Yringsfrihetskommisjonen foreslår å grunnlovsfeste offentlighetsprinsippet, eller borgernes informasjonskrav. Grunnlovsfestingen omfatter både dokument- og møteoffentlighet. Kommisjonens forslag til grunnlovsbestemmelse i § 100 femte ledd lyder:

"Enhver har Ret til Indsyn i Statens og Kommunernes Acter og til at følge Forhandlingerne i Retsmøder og folkevalgte Organer. Loven kan kun sætte slige klarlig definerede Grændser for denne Ret, hvor særligt tungtveiende Hensyn gjøre dette nødvendig."

Grunnloven § 100 gir ikke allmennheten noe krav på innsyn i myndighetenes dokumenter eller å få være til stede på møter hos myndighetene.

Etter Grunnloven § 84 skal "Storthinget holdes for aabne Døre, og dets Forhandlinger kundgjøres ved Trykken". Bestemmelsen etablerer en hovedregel om møteoffentlighet i Stortinget og rett til referater fra debattene (dokumentoffentlighet).

Grunnloven § 110 b annet ledd slår fast at borgerne er "berettigede til Kundskab om Naturmilieuets Tilstand og om Virkningerne af planlagte og iværksatte Indgreb i Naturen". Det er antatt at bestemmelsen innebærer en plikt for forvaltningen til å praktisere meroffentlighet etter offentlighetsloven for slike opplysninger.

Det finnes en rekke regelverk om dokument- og møteoffentlighet. Regler om møteoffentlighet finnes særlig i Stortingets forretningsorden, domstolloven og kommuneloven. Regler om dokumentoffentlighet finnes særlig i offentlighets­loven, ulike plenarvedtak truffet av Stortinget, ombudsmannsloven, miljøinformasjonsloven, produktkontrolloven, tvistemålsloven og straffeprosessloven.

Lovgivningen har også en del bestemmelser om at det offentlige aktivt skal informere allmennheten om ulike sider ved sin virksomhet (informasjonsplikt), men ingen alminnelig lov.

EMD har i flere saker konkludert med at EMK artikkel 10 ikke har gitt grunnlag for en informasjonsplikt for det offentlige. Dersom EMD får seg forelagt en sak der offentlige myndigheter ikke har gitt informasjon av stor samfunnsmessig betydning, og som allmennheten ville hatt interesse av å få kunnskap om, kan det likevel ikke utelukkes at den vil utlede en viss informasjonsplikt av artikkel 10 for myndighetene.

I sin argumentasjon til fordel for grunnlovsfesting av offentlighetsprinsippet tar Ytringsfrihetskommisjonen utgangspunkt i begrepene informasjonsfrihet og informasjonsplikt. Det offentliges informasjon om egen virksomhet kan lett bli et middel til å fremme eget formål. Informasjonskravet er ment å bøte på denne svakheten ved å pålegge det offentlige en plikt til å gi fra seg informasjon etter fremsatt krav. Det kan altså ikke bare være det offentlige selv som skal kunne bestemme hva som kan fremlegges for offentligheten.

Kommisjonens nærmere drøftelser av informasjonskravet er først og fremst knyttet til dokumentoffentligheten, selv om forslaget også omfatter møteoffentlighet.

Bestemmelsen omfatter både dokumentoffentligheten og møteoffentligheten.

For begge disse prinsippene er bestemmelsen begrenset til krav direkte mot det offentlige, og ikke private. Dersom private utøver offentlig myndighet, vil plikten likevel gjelde overfor dem. Rettighetene er gitt til "Enhver".

Etter kommisjonens forslag skal dokumentoffentlighetsprinsippet gjelde for "Statens og Kommunernes Acter".

Dette innebærer at statlig og kommunal forvaltning samt domstolenes forvaltningsvirksomhet er omfattet av grunnlovsforslaget.

Plikten er reaktiv, det vil si at den bare utløses på forespørsel fra noen.

Innsynsretten er avgrenset til "Acter". Elektronisk lagret informasjon omfattes i samme utstrekning som papirlagret, likeså film og lydbånd.

Møteoffentligheten innebærer etter kommisjonens forslag en rett for den enkelte til å følge forhandlingene i "Retsmøder" og "folkevalgte Organer". Dette skal innebære en rett til både å overvære møtet og å referere fra det.

Begrensninger i prinsippene om dokument- og møteoffentlighet må etter kommisjonens forslag til femte ledd annet punktum tilfredsstille fire vilkår, som er felles for dokumentoffentlighet og møteoffentlighet:

• – Unntaket må følge av "Lov".

• – Unntakene må være "klarlig definerede".

• – Det må foreligge "særligt tungtveiende Hensyn" for å gjøre unntak.

• – Disse hensynene må gjøre unntaket "nødvendigt".

Vilkårene henger nær sammen. Kravet om klarhet kan ses på som en forlengelse av lovskravet, og kravet om at det foreligger "særligt tungtveiende Hensyn" kan ses slik at det også stiller visse krav om at unntakene er nødvendige.

Etter kommisjonens forslag må det foreligge "særligt tungtveiende Hensyn" som gjør unntak nødvendig. Dette vilkåret, som angir terskelen for når det kan gjøres unntak fra offentlighetsprinsippet, er trolig det som har størst betydning for hvor langt en kan gå i å verne andre interesser.

Formuleringen viser at de relevante hensynene må ha en helt særlig styrke for at inngrepet er grunnlovsmessig. Kommisjonen understreker at kravet om "særligt tungtveiende Hensyn" er et strengt krav. Kravet skjerpes ytterligere ved det fjerde vilkåret om at unntaket må være "nødvendig". Bestemmelsen skiller seg fra annet ledd ved at den fokuserer på de hensynene som taler for unntak, og ikke på ytringsfrihetens begrunnelser. Det er på det generelle planet vanskelig å antyde noe presist om hvilke konsekvenser dette kravet har.

Nødvendighetsvilkåret innebærer at offentlighet må medføre skade eller negative konsekvenser for de interessene som unntaket fra offentlighet skal ivareta. Dette må i en viss utstrekning føre til at unntak bare kan gjelde så langt hensynene bak unntaket gjør seg gjeldende. Generelt kan en si at nødvendighetsvilkåret stiller krav om snevert utformede unntak som "treffer" presist i forhold til de tilfellene der beskyttelsesbehovet gjør seg gjeldende. Dette kan ha konsekvenser ved at dagens lovgivning i visse tilfeller må tolkes innskrenkende. Et nødvendighetskrav kan videre tenkes å innebære et visst krav om at myndighetene i valget mellom flere mulige inngrep i offentlighetsprinsippet som kan ivareta et definert beskyttelsesbehov, velger det minst inngripende. Det kan likevel være uklart hvilken selvstendig betydning kravet om nødvendighet har ved siden av kravet om "særligt tungtveiende Hensyn".

Kommisjonen synes generelt å godta det balansepunktet dagens lovgivning bygger på når det gjelder avveiningen mellom hensynet til offentlighet og hensynet til vern av andre private interesser, for eksempel vern av forretningshemmeligheter.

Kommisjonen er kritisk til at de umiddelbare hensyn til effektiv saksbehandling lett vil komme til å skyve hensynet til åpenhet til side i den løpende forvaltning.

Kravet til forankring i "Loven" forstås av kommisjonen som et krav om formell lov eller hjemmel i formell lov. Det betyr at inngrep i offentlighetsprinsippet som ikke har slik forankring, ikke kan anvendes etter vedtakelsen av en ny grunnlovsbestemmelse.

Kommisjonens krav om at begrensningene i ytringsfriheten skal være "klarlig definerede" innebærer, sammen med lovskravet, at begrensninger i forskrift bare vil være gyldige når det klart fremgår av forskriftshjemmelen hvilke detaljer som nærmere kan avklares i forskriften.

Kommisjonen understreker også at "utvidende tolkning av rettsregler til skade for ytringsfriheten ikke skal forekomme".

Kommisjonen drøfter forholdet til visse sider av offentlighetsloven noe nærmere.

Kravet om "særligt tungtveiende Hensyn" synes å ha konsekvenser både for skjerming av personopplysninger og for forvaltningens adgang til å påberope seg hensynet til den interne saksforberedelsen som grunnlag for unntak.

Atskillig av den rettshåndhevingen som skjer ved brudd på lovverket, foregår utenfor strafferettsapparatet, ved at forvaltningsorganer treffer vedtak om sanksjoner av ulike slag. Opplysninger om lovbrudd kan i dag være omfattet av taushetsplikt. Dokumenter som er utferdiget i anledning saker om lovbrudd, kan dessuten unntas fra offentlighet etter offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 5. Kommisjonens understrekning av at strafforfølgning - herunder pågripelser, siktelser og tiltale - er en offentlig sak, tilsier at dagens lovgivning må endres dersom kommisjonens forslag vedtas. Dersom en følger kommisjonens synspunkt, er det mye som taler for at utgangspunktet må snus, slik at det må særlige grunner til for at en kan unnta fra offentlighet opplysninger om at en bestemt person er under strafforfølgning, iallfall ved mer alvorlige overtredelser. Utenfor forfølgningen for lovbrudd vil det trolig være større adgang til å skjerme personopplysninger som i dag er taushetsbelagte som "personlige forhold" etter forvaltningsloven. Som nevnt forutsetter kommisjonen at rettspsykiatriske rapporter normalt kan unntas når disse inngår i forvaltningens saksbehandling.

Når det gjelder lovens unntakshjemler ellers, vil det i større grad stilles krav om skadelige virkninger for at dokumenter eller deler av disse kan unntas.

Regelen om meroffentlighet i offentlighetsloven § 2 tredje ledd er ikke tilstrekkelig til å oppfylle kommisjonens forslag der unntakshjemlene er problematiske i forhold til forslaget. Men kommisjonens grunnlovsforslag kan medføre en plikt til å praktisere meroffentlighet.

Regler om domstollovens regler om møteoffentlighet (§§ 124 flg.) ble revidert i 1999. Bestemmelsene slår fast et utgangspunkt om offentlighet. Innskrenkninger kan som hovedregel bare besluttes av retten i konkrete tilfeller og etter en grunngitt prøving når unntak er nødvendig av hensyn for å beskytte nærmere oppregnede interesser.

Det synes ikke nødvendig å foreslå lovendringer i domstollovens regler om møteoffentlighet om kommisjonens forslag blir vedtatt. Dette utelukker likevel ikke at en ved anvendelsen av dagens bestemmelser må legge større vekt på hensynet til allmennhetens informasjonskrav.

Etter kommuneloven § 31 nr. 1 skal møter i folkevalgte organer holdes for åpne dører hvis ikke annet følger av lovbestemt taushetsplikt eller vedtak etter paragrafen. Bestemmelsen omfatter alle folkevalgte organer i kommunene - både når medlemmene er valgt direkte av folket og når medlemmene er valgt av kommunestyret eller fylkestinget (for eksempel formannskap og fylkesutvalg, faste utvalg, kommuneråd og fylkesråd).

Kommisjonens grunnlovsforslag er begrenset til å omfatte direkte folkevalgte organer. Dette betyr at det først og fremst er unntakene i kommuneloven § 31 nr. 3 som berøres av grunnlovsforslaget. Bestemmelsen lyder:

"Et folkevalgt organ kan vedta å behandle en sak for lukkede dører hvor hensynet til personvern eller andre tungtveiende private eller offentlige interesser tilsier dette. Debatt om dette foregår for lukkede dører hvis møteleder krever det eller vedkommende organ vedtar det. Personalsaker skal alltid behandles for lukkede dører."

I forhold til grunnlovsforslaget er vilkårene for å lukke dørene til dels angitt meget generelt i bestemmelsen. Vilkårene synes heller ikke å oppfylle de strenge krav for unntak som vil følge av kommisjonens grunnlovsforslag.

Sametingets regler om møteoffentlighet og unntak fra utgangspunktet har en svak forankring i lovgivningen, jf. lov 12. juni 1987 nr. 56 om Sametinget og andre samiske rettsforhold § 2-14. Menighetsrådene, jf. lov 7. juni 1996 nr. 31 § 6, jf. § 10, må også regnes som direkte folkevalgte organer som faller inn under bestemmelsens virkeområde. Det finnes i dag ikke en lovhjemmel for å lukke deres møter som vil tilfredsstille de krav kommisjonen oppstiller.

En del høringsinstanser støtter forslaget om grunnlovsfesting av offentlighetsprinsippet. De ulike instansene støtter i varierende grad vilkårene for å kunne gjøre inngrep i offentlighetsprinsippet. Hovedinntrykket er at instansene i nokså liten grad går inn på en nærmere vurdering av vilkårene for å gjøre unntak. Enkelte høringsinstanser uttaler seg ikke om spørsmålet om grunnlovsfesting, men gir uttrykk for støtte til kommisjonens intensjoner om økt grad av offentlighet og innsyn.

Noen instanser er negative til en grunnlovsfesting, og mener at ordinær lovfesting av innsynsretten bør være tilstrekkelig og at grunnlovfesting eventuelt bør skje i en større sammenheng, der også grunnlovsfesting av det kommunale selvstyret vurderes.

Noen instanser mener at prinsippets virkeområde også bør utvides sammenlignet med det kommisjonen går inn for.

Etter departementets oppfatning har det gode grunner for seg å grunnlovsfeste offentlighetsprinsippet når en ny bestemmelse om ytringsfrihet blir vedtatt. Høringsinstansene har gitt bred støtte til grunnlovsfesting av prinsippet. Departementet viser til kommisjonens begrunnelse og understreker særlig den betydningen offentlighetsprinsippet har for de demokratiske prosesser i samfunnet.

Departementet mener at en grunnlovsfesting av offentlighetsprinsippet bør være mer enn en symbolsk markering. Prinsippet bør sette reelle skranker for lovgivernes myndighet, og grunnlovsbestemmelsen bør kunne håndheves av domstolene.

Etter departementets syn bør en grunnlovsbestemmelse om offentlighetsprinsippet være til hinder for å gjøre inngrep i det sentrale innholdet i dagens offentlighetslovgivning. Samtidig bør ikke grunnlovsbestemmelsen være til hinder for å opprettholde bestemmelsene i offentlighetsloven i dag. En grunnlovsbestemmelse er ment å virke over tid og under skiftende samfunnsforhold. Det tilsier en viss tilbakeholdenhet med å grunnlovsfeste mer detaljert det som måtte følge av yttergrensene for åpenhet etter dagens lovgivning. Departementet understreker likevel at en grunnlovsfesting av offentlighetsprinsippet, sam­men med en grunnlovsfesting av infrastrukturkravet, bør stå som en permanent oppfordring om å arbeide for en størst mulig grad av åpenhet i den lovgivningen som til enhver tid gjelder.

Når det gjelder avgrensningen av virkeområdet for møteoffentlighetsprinsippet, er departementet enig i at møteoffentlighetsprinsippet i forvaltningen bør omfatte de direkte folkevalgte organer. Det innebærer blant annet at kommunestyremøter er omfattet, men ikke faste komiteer eller utvalg etter kommuneloven § 10. Heller ikke regjeringen og Kongen i statsråd er direkte folkevalgte organer.

Virkeområdet for offentlighetsprinsippet i rettspleien er i kommisjonens forslag knyttet til begrepet rettsmøte. Dette bør forstås som en henvisning til møter som en domstol holder til forhandling mellom partene eller for å avhøre parter, vitner eller sakkyndige eller foreta granskning.

Kommisjonen knytter avgrensningen av dokument­offentlighetsprinsippet nært til dagens definisjon i offentlighetsloven § 1.

Departementet ser det som lite hensiktsmessig at man i en grunnlovsbestemmelse binder seg strengt til avgrensningen i dagens offentlighetslov. Departementet er imidlertid enig med kommisjonen i at "[d]et sentrale i bestemmelsen er at innsynsretten gjelder overfor informasjonsbesittere som utøver offentlig myndighet". Dette bør også være avgjørende for den avgrensningen offentlighetsprinsippet bør ha i grunnlovsbestemmelsen. Dette innebærer at virksomheter som er skilt ut av den ordinære forvaltningen gjennom selvstendige rettssubjekter, som utgangspunkt ikke vil omfattes av grunnlovsfestingen av offentlighetsprinsippet. Et slikt rettssubjekt vil bare være omfattet "i saker hvor det treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift", jf. offentlighetsloven § 1 første ledd tredje punktum.

Departementet legger til grunn at Stortinget selv vil ta stilling til om Stortinget og organer for Stortinget bør være omfattet av en grunnlovsbestemmelse om dokumentoffentlighet.

Det er uklart om kommisjonen foreslår å la grunnlovsfestingen omfatte dokumentoffentlighet i saker som behandles av domstolene etter rettspleielovene - i sivile saker eller straffesaker. Ønskeligheten av og betenkelighetene ved å gi innsyn kan variere, blant annet ut fra sakstype (sivile saker med private parter, saker mot forvaltningen, straffesaker) og for ulike typer dokumenter (saksforberedende dokumenter, dokumenter som utgjør grunnlag for avgjørelsen, selve avgjørelsen). Grunnlaget for domstolenes avgjørelser vil i hovedsak fremkomme i rettsmøter, og disse er som utgangspunkt åpne både etter forslaget til grunnlovsbestemmelse og etter den alminnelige lovgivningen. Departementets syn er at rettsmøteoffentligheten her sikrer en betydelig grad av kontroll med og åpenhet for domstolenes virksomhet. Spørsmålet om dokumentoffentlighet i den sivile rettspleie vil bli vurdert nærmere på lovnivå ved oppfølgningen av Tvistemålsutvalgets utredning NOU 2001:32 Rett på sak.

Departementet mener at en grunnlovsfesting av offentlighetsprinsippet ikke bør omfatte påtalemyndighetens virksomhet i saker som behandles etter retts­pleielovene (straffeprosessloven).

Et kjernepunkt i grunnlovsfestingen av offentlighetsprinsippet er spørsmålet om hvilken terskel som bør gjelde for lovgivers adgang til å gjøre inngrep i offentlighetsprinsippet. Etter de forslagene til grunnlovsbestemmelse som er fremsatt, står valget i hovedsak mellom tre kriterier:

• – "særligt tungtveiende Hensyn" (alternativ 1)

• – "tungtveiende Hensyn"/"tungtveiende Grunde" (alternativ 2 eller 5)

• – "offentlige eller private Hensyn" (alternativ 3 eller 4)

Ytringsfrihetskommisjonen understreker at kravet om "særligt tungtveiende Hensyn" er et strengt krav, som ytterligere skjerpes ved vilkåret om at unntaket må være nødvendig. Sammenligner man med formuleringen kommisjonen bruker i forslaget til annet ledd ("med mindre det lader sig forsvare" holdt opp mot ytringsfrihetens begrunnelser), ser det ut til at terskelen for unntak er strengere. Det gir i tilfelle dårlig sammenheng. Både ordlyden i femte ledd og de premissene som følger kommisjonens forslag gir grunn til å vurdere en lavere terskel for inngrep.

Et krav om at det foreligger "offentlige eller private Hensyn" vil på den annen side gi et beskjedent vern mot inngrep i offentlighetsprinsippet. En slik formulering stiller ikke direkte noe krav om at de hensyn som taler for inngrepet, har en bestemt tyngde.

Det vil med dette være en noe større frihet til å ivareta for eksempel personvernhensyn enn det kommisjonen legger opp til.

Departementet mener at det i grunnlovsteksten bør stilles krav om at det foreligger tungtveiende grunner som taler for unntak. Det er fremdeles tale om et strengt krav. Kravet innebærer ikke nødvendigvis at det i hvert enkelt tilfelle må kunne påvises slike tungtveiende grunner, så lenge det lovbestemte unntaket ellers er snevert utformet og generelt kan sies å ha en tungtveiende begrunnelse.

Med en slik terskel vil det jevnt over være mulig å beholde taushetspliktbestemmelser som finnes innen helse- og sosialsektoren.

Etter departementets syn er det av mindre betydning om en grunnlovsbestemmelse om offentlighetsprinsippet inneholder et krav om nødvendighet som vilkår for å gjøre unntak fra prinsippet dersom en stiller krav om "tungtveiende Hensyn". Et krav om "tungtveiende Hensyn" for at det kan gjøres unntak fra offentlighetsprinsippet bør etter departementets syn langt på vei forstås nettopp slik at unntaket må være nødvendig ut fra relevante hensyn.

Departementet er enig med kommisjonen i at det bør kreves lov for å gjøre inngrep i offentlighetsprinsippet. Dette bør som utgangspunkt forstås som et krav om hjemmel i formell lov.

Departementet antar at Stortinget vil vurdere om lo­vskravet er til hinder for å vedta innskrenkninger i offentlighetsprinsippet med hjemmel i Stortingets pl­enarvedtak.

Departementet mener at den nye grunnlovsbestemmelsen ikke bør oppstille noe krav om at unntak må være "klarlig definerede", slik kommisjonen foreslår. Det vises til drøftelsen av det tilsvarende spørsmålet etter forslaget til § 100 annet ledd annet punktum.

Når det særlig gjelder offentlighetsloven, vil departementet bemerke: Det er ikke til å unngå at en del av unntaksbestemmelsene i lovgivningen får en skjønnsmessig utforming. Skjønnsmessige bestemmelser kan gå ut over hensynet til klarhet, men sikrer samtidig at det er mulig å ta hensyn til den enkelte sakens spesielle omstendigheter, slik at en oppnår størst mulig offentlighet. En kan derfor ikke på det generelle planet si at skjønnsmessige unntaksbestemmelser må tolkes snevert. Etter departementets syn stiller kommisjonen noe strenge krav til klarhet og presisjon.

Departementet legger for øvrig til grunn at de vilkårene for å kunne gjøre unntak fra offentlighetsprinsippet som departementet går inn for, ikke skaper tvil om grunnlovsmessigheten av gjeldende offentlighetslov.