2.1 Målstyring og resultatrapportering

2.1.1 Sammendrag

Riksrevisjonen har kontrollert hvordan Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD) styrer underliggende virksomheter og var avgrenset til å kontrollere at departementet har fulgt bestemmelser om mål- og resultatstyring. Kontrollen var avgrenset til forholdet mellom departementet og de femten direkte underliggende virksomhetene.

- Tildelingsbrev

I alt 12 av 15 tildelingsbrev innfrir ikke kravet om å konkretisere resultatmål og angi resultatindikatorer.

- Virksomhetsplaner

Kontrollen viste varierende praksis ved utarbeidelsen av virksomhetsplaner.

- Årsrapporter

Samtlige av virksomhetene har utarbeidet en årsrapport. Imidlertid er det ingen av rapportene som innfrir alle kravene i regelverket. Det redegjøres i begrenset grad for resultatoppnåelse og til hvilke kostnader det har skjedd. Gjennomgående mangel på konkrete resultatkrav og angivelse av resultatindikatorer i departementets tildelingsbrev fører til at underliggende virksomheter vanskelig kan tilfredsstille regelverkets krav på dette området.

Departementet uttaler:

Regjeringens arbeid med å modernisere offentlig sektor har høy prioritet. "Prosjekt for bedre statlig styring" er satt i gang for å bidra til forbedring av styringsformene i offentlig virksomhet. Departementet ser nødvendigheten av å utvikle en rolle som knyttes til ansvar for helhet og sammenheng i administrative og styringsmessige forhold i staten.

Det er satt i gang arbeid med å konkretisere resultatmål og -indikatorer. Noen virksomheter har oppgaver av en slik karakter at det er vanskelig å måle ressursbruk mot et sett med indikatorer. For andre virksomheter vil effekten av bl.a. forebyggende arbeid først vises på lang sikt, og noen virksomheter er derfor bedt om å rapportere på oppnådde resultater i et femårsperspektiv.

I løpet av de siste fire årene er det foretatt en gjennomgående endring av teksten for fylkesmannsembetene i budsjettproposisjon og i tildelingsbrev, bl.a. for å gjøre den mer målrettet og redusere detaljeringsgraden. Departementet merker seg imidlertid Riksrevisjonens etterlysning av en klarere angivelse av hovedmål for embetene og vil følge dette opp i det videre arbeidet med styringsdokumentene.

Departementet viser til dokumentet "Styring, samhandling og organisering" fra 2003 og redegjør for de ulike rapporteringskravene til embetene. Etter AADs mening gir den totale rapporteringen tilstrekkelig informasjon til at oppdragsgiveren kan skaffe seg et godt nok bilde av embetenes virksomhet og måloppnåelse.

Departementet kommenterer ikke Riksrevisjonens merknader til virksomhetsplaner og årsrapporter fordi det vurderer disse som virksomhetsledernes ansvar. Departementet har imidlertid merket seg Riksrevisjo­nens kommentarer og vil ta disse opp med virksom­hetene gjennom styringsdialogen.

Riksrevisjonen bemerker:

Revisjonen viste til at de fleste styringsdokumentene foreligger, og at AAD har et rammeverk for styring av underliggende virksomheter. Bevilgningsreglementet og økonomiregelverkets krav er imidlertid ikke oppfylt i sin helhet. Det er svakheter innen alle de kontrollerte områdene, men spesielt i forhold til formulering av resultatkrav, angivelse av resultatindikatorer og rapportering av oppnådde resultater. Etter Riksrevisjonens vurdering gir departementets rapportering begrenset informasjon om virksomhetenes resultatoppnåelser.

Riksrevisjonen vil understreke viktigheten av at de årlige styringsdokumentene utformes slik at innholdet kan nyttes som underlag i styringsdialogen og til å underbygge den interne styringen. Riksrevisjonen har merket seg at departementet arbeider for å gjøre bud­sjettproposisjonen mer målrettet og for å utvikle hensiktsmessige resultatkrav og -indikatorer.

Riksrevisjonen konstaterer at fylkesmannsembetene stilles overfor krav om rapportering fra flere departementer og til ulike tider. Riksrevisjonen har merket seg at departementet vil legge vekt på en mer helhetlig framstilling av styringssignaler til embetene.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet har svart:

"Arbeids- og administrasjonsdepartementet har merket seg at Riksrevisjonen mener at det er behov for å forbedre målstyring og resultatrapportering på departementets område. Departementet vil, (…), følge opp dette. Jeg vil samtidig bemerke at departementet har de senere årene arbeidet systematisk for å etablere en hensiktmessig styringsdialog med sine underlagte virksomheter og har kommet langt i å utvikle gode mo­deller for etatsstyring. I det videre arbeidet vil departementet legge økt vekt på produkti­vitetsmålinger og "skreddersydde" fullmakter tilpasset virksomhetenes egenart.

Det videre arbeidet vil skje i tråd med det reviderte økonomiregelverket som ble vedtatt ved kronprins­regentens resolusjon av 12. desember 2003. (…) Periodiske evalueringer vil bli et viktigere instrument i arbeidet med å utvikle virksomhetene. Departementet mener det nye regelverket gir et godt grunnlag for en bred tilnærming til arbeidet med å utvikle målstyring og resultatrapportering i staten."

Riksrevisjonen uttaler:

Etter Riksrevisjonens vurdering er det mangler og svakheter ved departementets beskrivelse av resultater som tilsiktes oppnådd, og opplysninger om oppnådde resultater, jf. bevilgningsreglementets bestemmelser.

Riksrevisjonen ser det som viktig at de årlige styringsdokumentene fra departementet utformes slik at målsettinger og resultatkrav kommuniseres til virksomhetene på en slik måte at de kan tas ned i virksomhetenes planer og nyttes i styringsdialogen med departementet. Betydningen av at rapporteringen tilbake til Stortinget synliggjør de resultatene som er oppnådd understrekes.

Etter Riksrevisjonens vurdering er det viktig at departementet i forhold til fylkesmennene i økt grad bidrar til samordning av prioriteringer, helhetlig framstilling av styringssignaler og forbedret styringsdialog.

Riksrevisjonen har merket seg departementets arbeid for å utvikle bedre tilpassede styringsvirkemidler som skal bidra til en mer effektiv offentlig sektor, og er enig med departementet i at det er viktig at styringen av underliggende virksomheter tilpasses virksomhetenes egenart.

2.1.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at Riksrevisjonen ved gjennomgangen av regnskapet for 2003, har konsentrert seg om departementets styring av underliggende etater. Denne gjennomgangen avdekker at departementet ikke har presentert presise resultatmål knyttet til bevilgningene for de aktuelle virksomhetene.

- Tildelingsbrev

Komiteen viser til at samtlige av de kontrollerte virksomheter har mottatt tildelingsbrev, men kun tre av 15 tildelingsbrev innfrir kravet om å konkretisere resultatmål og angi resultatindikatorer. Presisering av overordnede mål, konkretisering av målene i form av hensiktsmessige resultatkrav og krav om hensiktsmessig rapportering av årlige resultater slik økono­mi­regelverket forutsetter, mangler for de fleste virksomhetenes vedkommende.

Etter komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstrepartis, syn bør tildelingsbrev så vel som budsjettproposisjoner, inneholde vurderinger av forholdet mellom tildelte ressurser og pålagte mål. Likeledes bør oppnådde resultater vurderes i forhold til medgåtte ressurser ved fremleggelse av årsregnskapene. Uten klare politiske prioriteringer blir forvaltningens mulighet for oppfølging i tråd med Stortingets forutsetninger, problematisk. Flertallet forutsetter at forholdet bringes i orden.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti har merket seg at Moder­niseringsdepartementet (i budsjettproposisjonen for 2005) vektlegger utviklingen av styrkingsverktøy som vil gi en mer effektiv offentlig sektor og mer systema­tisk tilbakemelding til virksomhetene og forvaltningen om ressursbruk, effektivitet, resultater og brukertilfredshet. Eksempler på slike verktøy er brukerundersøkelser, systematisk sammenlikning/referansetesting og kvalitetsmålingssystemer. Disse medlemmer mener en helhetlig fastsetting og rapportering av resultatmål og måloppnåelse i tildelingsbrev, virksomhetsplaner og årsrapporter er en viktig del av dette arbeidet. Disse medlemmer understreker samtidig at styringen av underliggende virksomheter må tilpasses virksomhetenes egenart.

- Virksomhetsplaner og årsrapporter

Komiteen har merket seg varierende praksis ved utarbeidelse av virksomhetsplaner og med mangel på konkrete resultatkrav som et gjennomgående trekk. Videre konstateres at ingen av de kontrollerte årsrapporter innholdsmessig tilfredsstilte kravene i regelverket.

Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens understreking av at de årlige styringsdokumentene bør utformes slik at innholdet i fagproposisjonen, til­delingsbrev, virksomhetsplan/årsplan og årsrapport henger sammen på en helhetlig måte og kan nyttes som underlag i styringsdialogen og til å underbygge den interne styringen.

Komiteen vil understreke viktigheten av at rapporteringen til Stortinget synliggjør de resultatene som er oppnådd.

Også når det gjelder fylkesmennene, vil komiteen understreke behovet for klare styringssignaler. Forholdet mellom bevilgede midler og prioritering av oppgaver, bør komme klart til uttrykk.

Komiteen viser til de omfattende rapporterings­krav som stilles til fylkesmennene fra ulike departement og forutsetter at Regjeringen sikrer en overordnet samordning.

Komiteen ber Regjeringen komme tilbake til Stortinget med en redegjørelse om gjennomførte tiltak for å sikre bedre samsvar mellom de ressurser som stilles til disposisjon og de oppgaver som forventes utført senest i tilknytning til fremleggelsen av statsbudsjettet for 2006.

2.2 Anskaffelser i Aetat

2.2.1 Sammendrag

Riksrevisjonen har revidert kjøp av kurs for arbeidsmarkedsopplæring i åtte fylker, og 135 anskaffelser er kontrollert.

Revisjonen viste følgende forhold:

• – Hjemmel for bruk av direkte anskaffelser er ikke tilstrekkelig dokumentert.

• – Anskaffelsesprotokoller har vesentlige svakheter og mangler, bl.a. framstår direkte kjøp og bestilling på rammeavtaler som gjennomført ved konkurranse med forhandlinger.

• – Dokumentasjon av forhandlinger med aktuelle leverandører er ikke tilfredsstillende, og kravet til likebehandling kan ikke etterprøves.

• – Det er svakheter ved rutinene for mottaksregistrering av tilbud.

• – Det er svakheter ved journalføringen av utgående og inngående saker og e-post som dokumenterer anskaffelsesprosessene.

• – Det er svakheter ved arkiveringen av dokumenter.

Departementet uttaler:

Aetat Arbeidsdirektoratet har satt i gang tiltak for å heve kvaliteten på virksomhetens anskaffelser. Aetats internrevisjon har gjennomført en revisjon av innkjøpsprosedyrer i fem fylker i 2003/2004 som har bekreftet avvik i forhold til regelverket på samme områder som Riksrevisjonen har funnet. Aetat Arbeidsdirektorat har satt ned en gruppe som arbeider med å videreutvikle og forbedre virksomhetens saksbehandlersystem når det gjelder funksjonalitet knyttet til anskaffelsesprosessen.

Departementet understreker at feil, mangler og uregelmessigheter i anskaffelsen av kurs innenfor arbeidsmarkedsopplæringen er uheldig og vil følge opp saken overfor Aetat Arbeidsdirektoratet. Oppfølgingen vil særlig rettes inn mot at planlagte og iverksatte tiltak implementeres og gir tiltenkt effekt.

Riksrevisjonen bemerker:

Det er påvist flere mangler og svakheter ved anskaffelsesprosessen og dokumentasjonen ved kjøp av kurs for arbeidsmarkedsopplæring.

Riksrevisjonen konstaterer at det er satt i gang et arbeid for å videreutvikle og forbedre bl.a. funksjonaliteten i virksomhetens saksbehandlersystem knyt­tet til anskaffelser, og at det arbeides med tiltak for kompetanseheving.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet har svart:

"(…) Departementet vil følge utviklingen nøye i forhold til de tiltak som er igangsatt og vil være et viktig ledd i styringsdialogen med Aetat.

(…)

Punkt 2 Anskaffelser i Aetat

(…)

Departementet er svært opptatt av å sikre at regelverket for offentlige anskaffelser etterleves. Aetat Arbeidsdirektoratet har derfor blitt bedt om å redegjøre for planlagte og iverksatte tiltak (….), samt presentere en tidsplan for disse tiltakene. Departementet har mottatt en detaljert tidsplan for oppfølging av foreslåtte tiltak. Aetat Arbedsdirektoratet skal i tillegg rapportere om oppfølgingsarbeidet i direktoratets årsrapport for 2004."

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen ser alvorlig på de svakheter og mang­ler som er avdekket, og har merket seg det arbeidet som er satt i gang for å bedre virksomhetens rutiner, videreutvikle og forbedre saksbehandlersystemet og høyne kompetansen på anskaffelsesområdet. Riks­revisjonen har videre merket seg at departementet er opptatt av at regelverket for offentlige anskaffelser etterleves, og at dette vil være en viktig del av styringsdialogen med Aetat. Riksrevisjonen understreker betydningen av at Arbeids- og sosialdepartementet følger opp at de planlagte tiltakene gjennomføres og gir ønsket effekt.

2.2.2 Komiteens merknader

Komiteen registrerer at Aetat også i 2003 har fått antegnelser på grunn av brudd på regelverket for offentlige anskaffelser. Med etatens betydelige anskaffelsesvirksomhet er det av stor betydning at medarbeiderne følger de retningslinjer som er utarbeidet.

Komiteen har merket seg at Regjeringen vil følge opp saken som et viktig ledd i styringsdialogen med etaten og forventer at anskaffelsesreglementet for fremtiden blir fulgt.