Et av skatteetatens og toll- og avgiftsetatens
overordnede mål er å sikre riktig og rettidig
innbetaling av avgifter og toll. Stortinget har gitt sin tilslutning
til det overordnede målet for de to etatene i forbindelse
med de årlige budsjettproposisjonene. Skatteetaten ved skattefogdkontorene
i hvert fylke har ansvaret for innkreving av innenlandsk merverdiavgift.
Skattedirektoratet har det direkte ansvaret for styringen og oppfølgingen
av skattefogdkontorenes innkrevingsarbeid. Toll- og avgiftsetaten
ved tolldistriktene har ansvaret for innkrevingen av merverdiavgift
ved innførsel, særavgifter og toll. Toll- og avgiftsdirektoratet
har det direkte ansvaret for styringen og oppfølgingen
av tolldistriktenes innkrevingsarbeid.
Per 31. desember 2002 var de akkumulerte restansene
på merverdi- og investeringsavgift ved skattefogdkontorene
om lag 6,2 mrd. kroner, og de akkumulerte restansene ved tolldistriktene
var på samme tidspunkt på om lag 1,6 mrd. kroner.
For å sikre statens inntekter er det
viktig at innkrevingen av skatter, avgifter og toll gjennomføres
effektivt og i overensstemmelse med regelverket på området.
De sentrale retningslinjene på innfordringsområdet
fra henholdsvis Skattedirektoratet og Toll- og avgiftsdirektoratet
gir anvisninger for hvordan innfordringsarbeidet skal gjennomføres.
Formålet med undersøkelsen
har vært å dokumentere og vurdere i hvilken utstrekning
skattefogdkontorene og tolldistriktene benytter nødvendige
og hensiktsmessige virkemidler i innfordringsarbeidet, herunder
hvor tett kravene følges opp. Det er også undersøkt
om utleggsforretninger avholdt av henholdsvis skattefogdkontorene
og de ordinære namsmennene oppfyller lovens krav til verdsettelse
og heftelseskontroll. Likeledes er den overordnede styringen og
oppfølgingen av etatenes innfordringsarbeid undersøkt
og vurdert.
I saksgjennomgåelsen ble bruken av
innfordringstiltak for utvalgte restanser ved tolv skattefogdkontorer og
sju tolldistrikter analysert. For å belyse innfordringsarbeidet
før og etter innføringen av nytt forvaltningssystem
for merverdiavgift (MVA3) ved skattefogdkontorene, ble det benyttet
to utvalg av restanser med om lag to års forskjell i forfallstidspunkt.
Til sammen er ca. 2 800 saker gjennomgått
og vurdert. Utvalget gir ikke grunnlag for en statistisk generalisering
av skattefogdkontorenes og tolldistriktenes innfordringsarbeid,
men gir likevel en god indikasjon på hvordan innfordringen
er utført i det tidsrommet undersøkelsen dekker.
Det ble sendt et eget spørreskjema
til Oslo og Akershus tolldistrikt vedrørende store restanser
knyttet til vektårsavgiften for motorvogner. Skattedirektoratet
og Toll- og avgiftsdirektoratet har gitt skriftlige svar på spørsmål
om blant annet styringen og oppfølgingen av skattefogdkontorenes
og tolldistriktenes innfordringsarbeid.
Det er viktig at innfordringsprosessen kommer
raskt i gang slik at debitorene på et tidlig tidspunkt
blir gjort oppmerksomme på at kreditor har til hensikt å innfordre
kravene, og eventuelle utleggspant kan få rettsvern foran øvrige
kreditorer. En rask oppfølging er viktig også av
allmennpreventive hensyn.
Undersøkelsen viser at en stor andel
av skattefogdkontorenes varsler, utleggsbegjæringer og
utleggsforretninger ikke tilfredsstiller Skattedirektoratets minstekrav
for når tiltakene skal være gjennomført. Sammenlignet
med utvalgte restanser med forfall i 2000 innebar dette en vesentlig økning
både i andelen tiltak som ikke oppfylte etatens egne krav,
og i den gjennomsnittlige tiden fra forfall til tiltakene ble gjennomført.
For tolldistriktene viser undersøkelsen
at 65 pst. av varslene for de utvalgte restansene var sendt senere
enn 15 dager etter forfall, gjennomsnittlig tid var 30 dager. Den
gjennomsnittlige tiden fra forfall til utleggsbegjæringene
ble sendt var 85 dager. 70 pst. av utleggsbegjæringene
ble sendt senere enn 60 dager etter forfall.
Den lange saksbehandlingstiden for varsler,
utleggsbegjæringer og utleggsforretninger kan redusere muligheten
for å oppnå pantesikkerhet og dermed dekning for
kravene. For skattefogdkontorene vurderes det som særlig
uheldig at saksbehandlingstiden for disse innfordringstiltakene økte
vesentlig fra 2000 til 2002.
Skattefogdkontorene kan etter samtykke fra Skattedirektoratet
velge å bruke særnamsmenn også utenfor kontorkommunen.
For de utvalgte restansene med forfall i 2002 ble 55 pst. av utleggsforretningene
avholdt av skattefogdkontorene som særnamsmenn. Tvangsfullbyrdelsesloven
angir at namsmannen som hovedregel skal verdsette de formuesgodene
det blir tatt utlegg i og føre verdsettelsene inn i namsboken.
Undersøkelsen viser at skattefogdkontorene som særnamsmenn
i større grad enn de ordinære namsmennene verdsetter
formuesgodene det blir tatt utlegg i. Av de utvalgte utleggsforretningene
avholdt av skattefogdkontorene var 86 pst. i overensstemmelse med
lovens krav til verdsettelse, mens tilsvarende for de ordinære namsmennene
var 9 pst. Det anses som lite tilfredsstillende at en så stor
andel av utleggsforretningene avholdt av de ordinære namsmennene
ikke er i overensstemmelse med lovens krav om verdsettelse. Manglende
verdsettelse og lang saksbehandlingstid vil kunne redusere effektiviteten
i og resultatet av det videre innfordringsarbeidet.
Det er den videre oppfølgingen av utleggsforretningene
som kan gi dekning for kravene. Undersøkelsen viser at
skattefogdkontorene og tolldistriktene i svært begrenset
utstrekning benytter tvangsdekning som innfordringstiltak sammenholdt
med antall avholdte utleggsforretninger med utlegg. Dette vurderes
som lite tilfredsstillende og kan ikke ses å være
i overensstemmelse med etatenes målsetting om effektiv innfordring.
En av grunnene til dette synes å være at skattefogdkontorene
og tolldistriktene gjennomgående ikke har klare strategier
for å følge opp utleggsforretninger og bruk av
tvangsdekning som innfordringstiltak.
I saker hvor skattefogdkontorene og tolldistriktene ikke
har sikkerhet for kravene, fremgår det både av
retningslinjene for skattefogdkontorenes innfordringsarbeid og av
Tollvesenets innfordringshåndbok at konkurs bør
begjæres dersom de avgiftspliktiges totale restanser har
nådd over bestemte beløpsgrenser. Undersøkelsen
viser at konkurs var begjært av skattefogdkontorene i 44
pst. av utleggsforretningene hvor det ikke ble stiftet utleggspant,
mens tolldistriktene hadde begjært konkurs i 6 pst. av
sakene. Fire av de sju tolldistriktene hadde ikke begjært
konkurs i noen saker. En av årsakene til tolldistriktenes
lave andel konkursbegjæringer var at en overvekt av restansene
som var grunnlag for utleggsforretningene, var lavere enn etatens
anbefalte grense for å begjære konkurs. Skattefogdkontorene
brukte i gjennomsnitt 152 dager i 2000 og 80 dager i 2002 før
de begjærte konkurs etter at de resultatløse utleggsforretningene
var avholdt. Ved de tre tolldistriktene hvor konkurs var blitt begjært
hadde det i gjennomsnitt gått 370 dager. Av innfordringsmessige
hensyn er det viktig at konkurs blir begjært så raskt som
mulig dersom andre tiltak ikke gir dekning for kravene. For skattefogdkontorene
vil en tidlig sendt konkursbegjæring også være
avgjørende for om restansene vil bli behandlet som prioriterte
fordringer ved konkursbehandlingen, og for om disposisjoner kan bli
omstøtt til fordel for kreditorene i konkursboet. Undersøkelsen
indikerer at verken skattefogdkontorene eller tolldistriktene benytter
konkursinstituttet slik retningslinjene foreskriver.
Undersøkelsen viser at flere av skattefogdkontorene ikke
hadde prioritert å bruke påleggstrekk som innfordringstiltak.
Disse restansene utgjør samlet for skattefogdkontorene
ca. 1,6 mrd. kroner per 31. desember 2002. Det vurderes som lite
tilfredsstillende at bruken av påleggstrekk ikke blir prioritert
av samtlige skattefogdkontorer, og at flere av kontorene har mangelfulle
rutiner for å følge opp misligholdte påleggstrekk.
Både skattefogdkontorene og tolldistriktene
benytter motregning som innfordringstiltak. Der hvor IT-systemene
er lagt til rette for maskinell motregning, vurderte etatene dette
som et effektivt innfordringstiltak. Toll- og avgiftsetatens IT-systemer
er i liten grad tilrettelagt for maskinell motregning. Maskinell
motregning kan bare foretas i refusjonsutbetalinger fra eget tolldistrikt
og ikke i utbetalinger fra andre tolldistrikter. Motregning er et
enkelt og effektivt innfordringstiltak dersom det følges
opp og gjennomføres maskinelt, og det er derfor viktig
at etatene legger til rette for dette.
Ett av toll- og avgiftsetatens virkemidler ved innfordring
av ubetalt vektårsavgift for kjøretøyer
er inndragning av kjennemerkene. For flere av kjøretøyene
hvor kjennemerkene ikke var inndratt, var det ubetalt vektårsavgift
for flere år, noe som viser at toll- og avgiftsetaten ikke
i tilstrekkelig grad benytter inndragning av kjennemerker som virkemiddel
i innfordringsarbeidet.
Skattefogdkontorene skal sørge for
uerholdelighetsføring (RI-føring) av krav når
vilkårene for dette foreligger. Undersøkelsen
viser at det er store variasjoner mellom skattefogdkontorene i andelen
krav som er uerholdelighetsført, og at flere skattefogdkontorer
ikke følger etatens interne saksbehandlingsregler for uerholdelighetsføring.
De store variasjonene her anses som lite tilfredsstillende og kan
redusere effektiviteten i innfordringsarbeidet.
De påviste svakhetene og avvikene i
innfordringsarbeidet viser at det har vært mangelfull intern
kontroll og oppfølging ved flere av de skattefogdkontorene
og tolldistriktene undersøkelsen omfatter.
Av undersøkelsen fremgår det
at skattefogdkontorene og tolldistriktene enten manglet eller hadde mangelfulle
rutinebeskrivelser for innfordringsarbeidet og den interne kontrollen
på området. Det anses som lite tilfredsstillende
at skattefogdkontorene og tolldistriktene ikke har utarbeidet oppdaterte rutinebeskrivelser
på et område som har stor betydning for statens
totale inntekter. Skattedirektoratet har iverksatt tiltak for å bedre
dette forholdet ved skattefogdkontorene.
Et viktig hjelpemiddel for å kunne
gjennomføre effektiv innfordring er hensiktsmessige IT-systemer som
i størst mulig grad sørger for maskinell saksbehandling
og oppfølging av kravene. Toll- og avgiftsetatens IT-systemer
er i liten grad tilrettelagt for maskinell oppfølging av
utestående krav, noe som reduserer effektiviteten i innfordringsarbeidet.
Det forhold at innkrevingen av etatens ulike kravtyper skjer i to
forskjellige IT-systemer, svekker også muligheten for en samordnet
og effektiv innfordring.
Direktoratenes styring av skattefogdkontorenes
og tolldistriktenes innkrevingsarbeid skjer gjennom prinsippene
for mål- og resultatstyring. Det bør vurderes å innføre
mer sammenlignbare mål og resultatindikatorer for styringen
av de to etatenes innfordringsarbeid. Det stilles også spørsmål
ved om restanseprosenten er et hensiktsmessig resultatmål.
Undersøkelsen viser svakheter i rutiner
og i den interne kontrollen ved skattefogdkontorene og tolldistriktene.
Skattedirektoratet og Toll- og avgiftsdirektoratet skal følge
opp skattefogdkontorene og tolldistriktene gjennom blant annet stedlige
ettersyn. Undersøkelsen viser at Skattedirektoratet har
gjennomført ettersyn ved sju skattefogdkontorer i 2003,
og at kontorenes interne kontroll ble prioritert høyere
enn tidligere. Toll- og avgiftsdirektoratet har ikke gjennomført
ettersyn ved tolldistriktene i perioden 2000-2003. De planlagte
kontrollene ble utsatt på grunn av omorganisering i etaten
fra 1. januar 2004. Ved at styringen er basert på mål
og resultater er det viktig at overordnet myndighet har en god oppfølging
av den interne kontrollen i virksomhetene. De påviste svakhetene
gir indikasjoner på at direktoratenes oppfølging
ikke har vært tilstrekkelig i den perioden undersøkelsen
omfatter.
Finansdepartementet har i brev av 17. mars 2004
gitt sine kommentarer til Riksrevisjonens undersøkelse. Vedlagt
fulgte Justisdepartementet kommentarer til rapporten vedrørende
forhold som berører de ordinære namsmennene.
Finansdepartementet finner rapporten interessant
og nyttig i arbeidet for å forbedre innkrevingen, men at undersøkelsen
bygger på et lite utvalg av den totale kravmengden i etatene.
Departementet stiller derfor spørsmål om undersøkelsen
gir et tilstrekkelig grunnlag for å generalisere funnene
til å gjelde den generelle innfordringspraksisen. At utvalget
av krav på toll- og avgiftsetatens område trolig
i det vesentlige utgjør kontrollkrav, medfører
at undersøkelsen gir et lite tilfredsstillende grunnlag
for å trekke generelle slutninger og for å sammenligne
virkemiddelbruken i de to etatene.
Departementet peker på at driften ved
skattefogdkontorene i 2002 ble sterkt påvirket av at det
ble innført et nytt forvaltningssystem for merverdiavgiften (MVA3)
per 1. juli 2001, noe som ga seg utslag blant annet i lengre saksbehandlingstider.
Departementet peker også på at etatene skal være
mer tilbakeholdne med å tvangsrealisere utlegg og med å begjære konkurs,
dersom fastsettelsen er påklaget eller brakt inn for domstolene.
Departementet bemerker at økningen
i akkumulerte restanser for merverdiavgift og investeringsavgift
fra 2001 til 2002 er påvirket av ett krav på 620
mill. kroner. Departementet opplyser videre at utlignet merverdiavgift økte
med ca. 21,7 pst. i det samme tidsrommet, noe departementet mener
vil kunne ha påvirket restansesituasjonen i den aktuelle
perioden.
Finansdepartementet opplyser for øvrig
at restansesituasjonen i skatteetaten og toll- og avgiftsetaten
har bedret seg i løpet av 2003 og anser at restansesituasjonen
er under kontroll, men vil fortsatt ha fokus på at etatene
iverksetter tiltak for å bedre situasjonen ytterligere.
Det gjelder spesielt tiltak i skatteetaten for å redusere
restansene knyttet til merverdiavgift.
Undersøkelsen viser at en stor andel
av skattefogdkontorenes varsler, utleggsbegjæringer og
utleggsforretninger ikke tilfredsstiller Skattedirektoratets minstekrav
for når disse tiltakene skal være gjennomført.
Departementet bemerker til dette at forholdene
i 2002 var påvirket av usikkerhet og etterslep vedrørende
reskontroføringen i MVA3. Skattedirektoratet valgte å forlenge
fristen for utsendelse av varsler i 2002, noe som førte
til at tidspunktet for utsendelse av utleggsbegjæringer
og avholdelse av utleggsforretninger også ble forskjøvet.
Departementet anser nå situasjonen for utsendelse av varsler
som tilfredsstillende. Departementet opplyser videre om vesentlige
forbedringer i forhold til 2002 når det gjelder oversendelse
av utleggsbegjæringer til det ordinære namsmannsapparatet
og avholdelse av utleggsforretninger som særnamsmann, men
mener det fortsatt er behov for ytterligere forbedringer før resultatene
blir tilfredsstillende.
Departementet påpeker at utvalget i
forhold til toll- og avgiftsetaten tar utgangspunkt i gamle restanser,
noe som innebærer en stor sannsynlighet for at restansene
er kontrollkrav. Departementet viser til at slike krav erfaringsmessig
ofte blir påklaget, og at det ved klage kan søkes
om oppsettende virkning. Innfordringen av kontrollkrav vil derfor
etter departementets syn normalt ta vesentlig lengre tid enn innfordring
av andre krav.
Fordi undersøkelsens utvalg i liten
grad omfatter krav som er belastet tollkreditten, eller andre krav
fastsatt på ordinær måte, gir den etter
departementets vurdering et ufullstendig bilde av hvor rask oppfølgingen av
ubetalte krav er på toll- og avgiftsetatens område.
For vektårsavgiften forventer Finansdepartementet en
vesentlig bedret innfordring i fremtiden fordi innkrevingen er overført
fra Oslo og Akershus tolldistrikt til Tollregion Midt-Norge fra
1. januar 2004. Det er også iverksatt tiltak for å gi
bedre systemmessig støtte for innkrevingen av vektårsavgift.
Departementet opplyser videre at Toll- og avgiftsdirektoratet
skal etablere purrerutiner for alle kravtyper, herunder retningslinjer
for utsendelse av utleggsbegjæringer, og at direktoratet
vurderer å nedfelle disse i en egen instruks.
Departementet viser til at undersøkelsen
avdekker forskjeller i behandlingstiden for utleggsforretningene avholdt
av skattefogdkontorene som særnamsmann og de ordinære
namsmennene, og at skattefogdkontorene som særnamsmann
i større grad enn de ordinære namsmennene verdsetter
formuesgodene det blir tatt utlegg i. Departementet viser også til
at undersøkelsen indikerer at det bør legges til
rette for økt effektivisering og kvalitetsheving i oppgaveløsningen
til ordinære namsmenn. Når det gjelder spørsmålet
som er reist fra Riksrevisjonen om særnamsmyndighet for
toll- og avgiftsetaten, viser departementet til at toll- og avgiftsetaten
i forhold til skatteetaten har et betydelig mindre antall krav hvor det
ikke betales kort tid etter forfall slik at tvangsinnfordring må iverksettes.
Dette skyldes at rettidig betaling for krav som toll- og avgiftsetaten
har ansvaret for, i det vesentlige sikres gjennom ulike ordninger
med sikkerhetsstillelse. Departementet peker på at dersom toll-
og avgiftsetaten skal tildeles kompetanse til å opptre
som særnamsmann, vil dette medføre behov for kompetanseheving
og tilrettelegging av saksbehandlingssystemer. Departementet vurderer
det derfor som mer hensiktsmessig å legge til rette for
en bedre oppgaveløsning innenfor dagens organisering av
namsmannsapparatet, enn at toll- og avgiftsetaten skal få særnamsmyndighet.
Departementet viser her for øvrig til kommentarer i brev
fra Justisdepartementet. Her redegjør også Justisdepartementet
for at det om kort tid skal fremmes en odelstingsproposisjon om
den sivile rettspleie på grunnplanet hvor det foreslås
en endring i organiseringen av disse oppgavene. Det vil blant annet bli
foreslått at namsmannsoppgavene blir samlet under politiets
ledelse i alle distriktene. Justisdepartementet opplyser også at
det vil bli arbeidet for å få mer effektive rutiner
på området.
Finansdepartementet mener at Riksrevisjonens beskrivelse
i rapporten om at det er den videre oppfølgingen av utleggsforretningene
som kan gi dekning for kravene, er for snever.
Departementet registrerer at Riksrevisjonens
undersøkelse viser at skattefogdkontorene og tolldistriktene benytter
tvangsdekning som innfordringstiltak i begrenset utstrekning, og
at kontorene brukte lang tid fra utleggsforretningene var avholdt,
til begjæringer om tvangsdekning ble sendt. Departementet
har også merket seg Riksrevisjonens vurdering av at skattefogdkontorene
og tolldistriktene gjennomgående mangler klare strategier
for oppfølging av utleggsforretninger og for bruken av
tvangsdekning som innfordringstiltak. Departementet opplyser at
både Skattedirektoratet og Toll- og avgiftsdirektoratet
vurderer tvangssalg som en dekningsmulighet som bør utnyttes
bedre, dersom forholdene ellers tilsier det. I tillegg opplyser
departementet at skatteetaten fra februar 2004 har fått
forbedret funksjon for tvangsdekning, og at Skattedirektoratet vil
følge opp hvordan denne dekningsadgangen benyttes.
Departementet er uenig i at undersøkelsens
funn gir grunnlag for å trekke en så entydig konklusjon
som Riksrevisjonen etter departementets oppfatning gjør, med
hensyn til bruk av tvangsrealisasjon som virkemiddel. Departementet
peker igjen på at en begjæring om tvangsdekning
ikke er den eneste måten å følge opp
en utleggsforretning på, og at det kan være flere
grunner både til at pantet ikke blir realisert, og at det
tar lang tid. Departementet nevner at innkreverne for det første
skal være tilbakeholdne med å realisere et utlegg
dersom grunnlaget for kravet er påklaget eller brakt inn
for domstolene. At tiden fra utlegg er stiftet til pantet begjæres
realisert blir lang, vurderes i disse tilfellene ikke som kritikkverdig
av departementet.
Riksrevisjonens undersøkelse indikerer
at verken skattefogdkontorene eller tolldistriktene benytter konkursinstituttet
slik retningslinjene gir føringer for. Departementet vil
her presisere at retningslinjene både i skatteetaten og
toll- og avgiftsetaten legger vekt på å gi veiledende
retningslinjer for bruk av konkurs, av hensyn til individuelle tilpasninger.
Departementet understreker også at når retningslinjene
benytter bør, er det for å signalisere
at det ved hvert enkelt skattefogdkontor og tolldistrikt vurderes
om begjæring bør sendes eller ikke. Som for tvangsdekning
skal innkrever være tilbakeholden med å fremme
konkursbegjæring dersom grunnlaget for kravet er påklaget eller
brakt inn for domstolene. Konkurs er et svært inngripende
virkemiddel med store konsekvenser for debitor, og departementet
er derfor skeptisk til praksisendringer for bruken av konkursinstituttet
som i større grad enn i dag bidrar til å automatisere
konkurs som virkemiddel.
Departementet opplyser for øvrig at
bruken av både konkursvarsel og konkursbegjæringer
i skatteetaten har økt fra 8 010 tiltak i 2002 til 10 720
tiltak i 2003. Departementet opplyser videre at Toll- og avgiftsdirektoratet
vil vurdere om det skal fremgå tydeligere for tollregionene
når det er forventet at konkursinstituttet benyttes, dersom
forholdene ellers tilsier det.
Departementet registrerer at Riksrevisjonen
vurderer det som lite tilfredsstillende at flere av skattefogdkontorene
ikke har prioritert bruken av påleggstrekk som innfordringstiltak,
og at enkelte kontorer har mangelfulle rutiner for å følge
opp misligholdte påleggstrekk.
Departementet opplyser at det fra 2002 til 2003
var en økning på 123 pst. Departementet opplyser
også at MVA3 siden februar 2004 har fått en ny
funksjonalitet for maskinell oppfølging av påleggstrekk,
noe som vil legge til rette for en kontinuerlig og mer effektiv
oppfølging av påleggstrekkene.
Departementet opplyser at direktoratet i gjeldende retningslinjer
har gitt utfyllende redegjørelser for hvordan regelverket
og bruken av alle sider ved påleggstrekk skal praktiseres. Økt
systemstøtte og forbedrede retningslinjer vil etter departementets
vurdering gi grunnlag for å forvente at påleggstrekk
vil bli benyttet oftere og fulgt bedre opp i framtiden.
Departementet har registrert at Riksrevisjonen
vurderer det som viktig at etatene legger til rette for maskinell
motregning i størst mulig grad og er enig i at det ved
fremtidig utvikling av etatenes forvaltningssystemer bør
legges til rette for utvidet maskinell motregning. Hvilken prioritet
dette arbeidet bør gis, må etter departementets
syn vurderes opp mot den totale ressurssituasjonen i etatene.
Departementet er uenig i Riksrevisjonens konklusjon om
at toll- og avgiftsetaten ikke i tilstrekkelig grad benytter inndragning
av kjennemerker som virkemiddel i innfordringsarbeidet. Departementet
viser til at den fysiske inndragningen av kjennemerker gjennomføres
ved ressurskrevende og målrettede kontroller. Det forutgående
vedtaket om inndragning har en funksjon selv om skiltene ikke fysisk
blir beslaglagt. Departementet er enig med Toll- og avgiftsdirektoratet
i at det er tilfredsstillende når kjennemerker har blitt inndratt
fra 39 pst. av kjøretøyene med restanser knyttet
til vektårsavgiften.
Departementet viser til Skattedirektoratets
løpende oppfølging av den samlede restansemassen
med restkravsstatus, og peker på at overføringen
av krav til slik status holder seg beløpsmessig stabil.
Når det gjelder Riksrevisjonens påpekning av manglende skriftlige
fremstillinger for uerholdelighetsførte krav eller saksbehandlingsblad
vedrørende grunnlaget, har direktoratet ifølge
departementet presisert gjeldende retningslinjer på området
overfor skattefogdkontorene.
Når direktoratet gjennomgår
skattefogdkontorenes lokale rutinebeskrivelser for innfordringsarbeidet,
vil det også vurdere om retningslinjenes krav til uerholdelighetsføring
er tilfredsstillende behandlet i rutinebeskrivelsene.
Departementet har registrert at undersøkelsen
viser at ingen av skattefogdkontorenes rutinebeskrivelser var oppdatert
etter innføringen av MVA3, og at ingen av tolldistriktene
hadde rutinebeskrivelser for alle deler av innfordringsarbeidet.
Departementet opplyser at samtlige skattefogdkontorer nå har
oppdatert sine rutinebeskrivelser. Skattedirektoratet vil gjennomgå beskrivelsene
for å sikre at de har god kvalitet og fremstår
som relativt enhetlige, men med rom for lokale tilpasninger. I forhold
til Riksrevisjonens bemerkninger om manglende rutinebeskrivelser
i toll- og avgiftsetaten, peker departementet på at tollregionene
gjennom Innfordringshåndboken har tilgjengelig oppdaterte
rutiner for sin oppgaveløsning. Toll- og avgiftsdirektoratet
vil følge opp at det også blir utarbeidet lokale
rutiner, og at statusen i tollregionene blir gjennomgått.
Det vil videre bli utarbeidet særskilte rutiner for oppfølging
av kontrollkrav i tollregionene i løpet av 1. halvår
2004.
Departementet stiller spørsmål
ved hensiktsmessigheten av å utforme egne rutiner for intern
kontroll på innkrevingsområdet. Departementet
anfører at intern kontroll i skatteetaten og toll- og avgiftsetaten
både er knyttet til kontrollhandlinger som er nedfelt i
instrukser og arbeidsrutiner i etatene, og etterprøving
av at kontrollhandlinger er utført. For å sikre
god intern kontroll i etatene er det derfor etter departementets
vurdering viktig at kontrollhandlinger primært innlemmes
i instrukser og rutinebeskrivelser slik at kontroll i størst mulig
grad utføres samtidig med arbeidsutførelsen. Departementet
ser det også som viktig at avvik fra bestemmelsene avdekkes
og følges opp.
Departementet har merket seg at undersøkelsen indikerer
at det er behov for å legge til rette for mer maskinell
oppfølging av krav i toll- og avgiftsetatens innfordringsarbeid,
og vil følge opp dette i samarbeid med toll- og avgiftsetaten.
Departementet vil imidlertid bemerke at det ikke er nødvendig
at innkreving av alle kravtyper håndteres i samme system,
såfremt systemene som benyttes legger til rette for en
effektiv innfordring.
Departementet er enig med Riksrevisjonen i at
man i utgangspunktet bør tilstrebe sammenlignbare mål
og resultatindikatorer for de to etatenes innfordringsarbeid og
presiserer at det er viktig at man også tar hensyn til
kravtypene som etatene har ansvaret for, og til hvilke virkemidler
som etatene har til hjelp i innkrevingsarbeidet.
Departementet har til kontinuerlig vurdering muligheten
for forbedring og harmonisering av styringsdialogen. Dette gjelder
også utviklingen av mål og resultatindikatorer
for de to etatene.
Departementet opplyser at toll- og avgiftsetaten
vil vurdere nye resultatindikatorer og resultatmål i forbindelse
med at etaten skal innføre ny strategiplan fra 1. januar
2005 og at Riksrevisjonens spørsmål vedrørende
resultatmål og resultatindikatorer vil bli nærmere
drøftet.
Departementet er for øvrig ikke enig
med Riksrevisjonen i at svakhetene i rutiner og intern kontroll
ved skattefogdkontorene og tolldistriktene gir grunnlag for en generell
konklusjon om at direktoratenes oppfølging ikke har vært
tilstrekkelig i den perioden undersøkelsen omfatter.
Statens inntekter fra merverdiavgift, toll og særavgifter
utgjør årlig om lag 190 mrd. kroner. Selv om størstedelen
av de fastsatte avgifter og toll blir rettidig innbetalt eller innfordret,
utgjorde de akkumulerte restansene ca. 7,1 mrd. kroner ved utløpet
av 2003.
Riksrevisjonen vil presisere at utvalget av
restanser som er lagt til grunn for undersøkelsen, ikke
gir grunnlag for statistisk generalisering av skattefogdkontorenes
og tolldistriktenes innfordringsarbeid. Størrelsen på utvalget
i toll- og avgiftsetaten reflekterer antall krav som ble vurdert
som aktuelle for undersøkelsen.
For å kunne vurdere oppfølgingen
av kravene i innfordringsprosessen, var det nødvendig å ta
utgangspunkt i krav som lå noe tilbake i tid. Kontrollkrav
fastsettes etter gjennomførte kontroller og skal reflektere
de beløpene som i utgangspunktet burde vært fastsatt
ved riktig håndtering og behandling fra de avgiftspliktiges side.
Kontrollkravene utgjør beløpsmessig en stor andel av
etatens restanser. Riksrevisjonen mener på denne bakgrunn
at utvalget i undersøkelsen er relevant for å vise
sentrale sider ved etatens oppfølging av restanser, herunder
bruken av de ulike innfordringstiltakene.
Merverdiavgiftssystemet MVA3 ble innført
i skatteetaten 1. juli 2001. Det har vært problemer med ytelse
og funksjonalitet i dette systemet. For å gi en best mulig
beskrivelse og vurdering av skattefogdkontorenes innfordringsarbeid,
ble det derfor benyttet to utvalg i undersøkelsen. Etter
Riksrevisjonens vurdering burde oppstartsproblemene ved innføringen
av MVA3 derfor være tatt hensyn til.
Undersøkelsen viser at skattefogdkontorene
og tolldistriktene ikke i tilstrekkelig grad benytter tilgjengelige virkemidler
i innfordringsarbeidet, og at tidspunktet for iverksettelse av enkelte
tiltak ikke gjenspeiler etatenes målsetting om en effektiv
innfordring. Det fremgår av undersøkelsen at en
vesentlig del av utleggsforretningene avholdt av de ordinære
namsmennene ikke er i overensstemmelse med lovens krav til verdsettelse.
Manglende verdsettelse av formuesgodene, sammen med mangelfulle
undersøkelser om andre heftelser, kan redusere effektiviteten
og resultatet av innfordringsarbeidet. Riksrevisjonen registrerer at
departementet mener at toll- og avgiftsetaten ikke har behov for
særnamsmyndighet, og at Justisdepartementet arbeider med å bedre
namsmannsfunksjonen.
Undersøkelsen viser at skattefogdkontorene
og tolldistriktene i begrenset utstrekning benytter tvangsdekning
som innfordringstiltak sammenholdt med antall avholdte utleggsforretninger
med utlegg. En av grunnene synes etter Riksrevisjonens oppfatning å være
mangelfulle strategier for oppfølging av utleggsforretningene.
Departementet er uenig i Riksrevisjonens vurdering om
at inndragning av kjennemerker ikke benyttes i tilstrekkelig grad
i innfordringsarbeidet. Det vises blant annet til at dette tiltaket
er ressurskrevende, og at vedtakene om inndragning av kjennemerker
også har en funksjon selv om ikke kjennemerkene fysisk
blir inndratt. Riksrevisjonen har merket seg at Finansdepartementet
vurderer inndragelse av 39 pst. av kjennemerkene fra avgiftspliktige
som skylder mer enn 50 000 kroner i vektårsavgift som tilfredsstillende.
Funn fra undersøkelsen viser at toll-
og avgiftsetatens IT-systemer i liten grad er tilrettelagt for maskinell oppfølging
av kravene. Undersøkelsen indikerer at manglende innfordringsfunksjonalitet
ved etatens IT-systemer reduserer effektiviteten i innfordringsarbeidet.
Riksrevisjonen vil generelt peke på at det er viktig at
virksomheter som har ansvaret for innkrevingen av store deler av
statens inntekter, har IT-systemer som er tilrettelagt for en effektiv
innfordring.
Av undersøkelsen fremgår det
at skattefogdkontorene og tolldistriktene enten manglet eller hadde mangelfulle
rutinebeskrivelser for innfordringsarbeidet og den interne kontrollen
på området. Riksrevisjonen vurderer det som lite
tilfredsstillende at skattefogdkontorene og tolldistriktene ikke
har utarbeidet oppdaterte rutinebeskrivelser på et område
som har stor betydning for statens totale inntekter.
Finansdepartementet uttaler blant annet i sitt
svarbrev av 22. april 2004:
"Riksrevisjonen anfører at de akkumulerte restansene
fra merverdiavgift, toll og særavgifter var ca. 7,1 mrd.
kroner ved utgangen av 2003. Departementet vil her vise til at samlede
mva-restanser var om lag 6,1 mrd. kroner, hvorav om lag 3,5 mrd.
kroner var uerholdelighetsført og krav knyttet til konkursbo.
Det
vil si at akkumulert aktiv restanse for mva. utgjorde om lag 2,6
mrd. kroner ved utgangen av 2003. Departementet vil videre opplyse
at 98,9 pst. av fastsatte krav for avgiftsåret 2002 var
innbetalt innen utgangen av 2003. Som anført tidligere,
anser departementet at restansesituasjonen er under kontroll.
Departementet
vil imidlertid fortsatt ha fokus på at etatene iverksetter
tiltak for ytterligere bedringer, spesielt gjelder dette tiltak
for å redusere restansene for merverdiavgift.
Finansdepartementet
har merket seg at Riksrevisjonen er enig i at utvalget av restanser
som er lagt til grunn for undersøkelsen ikke gir grunnlag
for statistisk generalisering av skattefogdkontorenes og tolldistriktenes
innfordringsarbeid. Riksrevisjonen mener likevel at undersøkelsen
er relevant for å vise sentrale sider ved etatenes oppfølging
av restansene.
Finansdepartementet vil for sin del
fastholde at utvalget ikke gir et helhetlig bilde av innkrevingsaktivitetene
i toll- og avgiftsetaten, da undersøkelsen i liten grad
har fokus på toll- og avgiftsetatens oppfølging
av ordinære krav.
Når det gjelder
utvalget av krav på skattefogdenes område, mener
Riksrevisjonen at oppstartsproblemene ved MVA3 er tatt hensyn til
ved at undersøkelsen tar utgangspunkt i utvalg før
innføring av MVA3 og et utvalg av restanser med forfall
fra april til august 2002. Departementet vil her bemerke at blant
annet etterslep av saker fra 2001, for eksempel saker knyttet til skjønnsfastsettelse,
påvirket forvaltningen av merverdiavgiften også i
2002. Departementet vil dermed opprettholde synspunktet om at undersøkelsen
bygger på et utvalg fra en atypisk periode mht. å belyse
skatteetatens innkreving av merverdiavgift.
Resultatbedringen
i 2003 synes å støtte denne vurdering.
Riksrevisjonen
peker ellers på at en av grunnene til at tvangsdekning
ikke ble benyttet i større grad ved skattefogdkontorene
og tolldistriktene, synes å være mangelfulle strategier
for oppfølging av utleggsforretningene.
Finansdepartementet
vil ikke utelukke at bruken av tvangsdekning som innfordringstiltak
kan utnyttes bedre både av skattefogdkontorene og av tollregionene.
Departementet kan likevel ikke slutte seg fullt ut til Riksrevisjonens
konklusjon, og vil peke på at det foreligger klare retningslinjer
i begge etatene for hvordan tvangsrealisasjon skal benyttes som
virkemiddel i innfordringen.
(….)
Riksrevisjonen
tar videre opp at skattefogdkontorene og tolldistriktene enten manglet
eller hadde mangelfulle rutinebeskrivelser for innfordringsarbeidet
og den interne kontrollen på området. Jeg vil
her vise til departementets brev av 17. mars 2004, hvor det fremgår
at skattefogdkontorene har foretatt en revisjon og oppdatering
av sine rutinebeskrivelser.
Det er videre opplyst
at tollregionene gjennom Innfordringshåndboken har tilgjengelig
oppdaterte rutiner for sin oppgaveløsning, og at det skal
utformes lokale rutinebeskrivelser der dette er hensiktsmessig."
Riksrevisjonens undersøkelse viser
at det på flere områder foreligger et forbedringspotensial
for skatteetatens og toll- og avgiftsetatens innfordringsarbeid.
Riksrevisjonen vil peke på at en mer
effektiv innfordring vil kunne gi en ikke ubetydelig inntekt for staten,
selv om den bare fører til en forholdsvis liten reduksjon
i akkumulerte restanser. Riksrevisjonen registrerer at departementet,
Skattedirektoratet og Toll- og avgiftsdirektoratet har iverksatt
eller planlegger tiltak som skal bedre flere av de svakhetene som
undersøkelsen har avdekket.