Justisdepartementet tar i St.meld. nr. 26 (2003-2004) opp
generelle spørsmål vedrørende ytringsfrihet.
Ytringsfriheten er en fundamental rettighet
i de fleste skrevne konstitusjoner i den vestlige del av verden. Også i
stater som ikke har tradisjon for konstitusjonelle rammer om menneskerettigheter,
blir ytringsfriheten ansett som en grunnleggende verdi.
Ytringsfrihetskommisjonen har i utredningen
i NOU 1999:27 lagt stor vekt på å begrunne ytringsfriheten. Den
viser til at "ytringsfrihet" er et moderne begrep som hører
med i samfunnstenkningen fra opplysningstiden og fremover. Ytringsfriheten
er knyttet til den vitenskapelige rasjonalitet, til et begrep om
individuelle rettigheter og til en samfunnsform der man skiller mellom
en offentlig og privat sfære.
Departementet tar på samme måte
som Ytringsfrihetskommisjonen utgangspunkt i at ytringsfriheten
skal verne tre prosesser: sannhetssøkingen, demokrati og individets
frie meningsdannelse. Disse tre prosessene forutsetter ifølge
kommisjonen tvangsfri kommunikasjon. De tre begrunnelsene sammenfattes
av kommisjonen med betegnelsene sannhetsprinsippet,
auto-nomiprinsippet ("individets frie meningsdannelse") og demokratiprinsippet.
Enkelte innvendinger mot Ytringsfrihetskommisjonens
redegjørelse blir drøftet i meldingen. Ytringsfrihetskommisjonen
har blitt kritisert for sin beskrivelse av hvordan de prosessene
som begrunner ytringsfriheten, virker. Kritikken går særlig
ut på at kommisjonen generelt synes å ha for stor
tillit til det offentlige roms evne til selvregulering av ytringsfrihet,
til medienes rolle og til publikum eller den kritiske leser. I den offentlige
debatt som fulgte etter at utredningen ble fremlagt, er det blant
annet vist til at den økende eierskapskonsentrasjonen og
kommersialiseringen i mediene har medført at det ikke lenger
er ytringsfrihetens kjerneområder som livssyn eller politiske
hjertesaker som dominerer dagspressen, men derimot strenge inntjeningskrav
og "sultne aksjonærer". Enkelte av høringsinstansene
påpeker at dette kan få store konsekvenser for
hvordan individer og grupper kan ytre seg, kommunisere og få tilgang
til det offentlige rom både lokalt, nasjonalt og globalt.
Departementet slutter seg et stykke på vei
til enkelte av de innvendinger som er reist mot kommisjonens redegjørelse.
Ytringsfrihetskommisjonens beskrivelser av de prosessene som ytringsfriheten
skal verne, kan ha en noe idealistisk karakter. I praksis virker
de mekanismene som beskrives, ofte noe annerledes. Mediene kan ved
sin prioritering og sine fremstillingsteknikker sette en dagsorden
og forme en opinion. Ofte må man være både
opplyst og velinformert for å se dette.
Ytringsfriheten tjener dessuten andre funksjoner
enn dem som begrunner ytringsfriheten. Medievirksomheten
er i dag i stor grad økonomisk motivert, og kontrollfunksjonen
tjener ikke nødvendigvis bare de samfunnsmessige mål
som ligger bak den ordning eller praksis som kontrolleres.
Utstrakt ytringsfrihet har positive, men kan
også ha negative virkninger. I den grad Ytringsfrihetskommisjonens
beskrivelser av de prosessene som begrunner ytringsfriheten ikke
gjenspeiler virkeligheten, er det mulig at de negative virkningene
kan bli større enn kommisjonen forutsetter.
Ut fra de tre begrunnelsene for ytringsfrihet
kan det skilles mellom forskjellige grupper ytringer. Det er derfor
mulig å antyde enkelte ytringstyper som generelt vil ha
en sterkere beskyttelse enn andre, og områder der regulering
i større grad er akseptabelt ut fra hensynet til de prosessene
som ytringsfriheten skal beskytte. En kan også tenke seg
at visse ytringer generelt står så svakt ut fra
ytringsfrihetens begrunnelser at de helt bør falle utenfor
ytringsfrihetsvernet - iallfall i en grunnlovsbestemmelse.
Departementet drøfter noen ulike grupper
ytringer, blant annet ytringer i den private og den offentlige sfære,
politiske ytringer og andre ytringer om spørsmål av
allmenn interesse, ytringer av rent underholdningsmessig karakter
og pornografiske ytringer, manipulerende ytringer og kommersielle
ytringer.
Departementet er enig i kommisjonens utgangspunkter
om skillet mellom ytringer i den private og offentlige sfære,
og går inn for at det eksisterende skillet opprettholdes
og tydeliggjøres i både regelverk og praksis,
av hensyn til både autonomiprinsippet og demokratiprinsippet.
Det følger av selve ytringsfrihetens
idé, og av alle de tre begrunnelsene for ytringsfrihet,
at politiske ytringer bør ha et særskilt vern
mot inngrep. Med politisk ytring mener departementet ytringer om
alle offentlige temaer som det forventes at vi som mennesker og
samfunnsborgere tar stilling til av politisk, samfunnsmessig, moralsk
og kulturell art. Dette dekker dermed hele spekteret av emner som
hører hjemme i den offentlige, demokratiske debatt.
Det er og bør likeledes være
utstrakt ytringsfrihet for vitenskapelige og
kunstneriske ytringer, som spiller en viktig rolle både
for utviklingen av den offentlige samtale og for det enkelte menneskes
dannelsesprosess og selvrealisering.
Det følger av henvisningen til ytringsfrihetens
begrunnelser at ikke alle grupper av ytringer vil ha like sterkt
vern. Jo mindre viktig ytringen er i forhold til de nevnte hensyn,
desto mindre vern har den krav på.
Ytringer av rent underholdningsmessig
karakter, og rent pornografiske ytringer vil
falle på siden av ytringsfrihetens kjerneområde.
Manipulerende ytringer må etter
Ytringsfrihetskommisjonens oppfatning anses som en krenkelse av
individets frie meningsdannelse, det vil si autonomiprinsippet.
Både deler av den alminnelige, kommersielle reklame, politisk
reklame og indoktrinerende statlig propaganda kan etter kommisjonens
oppfatning representere slike krenkelser.
Kommersielle ytringer vil
i utgangspunktet befinne seg utenfor ytringsfrihetens kjerneområde.
Institusjonelle og reguleringsmessige inngrep fra myndighetene kan
derfor lettere forsvares overfor denne typen ytringer. I visse tilfeller
vil det dessuten være nødvendig at det offentlige
regulerer slike ytringer, for eksempel for å motvirke eventuelle
skadevirkninger. Den eksisterende lovgivning inneholder forbud mot
kommersiell reklame for tobakk og alkohol og mot kjønnsdiskriminerende
reklame. Dette har ikke har vært ansett for å komme
i strid med Grunnloven.
Politisk reklame kan ikke regnes som kommersielle ytringer
etter Ytringsfrihetskommisjonens definisjon. Det er heller tale
om politiske ytringer som faller inn under ytringsfrihetens kjerneområde.
Det kan likevel være spørsmål om det
foreligger særlige grunner for å begrense politisk
reklame i bestemte sammenhenger fordi den i for stor grad er manipulerende
eller for å sikre den reelle ytringsfriheten.
På det generelle planet vil det være
av avgjørende betydning for ytringsfriheten at både
påstander om fakta og verdivurderinger eller meningsytringer
nyter en vidtgående beskyttelse.
Det er på det rene at ytringsfriheten
ikke kan være absolutt. Dette er forutsatt i kommisjonens
forslag til § 100 annet ledd. Kommisjonens forslag til
annet og tredje ledd om den klassiske ytringsfriheten, informasjonsfriheten
og retten til taushet angir ikke hvilke interesser eller hensyn
som legitimt kan begrunne innskrenkninger i ytringsfriheten. I stedet
fokuserer forslaget til annet ledd på ytringsfrihetens
begrunnelser.
Departementet slutter seg til kommisjonens grunnleggende
idé: Fremheving av ytringsfrihetens begrunnelser i selve
grunnlovsbestemmelsen vil bidra til å sikre en realistisk
avveining mellom hensynene bak inngrep i ytringsfriheten og den
skade eller forstyrrelse som inngrepet kan påføre
de tre prosessene ytringsfriheten skal verne. Ytringsfriheten vil
dermed ikke fremstå som et abstrakt prinsipp, men som en praktisk
realitet.
Departementet ser det som viktig at en ny grunnlovsbestemmelse
om ytringsfrihet gir vern for ytringer gjennom et hvilket som helst
medium - trykte skrifter, kringkasting, kino, ulike elektroniske
medier mv. Muligheten for å kommunisere over Internett
har etter departementets syn vist seg som et viktig middel til å sikre
formidling av ulike meninger og en demokratisk prosess. Grunnlovsbestemmelsen
gir som utgangspunkt ytreren og mottakeren av ytringer en rett til å velge
medium. Departementet vil likevel peke på at det kan foreligge
særtrekk ved et bestemt medium som kan rettferdiggjøre
begrensninger av ytringsfriheten i dette mediet. Det kan ikke ses
bort fra at uønskede virkninger av en ytring kan henge
sammen med hvilket medium eller teknologi den spres gjennom. Ett medium
kan ha en mer umiddelbar virkning eller større påvirkningskraft
enn andre.
Departementet tar i likhet med Ytringsfrihetskommisjonen
opp konstitusjonelle spørsmål. Først
drøftes forholdet mellom vern for ytringsfriheten i Grunnloven (grunnlovsvern)
og vern som følger av den alminnelige lovgivning (lovvern).
Departementet legger til grunn at kjernen i de ulike elementene
som til sammen utgjør ytringsfriheten, bør ha
vern i Grunnloven. Etter omstendighetene kan det være riktig
og mest hensiktsmessig å overlate spørsmålet
om ytringsfrihetens vern til den ordinære lovgivningen.
Departementet drøfter også håndheving
av konstitusjonelle normer og er enig med Ytringsfrihetskommisjonen
i at domstolskontroll med lovers grunnlovsmessighet er en viktig
forutsetning for et sterkt vern om ytringsfriheten. Det er av betydning
at grunnlovsbestemmelsen kan håndheves uavhengig av skiftende stemningsbølger
i samfunnet omkring. Departementet drøfter i denne sammenheng
betydningen av at en grunnlovsbestemmelse om ytringsfriheten er
klart utformet og spørsmålet om i hvilken grad
en grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet bør være utviklingsdyktig.
Til slutt drøftes spørsmålet om ytringsfrihetsvernet
etter internasjonale menneskerettighets-instrumenter gjør
en ny grunnlovsbestemmelse overflødig eller mindre nødvendig.
Etter den utvikling som har funnet sted i rettspraksis, er det ikke
lenger grunnlag for å si at domstolene har en restriktiv
holdning til tolkningen av menneskerettskonvensjonenes forpliktelser.
Selv om Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) i dag skulle
gi et fullgodt vern for ytringsfriheten, vil det etter departementets
syn likevel være ønskelig med en egen grunnlovsbestemmelse.
Betydningen av å ha en særlig bestemmelse om ytringsfrihet
i Grunnloven vil variere med saksområdet. Uansett bør
ytringsfriheten av prinsipielle grunner være vernet i Grunnloven,
med de skranker som gjelder for endring av denne.
Dette henger naturlig sammen med ytringsfrihetens betydning
for sentrale demokratiske og politiske prosesser som ellers er regulert
i Grunnloven. En skal heller ikke se bort fra at en slik bestemmelse
kan ha en betydelig symbolverdi, som uttrykk for den vekt som legges
på vern av ytringsfriheten i det norske samfunnet.
Departementet redegjør videre for de
ulike aspektene av ytringsfriheten.
Ytringsfrihetskommisjonen skiller mellom fem aspekter
ved ytringsfriheten:
Departementet mener at både den klassiske
ytringsfriheten, informasjonsfriheten, retten til taushet, offentlighetsprinsippet
og infrastrukturkravet bør omfattes av en ny grunnlovsbestemmelse
om ytringsfriheten. Også demonstrasjonsfriheten bør
følge av grunnlovsbestemmelsen. I et overordnet perspektiv
er et sterkt vern for alle disse aspektene viktige forutsetninger
for at de prosessene som ytringsfriheten skal verne, blir realisert.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Berit Brørby, Kjell Engebretsen og Jørgen Kosmo,
fra Høyre, André Dahl og Martin Engeset, fra Fremskrittspartiet,
Carl I. Hagen og Henrik Rød, fra Sosialistisk Venstreparti,
Siri Hall Arnøy og lederen Ågot Valle, og fra Kristelig
Folkeparti, Modulf Aukan, understreker at ytringsfrihet
er en fundamental rettighet i de fleste skrevne konstitusjoner i
den vestlige del av verden. Komiteen har imidlertid
merket seg at den nærmere begrunnelsen og funksjonen for
ytringsfriheten kan variere noe i det enkelte lands konstitusjon. Komiteen har
i denne sammenheng merket seg at Ytringsfrihetskommisjonen og Regjeringen
legger til grunn at ytringsfriheten skal verne sannhetssøking, individets
frie meningsdannelse og demokratiet. Komiteen støtter
denne tilnærmingen og avviser i likhet med kommisjonen
både en rent individualistisk og en rent kollektivistisk
begrunnelse for ytringsfriheten.
Komiteen legger til grunn at
begrunnelsene for og de formålene ytringsfriheten skal
tjene gjør at det er korrekt og dekkende å tale
om at ytringsfriheten på den ene siden har kjerneområder
hvor retten til å ytre seg er absolutt, mens det på den
annen side foreligger ulike grenseområder hvor innskrenkninger
og reguleringer av den frie rett til ytring prinsipielt sett kan
forsvares ut ifra en nærmere interesseavveining. Her er
fremfor alt hensynet til personvernet og også hensynet
til rikets sikkerhet opplagte eksempler. Komiteen understreker
imidlertid som sitt prinsipielle utgangspunkt at det er innskrenkninger
i ytringsfriheten som trenger særskilt begrunnelse. Komiteen påpeker
også at Norge har sluttet seg til ulike menneskerettighetskonvensjoner
som legger føringer på det nærmere innholdet
i ytringsfriheten og hvilke begrensninger som kan anses for å være
nødvendige og adekvate i et demokratisk samfunn.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti,
mener at ytringsfriheten ikke kan ha en overordnet status i forhold
til andre fundamentale menneskerettigheter, som blant annet retten
til vern mot hatefulle og rasistiske ytringer eller retten til vern mot
seksualiserte krenkelser. Ytringsfriheten og retten til vern mot
rasistiske og hatefulle ytringer er begge grunnleggende menneskerettigheter
i internasjonale konvensjoner Norge har ratifisert. Når
ytringsfriheten ikke kan anses som en absolutt og uinnskrenket rett, kan
den heller ikke i enhver situasjon holdes opp til forsvar for enhver
meningsytring som gir uttrykk for hat mot eller oppfordrer til diskriminering
eller vold mot slike grupper.
Flertallet viser til sine mer
utfyllende merknader om dette temaet under pkt. 4.5 Rasistiske og
andre hatefulle ytringer.
Komiteenhar merket seg at det undertiden kan være
problematisk å avgjøre hvorvidt ytringsfrihetens grenser
bør avgjøres gjennom en tolkning av Grunnloven
eller om dette også bør overlates til den ordinære lovgivning. Komiteen viser
til at dette reiser viktige prinsipielle spørsmål
vedrørende i hvilken utstrekning domstolene har det avgjørende
ord overfor stortingsflertallet når den grunnlovsfestede
ytringsfriheten skal avveies mot andre interesser.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Fremskrittspartiet vil understreke at det bør
være lovgiver og ikke rettsapparatet som gjennom rettspraksis
definerer ytringsfriheten.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti,
vil fremheve at grenseoppgangen mellom hovedregelen om
ytringsfrihet og innskrenkninger i denne er svært vanskelig å trekke
en gang for alle over lengre tid. Flertallet er derfor
av den oppfatning at skjønnsmessige vurderinger av om ytringer
skal tillates, eller er i strid med unntaksbestemmelsene i Grunnloven
eller den formelle lovgivningen, fortsatt egner seg for avklaring
i domstolene.
Flertallet vil videre peke på at
hensikten med grunnlovsbestemmelsen er å gi potensielt
upopulære ytringer et vern også mot lovgiver,
altså flertall på Stortinget. Dette vernet er
effektivt fordi Grunnloven kan håndheves i rettsapparatet,
og lovgivers skjønn, dersom det kommer på kant
med grunnlovsbestemmelsen, dermed kan overprøves av Høyesterett.
Komiteenunderstreker i denne sammenheng at Stortinget
ved vedtakelsen av en ny § 100 ikke legger til grunn noen
innskrenkning av Høyesteretts prøvelsesrett overfor
lovers grunnlovsmessighet som konstitusjonell sedvane, og viser
også til Høyesteretts håndheving av EMK
i norsk rett basert på prinsipper utledet av EMDs praksis
i menneskerettighetsspørsmål.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelige Folkeparti,
understreker likevel at Stortingets merknader tilknyttet de enkelte
kapitler i denne saken på vanlig måte må tillegges
den relevans og vekt de har som forarbeider.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Fremskrittspartiet forutsetter at Stortingets merknader
til de enkelte ledd i grunnlovsbestemmelsen har vekt som forarbeider.
Komiteenviser til at mange av de normer og samfunnsforhold
som lå til grunn da grunnloven ble skrevet, er endret. Komiteen er
derfor enig i at det er behov for endring av betingelsene for ytringsfriheten og
derved av Grunnloven § 100. En grunnlovsfesting av den
klassiske ytringsfrihet, informasjonsfrihet, retten til taushet,
offentlighetsprinsippet, infrastrukturkravet og demonstrasjonsretten,
er en viktig stadfesting av grunnprinsipper i vårt demokrati.
Komiteen legger til grunn at
Grunnloven § 100 vil utgjøre et viktig vern mot
ytringsfrihetens trusler; mot stemningsbølger og kortsiktige
incitament; mot flertallets ønsker om å etablere
et vern for god smak og moral slik flertallet selv ser det. Flertallet
kan og må tåle mye fra mindretallet. Ytringer
som ikke behager flertallet bør i all hovedsak møtes
med ord og debatt heller enn fengsel og straff.
Komiteen vil i det følgende
knytte sine merknader etter systematikken fulgt i St.meld. nr. 26
(2003-3004) og kapitteloppbyggingen her.
Komiteen slutter seg til departementets
vurderinger og merknader i meldingen der ikke annet går frem
av merknadene på det enkelte punkt.