelig høy
i forhold til skatteyters inntekt og vil holde fast på en
begrensning av dette frem til formuesskatten er avviklet.
Disse medlemmerviser
til at fordelsbeskatningen av å bo i egen bolig anses å være
et lite egnet skattegrunnlag i vårt land, i tillegg til
at den oppfattes som vilkårlig i forhold til verdiansettelser
og dermed uforståelig for mange. Disse medlemmersier seg derfor svært tilfreds
både med at Regjeringen følger opp sin forpliktelse
om å avvikle fordelsbeskatningen og at Regjeringen ikke
følger opp forslaget fra Skaugeutvalget om en obligatorisk
eiendomsskatt, men at denne foreslås fortsatt å være
frivillig og lokal.
Disse medlemmerstøtter
også Regjeringens hensikt om å vurdere en fjerning
av gjeldende avgrensning av eiendomsskatten til bymessige strøk
og til verk og bruk, da dagens skjønnsmessige avgrensning gjør
regelverket vanskelig praktikabelt for mange kommuner og det føres
mange avgrensningssaker for domstolene.
Disse medlemmerstøtter
videre en eventuell endring av maksimumsgrensen for oppjustering
av de årlige kommunale eiendomsskattesatser og endringer som
kan gi økt valgfrihet til for eksempel å skille
mellom boliger og fritidseiendommer, kraftanlegg og annen næringseiendom.
Disse medlemmer peker på at
leieinntekter for prosentlignede boliger har vært inkludert
i prosentinntekten og sier seg enig i at Regjeringen bør
vurdere lovendringer som gjør at leieinntekter som i dag
inngår i prosentinntekten blir skattefrie ved en avvikling
av fordelsbeskatningen og at leieinntekter som i dag beskattes direkte
fortsatt blir beskattet på samme måte.
Disse medlemmer mener også at
alle boliger bør behandles likt med hensyn til dokumentavgiften
og støtter derfor departementets forslag om å se
nærmere på en utvidelse av avgiften til også å inkludere
borettslags- og aksjeleiligheter.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Kystpartiet legger til grunn at formuesskatten må avskaffes
i sin helhet. Det synes også tjenlig å fjerne
hele formuesskatten på en gang. Derved unngås
utilsiktede virkninger og omgåelsesforsøk elimineres.
Disse medlemmer presiserer at
eventuell innføring av en forbedret aksjonærmodellen
henger ufravikelig sammen med avvikling av formuesskatten. Formuesskatten
fører til at bedrifter beskattes enten de går
med overskudd eller ikke, og svekker det norske egenkapitalmarkedet. Disse
medlemmer mener avviklingsprofilen på formuesskatten
er for treg, og påpeker usikkerheten valget høsten
2005 medfører for den initierte avviklingsplan. Disse
medlemmer mener formuesskatten sammen med eiendomsskatt
og arveavgift i realiteten er dobbeltbeskatning. Disse medlemmer frykter
særlig at kommunenes økte adgang til å beskatte
eiendom kan få uheldige utslag og fort ende på maksimale
satser. Disse medlemmer frykter også at
dette kan føre til differensiert skatt på eksempelvis
fritidseiendommer og eiendommer for helårsboliger, der
eiere av fritidseiendommer som naturlig ikke har bosted i kommunen,
og dermed ikke er velgere i den aktuelle kommune, beskattes hardere enn
de med bosted i kommunen.
Disse medlemmer tar til orientering
at departementet ikke legger opp til omfattende endringer i arveavgiften. Disse
medlemmer ser positivt på at det tas sikte på å legge
frem forslag om lempninger i arveavgiften ved generasjonsskifte. Disse
medlemmer vil imidlertid presisere at de anser avvikling av
arveavgiften som mest hensiktsmessig da den utgjør en urettferdig
dobbeltbeskatning. Disse medlemmer tar til orientering
at departementet nærmere vil vurdere generasjonsskifters
betydning for skjermingsfradraget.
Disse medlemmer mener også at
boligskatten, beregnet inntekt av egen bolig, er en usosial og dårlig egnet
skatteform. Boligskatten har ingen sammenheng med skattyternes skatteevne,
og er dessuten administrativt kostbar å praktisere og gir
tilfeldige og utilsiktede utslag.
Komiteens medlem fra Senterpartiet vil vise
til at Senterpartiet mener at bolig av vanlig størrelse
og standard skal være fritatt for all skatt. Dette må sikres
gjennom økte bunnfradrag eller gjennom kriterier i et nytt
takseringssystem. Det har i lang tid vært behov for å få et
takseringssystem som kan gi grunnlag for en enhetlig og rettferdig
skattefastsettelse. Dette behovet vil ikke bli mindre om det blir
eiendomsskatt som øker på bekostning av andre
skattearter.
Dette medlem er enig med Regjeringen
i at eiendomsskatten videreføres som en frivillig og kommunal skatt,
og at inntektene av denne skattearten også i framtida holdes
utenfor de inntektsoverføringer som skjer i kommunenes
inntektssystem. Dette medlem mener det er viktig
for det lokale sjølstyre at skattenivået i en
viss utstrekning kan tilpasses innbyggernes preferanser når
det gjelder tjenestenivå eller et ønske om å få gjennomføre
et særskilt utbyggingsprosjekt. Dette medlem vil
peke på at innføring av eiendomsskatt vil være
et velegnet tema for lokale folkeavstemninger f.eks. knytta til
et valg eller som separate folkeavstemninger.
Dette medlem ser det som positivt
at den lokale handlefriheten kan økes i forhold til i dag
ved at endringer i skattesatser kan skje raskere, og ved at man lokalt
kan stå fritt i å bestemme hvilke eiendomstyper som
kan omfattes og hvilke skattesatser som gjelder for ulike typer.
Senterpartiet vil være åpen for å vurdere
en fjerning av den geografiske begrensning i eiendomsskatteloven
som ofte har skapt konflikter. Dette medlem vil advare
mot at det fra sentralt hold blir lagt for sterke føringer
og begrensninger når eiendomsskatteloven skal endres. Det
vil være uheldig om det ble bestemt at alle med eiendomsskatt
på verker og bruk også må ha det på boliger.
Det må også gis anledning til å skille
mellom boliger og fritidsbebyggelse.
Komiteens medlem fra Senterpartiet vil gjennom
skattereformen bidra til bedre rammebetingelser for privat eierskap
og økt verdiskaping i norsk næringsliv. Dette
medlem vil peke på at langsiktighet og forutsigbarhet
i skattereglene er helt nødvendig for å oppnå dette. Dette
medlem vil peke på at et stort antall skattearter
kombinert med lave skattesatser er bidrag til et robust skattesystem.
Fjerning av all formueskatt slik Regjeringen går inn for,
vil mest av alt bedre lønnsomheten ved å spare
i bank, men vil også bedre lønnsomheten ytterligere
ved å investere i boliger, hytter og båter.
Senterpartiet vil fjerne formueskatten bare
på næringsformue. Dette vil være en endring
som stimulerer til investeringer i det som mest direkte gir arbeidsplasser
og verdiskaping i Norge. Dette medlem vil vise til
at Finansdepartementet har anslått provenyet for dette
skattefritaket ved å innføre en svensk modell
for å avgrense omfanget av næringskapitalen, til
om lag 2,2 mrd. kroner. Det går fram av Finansdepartementets
svar til Senterpartiet datert 23. april 2004 at det i Sverige er
praktisert et slikt unntak for formueskatt på næringsformue
siden 1991. Dette medlem vil peke på at
en rekke næringsorganisasjoner har uttalt at de støtter
et slikt skattefritak framfor en trinnvis fjerning som Regjeringen
foreslår. Dette medlem vil vise til brev
fra Bedriftsforbundet, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon,
Norges Rederiforbund og Næringslivets Hovedorganisasjon datert
26. mai 2004. Dette medlem vil også minne om
at fritak av formueskatt på næringskapital var
en del av det såkalte Plaza-forliket mellom Arbeiderpartiet
og Sentrumspartiene om statsbudsjettet for 2001.
Dette medlem fremmer følgende
forslag:
"Stortinget ber Regjeringen fremme
forslag om fritak for formueskatt på næringsformue
ut fra en avgrensing tilsvarende den svenske modellen i forbindelse
med statsbudsjettet for 2005."
Komiteens medlem fra Senterpartiet mener
det er viktig å kunne redusere arveavgiften ved generasjonsskifte
i familiebedrifter. Denne type aktive, private og langsiktige eierskap
har den senere tid blitt redusert i omfang bl.a. grunnet arveavgiften. Dette medlem antar
at det tapte proveny på om lag 300 mill. kroner, jf. Finansdepartementets
brev datert 23. april 2004 til Senterpartiet, bør kunne
dekkes inn ved å innskrenke mulighetene for fullt fritak
som i dag finnes for de med de største formuer.
Komiteens medlem fra Kystpartiet vil gjennom
skatte- og avgiftspolitikken styrke den enkelte familie. Alle former
for formues- og eiendomsbeskatning bør på sikt
avvikles for å sikre et reelt selveierdemokrati i det brede
lag av befolkningen. Nærings-, bolig- og annen formue bør
behandles likt. Flest mulig bør få anledning til å eie
sin egen bolig. Det bør gjøres lettere å kjøpe,
eie og arve bolig. I Norge er bolig et nødvendighetsgode
som alle må ha.
Dette medlem vil styrke familien
ved å gjøre det lettere å kjøpe
seg egen bolig. Dokumentavgiften bør gradvis avvikles.
Tinglysingsgebyret kan dekke det offentliges faktiske utgifter til
dokumentasjon i forbindelse med omsetning av boligeiendommer. Dokumentavgiften
bør ikke utvides til å omfatte borettslags- og aksjeleiligheter.
Dette medlem vil styrke familien
ved å styrke eiendomsretten. Inntektsskatten på fordel
ved egen bolig bør avvikles snarest. De fleste har mange
utgifter og ikke faktisk inntekt av egen bolig. For å stimulere
til god utnyttelse av boligmassen og skape fleksible ordninger for
den enkelte familie, bør det fortsatt være mulig å leie
ut deler av egen bolig skattefritt. Formuesskatten og eiendomsskatten
bør gradvis avvikles. Det hjelper ikke den enkelte familie
at fordels- og formuesskatt reduseres hvis eiendomsskatten øker
tilsvarende. Grunnlaget for eiendomsskatten bør av distriktspolitiske
grunner ikke utvides til spredt bebygde områder. Kommunene
bør sikres en forsvarlig inntekt på annen måte.
Kommunale tjenester betales gjennom avgifter som dekker de reelle
utgifter til å yte tjenesten.
Dette medlem vil styrke familien
ved styrke arveretten. Det er viktig å motivere den enkelte
til å opparbeide formue som kan nedarves til neste generasjon.
Arveavgiften gir lite inntekter til det offentlige og bør
avvikles snarest.
Regjeringen har ikke lagt vekt på en
bred drøfting av indirekte skatter i denne meldingen. Regjeringen
legger derfor ikke opp til vesentlige endringer i avgiftssystemet
som følge av utvalgets innstilling.
Departementet er enig med Skaugeutvalget i at fordelingshensyn
i skatte- og avgiftssystemet som hovedregel bør ivaretas
ved å skattelegge inntekt og formue. For eksempel er det
mer treffsikkert å påvirke inntektsfordelingen
gjennom en progressiv inntektsskatt enn ved å beskatte
ulike forbruksgoder ulikt.
Selv etter merverdiavgiftsreformen i 2001, som innebar
at merverdiavgiftsgrunnlaget ble betydelig utvidet, er flere store
tjenesteområder utenfor merverdiavgiftssystemet, bl.a.
overnatting, kulturtjenester, helsetjenester og finansielle tjenester.
For sektorer som fortsatt er utenfor merverdiavgiftsområdet,
bidro merverdiavgiftsreformen til at egenproduksjon av enkelte tjenester
ble mer lønnsomt enn tidligere, jf. Revidert nasjonalbudsjett
2001. For kommuner og fylkeskommuner er problemene motvirket ved
at det etter forslag fra Regjeringen er innført en generell momskompensasjonsordning
fra 1. januar 2004. Også for statsforvaltingen legges det
opp til å innføre en ordning i 2006 som nøytraliserer
merverdiavgiften. Denne ordningen vil ikke omfatte helseforetak.
Regjeringen tar sikte på å innføre en
egen ordning for helseforetakene i 2005.
Stortinget har også vedtatt merverdiavgiftsplikt
på persontransport med en lav sats på 6 pst. fra
1. mars 2004, jf. St.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte-, avgifts- og tollvedtak
og Ot.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte- og avgiftsopplegget 2004 -
lovendringer. Som følge av dette har samlet avgiftsbelastning
for persontransporten blitt redusert med nærmere 500 mill.
kroner årlig, fordi sektoren nå får full
fradragsrett for inngående merverdiavgift (24 pst.) samtidig
som det kun beregnes merverdiavgift med 6 pst. på omsetningen.
Avviklingen av unntaket for persontransport bidrar til færre
avgrensningsproblemer og konkurransevridninger. Departementet vil
også vurdere om infrastrukturtjenester knyttet til transport
bør omfattes av merverdiavgiften.
Departementet ønsker å benytte
miljøavgifter for å motivere enkeltpersoner og
bedrifter til mer miljøvennlig atferd gjennom å bidra
til en riktigere prising av miljøskadelige aktiviteter.
Miljøavgiftene kan sikre at miljøproblemene blir
løst til lavest mulige kostnader, samtidig som inntektene
fra dem kan benyttes til å redusere andre skatter og avgifter
som fører til dårligere ressursbruk. Bruk av miljøavgifter
er også i samsvar med prinsippet om at forurenseren skal
betale. Fritak fra miljøavgifter eller reduserte satser
betyr at noen unngår å betale for ulempene som
de påfører andre. I tillegg vil satsforskjeller
og fritak fra miljøavgifter vanligvis føre til
konkurransevridninger, og til at utslippene ikke blir redusert der
det koster minst.
Som en del av oppfølgingen av Grønn
skattekommisjon, er det i de senere årene innført
flere nye miljøavgifter, blant annet avgiften på sluttbehandling av
avfall og avgiftene på klimagassene HFK og PFK.
Norge er langt fremme i bruken av miljøavgifter sammenliknet
med de fleste andre OECD-land. Departementet vil også fremover
legge stor vekt på bruk av virkemidler mot miljøforurensning.
I prinsippet bør nasjonale virkemidler innrettes slik at
alle som skader miljøet får like stort motiv til å redusere
skadene. Bruken av virkemidler avhenger imidlertid også av virkemiddelbruken
i andre land. Ensidig norsk virkemiddelbruk kan resultere i handelslekkasjer
og utflagging av norske bedrifter til land som ikke har like sterke
miljøreguleringer. I St.meld. nr. 54 (2001-2002) Norsk
klimapolitikk (Klimameldingen) og i St.meld. nr. 15 Tilleggsmelding
til St.meld. nr. 54 (2001-2002) Norsk klimapolitikk (Tilleggsmeldingen)
legger Regjeringen opp til et system for omsettelige klimagasskvoter
for så mange kilder og utslipp som mulig for å nå forpliktelsen
i Kyoto-protokollen fra 2008. Med et slikt system vil statens inntekter
fra CO2-avgiftene falle bort, og det
er stor usikkerhet om hvor store statens inntekter fra salg av kvoter
kan bli, jf. nærmere drøfting i Tilleggsmeldingen.
I St.prp. nr. 1 (2002-2003) Skatte-, avgifts-
og tollvedtak og Revidert nasjonalbudsjett 2003 ble det gitt en
bred omtale av prosessen og arbeidet med å legge om el-avgiften
i tråd med ESAs nye retningslinjer for miljøstøtte.
For å redusere risikoen for eventuelle tilbakebetalingskrav
fra ESA, ble all næringsvirksomhet fritatt for el-avgiften
fra 1. januar 2004. I Revidert nasjonalbudsjett 2003 ble dette vurdert å være
en varig løsning av saken overfor ESA, og som sikret stabile rammebetingelser
for næringslivet. For å dempe økningen
i el-forbruket og fortsatt stimulere til overgang til alternative
energikilder og vannbåren varme, vil Regjeringen som varslet
i St.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte-, avgifts- og tollvedtak, komme
tilbake i Revidert nasjonalbudsjett 2004 med et forslag til et nytt avgiftssystem
som avgiftslegger deler av el-forbruket i næringsvirksomhet,
med sikte på iverksettelse fra 1. juli 2004.
I tråd med anmodning fra Stortinget
i forbindelse med behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2003 har
Regjeringen opprettet et utvalg som skal utrede ulike modeller for
differensierte avgifter på elektrisitet til husholdninger.
Utvalget skal ferdigstille sitt arbeid innen 1. april 2004.
Bilavgiftene har dels til hensikt å korrigere
for negative eksterne virkninger, som veibruks-, ulykkes- og miljøkostnader,
og dels å skaffe inntekter til staten. Det er ingen form
for øremerking av inntektene fra bilavgiftene. Våren
2003 la en arbeidsgruppe fram en rapport som vurderte avgiftene
på bil og bilbruk. Hovedproblemstillingen var om bilavgiftene
kunne utformes på en bedre måte enn i dag mht. å ivareta miljø og
sikkerhet, samtidig som inntektene fra bilavgiftene blir opprettholdt
på dagens nivå. Arbeidsgruppen anbefalte, i tråd
med EU-kommisjonens signaler, at det i årene fremover legges
større vekt på å avgiftslegge eie og
bruk av bil enn å avgiftslegge bilkjøp. Dagens
avgift på kjøp av bil (engangsavgiften) beregnes
etter kriteriene: vekt, slagvolum og motoreffekt. Arbeidsgruppen
vurderte om slagvolumkomponenten kunne erstattes av en CO2-komponent. Konklusjonen var at dette
ikke var hensiktsmessig på kort sikt, men at det kunne
være aktuelt om noen år. Videre foreslo arbeidsgruppen å innføre
en miljødifferensiert årsavgift på kjøretøy
med tillatt totalvekt inntil 12 tonn.
Departementet støtter arbeidsgruppens
prinsipielle tilnærminger til bilavgiftene. I St.prp. nr.
1 (2003-2004) Skatte-, avgifts- og tollvedtak ble det gitt et sammendrag
av arbeidsgruppens anbefalinger og høringsuttalelsene ble
oppsummert. Det ble varslet at departementet vil arbeide videre
med enkelte saker, spesielt bruksfradragene og årsavgiften.
Ved siden av å skaffe staten inntekter,
har avgiftene på alkohol og tobakk til formål å begrense helseskadelig
forbruk. Samtidig kan høye avgifter på alkohol
og tobakk bidra til grensehandel. Grensehandelen kan føre
til tap av skatteinntekter. Omfanget av grensehandelen påvirkes
av flere forhold som blant annet valutakurser og særavgifter.
Dersom et høyt nivå på særavgiftene
er med på å øke grensehandelen, må gevinstene
(proveny og gevinster for samfunnet) veies opp mot kostnadene for
samfunnet ved at personer drar over grensen for å handle,
eller at personer involverer seg i illegal virksomhet som smugling
og hjemmebrenning. De samfunnsøkonomiske kostnadene ved
at en person velger å handle på den andre siden
av grensen, kan måles med personens ekstra tidsbruk, bensinforbruk,
slitasje på veier og materiell mv.
En samfunnsøkonomisk gevinst ved grensehandel kan
være at forbrukerne får et større vareutvalg.
Betydningen av dette kan være særlig stor i områder
av landet hvor det er lange avstander til et bredt vareutvalg på norsk
side. Det kan også hevdes at grensehandelen bidrar til økt
konkurranse innenlands, noe som kan presse ned fortjenestemarginene
og bidra til å effektivisere produksjonen både
i detaljhandelen og blant leverandørene. Ved særavgifter
på helseskadelige varer bør man i tillegg ta hensyn
til at høye særavgifter begrenser det samlede
forbruket av disse varene, noe som blant annet begrenser helseskadene.
Et offentlig utvalg har vurdert sammenhengen
mellom avgiftsnivå på grensehandelsutsatte varer
og statens inntekter, jf. NOU 2003: 17 Særavgifter og grensehandel.
Grensehandelsutvalget mener at særavgifter på alkohol
og tobakk har en god teoretisk og helsemessig forankring. Det er
utvalgets oppfatning at grensehandel mellom naboland, ikke minst
som en følge av politikken innen EU, kan øke i årene
som kommer. Norge blir trolig berørt av denne utviklingen.
Det kan bli økt press for å redusere avgifter
på grensehandelsutsatte varer fremover, blant annet som
følge av at Sverige og Danmark har tilpasset seg EUs liberale
innførselskvoter for alkohol fra 1. januar 2004. Grense-handelsutvalget
peker på at grensehandelen fra Sverige med øl
og vin er på et moderat nivå.
De norske avgiftene på alkohol og tobakk
er blant de høyeste i Europa, også betydelig høyere
enn i våre naboland. Dette har trolig vært med
på å øke grensehandelen de siste årene.
Grensehandelsutvalget laget en foreløpig versjon av en
modell som kan benyttes til å anslå virkningene
på grensehandel og smugling ved endringer i avgifter på alkohol
og tobakk. Foreløpige modellberegninger viser at provenyet øker
klart med økt avgift på øl og tobakk.
Resultatene for brennevin og vin fra modellen er mer usikre, men
også for disse varene viser de foreløpige modellsimuleringene
at økte avgiftssatser gir økt proveny. Grensehandelsutvalget vurderer
dette som rimelige resultater.
Departementet ønsker å ta
i bruk modellen som ble utviklet av utvalget. Det er imidlertid
behov for å videreutvikle modellen før departementet
får et tilstrekkelig grunnlag for å anslå virkninger
av avgiftsendringer på smugling eller grensehandel. Som Skaugeutvalget
påpeker, skal avgiftene på alkohol og tobakk også være
med på å begrense forbruket av disse varene. Dette
taler isolert sett for å holde avgiftsnivået på et
relativt høyt nivå. Samtidig vil ytterligere reduksjoner
av de svenske avgiftene kunne gi økt grensehandel og dermed øke
presset mot de norske avgiftene. Departementet vil vurdere nivået
på alkohol- og tobakkavgiftene løpende, blant
annet i lys av utviklingen i våre naboland.
I Sem-erklæringen legger Regjeringen
opp til å foreta en full gjennomgang av avgifts- og tollsystemet med
sikte på opprydding og forenkling. Det har som nevnt pågått
en omfattende opprydding i særavgiftene de siste årene,
jf. avsnitt 13.2. Departementet er innstilt på å fortsette
dette oppryddingsarbeidet innenfor de årlige budsjettarbeidene.
Både grunnavgiften på engangsemballasje og sjokolade-
og sukkervareavgiften vil bli vurdert i en slik sammenheng.
Departementet mener at fjerning av tollsatser
i stor utstrekning vil gi enklere rammebetingelser for næringslivet
og frigjøre administrative ressurser både i bedriftene
og i toll- og avgiftsetaten. Departementet tar sikte på å redusere
gjenværende industritoll, samt vurdere å fjerne
tollsatser på landbruksvarer som ikke har betydning for
norsk jordbruk. Toll på varer som er sentrale i norsk landbruksproduksjon,
er en forutsetning for det norske målprissystemet for landbruksvarer,
og må derfor ses i sammenheng med dette. Tollsatsene har imidlertid
i noen tilfeller et nivå som overstiger behovet for sikring
av målprisene. Gjennom en ny WTO-avtale kan norsk jordbruk
bli stilt overfor nye utfordringer. Trolig vil tollsatsene for landbruksvarer bli
satt under press. For Norge er det viktig å få utviklet åpne,
stabile og forutsigbare rammer for verdenshandelen. Blant annet
er det i Norges interesse at mest mulig av tollen på industrivarer
og fisk i andre land kan bli fjernet.
Komiteen viser til
at de indirekte skattene utgjør nær halvparten
av de samlede skatteinntektene fra fastlands-Norge og således
er en vesentlig del av det samlede skattefundamentet som skal sikre
de offentlige inntekter. Av dette representerer momsinntektene vel to
tredjedeler og ulike særavgifter resten.
Komiteen viser til at avgiftene
på alkoholholdige drikkevarer og tobakk som har til formål å begrense helseskadelig
forbruk, utsettes for press fordi avgiftsnivået på disse
varene reduseres til dels betydelig i våre naboland. Dette
fører til økt grensehandel, reduserte avgiftsinntekter
og konkurransevridninger for norske produsenter og tilsier at avgiftsnivået
må vurderes fortløpende i lys av denne utviklingen.
Komiteen viser til at Regjeringen
legger opp til en full gjennomgang av avgifts- og tollsystemet med
sikte på en forenkling og opprydding.
Komiteen viser til henvendelsen
til finanskomiteen fra en rekke bransjeorganisasjoner som ber om
at det nedsettes et utvalg som foretar en slik samlet gjennomgang
av særavgiftene, og ber Regjeringen vurdere om dette kan
være hensiktsmessig for å sikre en god forankring
i bransjene.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Kystpartiet, er
enig med Regjeringen i at bruken av miljøavgifter gjennomgående
er godt begrunnet og skal bidra til å motivere til mer
miljøvennlig produksjon og forbruk gjennom å bidra
til en riktigere prising av miljøskadelige aktiviteter.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at Stortinget
har vedtatt merverdiavgiftsplikt på persontransport, og
til at departementet vil vurdere om infrastrukturtjenester knyttet
til transport bør omfattes av merverdiavgiften. Å redusere
omfanget av avgrensningsproblemer og konkurransevridninger er en
viktig målsetning i merverdiavgiftssystemet, og disse medlemmer støtter
derfor arbeidet med en slik vurdering.
Disse medlemmer viser til at
Norge er langt fremme i bruken av miljøavgifter sammenlignet
med de fleste andre OECD-land, og støtter arbeidet med å få på plass
virkemidler mot miljøforurensning. Bruken av virkemidler
avhenger imidlertid av virkemiddelbruken i andre land, og ensidig
norsk virkemiddelbruk kan resultere i handelslekkasjer og utflagging
av norske bedrifter. Derfor er det viktig at bruken av miljøavgifter
sees i lys av utviklingen internasjonalt.
Disse medlemmer viser til arbeidet
med gjennomgang av bilavgiftssystemet, og støtter målsetningen
om å utforme bilavgiftene, både med hensyn til engangsavgiften
og bruksavgiftene, på en måte som ivaretar hensyn
til miljø og sikkerhet best mulig.
Disse medlemmer viser til at
Regjeringen foretar et omfattende arbeid med opprydning i særavgifter og
reduksjon og fjerning av tollsatser, og støtter vektleggingen
av dette i det fortløpende budsjettarbeidet.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Senterpartiet støtter Regjeringens syn på at
bruken av miljøavgifter må sees i lys av utviklingen internasjonalt,
slik at ikke ensidige norske miljøavgifter bidrar til utflytting
av bedrifter til land med svakere miljøreguleringer. Disse
medlemmer viser til at det overfor næringslivet
kan avtales reduserte miljøutslipp gjennom endring av innsatsfaktorer og
produksjonsmetoder. I mange tilfeller vil slike avtaler være
like effektive som avgifter.
Disse medlemmer viser til arbeidet
med å gjennomgå bilavgiftssystemet for å få en
utforming som i sterkere grad kan bidra til å legge vekt
på miljø og sikkerhet, både i forhold
til engangsavgiften og bruksavgiftene, og ber Regjeringen sette
fortgang i dette arbeidet.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Kystpartiet vil at en rekke nødvendige statsinntekter
skal fremskaffes gjennom avgifter på ressursbruk både
for bedrifter og personer, slik at deres interesser for verdiskapning
stimuleres. Disse medlemmer forutsetter at dette
forutsetter et betydelig lavere skattenivå. Forandring
må imidlertid skje gradvis, for å sikre en forsvarlig
tilpasning hos bedrifter og personer. Disse medlemmerønsker et så enkelt
system som mulig, men finner det nødvendig å tilpasse
avgiftssystemet og -nivået til gjennomsnittet i Europa,
fordi særnorske og høye avgifter både
er konkurransevridende for næringslivet, og ikke minst inflasjonsdrivende.
Særavgifter bør begrenses og ha en særskilt
begrunnelse.
Disse medlemmer mener arbeidet
med å gjennomgå bilavgiftssystemet bør
fokusere på å øremerke bilavgifter til
konkrete formål for å utbedre trafikksikkerheten
på norske veier og sikre miljøet. Disse medlemmer er
sterkt imot at avgifter på bil og bruk av bil finansierer
offentlige behov som ikke har tilknytning til bil og bilbruk. Disse
medlemmervil understreke at
mange av eksisterende avgifter i realiteten er dobbel betaling for
det samme godet, og kan derfor ikke aksepteres.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser
til at prinsippet om bærekraftig utvikling er grunnfesta
del av Sosialistisk Venstrepartis politikk, og rommer et absolutt
krav om solidaritet med kommende generasjoner. En politikk for bærekraftig utvikling
må ikke minst sørge for et vern om livsnødvendige
miljøressurser og forsvarlig forvaltning og utnytting av
naturressurser. Utfordringa ligger ikke minst i at den mest velberga
milliarden av jordas befolkning belaster miljøet og ressursene
så sterkt at de fem milliarder andre ikke får
rom til velstandsvekst uten at jordas tålegrenser sprenges.
På mange områder er disse grensene allerede brutt.
Disse medlemmer slutter seg til
Grønn skattekommisjons hovedkonklusjon, nemlig at hovedbegrunnelsen
for bruk av grønne skatter er miljøpolitisk. At
inntektene fra slike skatter gjør oss i stand til å redusere
bruken av skatter med negativ virkning på verdiskapinga,
er et tilleggsmoment. At skattevridninger i "grønn" retning
kan synes å stimulere sysselsettinga og iallfall ikke skade
den, er et positivt resultat.
Disse medlemmer påpeker
at grønne skatter passer best til å løse
miljøproblemer som stammer fra mange kilder, og der problemet
ikke er sterkt avhengig av hvor kilden befinner seg. Klimagasser
slippes ut fra to millioner biler, hundretusener av boliger og tusenvis av
bedrifter i landet. Klimaeffekten er uavhengig av hvor utslippet
skjer. En avgift på fossilt brensel vil berøre
alle disse kildene, uten at det trengs egne reguleringer for hver
enkelt forurenser. Dette er en effektiv måte å drive
miljøvernpolitikk på. Hvis avgiftssatsen er lik,
vil reguleringa også være kostnadseffektiv. Utslippskvoter
som selges til forurensere, og som disse deretter kan omsette seg
imellom, har mange av de samme effektivitetsegenskapene.
Derimot er det vanskeligere å bruke
grønne skatter for å bevare konkrete naturområder
eller det biologiske mangfoldet. Når man skal ta vare på unike
miljøkvaliteter, eller når miljøeffekten
av et miljøinngrep avhenger av hvor inngrepet skjer, vil disse
medlemmer påpeke at direkte reguleringer kan være
et mer egna virkemiddel. Hvis et stoff er så potensielt giftig
at vi ønsker det helt vekk, velger vi å forby
det, ikke å avgiftsbelegge det.
Generelt vil disse medlemmer påpeke
at det fremdeles er et stort potensial for å utvide bruken
av miljøavgifter.
Komiteens medlem fra Senterpartiet vil peke
på de positive erfaringene med avgiftsforhøyelsen på røyketobakk
i statsbudsjettet for 2004. Det er særdeles viktig at avgifter
kan brukes for å redusere helseskadelig forbruk av for
eksempel tobakk, alkohol og sukker. Dette medlem vil
understreke viktigheten av forebyggende arbeid både av
hensyn til den enkeltes helse, samfunnssikkerheten og for å redusere
samfunnskostnadene knyttet til uheldig livsstil og helseskader.
Regjeringens forslag til skattereform vil gi betydelige
systemforbedringer og netto skattelettelser. Dette er nødvendig
for å sikre skattesystemets bidrag til økt verdiskaping,
samtidig som hensynet til omfordeling og rettferdig fordeling ivaretas.
Regjeringen legger vekt på at forslagene, når
de ses som en helhet, skal gi skattelettelser til brede grupper.
Regjeringen tar sikte på lettelser
i tråd med Sem-erklæringen på om lag
12 mrd. kroner innenfor inntekts- og formuesbeskatningen som følge
av reformen. Skattelettelser utover Sem-erklæringens forpliktelser
vil blant annet være avhengig av utviklingen i skattegrunnlagene,
herunder virkningene av skattereformen på verdiskapingen,
utviklingen i petroleumsfondet, og eventuelle skatte- og avgiftsskifter.
Kravet til ansvarlighet i budsjettpolitikken gjør at en
reform som er balansert og skal komme brede grupper til gode, må innføres
over noe tid.
Meldingen omhandler en rekke endringer i skattereglene.
Det understrekes at det ikke er tatt standpunkt til konkrete skattesatser
og fradragsordninger. Dette vil blant annet måtte tilpasses
budsjettsituasjonen i det enkelte år. Regjeringen vil komme
tilbake med forslag og omtale av virkninger i det enkelte budsjett.
Det er derfor for tidlig å presentere detaljerte beregninger
av fordelingsvirkningene. Basert bl.a. på Skaugeutvalgets forslag
til satser og innslagspunkt samt andre tekniske forutsetninger er
det likevel mulig å gi et grovt bilde av hvordan gjennomsnittsskatten
for ulike inntektsgrupper påvirkes.
Regjeringens reformskisse følger opp
Skaugeutvalgets forslag på en rekke områder, bl.a.
ved å redusere marginalskattene på arbeid, innføre
skatt på høy aksjeavkastning og trappe ned formuesskatten.
Utvalget mener at det er nødvendig å redusere
forskjellene i beskatning av arbeid og kapital vesentlig, og viser
til at dette ikke er mulig med mindre en er villig til å akseptere
fordelingskonsekvensene på kort sikt. Samtidig mener utvalget
en bør legge større vekt på bunnfradrag som
et fordelingspolitisk virkemiddel, og på å hindre
at reell arbeidsavkastning blir skattlagt som kapitalinntekt. Som
utvalget peker på, vil et redusert omfang av skattemotiverte
tilpasninger og styrkede motiver til arbeid ha gode fordelingsvirkninger.
Regjeringen vil understreke at det er viktig å se
reformen som en helhet. Blant annet vil opprydding og forenkling
i særordninger kunne innebære skatteskjerpelser
for en del skattytere, samtidig som de får betydelige lettelser
i bl.a. lønnsbeskatningen og formuesskatten. Grove beregninger
viser at alle inntektsgrupper fra 1. til 10. desil vil få skattelettelser.
Skatteforslag som bidrar til en mer effektiv
bruk av ressursene, vil over tid bidra til økt verdiskaping
og dermed økt skatteinngang. Etter Regjeringens syn bør en
likevel ikke legge til grunn inndekking fra slike effekter i innfasingsårene,
blant annet fordi det kan ta noe tid før effektivitetsgevinstene
slår ut i økte skatteinntekter. Den betydelige
usikkerheten ved å tallfeste slike virkninger trekker i
samme retning. Regjeringen vil samtidig understreke at en må legge
vekt på de potensielle gevinstene i form av økt
avkastning på de samlede ressursene når en vurderer
omfanget og innretningen på reformen.
Regjeringens forslag omfatter følgende:
– Reduserte
marginalskattesatser på personinntekt.
– Delingsmodellen avvikles. Det
innføres en skatt på høye eierinntekter
(aksjonærmodellen). Næringsdrivende skattlegges
ved opptjening (skjermingsmodellen).
– Det innføres skattefritak
for aksjeinntekter mellom selskaper.
– Formuesskatten halveres i løpet
av 2006 og 2007, og trappes deretter ned med sikte på avvikling.
– Fordelsbeskatningen av egen
bolig avvikles.
– Skattesystemet forenkles, dels
ved å avvikle eller stramme inn fradrag og særregler
i skattesystemet, dels ved å flytte ordninger som fortsatt
skal prioriteres, over på budsjettets utgiftsside.
Provenyanslagene er svært usikre. Det
skyldes at det generelt er vanskelig å anslå tilpasninger
til regelendringer. Det gjelder spesielt der det foreslås
omfattende endringer, som aksjonærmodellen, skjermingsmodellen
og skattefritak for aksjeinntekter mellom selskaper.
Endringer som bedrer ressursbruken, vil over
tid gi økt vekst og derved økte skatteinntekter.
Det er ikke tatt hensyn til slike effekter i provenyanslagene, blant annet
fordi det er usikkert både hvor raskt effektivitetsgevinstene
slår ut i økte skatteinntekter og hvor store virkningene
vil være. Det må likevel legges vekt på gevinstene
i form av økt avkastning på de samlede ressursene
når omfanget og innretningen på en reform vurderes.
Det legges opp til å redusere toppskatten
både gjennom lavere satser og økt innslagspunkt
i trinn 1. En reduksjon i toppskatten i samsvar med Skaugeutvalgets forslag
vil gi en skattelettelse på om lag 8,5 mrd. kroner. Videre
bør den ekstra arbeidsgiveravgiften på 12,5 pst.
på arbeidsinntekter over 16 G avvikles. Dette provenytapet
anslås til om lag 900 mill. kroner.
Skaugeutvalget skisserer skattelettelser på vel
6 mrd. kroner knyttet til bunnfradragene. Minstefradraget for pensjonister
foreslås videreført. Forslaget om å øke minstefradraget
i lønnsinntekt vil dermed bidra til en tilnærming
av pensjonsbeskatningen til lønnsbeskatningen. Endringene
i toppskatt, minstefradrag og arbeidsgiveravgift anslås
til 15-16 mrd. kroner.
Provenyet av aksjonærmodellen i det
enkelte år vil være usikkert som følge
av store årlige svingninger i aksjeinntektene. Det er også usikkert
hvordan aksjonæren vil tilpasse seg aksjonærmodellen
i valget mellom om å ta ut lønn eller utbytte.
Provenyet fra utbytteskatten anslås på svært
usikkert grunnlag til om lag 3 mrd. kroner. Det foreslås
videre skattefritak for utbytter og gevinster mellom selskaper (fritaksmodellen),
som på svært usikkert grunnlag anslås å gi
et provenytap på i størrelsesorden 500 mill. kroner.
For personlig næringsdrivende foreslås
det at inntekt utover et skjermingsbeløp skattlegges som
personinntekt ved opptjening (skjermingsmodellen). Skjermingen skjer
etter samme prinsipper som i aksjonærmodellen. Sammenlignet
med delingsmodellen vil skjermingsmodellen innebære at
dagens takregler oppheves og inntektsgrunnlaget utvides. Videre oppheves
skillet mellom liberale og ikke-liberale yrker. Provenyøkningen
av disse endringene anslås på usikkert grunnlag
til om lag 800 mill. kroner. Det legges også opp til å avvikle
taket for høy trygdeavgiftssats for næringsinntekter
på 12 G, slik at trygdeavgiften som hovedregel blir 10,7
pst. på næringsinntekt. Det vil øke provenyet
med om lag 200 mill. kroner. Disse endringene må blant
annet ses i sammenheng med lettelsene i toppskatten og formuesskatten.
Den samlede provenyøkningen av de foreslåtte endringene
i beskatningen av kapital- og næringsinntekter anslås
til i størrelsesorden 3,5 mrd. kroner. Endringene må blant
annet ses i sammenheng med forslaget om å halvere formuesskatten
i 2006 og 2007, som gir en skattelettelse på 4 mrd. kroner.
I forslaget til halvering av formuesskatten er det rent beregningsmessig
lagt til grunn at den samlede maksimalsatsen reduseres til 0,9 pst.
av nettoformue over vel 560 000 kroner. Videre er reduksjonsfaktoren
ved verdsettelse av alle aksjer satt til 40 pst.
Regjeringen vil, i tråd med Sem-erklæringen,
avvikle fordelsbeskatningen av egen bolig . Det gir isolert sett en
skattelettelse på om lag 1,8 mrd. kroner.
Det er anslått et omfang på inndekking
fra andre endringer på i størrelsesorden 5,3-6,3
mrd. kroner. Det dekker blant annet forslag om å rydde
opp i og forenkle skattesystemet. Innstramminger i fradrag og særregler må ses
i sammenheng med økte bunnbeløp og reduserte skattesatser
mv. Regjeringen har foreløpig ikke tatt stilling til hvilke
innstramminger som skal foreslås. Dette må blant
annet ses i sammenheng med innfasingen av reformen i det enkelte år.
Regjeringen legger opp til å fase inn
reformen over budsjettårene 2005, 2006 og 2007. Kravet
til ansvarlighet i budsjettpolitikken gjør at en reform
som er balansert, og skal komme brede grupper til gode, må innføres
over noe tid.
Det vil også være behov for
noe tid før enkelte av endringene rent teknisk kan innføres.
Blant annet tilsier administrative hensyn, herunder å tilpasse
det nye aksjonærregisteret til utbytteskatten, at aksjonærmodellen innføres
først fra 2006. For å begrense uønskede
tilpasninger må skattefritaket for utbytte mellom selskaper gis
virkning fra og med inntektsåret 2004, mens fritaket for
skatt på aksjegevinster og aksjetap mellom selskaper vil
bli foreslått innført med virkning fra fremleggelsen
av denne meldingen.
I tillegg må det tas hensyn til at
flere av endringene henger sammen. En betydelig reduksjon av marginalskatten
på de høyeste lønnsinntektene er en forutsetning
for å kunne fjerne delingsmodellen ved innføring
av aksjonærmodellen. Regjeringen tar derfor sikte på å redusere
marginalskatten på de høyeste inntektene i løpet
av 2005 og 2006, slik at det legges til rette for å avvikle
delingsmodellen i 2006. Samtidig legges det opp til å redusere
skatten på arbeid på lavere inntektsnivåer
for å stimulere til økt arbeidstilbud og sikre
at også personer med lavere og midlere inntekter får
del i skattelettelsene. Nedtrappingen av formuesskatten må ses
i sammenheng med økt skatt på utbytter. Det er
derfor hensiktsmessig å starte denne nedtrappingen i 2006
når aksjonærmodellen iverksettes.
Regjeringen vil i de årlige budsjettene
komme tilbake med konkrete endringsforslag i tråd med retningslinjene
som trekkes opp i denne meldingen.
Regjeringen mener at en viktig oppgave for skattesystemet
er å bidra til omfordeling av inntekt. Videreføring
av et progressivt system for beskatning av lønnsinntekt
sikrer omfordeling mellom lave og høye inntekter (vertikal
fordeling). Innføring av aksjonærmodellen sikrer
en mer lik beskatning av like inntekter opptjent på ulik
måte (horisontal fordeling).
Samtidig kan ikke skattesystemets fordelingspolitiske
rolle vurderes isolert. Offentlige tjenester og overføringsordninger,
utdanningssystemet og arbeidsmarkedspolitikken m.m. vil i mange
tilfeller være viktigere, og det er den samlede fordelingseffekten
av helheten i politikken som er det sentrale. En bør unngå å fokusere
ensidig på statiske beregninger av hvordan skatteendringer
slår ut for grupper i befolkningen. Da er det lett å overse økonomiske
sammenhenger og tilpasningsmuligheter som er vesentlige for fordelingen,
og som fører til at enkeltindivider forskjellsbehandles.
Etter Regjeringens syn har et skattesystem som svekker motivene
til å arbeide, og som gjør det lønnsomt
og mulig å omklassifisere arbeidsinntekt til kapitalinntekt,
alvorlige svakheter også fordelingspolitisk.
Regjeringens reformskisse har gode fordelingsvirkninger.
Skatten på aksjeutbytte vil medføre at en del høye
arbeidsinntekter som i dag beskattes som kapitalinntekt med 28 pst.,
blir beskattet på linje med andre lønnsinntekter.
Dermed fjernes en urimelig forskjellsbehandling av personer med
like inntekter. Samtidig foreslår Regjeringen å redusere
marginalskatten på lavere lønnsnivåer.
Dette vil kunne øke arbeidstilbudet og dermed inntektene
til deltidsarbeidende og andre med lav inntekt. Svak tilknytning
til arbeidsmarkedet er et av de viktigste kjennetegnene ved dem som
har vedvarende lav inntekt. Reduksjonen i de høyeste marginalskattesatsene
på lønn vil komme dem som i dag betaler mye toppskatt,
til gode. Dette er en forutsetning for å sikre en mer lik
beskatning av like inntekter, som er grunnleggende for et skattesystem med
gode fordelingsegenskaper.
Nedtrappingen av formuesskatten vil innebære
skattelettelser til dem som i dag har skattepliktig formue. Dette
må ses i sammenheng med innføringen av en utbytteskatt.
De med høy avkastning på aksjeplasseringer, som
i første rekke tilhører høyinntektsgrupper, vil
isolert sett bli stilt overfor skjerpet beskatning som følge
av utbytteskatten. Etter Regjeringens syn er det bedre, både
nærings- og fordelingspolitisk, å skattlegge kapitalinntekt
når den tas ut av eierne, fremfor som kapitalbeholdning.
Nedtrappingen av formuesskatten vil også redusere forskjellsbehandlingen
som følger av ulike verdsettelsesregler.
En persons forbruksmuligheter avhenger bl.a.
av fordelingen av inntekter før skatt, omfordeling gjennom
skattesystemet, offentlige overføringer samt gaver og arv.
Selv om omfordeling gjennom skattesystemet er et viktig bidrag til
utjevning, kan ikke skattesystemets fordelingspolitiske rolle vurderes
isolert. Offentlige tjenester og overføringsordninger,
utdanningssystemet og arbeidsmarkedspolitikken m.m. vil i mange
tilfeller være viktigere. Det er den samlede fordelingseffekten
av helheten i politikken som er det sentrale. En bør derfor
unngå å fokusere ensidig på statiske
beregninger av hvordan skatteendringer slår ut for grupper
i befolkningen. Da er det lett å overse økonomiske
sammenhenger og tilpasningsmuligheter som er vesentlige for fordelingen,
og som fører til at enkeltindivider forskjellsbehandles.
Det er en viktig oppgave for skattesystemet å bidra
til omfordeling av inntekt. Videreføring av et progressivt system
for beskatning av lønnsinntekt sikrer omfordeling mellom
lave og høye inntekter (vertikal fordeling). Horisontal
likhet innebærer at økonomisk sett like individer
skattlegges likt. Det oppnås ved at alle inntekter kommer
til beskatning, og ved at like inntekter beskattes likt. Utvalget
mener en i fordelingspolitikken bør legge mer vekt på å behandle
like inntekter skattemessig likt.
Skaugeutvalget viser til at skattesystemet kan
ha indirekte eller langsiktige virkninger gjennom å påvirke
skattyternes tilpasninger når det gjelder arbeid, forbruk
og sparing. Dette kan føre til endringer i fordelingen
av inntekten før skatt, bl.a. gjennom at arbeidsdeltakelsen
i enkelte grupper kan påvirkes. Redusert marginalskatt
på arbeidsinntekter vil stimulere til økt arbeidstilbud.
Ordninger i eller utenfor skattesystemet som
svekker incentivene til å arbeide, bør unngås.
Arbeidstilbudet vil påvirkes av skattesystemet, men også av
for eksempel nivået på trygder og overføringer
og hvordan disse avkortes mot lønnsinntekter. Helt eller
delvis sambeskatning av ektepar kan ofte føre til at gifte
kvinner står overfor høyere marginalskatter enn
ugifte med tilsvarende inntekter. Undersøkelser indikerer
at spesielt arbeidstilbudet blant gifte kvinner og lavinntektsgrupper
er følsomt overfor skatt på arbeid (både marginal-
og gjennomsnittsskatt). En høy marginalskatt på lave
arbeidsinntekter kan føre til at personer med utsikt til
lave arbeidsinntekter i større grad velger ikke å ta
arbeid. En slik tilpasning kan over tid føre til tap av
kompetanse og redusert inntektsmulighet. Et system som lager slike
"fattigdomsfeller", er svært uheldig i fordelingspolitikken.
Lavere toppskatt har antagelig mer å si
for yngre personer som er i ferd med å finne sin plass
i arbeidsmarkedet, gjennom blant annet valg av utdanning og yrke.
Videre vil lavere toppskatt kunne ha betydning for valget mellom å arbeide
i Norge eller i utlandet. Skaugeutvalget viser til at mobiliteten
over landegrensene for høyt utdannede er økende.
Disse faktorene betyr at det vil ta noe tid før særlig
redusert toppskatt vil føre til økt arbeidstilbud.
Skaugeutvalget peker på at skattesystemets
fordelingsvirkninger også må ses i et livsløpsperspektiv. Muligheten
til å flytte forbruk mellom livsfaser innebærer
at fordelingsanalyser basert på inntektsdata for et enkelt år
gir et skjevt bilde av den reelle fordelingen av velferd på ulike
tidspunkt. Fordelingen av livsinntekt er vesentlig jevnere enn fordelingen
av årsinntekt. Dette skyldes blant annet at individene
får igjen deler av skatten i andre faser av livet gjennom overføringssystemet.
Skaugeutvalget peker på at en person over livsløpet
i gjennomsnitt mottar kontante overføringer tilsvarende
70 pst. av det han har betalt i skatt.
Et hovedmål med reformen er at like
inntekter skal skattlegges mer likt. I et system der den skattepliktige inntekten
i større grad tilsvarer den faktiske inntekten, vil de
progressive skattesatsene bidra mer effektivt til den tilsiktede
omfordelingen. Det er av flere årsaker bedre med bredere
skattegrunnlag kombinert med lavere satser enn et system preget
av høye formelle satser og mange unntak:
– Økt
likebehandling av skattytere med lik inntekt.
– Lavere effektivitetstap ved
beskatningen.
– Enklere regler.
– Vanskeligere å unngå skatt.
– Mer lønnsomt å arbeide
fremfor å motta trygd.
I reformen er det lagt stor vekt på økt
likebehandling og reduserte satser. Skatt på høy
aksjeinntekt vil bidra til at høye arbeidsinntekter som
i dag beskattes som kapitalinntekt med 28 pst., blir beskattet på linje
med andre lønnsinntekter. Dermed unngås en urimelig
forskjellsbehandling av personer med like inntekter. For at det
samtidig skal være mulig å fjerne delingsmodellen, må de
høyeste marginalskattesatsene på lønn reduseres.
Dette vil komme dem som i dag betaler mye toppskatt til gode, og
er en helt nødvendig omlegging for å sikre en
mer lik beskatning av like inntekter.
Det legges vekt på at reformen skal
ha en balansert fordelingsprofil, og at lønnstakergrupper
på ulike inntektsnivåer skal ta del i skattelettelsene.
Regjeringen tar sikte på lettelser både i form
av økte bunnfradrag, reduserte toppskattesatser og økt
innslagspunkt for toppskatt. Toppskatten bør ikke slå inn allerede
for en gjennomsnittlig helårslønn, slik den gjør i
dag. Med Skaugeutvalgets forslag til reduksjoner i toppskatten (justert
til 2004-nivå) vil anslagsvis 110 000 færre skattytere
betale toppskatt.
Marginalskatten på lavere lønnsnivåer
foreslås redusert gjennom å legge om minstefradraget
m.m. for lønnsinntekter. For dem med lave arbeidsinntekter
vil det dermed bli mer lønnsomt å arbeide fremfor å motta trygd.
Svak tilknytning til arbeidsmarkedet er et av de viktigste kjennetegnene
ved dem som har vedvarende lav inntekt, og lavere skatt for disse
gruppene kan stimulere til økt arbeidsdeltakelse. Over
tid vil dette bedre inntektsutviklingen for disse gruppene, og dermed bedre
inntektsfordelingen i samfunnet.
Den formelle progressiviteten i beskatningen
av arbeidsinntekter vil fremdeles sikre en omfordeling mellom lave
og høye inntekter (vertikal fordeling). I tillegg vil innføringen
av utbytteskatt, avvikling av delingsmodellen og reduksjonen i de
høyeste marginalskattesatsene sikre en mer lik beskatning
av like inntekter opptjent på ulik måte (horisontal
fordeling). Innstramminger i fradrag og særordninger som
særlig benyttes av høyinntektsgrupper, vil også styrke
skattesystemets bidrag til omfordeling.
Nedtrappingen av formuesskatten vil innebære
skattelettelser til dem som i dag har skattepliktig formue. På grunn
av store forskjeller i verdsettelsen av formuesobjekter mv., er
det imidlertid ikke noen entydig sammenheng mellom størrelsen
på betalt formuesskatt og faktisk formue. Det svekker formuesskattens
fordelingsegenskaper. Grupper som av ulike årsaker i mindre
grad kan, eller ønsker å, spare i objekter som
verdsettes lavt skattemessig, må betale relativt mer formuesskatt
sett i forhold til den reelle formuen. Eksempelvis har personer
over 67 år en relativt stor andel av sin bruttoformue i
bankinnskudd (50 pst.) i forhold til yngre grupper (26 pst.). Dette
medvirker til at nesten 40 pst. av formuesskatten betales av pensjonister.
En nedtrapping av formuesskatten må også ses
i sammenheng med innføringen av en utbytteskatt. De med høy
avkastning på aksjeplasseringer, som i første
rekke tilhører høyinntektsgrupper, vil isolert
sett bli stilt overfor skjerpet beskatning som følge av
utbytteskatten. Etter Regjeringens syn er det bedre både
nærings- og fordelingspolitisk å skattlegge kapitalen
når den tas ut av eierne.
Regjeringen har ikke tatt standpunkt til alle
satser, beløpsgrenser og fradragsordninger. Dette vil det arbeides
videre med fram mot det enkelte budsjett. Det er derfor ikke grunnlag
for å lage detaljerte fremstillinger av fordelingsvirkningene
av reformen.
For å gi en indikasjon på hvordan
reformen kan slå ut, presiseres i meldingens avsnitt 14.3.3
noen eksempler, der det beregningsteknisk er lagt til grunn Skaugeutvalgets
forslag der ikke annet er nevnt. Det vises til meldingen.
Departementet har i arbeidet med skattereformen lagt
vekt på forenklingshensyn for å begrense næringslivets
rapporteringsplikter og kostnadene knyttet til å administrere
skattesystemet. Det foreslås flere store endringer med
administrative konsekvenser for både skattyterne og ligningsmyndighetene.
De viktigste endringene i dette perspektivet er innføringen
av aksjonærmodellen for personlige aksjonærer,
skjermingsmodellen for enkeltpersonsforetak og deltakerlignede selskaper,
og fritaksmodellen for aksjegevinster og -utbytte innen selskapssektoren.
Aksjonærmodellen vil isolert sett stille
relativt store krav til innrapportering av opplysninger fra de utdelende
selskaper og deres aksjonærer. Det er nødvendig for å sikre
riktig skjerming av aksjeutbytte og korrekt skattemessig behandling
av aksjegevinster og -tap. På den andre siden gjør
aksjonærmodellen det mulig å avvikle gjeldende
delingsmodell for aktive aksjonærer. Godtgjørelsessystemet
for aksjeutbytte og RISK-systemet for beregning av aksjegevinster
og -tap vil også kunne avskaffes.
Gjeldende RISK-regler (RISK=Regulering
av Inngangsverdi med Skattlagt Kapital) skal hindre økonomisk
dobbeltbeskatning av tilbakeholdt overskudd ved å oppregulere
skattemessig inngangsverdi med tilbakeholdt skattlagt overskudd
ved beregning av aksjegevinster og -tap. Reglene er svært
kompliserte, og medfører omfattende rapporteringsplikter
både for selskapene og aksjonærene. Samlet sett
legger departementet til grunn at innføringen av aksjonærmodellen
til erstatning for delingsmodellen, godtgjørelsessystemet og
RISK-systemet ikke vil medføre økt administrativ belastning
verken for selskapene eller aksjonærene.
For ligningsmyndighetene stiller aksjonærmodellen store
krav til informasjonsbehandling og kontroll. Departementet viser
imidlertid til at det fra og med inntektsåret 2004 ble
opprettet et sentralt aksjonærregister som omfatter aksjer
i norske aksjeselskap. Dette registeret kan etter departementets
syn tilpasses slik at den nødvendige informasjon kan lagres,
og de nødvendige beregninger kan foretas maskinelt. På usikkert grunnlag
anslår departementet at kostnadene for ligningsmyndighetene
til nødvendige tilpasninger av aksjonærregisteret,
opplæring m.m. vil isolert sett beløpe seg til
om lag 28 mill. kroner. Et velfungerende aksjonærregister
som tilpasses aksjonærmodellens behov vil avhjelpe kompleksiteten
i systemet, både for ligningsmyndighetene og skattyterne.
Avviklingen av delingsmodellen og avskaffelse av godtgjørelses-
og RISK-systemet medfører i tillegg betydelige forenklinger
for ligningsmyndighetene.
For deltakerlignede selskaper og enkeltpersonsforetak
foreslår departementet en skatt ved opptjening med skjerming
(skjermingsmodellen) etter lignende prinsipper som i aksjonærmodellen.
Den uskjermede delen av inntekten beskattes som personinntekt. Denne
modellen vil erstatte gjeldende delingsmodell for disse foretaksformene.
Fordi det ikke stilles krav til at eierne er aktive, vil modellen
omfatte noen flere skattytere enn gjeldende delingsmodell. På den
annen side vil dette redusere kontrollproblemene betydelig sammenlignet
med dagens delingsmodell. Skjermingsmodellen innebærer
videre at det ikke lenger vil være behov for å skille
mellom såkalte liberale og ikke-liberale yrker. De foreslåtte
reglene for beregning av skjermingen vil etter departementets syn
også være enklere å praktisere både
for skattyterne og ligningsmyndighetene sammenlignet med dagens
delingsregler.
Regjeringen foreslår at det innføres
skattefritak for utbytte og aksjegevinster (aksjeinntekter) som
opptjenes av aksjeselskaper, samtidig som fradragsretten for selskapenes
aksjetap bortfaller. Fritaksmodellen vil være en klar forenkling
for selskapene. Den vil medføre at RISK-reglene, med svært
kompliserte beregningsregler og omfattende rapporteringsrutiner,
kan avvikles også innen selskapssektoren, og dermed kan oppheves
i sin helhet. Videre medfører fritaksmetoden at hovedregelen
blir skattefrihet for utbytte mottatt fra utenlandske aksjeselskaper.
Dette vil også medføre en betydelig forenkling,
sammenlignet med å anvende dagens regler for skattefradrag
(kredit) for utenlandsk kildeskatt og skatt betalt av utenlandsk
datterselskap. Kreditreglene er svært kompliserte og stiller
betydelige krav til dokumentasjon. I tillegg vil fritaksmodellen
i en del tilfeller kunne forenkle omorganisering av selskapsstrukturer
betydelig, med reduserte transaksjonskostnader for næringslivet
som resultat.
Også for ligningsmyndighetene vil fritaksmodellen medføre
en betydelig forenkling, både mht. fastsetting av skattepliktig
inntekt og kontroll. Departementet vil vurdere visse begrensinger
i skattefritaket med sikte på å redusere incentivene
til uønskede tilpasninger. Dette kan isolert sett gi en
viss økning i de administrative kostnadene. Samlet sett
vil likevel fritaksmodellen forenkle regelverket betydelig og gi
store administrative besparelser.
I tillegg til systemendringene nevnt ovenfor
omtaler departementet i meldingens kapittel 6 en rekke mulige endringer
i fastsetting av skattegrunnlaget i personbeskatningen. På dette
området er det et betydelig potensial for forenkling av
skattereglene med muligheter for administrative besparelser. Departementet
vil vurdere de ulike ordningene i forbindelse med gjennomføringen
av skattereformen i de enkelte budsjettene.
Samlet sett legger departementet til grunn at
forslaget til skattereform vil gi et godt grunnlag for forenklinger
og mer oversiktlige skatteregler. Oppfølgingen av skattereformen
og den konkrete utformingen av skattereglene vil få stor
betydning for næringslivet. Departementet vil i det oppfølgende
arbeidet legge vekt på å ivareta forenklingshensyn
og begrense skjemabyrdene for næringslivet, og på at
konsekvensene av de reglene som fremmes, blir godt utredet. I den
forbindelse vil Finansdepartementet samarbeide med Nærings-
og handelsdepartementet, som også administrerer Regjeringens
kompetansesenter for konsekvensutredninger (ORAKEL).
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at
Regjeringen tar sikte på lettelser på om lag 12
mrd. kroner innenfor inntekts- og formuesbeskatningen. Disse
medlemmer mener skattelettelser av et slikt omfang vil gjøre
det vanskeligere å møte de store utfordringene
som er knyttet til framtidens pensjonssystem og andre velferdsordninger.
Det vises til merknadene i kapittel 2.2. Beregninger som presenteres
i Revidert nasjonalbudsjett 2004 viser videre at det private konsumet
vokser sterkt, og mye kraftigere enn det offentlige konsumet. Det
er derfor etter disse medlemmers vurdering ikke behov
for å stimulere til ytterligere vekst i privat konsum gjennom
store skattelettelser.
I meldingen heter det at skatteforslag som bidrar
til en mer effektiv bruk av ressursene, over tid vil bidra til økt
verdiskaping og dermed økt skatteinngang. Disse medlemmer stiller
seg sterkt tvilende til om de foreslåtte skattelettelsene
vil bidra til økt skatteinngang på sikt, og viser
til at det er vanskelig å finne eksempler på at
såkalt dynamisk skattepolitikk virker i praksis.
Ifølge meldingen har reformskissen
gode fordelingsvirkninger. Disse medlemmer er ikke
enige i denne vurderingen.
Disse medlemmer mener at den
reformen som presenteres i stortingsmeldingen først og
fremst er et opplegg for å gi skattelette, og i mindre
grad en omfattende systemendring. Den viktigste endringen som foreslås
er å erstatte dagens delingsmodell med aksjonærmodellen. Disse
medlemmer støtter forslaget om å innføre
skatt på utbytte over en alternativ avkastning. Aksjonærmodellen
vil hindre at reell arbeidsavkastning blir skattelagt som kapitalinntekt. Skatt
på utbytte vil også ha en positiv fordelingseffekt, fordi
det er dem med høyest inntekt som også mottar
de største utbyttene. Bortsett fra innføring av
aksjonærmodellen og skjermingsmodellen, går forslagene
stort sett ut på å gi skattelette; redusert toppskatt,
halvert formuesskatt (avvikling på sikt) og fjerning av fordelsskatten
på egen bolig. Alle disse endringene vil først
og fremst komme dem med høye inntekter og formuer til gode.
I meldingen legges det opp til en økning
av bunnfradragene, samtidig som diverse særfradrag skal fjernes.
Denne omleggingen vil være om lag provenynøytral.
Det er umulig å vurdere hvordan omleggingen vil slå ut
for ulike inntektsgrupper, så lenge Regjeringen ikke vil
konkretisere hvilke fradrag som skal fjernes.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstremener
at Regjeringens forslag vil gi betydelige systemforbedringer i tillegg
til netto skattelettelser på 12 mrd. kroner til brede grupper.
Forslaget vil bidra til økt verdiskapning samtidig som
det bidrar til god omfordeling og rettferdig fordeling.
Disse medlemmerviser
til at skattereformen i 1992 baserte seg på at reformen
skulle gi økt verdiskapning både for næringslivet
og for staten gjennom økte skatteinntekter. Det vises også til
at skatten fra etterskuddspliktige i fastlands-Norge økte
fra 10 mrd. kroner årlig i årene 1987-1991, til
drøyt 40 mrd. kroner årlig i årene 2000-2001.
Ifølge NOU 2003:9 økte skatteinngangen utover
det som kan henføres til at det i store deler av denne
perioden var en kraftig oppgangskonjunktur. Disse medlemmer mener
på denne bakgrunn at det er godt grunnlag for å anta økt
verdiskapning som konsekvens av skattereformen, selv om slike effekter
er vanskelig å kvantifisere og tidfeste og derfor ikke
kan legges til grunn som inndekning i innfasingsårene.
Disse medlemmerviser
til at det ikke er tatt standpunkt til de konkrete skattesatser
og fradragsordninger, og støtter at dette blir omtalt og
tilpasset i de aktuelle budsjetter for hvert år samtidig
som de endelige fordelingsvirkninger presenteres.
Disse medlemmermener
imidlertid at man allerede nå har et grovt bilde av hvordan
gjennomsnittsskatten for ulike grupper påvirkes ved at
marginalskattene på arbeid reduseres, formuesskatten nedtrappes
og avvikles, og at det innføres skatt på høy aksjeavkastning. Disse
medlemmermener det er helt sentralt å redusere
forskjellene i beskatning av arbeid og kapital vesentlig, og at
dette bare er mulig ved å akseptere de fordelingskonsekvensene
på kort sikt som redusert marginalbeskatning gir.
Disse medlemmerpeker
videre på at reformen må sees i en helhet. Opprydning
og forenklinger i særordninger må bl.a. sees i
sammenheng med lettelser gjennom økte bunnfradrag, redusert
toppskatt og redusert formuesskatt. Foreløpige grove beregninger
viser at alle inntektsdesiler vil få skattelettelser.
Disse medlemmerpeker
på at skattelettelsene på toppskatt, økte
bunnfradrag og reduksjoner i arbeidsgiveravgift vil være
på 15-16 mrd. kroner brutto, mens den samlede provenyøkningen
av den foreslåtte beskatningen av kapital- og næringsinntekter er
ca. 3,5 mrd. kroner. Disse økninger ses i sammenheng med
forslaget om å halvere formuesskatten i 2006 og 2007, noe
som betyr en lettelse på 4 mrd. kroner. I tillegg avvikles
fordelsbeskatningen av egen bolig, noe som alene gir en skattelettelse
på 1,8 mrd. kroner.
Disse medlemmermener
at en balansert innfasing av reformen over budsjettårene
2005, 2006 og 2007 vil gi den nødvendige ansvarlighet i
budsjettpolitikken, i tillegg til at en del av de rent tekniske
endringer og administrative hensyn tilsier at det vil være
behov for å bruke noe tid. Det må også hensyntas
at en del av endringene henger sammen ved at reduksjon av marginalskatten
er en forutsetning for å kunne fjerne delingsmodellen,
og at toppskattereduksjonene derfor må gjennomføres
i 2005 og 2006 slik at delingsmodellen kan avvikles i 2006. Samtidig
med dette reduseres også skatten på arbeid på lavere
inntektsnivåer for å stimulere til økt
arbeidstilbud og sikre at også personer med lavere inntekter
får del i skattelettelsene.
Tilsvarende må nedtrappingen og avviklingen
av formuesskatten sees i sammenheng med økt skatt på høy
aksjeavkastning. Det er derfor hensiktsmessig å starte
denne nedtrappingen i 2006 når aksjonærmodellen
iverksettes.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener
at inntektsfordelingen i samfunnet først og fremst skal
være et resultat av den enkeltes frie valg til å verdsette
arbeidsinnsats, inntekt og fritid og vil i utgangspunktet ikke endre
denne inntektsfordelingen gjennom progressiv beskatning. Fremskrittspartiet
mener progressiv beskatning er spesielt urettferdig overfor personer
som har satset mye tid og penger på egen utdanning. Slik
beskatning rammer høye inntekter enkelte år, uten
at det tas hensyn til at livsinntekten kan være lav. Disse
medlemmer vifremheve betydningen
av skattelettelser umiddelbart. Høy skatt på arbeid
medfører at arbeid som burde vært gjort ikke blir
gjennomført. Lavere kostnad på arbeidsinnsats
gir flere i arbeid. Dette er viktig i perioder med ledighet i arbeidsmarkedet
slik tilfellet er i dag. Disse medlemmer vil fremheve
viktigheten av et betydelig bunnfradrag som kommer de med lavest inntekt
til gode. Det gir større verdighet å tjene til
livets opphold selv ved å utføre meningsfullt
arbeid, enn å motta trygd fra staten. Lavere skatt på arbeidsinntekt forebygger
samtidig svart arbeid. Disse medlemmer vil minne
om at Norge i dag har en betydelig svart økonomi. Lavere
skattetrykk vil øke statens inntekter. Misunnelse og ideologi
på venstresiden i norsk politikk er imidlertid til hinder
for en fornuftig beskatning. For å skape vekst og arbeidsplasser
i små bedrifter må skattesystemet forenkles. Disse
medlemmer er av den oppfatning av at lavere skattesatser
og forenkling av beregning og innkrevning ikke vil gi lavere proveny.
Disse medlemmer stiller seg positive
til meldingens intensjon om opprydning i fradrag og spesialregler,
men mener samtidig dette er umulig å ta stilling til så lenge
ikke opprydningen spesifiseres. Disse medlemmer presiserer
samtidig at det er uaktuelt å fjerne enkelte fradrag så lenge
skattetrykket er på det nivået Regjeringen legger
opp til.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Kystpartiet viser til sine merknader under punkt 4.2
og 5.5.
Komiteens medlem fra Senterpartiet vil peke
på at det som av regjeringspartiene omtales som "fordelingskonsekvenser
på kort sikt" som er helt nødvendige for å kunne
gjennomføre de foreslåtte systemendringer, er
beskrevet i ulike svar fra Finansdepartementet. I tabellen er gjengitt
fordelingen av skatteletten som er en følge av Regjeringens
forslag ut fra brev til Senterpartiet datert 23. april 2004 og brev
til Arbeiderpartiet datert 29. april 2004 (gjelder formuesskatt
og utbytteskatt):
| Skattelette
i mill. kroner |
Bruttoinntekt | Antall > 17 år | Minstefradrag + toppskatt | Formuesskatt | Utbytte | Sum skattelette |
0-225 000 | 1 531 000 | 680 | 1 093 | 0 | 1 773 |
225 000 - 350 000 | 1 030 000 | 2 873 | 1 091 | - 95 | 3 869 |
350 000 | 904 000 | 11 397 | 1 966 | - 3 000 | 10 363 |
Totalt | 3 465 000 | 14 950 | 4 150 | - 3095 | 16 005 |
Dette medlem finner en slik fordelingsvirkning uheldig,
usosial og uakseptabel.
Forslag fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk
Venstreparti og Senterpartiet:
Forslag 1
Stortinget ber Regjeringen om, i løpet
av høsten 2004, å komme tilbake med en nærmere
redegjørelse for hvordan det kan gjøres begrensninger
i fritaksmetoden som fjerner eller reduserer mulighetene for uønskede
tilpasninger.
Forslag 2
Stortinget ber Regjeringen komme tilbake til
Stortinget med en samlet gjennomgang hvor formuesskatten, fordelsbeskatningen
av egen bolig og eiendomsskatten vurderes i sammenheng. Utredningen
må også omfatte takseringsgrunnlaget for boligbeskatningen.
Forslag fra Fremskrittspartiet:
Forslag 3
St.meld. nr. 29 (2003-2004) Om skattereform
sendes tilbake til Regjeringen.
Forslag fra Senterpartiet og Kystpartiet:
Forslag 4
Stortinget ber Regjeringen foreta en ny gjennomgang av
fastsettelsen av avskrivingssatser for driftsmidler slik at disse
blir i samsvar med faktiske verdifall og levetid. Muligheter for
geografisk differensierte avskrivingssatser skal også utredes.
Forslag 5
Stortinget ber Regjeringen innføre
et særskilt skattefradrag for aleneboende. Omfang og avgrensing
legges fram for Stortinget for nærmere beslutning.
Forslag 6
Stortinget ber Regjeringen utrede og fremme
forslag om tidsavgrenset redusert selskapsskatt og utbytteskatt som
virkemidler for omstillingskommuner og andre områder med
særlig behov for å tiltrekke seg kapital for å etablere
nye arbeidsplasser.
Forslag 7
Stortinget ber Regjeringen utrede hvordan en
ordning med differensierte risikotillegg til skjermingsrenten kan
bidra til å sikre egenkapitaltilgangen til virksomhetsformer
med ekstra eierrisiko, gründerbedrifter, og selskap eller
prosjekter med ekstra risiko eller høy samfunnsnytte.
Forslag fra Senterpartiet:
Forslag 8
Stortinget ber Regjeringen utrede opprettelse
av en ny tiltakssone med personrettede tiltak som omfatter alle
kommuner i virkemiddelområde B, og der en redusert sats
for alminnelig skatt skal inngå.
Forslag 9
Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om
fritak for formueskatt på næringsformue ut fra
en avgrensing tilsvarende den svenske modellen i forbindelse med statsbudsjettet
for 2005.
Komiteen viser til
meldingen og til det som står foran, og rår Stortinget
til å gjøre slikt
vedtak:
St.meld. nr. 29 (2003-2004) - om skattereform
- vedlegges protokollen.
I foreløpig utgave av St.meld. nr.
29 (2003-2004)om skatteform er det oppdaget enkelte feil jf. nedenfor. Feilene
er rettet opp av departementet i forbindelse med trykking av endelig
utgave av meldingen.
I punkt 6.1 side 83 fjerde avsnitt f.o.m. femte
setning og i punkt 6.2.6 side 93 tredje avsnitt står det:
"Utvalget foreslår på denne bakgrunn å oppheve
en rekke fradrag som samlet øker skatteprovenyet med om
lag 4,6 mrd. kroner. Av dette er om lag en tredel knyttet til avvikling
av sosialt begrunnede fradrag. Utvalget forutsetter at en vesentlig
del av de sparte utgiftene ved å avvikle disse fradragene
går til å kompensere for økt skatt for
de berørte gruppene gjennom økte bunnfradrag,
barnetrygd og ordninger på utgiftssiden."
Setningene skulle hatt følgende ordlyd:
"Utvalget foreslår på denne bakgrunn å oppheve
en rekke fradrag som samlet øker skatteprovenyet med om
lag 6,3 mrd. kroner. Av dette er om lag halvparten knyttet til avvikling av sosialt
begrunnede fradrag. Utvalget forutsetter at en vesentlig del (to tredeler) av de sparte utgiftene ved å avvikle de sosialt begrunnede fradragene går
til å kompensere for økt skatt for de berørte
gruppene gjennom økte bunnfradrag, barnetrygd og ordninger
på utgiftssiden."
På side 94 i tabell 6.3, Anslått
provenyvirkning av Skaugeutvalgets forslag til innstramming i fradragsordningene,
vises det til at summen av Skaugeutvalgets forslag til innstramminger
i de ulike fradragene er 4 615 mill. kroner. De enkelte
forslagene til innstramming i tabellen summerer seg imidlertid til
6 305 mill. kroner.
Nederste linje i tabell 6.3 skal derfor lyde:
"Sum Skaugeutvalgets forslag….. 6
305"
I punkt 8.4 side 130 andre avsnitt tredje setning
står det:
"Departementet foreslår derfor at samordnings-
og fremføringsadgangen for ubenyttet skjermingsfradrag begrenses
til den enkelte aksje."
Setningen skulle hatt følgende ordlyd:
"Departementet foreslår derfor at fremføringsadgangen for ubenyttet
skjermingsfradrag begrenses til den enkelte aksje."
I punkt 8.5.3 side 133 tredje avsnitt står
det:
"Departementet foreslår at ubenyttet skjermingsgrunnlag
ikke skal kunne samordnes med annen aksjeinntekt etter at aksjen
er realisert. Det er en ytterligere begrensning i muligheten til å anvende
skjermingsgrunnlaget i forhold til utvalgets forslag. Utbytteskatten vil
derfor ikke være helt nøytral. Departementet har vurdert
om det bør kompenseres for dette ved å foreslå et
risikotillegg i skjermingsrenten, eventuelt et høyere risikotillegg
enn det utvalget foreslår. Et slikt risikotillegg vil ikke
fullt ut kunne kompensere for begrensningene i å anvende
skjermingsgrunnlaget, men vil likevel redusere skattebelastningen
for en investering finansiert med ny aksjekapital."
Avsnittet skulle hatt følgende ordlyd:
"Departementet foreslår at ubenyttet skjermingsfradrag ikke skal kunne samordnes med
annen aksjeinntekt etter at aksjen er realisert. Det er en ytterligere begrensning
i muligheten til å anvende skjermingsfradraget i
forhold til utvalgets forslag. Utbytteskatten vil derfor ikke være
helt nøytral. Departementet har vurdert om det bør
kompenseres for dette ved et risikotillegg i skjermingsrenten, eventuelt
et høyere risikotillegg enn det utvalget foreslår.
Et slikt risikotillegg vil ikke fullt ut kunne kompensere for begrensningene
i å anvende skjermingsfradraget,
men vil likevel redusere skattebelastningen for en investering finansiert
med ny aksjekapital."
I punkt 8.5.6 side 139 siste avsnitt fjerde
setning står det:
"Det foreslås i stedet en kildebasert modell
(skjermingsmodellen) med løpende overskuddsbeskatning, og
med skjerming av kapitalen etter samme prinsipper som i aksjonærmodellen."
Setningen skulle hatt følgende ordlyd:
"Det foreslås i stedet en kildebasert modell
(skjermingsmodellen) med løpende beskatning,
og med skjerming av kapitalen etter samme prinsipper som i aksjonærmodellen."
I punkt 12.2.4.1 side 204 siste strekpunkt siste setning
står det:
"Hele 40 pst. av formueskatten betales av pensjonister."
Setningen skulle hatt følgende ordlyd:
"Nærmere 40 pst.
av formuesskatten betales av pensjonister."
I tillegg er det oppdaget følgende
feil i foreløpig utgave som en ikke rakk å rette
opp ved trykking av endelig utgave av meldingen:
I punkt 9.7 side 155 femte avsnitt tredje setning
står det:
"Gevinsten på forretningsverdien inntektsføres
gjennom gevinst- og tapskonto med 20 pst. pr. år i den
nye virksomheten."
Setningen skulle hatt følgende ordlyd:
"Gevinsten på forretningsverdien inntektsføres
gjennom gevinst- og tapskonto med 20 pst. pr. år i den overdragende virksomheten."
Oslo, i finanskomiteen, den 4. juni 2004
Siv Jensen
leder |
Tore Nordtun
ordfører |