Ytringsfrihetskommisjonen foreslår
i fjerde ledd i ny Grunnlov § 100 et medienøytralt
forbud mot forhåndssensur og annen forhåndskontroll
av ytringer, til erstatning for dagens grunnlovsforbud mot forhåndskontroll
av trykt skrift. Forslaget lyder:
"Forhaandscensur og andre forebyggende Forholdsregler
kan benyttes kun i den Udstrækning det er nødvendigt
for at beskytte Børn og Unge imod skadelig Paavirkning
fra levende Billeder. Brevcensur kan ei sættes i Værk
uden i Anstalter og efter Tilladelse af Domstol."
Lovteknisk er bestemmelsen bygget opp med et generelt
forbud mot forhåndskontroll og andre forebyggende forholdsregler,
og med to uttrykkelige unntak. Det ene unntaket gir adgang til forhåndskontroll
for å beskytte barn og unge mot skadelig påvirkning
fra levende bilder. Det andre unntaket åpner for brevsensur
i anstalter på visse prosessuelle vilkår. Det
kan være noe uklart om det generelle forbudet åpner
for unntak i visse tilfeller. I St.meld. nr. 42 (1999-2000) s. 27
er det antatt at fjerde ledd må tolkes slik at bestemmelsen
til en viss grad åpner for forhåndskontroll ut
fra en interesseavveining. Vurderingen er imidlertid streng, og inngrep
er bare aktuelt hvis etterfølgende ansvar ikke gir et tilstrekkelig
vern.
Kommisjonen deler de ulike former for forhåndskontroll
inn i to hovedtyper. Begge er omfattet av kommisjonens grunnlovsforslag.
Den første gjelder forhåndskontroll med innholdet
i de enkelte ytringer. Eksempel på dette er dagens filmsensur.
Den andre typen omtales av kommisjonen på litt forskjellige
måter - som "overvåkning av selve formidlingsprosessen"
eller "kontroll med bruken av selve mediet", "forhåndskontroll
med summen av ytringer" og "regler mot fri etablering av kanaler
ut i det offentlige rom". Eksempler på denne andre typen
forhåndskontroll er krav om kringkastingskonsesjon når
dette ikke er begrunnet i tekniske forhold.
Forhåndskontroll omfatter i prinsippet
ethvert inngrep i ytringsfriheten som foretas før ytringen
når frem til mottakeren. Problemstillingen gjelder altså tidspunktet
for inngrepet - i hvilken grad det er adgang til å gripe
inn på forhånd med sensur eller andre kontrollformer
- og ikke hvilke ytringer som kan forbys. Det siste spørsmålet
må avgjøres etter grunnlovsforslaget ellers.
Justisdepartementet redegjør i stortingsmeldingen for
høringsinstansenes syn på Ytringsfrihetskommisjonens
forslag. Kommisjonens forslag har gjennomgående fått
støtte fra mange av de høringsinstanser som hadde
merknader til fjerde ledd. Enkelte høringsdinstanser
mener på den annen side at det ikke bør være noe
i veien for å opprettholde en mulighet for beskyttelse
mot ytringer som anses som skadelige for individ og samfunn.
Departementet er enig i at grunnlovsbestemmelsen bør
inneholde en egen bestemmelse rettet mot forhåndskontroll
av ytringer. Det er som utgangspunkt særlig betenkelig
med en forhåndskontroll av ytringer. Departementet viser
til kommisjonens argumentasjon. En egen bestemmelse om forhåndskontroll
vil markere dette.
Departementet peker likevel på at ikke
alle former for forhåndskontroll med ytringer er like betenkelige. Forhåndskontroll
forbindes gjerne med kontroll foretatt av forvaltningstjenestemenn
knyttet til den utøvende makt, på grunnlag
av vage standarder, i et miljø som har som en hovedoppgave å drive
sensur, og uten særlige saksbehandlingsgarantier som sikrer
en grundig vurdering av spørsmålet om ytringens
lovlighet. I den grad kontrollen skjer ved uavhengige organer som
ikke har sensur som særlig oppgave, der myndighetene har
byrden med å stanse ytringen, med særlig betryggende
saksbehandlingsregler og på grunnlag av mer presise inngrepskriterier,
blir innvendingene mindre. Det må likevel understrekes
at de innvendingene som kommisjonen gjør gjeldende, taler
for den største forsiktighet. En effektiv ordning med forhåndskontroll
fører videre til at en ikke får prøvd
ut om påståtte skadevirkninger faktisk realiserer
seg, slik en gjør dersom et system med etterfølgende
ansvar er bestemmende. Betenkelighetene med forhåndskontroll er
større jo nærmere ytringsfrihetens kjerne en nærmer seg.
Det er derfor for eksempel mindre betenkelig med forhåndskontroll
med kommersiell reklame enn politiske ytringer. Kontroll med det
konkrete innholdet i enkelte ytringer er også mer betenkelig
enn forhåndskontroll med summen av ytringer, særlig
når kontrollen i det siste tilfellet er begrenset til mer
generelle krav til innholdet.
Departementet slutter seg til kommisjonens forslag om
at et forbud mot forhåndskontroll av ytringer bør omfatte
alle medier. Tiden har løpt fra et forbud mot forhåndskontroll
som bare er begrenset til trykt skrift.
Dagens bestemmelse i Grunnloven § 100
første punktum har vist at det er mulig å ha et
grunnlovsbestemt forbud mot forhåndskontroll av trykte
skrifter som er tilnærmet absolutt. Departementet ser det
som viktig at grunnlovsvernet på dette punktet ikke svekkes som
følge av at forbudet mot forhåndskontroll utvides til å gjelde
for alle medier. På denne bakgrunn ønsker departementet å gå inn
for en særbestemmelse som markerer dette.
Grunnloven § 100 første punktum
("Trykkefrihed bør finde Sted") inneholder et forbud mot
sensur av trykte skrifter. Bestemmelsen innebærer at det
ikke er adgang til å etablere ordninger der formålet
er å kontrollere meningsinnholdet i bøker og andre
trykksaker før trykking eller distribusjon. Forbudet omfatter
både skrift, bilder og liknende. Vernet er unntaksfritt,
og det gjelder enhver ytring, uavhengig av innhold.
Utenfor forbudet mot sensur i Grunnloven § 100 første
punktum faller ytringer gjennom andre kommunikasjonsformer enn trykte
skrifter. Grunnloven er derfor ikke til hinder for forhåndskontroll
med film, radio- og fjernsynskringkasting, teater mv. Spørsmålet
hvor langt ytringer i elektronisk form, for eksempel internettaviser
eller tekst-TV, er vernet av forbudet mot forhåndskontroll,
er mer usikkert.
Justisdepartementet redegjør i meldingen
nærmere for internasjonale forpliktelser på området.
Forhåndskontroll er ikke uttrykkelig forbudt etter EMK
artikkel 10. Praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstolen viser
at den fra sak til sak vurderer om forhåndskontroll er
forenlig med konvensjonen, først og fremst i tilknytning
til spørsmålet om inngrepet er nødvendig i
et demokratisk samfunn.
Når det gjelder rettstilstanden i andre
land, viser departementet til fremstilingen i NOU 1999:27 kapittel
9.
Komiteen har merket
seg at Ytringsfrihetskommisjonen foreslår et grunnlovsfestet
medienøytralt forbud mot forhåndssensur og annen
forhåndskontroll av ytringer. Komiteenunderstreker at et system med forhåndskontroll
av ytringer strider med det liberale grunnprinsipp om frihet under
ansvar og prinsipielt er uønskelig i et åpent
og demokratisk samfunn. Komiteen legger til grunn
at det er positivt at dette viktige utgangspunktet grunnlovsfestes
og at ansvar for ulovlige ytringer fortrinnsvis gjøres
gjeldende i ettertid. Komiteen viser videre til at
betenkelighetene med forhåndskontroll blir større
jo nærmere ytringsfrihetens kjerne man nærmer
seg og i hvilken grad kontrollen berører det konkrete innholdet
i en ytring. Komiteen har merket seg at EMDs praksis
tyder på at den enkelte stats skjønnsmargin er
mindre på dette området enn ved andre inngrep
i ytringsfriheten samt at kravet til presis lovforankring synes
skjerpet.
Etter film- og videogramloven skal alle filmer
og videogrammer som skal vises frem i næring, på forhånd
være godkjent av Statens filmtilsyn. Filmtilsynet skal
nekte godkjenning av bilder som det mener "krenkjer sømd"
eller er i strid med straffeloven § 382. Straffeloven § 382
rammer utilbørlig bruk av grove voldsskildringer i underholdningsøyemed. Sømmelighets-kriteriet
retter seg mot pornografiske ytringer, men er strengere enn pornografibegrepet
i straffeloven § 204. En film som krenker sømmelighet vil
ikke nødvendigvis være ulovlig pornografi etter straffeloven § 204.
I likhet med straffeloven § 204 kan det ved tolkningen
av sømmelighetskriteriet legges vekt på om skildringen
har et kunstnerisk innhold.
For videogram som skal omsettes i næring
(gjennom utleie eller salg), gjelder egne regler om registrering
i film- og videogramloven § 7. Begrepet videogram dekker
først og fremst film på VHS, DVD og andre fysiske
formater med levende bilder. Hvert videogram skal registreres og
utstyres med et registreringsmerke fra filmtilsynet. Manglende registrering
medfører at omsetning er forbudt. Registreringen innebærer
ikke i seg selv noen innholdskontroll, men legger til rette for eventuelt
etterfølgende ansvar mot distributøren.
Etter § 7 annet ledd første
punktum kan Statens filmtilsyn vurdere et videogram - også før
det er registrert. Dette legger til rette for stikkprøver
av videogrammets innhold. Dersom filmtilsynet etter en slik vurdering mener
videogrammet er i strid med straffeloven § 204 (pornografi)
eller § 382 (grove voldsskildringer), kan det ikke registreres,
og det er ulovlig å omsette. En distributør kan,
dersom vedkommende er i tvil om innholdet er i strid med norsk lov,
på eget initiativ kreve at filmtilsynet vurderer et videogram,
jf. § 7 annet ledd femte punktum.
Ytringsfrihetskommisjonens forslag til ny Grunnlov § 100
fjerde ledd innebærer at forhåndskontrollen med levende
bilder for et voksent publikum ikke kan opprettholdes. Det gjelder
både ordningen med forhåndskontroll av film og
videogram som skal vises i næring, jf. film- og videogramloven § 4,
og ordningen med forhåndskontroll av videogrammer som skal omsettes
i næring, jf. lovens § 7.
Kommisjonen legger til grunn at forslaget til
ny Grunnlov § 100 fjerde ledd er så fleksibelt
formulert at for eksempel rettslig pålegg om montering
av anti-voldsbrikker eller filtre ("net-nannies") i TV-apparater og
PC-er kan godtas, under forutsetning av at voksne brukere av samme
mottaksutstyr kan sette filtrene etc. ut av kraft.
Justisdepartementet redegjør i meldingen
for høringsinstansenes syn.
Departementet reiser spørsmålet
om en ny grunnlovsbestemmelse bør
være til hinder for de to ordningene med forhåndskontroll
etter film- og videogramloven. Disse to ordningene har
trekk av en klassisk sensurordning. Det gjelder først og
fremst ordningen etter film- og videogramloven § 4. En
forutsetning for at det overhodet er akseptabelt å beholde slike
ordninger med forhåndskontroll, er at de er begrenset til å omfatte
grove voldsskildringer og pornografiske ytringer. Departementet
ser det som utelukket at en slik kontrollordning under en ny grunnlovsbestemmelse
retter seg mot politiske ytringer.
Departementet mener at praksis, slik den har
utviklet seg, ikke innebærer noen urimelig hindring i det
allmennheten gjennom mediene film og video har lovlig tilgang til
av voldsskildringer og pornografiske skildringer. Særlig
på videomarkedet, som er mindre gjennomsiktig enn kinomarkedet,
kan ordningen med forhåndskontroll bidra til å begrense
spredningen av ulovlig og straffbar vold og pornografi.
Departementet mener at dagens ordning med forhåndskontroll
av film og videogram som skal vises i næring, kan opprettholdes
under en ny grunnlovsbestemmelse. Det samme gjelder dagens ordning
med forhåndskontroll gjennom stikkprøver av videogrammer
som skal omsettes i næring. Dermed står lovgiver fritt
til å vurdere om ordningene bør oppheves, og det er
mulig å gjeninnføre ordningene dersom en oppheving
viser å ha uønskede virkninger.
Departementet reiser spørsmålet
om dagens ordning med forhåndskontroll av film og videogram
som skal vises i næring, bør beholdes. Etter det
forslaget til grunnlovsbestemmelse som departementet går
inn for, er dette et rettspolitisk spørsmål, og
ikke et spørsmål om Grunnloven tillater endringen.
Departementet tar utgangspunkt i at befatning
med skildringer av vold og pornografi i strid med straffeloven,
ikke skal kunne skje. Spørsmålet er hvordan en
bør håndheve lovgivningens grenser på dette
området. Prinsipielt kan håndhevingen skje på to
måter.
Departementet er åpen for å oppheve
dagens ordning med filmsensur for voksne, slik at film for voksne,
som andre former for ytringer, undergis etterfølgende domstolskontroll
opp mot lovgivningens grenser på området, også i
forhold til grove voldsskildringer og pornografiske ytringer. En
slik oppheving forutsetter at Statens filmtilsyn løpende
skal følge situasjonen og kan anmelde der tilsynet finner
det på sin plass. Det er ikke noe mål med fjerning
av forhåndskontrollen at praksis skal bli mer liberal.
For å sikre mulighet til å følge opp
en slik rolle legges det til grunn at filmer meldes til filmtilsynet
i forkant. På dette grunnlag kan også filmtilsynet
gi et varsel om sannsynlig anmeldelse og/eller begjæring
om midlertidig forføyning hvis tilsynet anser at filmen
bryter med straffelovens bestemmelser. Det vises ellers til kapittel
5.6 om midlertidig forføyning. Filmsensuren for personer under
18 år beholdes.
En slik ordning innebærer at filmtilsynet
ikke lenger ved vedtak kan totalforby visning av en kinofilm eller et
videogram i forkant. Filmtilsynet kan imidlertid fremdeles sette
18-årsgrense på en film eller et videogram når
det er på sin plass. For øvrig må Statens
filmtilsyn og andre forholde seg til de reglene som ellers gjelder
for å gripe inn mot ulovlige og straffbare ytringer, jf.
blant annet punkt 5.6 nedenfor om midlertidige forføyninger.
Eventuell oppheving av ordningen med forhåndskontroll
av film eller videogram som skal vises i næring, også overfor
voksne, vil ikke være til hinder for ordninger med frivillig
forhåndskontroll. En distributør bør,
dersom vedkommende er i tvil om innholdet er i strid med norsk lov,
på eget initiativ kunne be filmtilsynet om å vurdere
filmen før visning.
Spørsmålet er videre om ordningen
med forhåndskontroll (gjennom stikkprøver)
i forbindelse med registrering av videogrammer som skal omsettes
i næring, bør beholdes. Etter departementets forslag
til grunnlovsbestemmelse er også dette er rettspolitisk spørsmål,
og ikke et spørsmål om hva Grunnloven krever.
Adgangen til stikkprøvekontroll i forbindelse
med registrering og selve registreringsordningen må her
ses i sammenheng. Muligheten for forhåndskontroll i forbindelse
med registrering har betydning for å stanse spredning av
voldsskildringer og pornografiske ytringer. Ordningen kan virke
preventivt ved at distributører driver en viss egenkontroll
før de sender videogrammer inn for registrering. I den
grad videogrammer unndras fra registreringsordningen, typisk fordi
de inneholder klart ulovlig innhold, vil politiet kunne gripe inn
mot disse på det grunnlag at de ikke er registrert. Det
er en langt enklere vurdering enn å avgjøre om
videogrammets innhold strider mot straffelovens bestemmelser om
pornografiske ytringer (§ 204) eller grove voldsskildringer
(§ 382). Den samlede ordningen med registrering og stikkprøvekontroller
må på dette området antas å være
mer effektiv enn en ordning med etterfølgende ansvar.
Registreringsmerket fra Statens filmtilsyn gir dessuten
kunden en viss trygghet for at innholdet holder seg innenfor grensen
for det lovlige. Uten en adgang til stikkprøvekontroll
før registrering vil åpenbart ulovlige videogrammer
måtte registreres og omsettes med filmtilsynets merke,
og en eventuell kontroll må skje etter at videogrammene
er omsatt. Dette vil redusere verdien av registrerings- og merkeordningen
som veiledning til forbrukerne.
På denne bakgrunn ser departementet
praktiske problemer med en oppheving av ordningen med stikkprøvekontroll
i forbindelse med registrering av videogrammer som skal omsettes
i næring. Departementet avviser ikke på prinsipielt
grunnlag å oppheve adgangen til å foreta stikkprøvekontroll
i forbindelse med registrering. Det er imidlertid vanskelig å trekke
noen konklusjon om spørsmålet før det
er utredet nærmere.
Komiteener av den oppfatning at det er grunn
til å legge til grunn at det foreligger behov for å verne
barn og unge mot skadelig påvirkning av levende bilder. Komiteen viser
til at departementet er åpen for å oppheve dagens
filmsensur for voksne, slik at film for voksne, som andre former
for ytringer, undergis etterfølgende domstolskontroll opp
mot lovgivingens grenser på området.
Komiteen støtter en
slik tilnærmingsmåte og viser til at ordninger
med frivillig forhåndskontroll kan være nyttig
ved tvil om innholdet i film eller videogram er i strid med norsk
lov.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti,
viser for øvrig til at departementet åpner for å vurdere
hvorvidt dagens registreringsordning for videogrammer med stikkprøvekontroll
skal videreføres. Flertallet ser det som ønskelig
at spørsmålet utredes nærmere.
Flertallet slutter seg for øvrig
til vurderingene i meldingen.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Fremskrittspartiet viser til at Ytringsfrihetskommisjonens
forslag til Grunnloven § 100, fjerde ledd stenger for å opprettholde
forhåndskontroll med levende bilder for et voksent publikum.
Dette gjelder både forhåndskontroll av film og
videogram som vises i næring. For å sikre mulighet
for etterfølgende ansvar vil imidlertid ordningen med registrering av
ansvarshavende for filmfremvisning mv. måtte opprettholdes.
Disse medlemmer støtter
Ytringsfrihetskommisjonens vurdering på dette punkt.
Tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 15 gir adgang
til å kreve midlertidig forføyning for å sikre
krav som går ut på annet enn betaling av penger.
Eksempler på inngrep i ytringsfriheten kan være
at noen ønsker å stoppe utgivelsen av et tidsskrift,
en bok eller et fjernsynsprogram som gjengir påstått ærekrenkende,
taushetsbelagte eller andre opplysninger som ikke lovlig kan offentliggjøres.
Etter tvangsfullbyrdelsesloven § 15-2
første ledd kan midlertidig forføyning besluttes
når saksøktes atferd gjør det nødvendig
med en midlertidig sikring av kravet fordi forfølgningen
eller gjennomføringen av kravet ellers vil bli vesentlig
vanskeliggjort, eller når det finnes nødvendig å få en
midlertidig ordning i et omtvistet rettsforhold for å avverge
en vesentlig skade eller ulempe, eller for å hindre voldsomheter
som saksøktes adferd gir grunn til å frykte for.
Dersom den skade eller ulempe som saksøkte blir påført,
står i åpenbart misforhold til den interesse saksøkeren
har i at forføyning blir besluttet, kan midlertidig forføyning likevel
ikke besluttes, jf. § 15-2 annet ledd. Når en midlertidig
forføyning gjør inngrep i ytringsfriheten, vil
hensynet til ytringsfriheten stå sentralt i proporsjonalitetsvurderingen
etter § 15-2 annet ledd, se Rt. 1999 s. 1762. EMK artikkel
10 vil være et relevant moment ved tolkning og anvendelse
av reglene om midlertidige forføyninger.
Det er et uavklart spørsmål
om bruk av midlertidig forføyning mot ytringer før
de fremsettes skriftlig, kan komme i strid med forbudet i Grunnloven § 100
første punktum. Høyesteretts avgjørelse
i Rt. 1999 s. 1762 taler for et benektende svar, selv om den konkrete saken
gjaldt en bok som allerede var publisert. I så fall betyr
det at Grunnloven § 100 første punktum i realiteten
ikke hindrer forhåndskontroll av trykt skrift som skjer
ved domstolene.
Det må antas at EMK artikkel 10 og
SP artikkel 19 ikke stiller krav om noe absolutt forbud mot bruk
av midlertidige forføyninger eller liknende inngrep fra
en domstol for å stanse ytringer før de er offentliggjort. Vilkårene
for å tillate det er imidlertid meget strenge.
Ordlyden i Ytringsfrihetskommisjonens grunnlovsforslag
oppstiller tilsynelatende et absolutt forbud mot bruk av midlertidige
forføyninger mot ytringer før de er publisert.
Premissene viser imidlertid at forslaget ikke er ment slik, men
som en innstramming i dagens rettstilstand. Det bør etter
kommisjonens mening bare være adgang til å bruke
midlertidig forføyning når det er sannsynliggjort
at offentliggjøring ikke tilfredsstillende kan repareres
med økonomisk kompensasjon og/eller straff.
Flere av høringsinstansene er tilfreds
med de innstramminger som kommisjonen foreslår.
Etter departementets oppfatning følger
den rettstilstanden som kommisjonen ønsker seg gjennom grunnlovsendring,
i realiteten langt på vei dagens lovgivning og praksis.
EMK artikkel 10 vil ha betydning ved tolking av tvangsfullbyrdelseslovens
bestemmelser på dette punktet. De vurderingstemaene som kommisjonen
peker på, vil allerede inngå i vurderingen av
om vilkårene for å beslutte midlertidig forføyning
er oppfylt. Forskjellen mellom kommisjonens standpunkt og gjeldende
rett synes å være at vurderingen av om saksøker
er like godt avhjulpet ved etterfølgende ansvar i større
grad er et moment i en skjønnsmessig helhetsvurdering etter
tvangsfullbyrdelsesloven § 15-2, mens kommisjonen ønsker
en mer kategorisk regel.
Departementet anser det unødvendig å endre
tvangsfullbyrdelsesloven etter det forslaget til grunnlovsbestemmelse
som bør vedtas. Det er imidlertid mulig at vedtakelsen
av grunnlovsforslaget vil føre til en viss innstramming
i adgangen til å beslutte midlertidig forføyning
overfor ytringer.
For å ivareta den prosessuelle rettssikkerheten
legger kommisjonen til grunn at grunnlovsforslaget innebærer at
midlertidig forføyning ikke kan vedtas av tingretten uten
kontradiksjon og muntlige forhandlinger. Kommisjonen mener derfor
at tvangsfullbyrdelsesloven § 15-7 annet ledd, som åpner
for at midlertidig forføyning kan besluttes uten muntlig
forhandling dersom det er "fare ved opphold", ikke får
anvendelse når begjæringen om midlertidig forføyning
gjelder ytringer. Kommisjonen mener at bestemmelsen bør endres
for å få dette frem.
Departementet ser det ikke som hensiktsmessig å foreta
en slik endring. § 15-7 annet ledd er en unntaksbestemmelse
som uansett blir brukt med særlig forsiktighet i saker
om ytringsfrihet. Dessuten gir § 15-8 fjerde ledd partene
rett til å kreve etterfølgende muntlig forhandling
om unntaksbestemmelsen likevel skulle bli anvendt. Det kan foreligge
tilfeller der meget tungtveiende hensyn taler for bruk av unntaksbestemmelsen,
for eksempel der det er tale om å offentliggjøre forsvarshemmeligheter
av særlig sensitiv art.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti,
viser til at departementet anser det som unødvendig å endre
gjeldende tvangsfullbyrdelseslov for å sikre en høy
terskel for å gripe inn mot ytringer i et forestående
tv-program, en bokutgivelse eller et tidsskrift. Flertallet forutsetter
imidlertid at vedtakelsen av grunnlovsforslagets alternativ 5 til fjerde
ledd første punktum og alternativ 5 til fjerde ledd annet
punktum fører til en viss innstramming i adgangen til å beslutte
midlertidig forføyning overfor ytringer slik at utviklingen
av dagens praksis videreføres. Flertallet slutter
seg for øvrig til vurderingene i meldingen.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Fremskrittspartiet viser til Ytringsfrihetskommisjonens
premisser for forbud mot bruk av midlertidige forføyninger
mot ytringer før de er publisert. Dette innebærer
at bruk av midlertidig forføyning bare kan finne sted når
det er sannsynliggjort at offentliggjøring ikke tilfredsstillende
kan restitueres med økonomisk kompensasjon eller straff.
Kommisjonen legger også til grunn som en ytterligere sikkerhet mot
misbruk av slike forføyninger, at kommisjonens forslag
til Grunnloven § 100 fjerde ledd må tolkes slik at
forføyning i forhold til ytringer ikke kan vedtas av namsretten
uten kontradiksjon, dvs. muntlige forhandlinger. Forslaget er en
innstramming i forhold til dagens regelverk.
Disse medlemmer har merket seg
tilslutning til en slik innskjerping fra flere av høringsinstansene,
og at Regjeringen anser endringen langt på vei å være
i samsvar med gjeldende rettspraksis. Ifølge Regjeringen
synes forskjellen mellom kommisjonens standpunkt og gjeldende rett å være
at vurderingen av om saksøker er like godt avhjulpet ved
etterfølgende ansvar i større grad, er et moment
i en skjønnsmessig helhetsvurdering etter tvangsfullbyrdelseslovens § 15-2, mens
kommisjonen ønsker en mer kategorisk regel.
Disse medlemmer er av den oppfatning
at lovgiver så langt som mulig bør definere klare
rammer for lovanvendelsen. Disse medlemmer støtter Ytringsfrihetskommisjonens
forslag om en innskjerping på dette punkt.
Inngrep i ytringsfriheten kan skje ved beslag
eller inndragning av det materiale som skal formidle ytringen, for
eksempel bøker, tidsskrifter og videofilmer. Sensurforbudet
i Grunnloven § 100 er forstått slik at det ikke
er til hinder for straffeprosessuelt beslag av et trykt skrift før
det er gitt ut, hvis det skjer for å gripe inn mot et forestående
eller allerede begått lovbrudd. Slikt beslag kan tenkes
med hjemmel i straffeprosessloven § 203, og som hovedregel
er det påtalemyndigheten som treffer beslutning om beslag,
jf. § 205. Enhver som rammes av beslaget, kan etter § 208
straks eller senere bringe inn for retten spørsmålet
om et beslag skal opprettholdes.
Sensurforbudet har heller ikke vært
ansett absolutt til hinder for strafferettslig inndragning av trykte
skrifter før ytringen er publisert. Inndragning skjer ved
dom eller vedtakelse av forelegg, og er mest aktuelt der det er
slått fast med endelig virkning at en straffebestemmelse
som retter seg mot ytringer, er overtrådt.
Ytringsfrihetskommisjonen legger til grunn at
beslag og inndragning av "ytringsobjekter" kan oppfattes som forhåndskontroll
når dette skjer før ytringen er fremsatt. Det
kommenteres imidlertid ikke om grunnlovsforslaget vil legge noen
begrensninger på dagens regler om beslag og inndragning.
Ingen av høringsinstansene har særskilte
merknader om beslag og inndragning.
Beslag som skjer etter at en straffbar handling
har funnet sted, skaper ikke problemer i forhold til et forbud mot
forhåndskontroll av ytringer. På den annen side
vil bruk av den straffeprosessuelle beslagsordningen som ordinær
sensurmekanisme være uakseptabel. Etter departementets
syn er det ikke opplagt hvordan en bør se på beslag
som skjer for å forhindre straffbare handlinger når
dette ikke er en rutinemessig, fast ordning, men finner sted i enkeltsaker
der politiet har fått kunnskap om en planlagt ulovlig ytring
før den fremsettes. Grunnloven § 100 første
punktum er i dag ikke til hinder for at lovgivningen tillater slikt
beslag - også av trykte skrifter. Departementet mener at
denne rettstilstanden bør opprettholdes etter en ny grunnlovsbestemmelse.
Ved vurderingen av om beslag kan finne sted, eventuelt opprettholdes,
må det legges vekt på om det vil føre
til irreversible skadevirkninger om ytringen blir offentlig. Av
hensyn til ytringsfriheten ser departementet det som vesentlig at
et beslag som griper inn i ytringsfriheten, når som helst
kan bringes inn for domstolene. Departementet vil også overveie
om det bør kreves domstolsbehandling før beslaget,
slik ordningen er etter den danske retsplejeloven § 806
stk. 4.
En særlig bestemmelse finnes i straffeloven § 37
b: Selv om de ordinære vilkårene for inndragning
ikke er oppfylt, kan en ting inndras "når det på grunn
av dens art eller forholdene for øvrig er fare for at den
vil bli brukt til en straffbar handling". Etter straffeloven § 38 er
det adgang til ved dom å inndra et trykt skrift av forbrytersk
innhold "uten hensyn til om noen straffes for skriftet". Denne formuleringen åpner
for at det kan gripes inn før den straffbare handlingen
er begått. Departementet legger til grunn at det ikke bør
være adgang til å benytte inndragningshjemmelen
før handlingen er begått, med unntak for tilfeller
hvor offentliggjøring av ytringen kan volde irreversible skader.
Komiteen har merket
seg Ytringsfrihetskommisjonens synspunkt om at beslag og inndragning
av "ytringsobjekter" kan oppfattes som forhåndskontroll når
dette skjer før ytringen er fremsatt. Kommisjonen viser
til at beslag kan besluttes av politiet og er midlertidig, mens
inndragning krever domstolsbeslutning. Kommisjonen tar for øvrig
ikke eksplisitt stilling til om det foreslåtte grunnlovsforslag
vil legge begrensninger på dagens regler om beslag og inndragning.
Komiteen slutter seg til Regjeringens
vurdering av bestemmelsen som innebærer at det ikke bør
være adgang til å benytte inndragningshjemmelen
før handlingen er begått, med unntak for tilfeller
hvor offentliggjøring av ytringen kan volde irreversible skader. Komiteen er
også enig i at et beslag som griper inn i ytringsfriheten,
når som helst bør kunne bringes inn for domstolene. Komiteen imøteser
på denne bakgrunn en vurdering av hvorvidt det bør innføres
en ordning med domstolsbehandling før beslag.
Etter lov 4. august 1995 nr. 53 om politiet
(politiloven) § 11 skal den som vil benytte offentlig sted
til demonstrasjon, opptog, møte, stand eller liknende,
i god tid på forhånd gi politiet melding om det.
Politiet kan forby et slikt arrangement, men bare når det
er grunn til frykt for at det kan forårsake alvorlig forstyrrelse
av den offentlige ro og orden eller den lovlige ferdsel, eller det
formål som tilsiktes fremmet eller måten dette
skjer på, strider mot lov.
Demonstrasjonsretten nyter intet særskilt
vern i gjeldende Grunnloven § 100.
Retten til å delta i fredelige forsamlinger
er beskyttet i EMK artikkel 11 og SP artikkel 21. Det foreligger ikke
avgjørelser fra EMD som særskilt belyser adgangen
til å gripe inn i demonstrasjonsfriheten gjennom et system
med forhåndsgodkjenning. Det er imidlertid antatt at artikkel
11 ikke er til hinder for ordninger med krav om tillatelse eller
meldeplikt for å kunne demonstrere, selv om ordningens
karakter av forhåndskontroll tilsier særskilt
varsomhet.
Ytringsfrihetskommisjonen foreslår
ikke noen egen grunnlovsbestemmelse om demonstrasjonsrett, men legger
til grunn at retten til å demonstrere består av flere
elementer (klassisk ytringsfrihet, bruk av offentlig grunn, fravær
av forhåndskontroll). Disse elementene er enkeltvis
dekket av ulike ledd i grunnlovsforslaget. Sjette ledd beskytter
retten til å bruke offentlig sted til å ytre seg.
Forslaget til fjerde ledd innebærer at det ikke kan kreves
forhåndstillatelse til å demonstrere.
Forslaget er ikke til hinder for en varslingsplikt
som kan sette ordensmakten i stand til å foreta en vurdering av
de rent ordensmessige sider av den tillyste demonstrasjonen. Forslaget
skal heller ikke være til hinder for at ordensmakten kan
gi nærmere regler for eksempel om hvor demonstrasjonen
kan finne sted for å unngå at annen lovlig virksomhet
hindres av demonstrantene.
Alle ordensmessige regler og håndhevingen
av dem må være nøytrale i forhold til
demonstrasjonens formål og innhold. Dette innebærer
at det ikke - som etter dagens politilov § 11 tredje ledd
- kan nedlegges forbud mot demonstrasjoner selv om "det formål
som tilsiktes fremmet […] strider mot
lov". Fremsettelse av ulovlige ytringer under en demonstrasjon vil
derimot kunne rammes av etterfølgende ansvar for så vidt
annet ledd i grunnlovsforslaget gir adgang til å gjøre
inngrep i ytringen.
Departementet er som utgangspunkt enig med Ytringsfrihetskommisjonen
i at alle ordensmessige regler og all håndheving av disse
må være nøytrale i forhold til demonstrasjonens
formål og innhold. Departementet gjør likevel
den reservasjon at det må være adgang til å gripe
inn mot demonstrasjonen dersom det legges opp til ulovlige handlinger under demonstrasjonen.
Etter departementets oppfatning kan ordlyden
i politiloven § 11 tredje ledd i dag virke noe uklar. Siste del
av bestemmelsen ("det formål som tilsiktes fremmet eller
måten dette skjer på, strider mot lov") kan leses
slik at det er adgang til å nedlegge forbud mot en demonstrasjon
i tre tilfeller: 1) Det som søkes oppnådd som
en videre følge av demonstrasjonen, er ulovlig. Det kreves
for eksempel dødsstraff med tilbakevirkende kraft i en
konkret sak, jf. NOU 1999:27 s. 176. 2) (Rene) handlinger som foretas
under demonstrasjonen, vil være ulovlige. 3) Ytringer som
faller under demonstrasjonen, vil være ulovlige. Det bør
fortsatt være adgang til å gripe inn på forhånd
i tilfelle nr. 2. Departementet finner ikke grunn til å gi
uttrykk for hvordan den eksisterende bestemmelsen skal forstås,
men tar sikte på å fremme et lovforslag på bakgrunn
av en ny grunnlovsbestemmelse.
Komiteen deler Ytringsfrihetskommisjonens
vurdering av at de ulike elementene ved demonstrasjonsretten dekkes
ved ulike ledd i den foreslåtte grunnlovsbestemmelse. Forslaget
til leddet om forhåndskontroll innebærer at det
ikke kan kreves forhåndstillatelse for å kunne
demonstrere, mens sjette ledd omhandler retten til å ytre
seg på offentlig sted. Komiteen vil understreke
at en slik rett ikke hindrer utforming av varslingsplikt slik at
ordensmakten kan foreta en vurdering av de rent ordensmessige sider
ved en demonstrasjon.
Komiteen forutsetter at bestemmelsen
ikke er til hinder for å gripe inn mot ulovlige handlinger
i tilknytning til en demonstrasjon.
For de fleste medier gjelder det i dag ikke
noe krav om tillatelse fra det offentlige for å kunne etablere kanaler
ut i det offentlige rom. Dersom en innførte et alminnelig
krav om tillatelse for å kunne utgi trykte skrifter, ville
det være i strid med Grunnloven § 100 første
punktum.
For visse medier finnes krav om konsesjon. NRK
er gitt rett til å drive kringkasting direkte i kringkastingsloven § 2-1.
Andre enn NRK må ha konsesjon for å drive kringkasting
eller lokalkringkasting som formidles via senderanlegg som er konsesjonspliktige
etter § 2-2.
Konsesjonsordningen er ikke i strid med gjeldende Grunnlov § 100,
EMK artikkel 10 eller SP artikkel 19.
Etter EMK artikkel 10 nr. 1 tredje punktum er
det adgang til å kreve lisensiering av kringkasting, fjernsyn eller
kinoforetak.
Film- og videogramloven § 2 stiller
krav om konsesjon fra kommunen for å vise og omsette film
eller videogrammer i næring. Ordningen gjelder ikke dersom filmen
eller videogrammet som omsettes, skal videreomsettes. Konsesjonsordningen
er dels begrunnet i hensynet til kontroll med fremvisning og omsetning
av levende bilder, dels i kulturpolitiske hensyn.
Ytringsfrihetskommisjonen går inn for
at forbudet mot forhåndskontroll med ytringer også skal
omfatte krav som hindrer fri etablering av kanaler ut i det offentlige
rom. Forbudet gjelder for alle medier.
Forslaget er ikke til hinder for krav om tillatelse
som er begrunnet i tekniske forhold. Eksempel på dette
er dagens ordning med krav om konsesjon til etablering og drift
av kringkasting. Ordningen er begrunnet med at frekvenser er et
knapphetsgode. Så langt ordningen bare er begrunnet i tekniske
forhold, innebærer den ingen forhåndskontroll
med ytringer.
Kreves det derimot tillatelse til etablering
for å stille krav til innholdet i ytringene, eller det
stilles krav til eierstruktur i kringkastingsselskapene, er det
tale om forhåndskontroll som rammes av forslaget. Det gjelder selv
om kontrollen ikke rammer den enkelte ytringen, men bare stiller
krav til summen av ytringer (for eksempel krav om en viss andel
av bestemte programslag). På den annen side legger kommisjonen
til grunn at generelle innholdskrav rettet mot enhver tilbyder i
et marked uten etableringskontroll ikke kan oppfattes som forhåndskontroll.
Slike begrensninger må vurderes etter andre bestemmelser
i grunnlovsforslaget.
Kommisjonen drøfter særlig
grunnlovsforslagets konsekvenser for dagens ordning med kringkastingskonsesjon.
Dagens ordning med konsesjon med krav til innhold i kringkastingssendinger
må ses i sammenheng med at frekvenser på dagens
analoge bakkenett er et knapphetsgode, og at konsesjonene innebærer
rett til bruk av en begrenset fellesressurs samt beskyttelse mot konkurranse
fra andre. Denne knappheten på frekvenser har også begrunnet
kulturpolitiske krav til innholdet i sendingene. Opphører
knappheten på frekvenser ved overgang til digital formidling,
bortfaller argumentet for offentlig kontroll med innholdet. Det
innebærer at innholdskrav til sendinger via satellitt og
kabel, der det ikke er noe kapasitetsproblem i dag, ikke kan opprettholdes
etter grunnlovsforslaget.
Kommisjonen avviser kulturpolitiske argumenter
for kontroll med kringkasting som er uavhengige av spørsmålet
om frekvensknapphet, for eksempel at enhver kringkasting som når
mange, bør være en allmennkringkaster, eller at
fjernsynsselskaper for å demme opp for den angloamerikanske
underholdningsindustrien bør pålegges å avsette
sendetid til innslag produsert i hjemlandet eller Europa.
Etter film- og videogramloven § 2 kreves
det tillatelse for å drive visning eller omsetning av film
eller videogram i næring. Det er adgang til å stille
vilkår om krav til innholdet i tilbudet. Ordningen er ikke
begrunnet i tekniske forhold. Etter kommisjonens forslag vil dette
være en form for forhåndskontroll i strid med grunnlovsforslaget.
Etter kringkastingsloven § 4-5 kan
Statens medieforvaltning forby videresending av fjernsynskanaler
som sender reklame i strid med norsk lov, sender program med pornografi
eller vold i strid med norsk lov, sender program som kan være
skadelige for barn eller ungdom når videresendingen skjer
på tidspunkt barn eller ungdom er en dominerende seergruppe
eller sender program som norsk rett har funnet stridende mot straffeloven § 135
a. Dette vil trolig være en form for forhåndskontroll
som ikke lar seg opprettholde etter kommisjonens forslag. Kommisjonen
drøfter ikke spørsmålet.
Ytringsfrihetskommisjonens syn får
generell støtte fra flere høringsinstanser.
Departementet tar utgangspunkt i at et system
med forhåndstillatelse for å gi ut bøker,
blader, aviser mv. med sikte på en viss innholdskontroll
for formidling av opplysninger, ideer og budskap ikke er ønskelig,
og at en bør likestille dette med forhåndskontroll
som retter seg direkte mot ytringen. Tilsvarende prinsipper bør gis
generell anvendelse i alle medier.
Departementet er enig med Ytringsfrihetskommisjonen
i at generelle innholdskrav rettet mot enhver tilbyder av ytringer
i et marked uten etableringskontroll, ikke kan oppfattes som forhåndskontroll.
Kommisjonen kan forstås slik at den
prinsipielt utelukker muligheten for å sette forskjellige
krav til innholdet for forskjellige slags medier. Departementet kan
ikke uten videre slutte seg til et slikt syn. Det bør for
eksempel være i orden i forhold til en ny grunnlovsbestemmelse å pålegge
bestemte medier å ta inn visse former for samfunnsviktig
informasjon. Departementet viser ellers til at Ytringsfrihetskommisjonen
selv aksepterer et skille mellom levende bilder og andre kommunikasjonsformer
i sitt forslag til regelen om unntak fra forbudet mot forhåndskontroll
i fjerde ledd annet punktum.
Frekvensknapphet utgjør i dag en hovedbegrunnelse for
kravet om konsesjon for å drive med kringkasting i Norge.
Dette er også bakgrunnen for at konsesjonsordningen for
kringkasting via satellitt og kabel ble opphevet i 2002. Konsesjonsordningen
for kringkasting via analoge bakkenett ble opprettholdt med henvisning
til at kapasiteten i slike nett er langt lavere enn etterspørselen.
Kommisjonen legger til grunn at kringkastingskonsesjon,
med vilkår knyttet til programprofil, bare er forenlig
med forbudet mot forhåndskontroll så lenge kringkasterne
må gjøre bruk av naturgitte knapphetsgoder. Departementet
er enig i at konsesjonsordningen bør vurderes avskaffet
når det ikke lenger kan sies å være frekvensknapphet.
Konvergensutvalget drøftet kringkastingsloven § 4-5 i
sin innstilling NOU 1999:26 Konvergens - Sammensmelting av tele-,
data- og mediesektorene. Kultur- og kirkedepartementet la i januar
2004 frem til høring et forslag om å utvide kringkastingsloven § 4-5.
Departementet foreslår at det innføres en bestemmelse
i kringkastingsloven som i tillegg til å gi hjemmel til å forby selve
videresendingen av ulovlige og skadelige kringkastingsprogrammer,
også åpner for å forby omsetning og markedsføring
av innretninger som muliggjør distribusjon av slike programmer.
Kultur- og kirkedepartementet uttaler i høringsnotatet
at det i noen grad deler Konvergensutvalgets betraktninger, men
ikke konklusjonen. Departementet har lagt til grunn at det - så lenge forbudet
mot videresending av ulovlig innhold har en preventiv virkning og
intensjonene som ligger til grunn for bestemmelsen er aktverdige
- er riktig å tilstrebe en teknologinøytral bestemmelse
snarere enn å oppheve bestemmelsen.
Departementet legger til grunn at muligheten
for inngrep med hjemmel i kringkastingsloven § 4-5 kan oppfordre
til en form for sensur fra private. I ytringsfrihetssammenheng er
dette et viktig argument mot bestemmelsen. Etter departementets
syn kan bestemmelsen likevel forsvares fordi den muliggjør
håndheving her i landet av ulovlige ytringer samt programmer med
et innhold som kan være skadelige for barn og unge når
videresendingen skjer på tidspunkt der barn eller unge
er en dominerende seergruppe. Departementet viser dessuten til at
bestemmelsen har vært brukt med varsomhet.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti,
viser til at frekvensknapphet i dag utgjør en hovedbegrunnelse
for kravet om konsesjon for kringkasting i Norge og at departementet
legger til grunn at konsesjonsordningen bør vurderes avskaffet
når det ikke lenger kan sies å være frekvensknapphet. Flertallet støtter
denne betraktningsmåten. Flertallet slutter
seg for øvrig til vurderingene i meldingen.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Fremskrittspartiet har merket seg at Ytringsfrihetskommisjonen
går inn for at forbudet mot forhåndskontroll med
ytringer også skal omfatte krav som hindrer fri etablering
av kanaler ut i det offentlige rom. Forbudet gjelder alle medier,
men hindrer ikke at det settes krav om tillatelse begrunnet i tekniske forhold.
Likeledes vil forhåndssensur av levende bilder som skal
vises mindreårige være tillatt.
Tillatelse hvor det stilles eksplisitte krav
til ytringers innhold eller eierskap, vil være forbudt,
mens generelle innholdskrav rettet mot enhver tilbyder av ytringer
i et marked uten etableringskontroll ikke vil kunne oppfattes som
forhåndskontroll, og følgelig ikke være
forbudt etter kommisjonens forslag til Grunnloven § 100, fjerde
ledd.
Disse medlemmer er enig i at
retten til forhåndssensur av levende bilder som skal vises
til mindreårige grunnlovsfestes, og støtter for øvrig
kommisjonens forslag på dette punkt.
Grunnloven § 100 første punktum,
som kun omfatter trykte skrifter, beskytter ikke mot brevsensur,
enten det gjelder varetektsfengslede, soningsinnsatte i fengsler, eller
innsatte i institusjoner.
Det følger av straffeprosessloven at
den som er pågrepet eller varetektsfengslet, har rett til
ukontrollert skriftlig og muntlig samkvem med sin offentlige forsvarer.
For øvrig kan retten, i den utstrekning hensynet til etterforskingen
i saken tilsier det, ved kjennelse bestemme blant annet at brevveksling
bare kan finne sted under kontroll av politiet.
Reglene om brevkontroll av innsatte i fengsel
finnes nå i straffegjennomføringsloven. Kriminalomsorgen skal
kontrollere postsending til og fra innsatte i avdeling med særlig
høyt sikkerhetsnivå. Postsending til og fra innsatte
i fengsel med høyt sikkerhetsnivå skal kontrolleres,
men kontroll kan unnlates dersom sikkerhetsmessige grunner ikke
taler mot det. Postsending til og fra innsatte i fengsel med lavere
sikkerhetsnivå og overgangsbolig skal kontrolleres dersom
det fremstår som nødvendig av sikkerhetsmessige
grunner.
Korrespondanse med den innsattes forsvarer kan
i utgangspunktet ikke kontrolleres. I avdeling med særlig
høyt sikkerhetsnivå kan likevel selve postsendingen undersøkes,
men det er ikke adgang til gjennomlesning. Innholdsmessig sensur
av korrespondansen mellom den innsatte og forsvareren finner altså ikke
sted.
Lov om psykisk helsevern har regler om brevkontroll overfor
personer som har døgnopphold i institusjon for psykisk
helsevern. Bestemmelsen gir på nærmere vilkår
den faglig ansvarlige adgang til å vedta innskrenkninger
i retten til å sende og motta brev og bestemme at pasientens
post skal åpnes og kontrolleres ved begrunnet mistanke
om at medikamenter, rusmidler mv. vil bli forsøkt innført
til en pasient. Vedtak om slike inngrep i retten til korrespondanse
kan påklages til kontrollkommisjonen.
For barn i institusjoner følger det
av forskrift at det ikke kan gjøres inngrep i adgangen
til å sende post. Bestemmelsen er gitt med hjemmel i lov
om barnevernstjenester. Innkommende post til beboerne kan bare kontrolleres
etter beslutning av institusjonens leder eller stedfortreder når
det er begrunnet mistanke om at forsendelsen inneholder rusmidler
eller farlige gjenstander. Dette er altså ikke forhåndskontroll
i relasjon til ytringsfriheten. Vedtak om kontroll kan påklages
til fylkesmannen. Liknende regler om kontroll av postforsendelser
overfor beboere i institusjon eller bolig med heldøgns
omsorgstjenester følger av forskrift til sosialtjenesteloven.
Brevsensur kan være et inngrep både
etter EMK artikkel 8 om beskyttelse av privatlivets fred, artikkel 10
om ytringsfrihet, og SP artikkel 17 eller 19. De ordinære
vilkårene må derfor være oppfylt for
at det ikke skal oppstå konvensjonsstrid. Det må antas
at dagens ordninger med brevsensur ikke er i strid med EMK eller
SP.
Brevsensur regnes etter Ytringsfrihetskommisjonens grunnlovsforslag
som ulovlig forhåndskontroll. Kontroll med postsendinger
med sikte på å avdekke for eksempel berusende
og bedøvende midler, omfattes likevel ikke av dette, idet
det ikke er tale om en kontroll rettet mot ytringer.
Ytringsfrihetskommisjonens grunnlovsforslag åpner gjennom
en særbestemmelse i fjerde ledd annet punktum for brevsensur
i anstalter etter tillatelse fra domstol. Med anstalter forstås
varetektsfengsel og ordinært fengsel, og etter forholdene
institusjoner innen barnevern, rusomsorg og psykiatri.
Kravet om tillatelse fra domstol skal ivareta
den prosessuelle rettssikkerheten. Med domstol menes ethvert organ
som tilfredsstiller domstolsvilkåret i EMK artikkel 6.
For flere sensurordninger innebærer dette en skjerping
sammenlignet med dagens saksbehandlingsregler. Innenfor disse rammene
inneholder grunnlovsforslagets bestemmelse om forhåndskontroll
ingen materielle begrensninger i adgangen til å iverksette brevsensur.
Men sensuren vil være et inngrep i ytringsfriheten som
må ha hjemmel i lov og tilfredsstille vilkårene
i annet og tredje ledd.
Departementet forstår forslaget slik
at begrensninger i adgangen til å bruke telefon eller motta
besøk ikke i seg selv innebærer forhåndskontroll.
Slike inngrep må bedømmes etter kommisjonens forslag
til § 100 annet og tredje ledd. Det gjelder også for
personer i anstalter. Dersom bruk av for eksempel telefon i konkrete
tilfeller nektes på grunnlag av innholdet i ytringene,
må det oppfattes som en form for forhåndskontroll.
Det er bare Kriminalpolitisentralen
(KRIPOS) som har uttalt seg særskilt om brevsensur
i anstalter. KRIPOS stiller seg meget
kritisk til at kontroll av brev til og fra soningsansatte skal være
betinget av en domstolsavgjørelse, og viser til at blant
annet sikkerhetsgrunner tilsier at brevsensur bør kunne
utføres i forhold til alle innsatte. En brevsensur bestemt
av retten i forhold til en bestemt innsatt vil kunne omgås
ved at andre innsatte som ikke er pålagt brevsensur, kan
fungere som budbringere. KRIPOS stiller
også spørsmål om hvordan vilkårene
for at domstolen skal tillate brevsensur skal utformes.
Departementet kan ikke slutte seg til at grunnlovsbestemmelsen
bør oppstille et alminnelig krav om at all forhåndskontroll
med brev og liknende til og fra anstalter og institusjoner, krever
tillatelse av en domstol. Et slikt krav ville skape særlige
problemer for straffegjennomføringen som ikke står
i rimelig forhold til den styrkingen av ytringsfriheten som oppnås.
Det er behov for å gjennomføre
brevkontroll og liknende tiltak ut fra de begrunnelsene som finnes
i straffegjennomføringsloven ("sendingen inneholder opplysninger
om planlegging eller gjennomføring av straffbar handling,
unndragelse av gjennomføringen eller handlinger som vil
forstyrre ro, orden og sikkerhet"). Rutinemessig foreleggelse av
spørsmål om forhåndskontroll for en domstol
vil, på bakgrunn av den samlede fangebefolkningen, innebære
et betydelig arbeid for domstolene.
Departementet ser ikke grunn til å vurdere spørsmålet
om tillatelse fra en domstol til sensur annerledes i forhold til
pasienter som er under tvungent psykisk helsevern etter psykiatriloven.
Etter loven kan det vedtas inngrep i pasientens rett til å kommunisere med
omverdenen i den utstrekning sterke behandlingsmessige eller sterke
velferdsmessige eller sterke hensyn til nærstående
person gjør dette nødvendig. Bakgrunnen for dette
er blant annet at en del tvangsinnlagte psykiatriske pasienter av
og til gjennomgår faser der de er spesielt sårbare,
slik at kommunikasjon med omverdenen kan vanskeliggjøre
behandlingen. Andre kan komme til å skrive ting som kan
være en belastning i forholdet til familie, nærstående
eller arbeidsgiver og dermed vanskeliggjøre rehabiliteringen.
Det kan videre være situasjoner der pasienter i en psykotisk fase
foretar disposisjoner som kan være til stor skade for dem
selv og familien, og derfor bør skjermes for kommunikasjon
med omverdenen. Det vises til Ot.prp. nr. 11 (1998-1999) Om lov
om etablering og gjennomføring av psykisk helsevern (psykiatriloven).
For å kunne takle den konkrete behandlingsmessige situasjonen,
vil det være en fordel om disse vedtakene kan fattes av
den faglig ansvarlige for vedtak uten at det må gis forhåndstillatelse
fra domstolene. Rettssikkerhetsmessig er pasienten sikret ved at
vedtaket kan påklages til kontrollkommisjonen, som er et
uavhengig og judisielt preget kontrollorgan.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti,
tar utgangspunkt i at tungtveiende grunner kan gjøre det
nødvendig med brevsensur i anstalter, for eksempel innenfor
kriminalomsorgen og det psykiske helsevern.
Flertallet er enig med departementet
i at det ved brevsensur i anstalter ikke bør oppstilles
et grunnlovsbestemt krav om forhåndstillatelse av en domstol. Flertallet viser
til departementets begrunnelse. Flertallet viser
videre til at det gjeldende lovverket i vid utstrekning gir adgang
til etterfølgende domstolskontroll av avgjørelser
om brevsensur i anstalter. Rett til slik etterfølgende
kontroll er blant annet sikret gjennom EMK artikkel 6, som gjelder
som norsk lov, med rang foran andre norske lover (menneskerettsloven).
Flertallet viser også til
at et enstemmig storting så sent som i 1999 vedtok den
lovbestemmelsen som er grunnlag for brevkontroll innenfor det psykiske
helsevernet (jf. Innst. O. nr. 73 (1998-1999)). Det vil være unødig
strengt at en bestemt type rettssikkerhetsgaranti - forhåndstillatelse
av domstol - er en nødvendig følge av grunnlovsbestemmelsen,
så lenge det finnes andre reelle garantier som er praktisk
mer anvendelig. Etter lov om psykisk helsevern gjelder slike garantier
ved at innskrenkninger bare kan vedtas for 14 dager om gangen, og
ved at det oppstilles strenge materielle vilkår ("sterke
behandlingsmessige eller sterke velferdsmessige hensyn eller sterke
hensyn til nærstående gjør dette nødvendig").
Vedtaket kan påklages av kontrollkommisjonen, og det kan
bringes inn for domstolene.
Flertallet viser videre til at
Stortinget dessuten vedtok så sent som i 2001 de gjeldende
reglene om brevkontroll under straffegjennomføringen. Etter flertallets syn
sikrer disse reglene de nødvendige rettssikkerhetsgarantier
på en god måte.
Flertallet er enig med departementet
i at de særlige bestemmelsene om forhåndskontroll
ikke skal omfatte begrensninger i adgangen til å bruke
telefon, Internett eller å motta besøk, unntatt
dersom inngrep skjer i konkrete tilfeller på grunnlag av
innholdet i ytringene.
Departementet har ikke tatt stilling til om
grunnlovsbestemmelsen bør oppstille et alminnelig forbud
mot sensur av brev og annen privat korrespondanse utenfor anstalter. Flertallet mener
at et slikt forbud bør tas inn i grunnlovsbestemmelsen.
Dokument nr. 12:16 (1999-2000) inneholder to alternativer som ivaretar dette
- alternativ 2 og 3 til § 100 fjerde ledd annet punktum. Flertallet går
inn for alternativ 3, fordi dette både omfatter "Brev"
og "anden privat Korrespondance". Dermed vil for eksempel også bruk
av e-post kunne omfattes. Ved en slik bestemmelse får en
også markert i grunnlovsbestemmelsen at et sterkt vern
om den private sfære er en forutsetning for en velfungerende
ytringsfrihet.
Denne bestemmelsen bør etter flertallets syn plasseres
som et tredje punktum etter forbudet mot forhåndskontroll
av trykte skrifter.
Begrepet "Censur" skal i denne sammenheng forstås som
at korrespondanse stanses. Etter flertallets oppfatning
bør det også omfatte suspensjon av korrespondanse
i påvente av at tillatelse kommer fra en myndighet, selv
om korrespondansen slipper gjennom.
Flertallet viser til at det finnes
ulike tiltak som klart kan sies å angå den frie
kommunikasjon mellom personer, men som ikke kan regnes som sensur
i bestemmelsens forstand. Det å gjøre seg kjent
med korrespondanse, for eksempel ved at en samtale overhøres
eller ved ulike former for avlytting ved offentlig myndighet, omfattes
etter flertallets mening ikke av begrepet sensur. Slike inngrep
må likevel vurderes etter den alminnelige avveiningsnormen
i forslaget til annet ledd, som omfatter et vidt spekter av inngrep
i ytringsfriheten.
Flertallet vil dessuten understreke
at for eksempel avlytting ved offentlig myndighet klart vil falle
inn under EMK artikkel 8 (vern av privatlivet og korrespondanse),
og må tilfredsstille kravene i den bestemmelsen, herunder
krav til lovgrunnlag og at inngrepet må være nødvendig
i et demokratisk samfunn ut fra visse oppregnede formål
(hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd,
for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte
helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter
og friheter). Flertallet viser til at også denne
bestemmelsen er en del av norsk lov, med rang foran annen lov (menneskerettsloven).
Flertallet viser også til
at det finnes flere eksempler på at slike tiltak av Den
europeiske menneskerettsdomstol er vurdert etter EMK artikkel 8,
og at domstolen i flere saker har funnet krenkelse av bestemmelsen,
for eksempel fordi telefonavlyttingen har foregått uten
forankring i lov.
Flertallet vil vise til at departementet
i forslaget til grunnlovsbestemmelse har lagt til grunn det synspunktet
at strafferettslig beslag vil være tillatt selv om dette
i praksis fører til at visse ytringer stanses, jf. St.meld.
nr. 26 (2003-2004) s. 127. Etter flertallets syn
må det samme gjelde særbestemmelsen om brevsensur.
Dette innebærer slik flertallet ser det at tiltak fra politi
og påtalemyndighet, som er regulert i lov, eksempelvis
straffeprosessloven, og som er gjenstand for domstolskontroll i
tråd med EMK, ikke vil være i strid med grunnlovsbestemmelsen.
Begrepet "Anstalter" må etter flertallets oppfatning
ikke tolkes for snevert. Det er om den aktuelle personen er under
et regime som en til vanlig tenker på som anstalter eller
institusjoner, for eksempel slik at ulike åpne soningsformer
er omfattet av begrepet.
Flertallet viser for øvrig
til departementets vurderinger av spørsmålet om
brevsensur.
Grunnlovsbestemmelsen om forhåndskontroll
vil etter dette lyde:
"Statens Myndigheder kunne ikke udøve Forhaandscensur
og anden Forhaandskontrol af Ytringer, med mindre tungtveiende Hensyn
gjøre det tilbørligt holdt op imod Ytringsfrihedens
Begrundelser. Forhaandskontrol af trykt Skrift bør ikke
finde Sted. Censur af Brev og anden privat Korrespondance kan kun
sættes i Værk i Anstalter."
Flertallet legger til grunn at
uttrykket "Censur" i tredje punktum skal forstås like vidt
som uttrykket "Forhaandscensur og anden Forhaandskontrol" i første punktum.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Fremskrittspartiet har merket seg at Ytringsfrihetskommisjonen
anser brevsensur som forhåndskontroll i strid med kommisjonens
forslag til grunnlovsbestemmelse. Gjennom en særbestemmelse
i forslaget til § 100 fjerde ledd annet punktum, åpnes
det imidlertid for brevsensur i anstalter dvs. fengsler, institusjoner
innen barnevern, psykiatri mv. etter tillatelse fra domstol. Fare
for bevisforspillelse eller forhold som kan være til skade
for en pasient i en behandlingssituasjon, gjør muligheten
for et slikt inngrep nødvendig. Av hensyn til den enkeltes
rettssikkerhet, støtter disse medlemmer kommisjonens
forslag om at inngrep i ytringsfriheten slik brevsensur er, skal
lovfestes.
Ved valg av grunnlovsalternativer som regulerer forhåndskontroll
av ytringer, må det for det første tas stilling
til hvordan en alminnelig bestemmelse om forhåndskontroll
bør formuleres, jf. de ulike alternativene til fjerde ledd
første punktum i Dokument nr. 12:16 (1999-2000).
For det annet må det tas stilling til
om det bør gis en særbestemmelse om brevsensur
i anstalter, jf. alternativ 1 til 4 til fjerde ledd annet punktum.
For det tredje må det tas stilling
til om det bør gis en særlig bestemmelse om forhåndskontroll
av ytringer i visse medier mv. - trykte skrifter og eventuelt muntlige ytringer,
jf. alternativ 5 til fjerde ledd annet punktum og alternativ 5 og
6 til første ledd.
For å unngå kompliserende
henvisninger i flere trinn enn nødvendig er beskrivelsene
i det følgende gjort ut fra den forutsetning at bestemmelsen
om forhåndskontroll plasseres som fjerde ledd i paragrafen.
I det følgende er de ulike alternativene
søkt rangert etter graden av grunnlovsvern. Alternativene
som gir sterkest vern, kommer først.
Betydningen av alle alternativene må for øvrig
ses i sammenheng med om det gis særlige bestemmelser om trykte
skrifter og brevsensur.
Hvis Ytringsfrihetskommisjonens forslag til
ny Grunnlov § 100 fjerde ledd (alternativ
1) vedtas med det innhold kommisjonen legger i forslaget,
vil dette innebære et tilnærmet absolutt vern
mot forhåndssensur og andre forebyggende forholdsregler.
Det vil likevel ligge innenfor en rimelig tolkning av bestemmelsen
at forhåndssensur i spesielle tilfeller tillates, slik
at Stortinget kan gi nærmere retningslinjer om dette.
Alternativ 6 er lik
alternativ 1, med den forskjellen at det tillater forhåndskontroll
som er nødvendig for å beskytte mot skadelig påvirkning
fra levende bilder - både overfor barn og voksne. Dermed
kan en beholde blant annet filmsensur også overfor voksne
så langt dette er "nødvendigt for at beskytte
imod skadelig Paavirkning fra levende Billeder". Generelt gir dette
alternativet en særlig åpning for forhåndskontroll
av levende bilder.
Alternativ 2 gir
et sterkt grunnlovsvern, men lar det være avgjørende
om "særlig tungtveiende Hensyn gjøre det forsvarligt
holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelser". Alternativet indikerer
noe større fleksibilitet enn alternativ 1, men kravet om
"særlig tungtveiende Hensyn" er strengt. Også her
vil Stortingets presiseringer være av betydning.
Alternativ 4 skiller
seg fra alternativ 2 ved at ordet "forsvarligt" er byttet ut med
"tilbørligt". Språklig er det neppe noen forskjell
mellom de to alternativene. Terskelen for å gjøre
inngrep er noe lavere enn etter alternativ 1 og 2 - "særlig tungtveiende Hensyn gjøre dette tilbørligt holdt op imod Ytringsfrihedens
Begrundelser". Vernet etter alternativ 3 ("tungtveiende
Hensyn gjøre dette forsvarligt holdt
op imod Ytringsfrihedens Begrundelser") og alternativ
5 ("tungtveiende Hensyn gjøre dette tilbørligt holdt
op imod Ytringsfrihedens Begrundelser") må språklig
antas å ligge nær hverandre (jf. tilsvarende om
forholdet mellom alternativ 2 og 4). Begge alternativene legger
opp til et svakere vern enn alternativ 2 og 4. Disse alternativene er
nærliggende dersom det ikke er ønskelig med større endringer
i dagens lovgivning.
Alternativ 7 åpner
for forhåndskontroll på to ulike grunnlag: Når
det er nødvendig for å beskytte mot skadelig påvirkning
fra levende bilder, eller når forhåndskontroll
ikke forstyrrer ytringsfrihetens begrunnelser. Om dette alternativet
heter det i St.meld. nr. 42 (1999-2000) s. 54:
"Ordlyden i alternativ 7 gir grunnlag for å opprettholde
filmsensuren for voksne, og tar sikte på å opprettholde
muligheten for forhåndskontroll av kringkasting selv om
situasjonen med knapphet på frekvenser skulle opphøre,
jf. kapittel 5.9.7 ovenfor. Et formål med dagens konsesjonssystem
etter kringkastingsloven og film- og videogramloven er å styrke ytringsfriheten
ved å gi publikum bredde og kvalitet i tilbudet. Alternativet
tillater at konsesjonssystemet opprettholdes i forhold til Grunnloven,
i den grad systemet kan bidra til at denne målsettingen
nås, eller at systemet i det minste ikke fører
til at ytringsfrihetens prosesser forstyrres eller skades."
Etter departementets vurdering er de standpunktene departementet
har inntatt i kapittel 5 i St.meld. nr. 26 (2003-2004) forenlig
med flere av alternativene nevnt foran. Departementet viser særlig
til alternativ 3 og 5. På bakgrunn av de standpunkter som
er inntatt, tilrår departementet at alternativ 5 vedtas.
Dersom en ønsker en spesialregulering
av brevsensur finnes to hovedmuligheter til regulering i fjerde
ledd annet punktum.
Alternativ 1 og alternativ 4 tillater brevsensur, men etter
tillatelse fra en domstol.
Alternativ 2 og alternativ 3 tillater brevsensur uten tillatelse
fra domstol.
Alternativt kan en særregulering av
spørsmålet om brevsensur utelates fra grunnlovsbestemmelsen.
Dersom dette leddet i grunnlovsbestemmelsen ikke skal inneholde
noen særbestemmelse om forhåndskontroll av trykte
skrifter, bør i tilfelle alternativ 6 til fjerde ledd annet
punktum vedtas. Dersom en slik særbestemmelse er ønskelig,
vil denne stå som annet punktum, og det må velges
et alternativ som gjør at fjerde ledd tredje punktum utelates,
jf. alternativ 2.
Etter departementets syn bør det ikke
gis noen særbestemmelse om brevsensur i anstalter. Det innebærer
at brevsensur i anstalter må tilfredsstille kravet i den
alminnelige bestemmelsen om forhåndskontroll av ytringer.
Dersom det er ønskelig å gi
en bestemmelse som markerer et sterkere vern mot forhåndskontroll
av trykt skrift enn forhåndskontroll av andre medier, finnes
følgende alternativer:
Alternativ 5 til
fjerde ledd annet punktum formulerer et forbud mot forhåndskontroll
av trykt skrift som i utgangspunktet er absolutt. Dette alternativet
kan kombineres med et svakere vern for ytringer i andre medier.
Alternativ 5 til første ledd gir en liknende bestemmelse,
men det er forutsatt at dette alternativet skal benyttes dersom
forbudet mot forhåndskontroll skal være begrenset
til trykte skrifter. Dette alternativet er med andre ord ikke ment
som noe supplement til en alminnelig bestemmelse om forbud mot forhåndskontroll.
Alternativ 6 til
første ledd gir et forbud mot forhåndskontroll
som er begrenset til trykte skrifter og muntlige ytringer. Heller
ikke dette alternativet er ment som noe supplement til en alminnelig
bestemmelse om forbud mot forhåndskontroll.
Etter departementets syn bør alternativ
5 til fjerde ledd velges.
Departementet er på denne bakgrunn
kommet til at bestemmelser som svarer til alternativ
5 til fjerde ledd første punktum bør tilrås.
Videre bør en bestemmelse som svarer til alternativ
5 til fjerde ledd annet punktum tilrås. Endelig bør
en bestemmelse som svarer til fjerde ledd tredje punktum utelates,
jf. alternativ 2. Det gir følgende
utforming av bestemmelsen om forhåndskontroll av ytringer:
"Statens Myndigheder kunne ikke udøve Forhaandscensur
og anden Forhaandskontrol af Ytringer, medmindre tungtveiende Hensyn
gjøre det tilbørligt holdt op imod Ytringsfrihedens
Begrundelser. Forhaandscontrol af trykt Skrift bør ikke
finde Sted."
Fordi departementet tilrår at bestemmelsen
om klassisk ytringsfrihet, informasjonsfrihet og retten til taushet
gis samlet i ett ledd, plasseres bestemmelsen om forhåndskontroll
som tredje ledd i paragrafen.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti,
støtter de alternativene til første punktum og
annet punktum til tredje ledd som departementet tilrår.
Flertallet viser videre til sine
merknader ovenfor, punkt 5.7.1 og støtter ut fra dette
alternativ 3 til tredje punktum i tredje ledd i grunnlovsbestemmelsen.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Fremskrittspartiet støtter Ytringsfrihetskommisjonens
forslag til fjerde ledd. Disse medlemmer finner det
riktig og hensiktsmessig å grunnlovsfeste rett til å beskytte
barn og unge mot skadelig påvirkning fra levende bilder.
Videre er disse medlemmer av
den oppfatning at domstolsbeslutning som grunnlag for brevsensur
er viktig ut fra et rettssikkerhetssynspunkt.