Utbetalinger fra Barne- og familiedepartementet (BFD)
til frivillig barne- og ungdomsarbeid lokalt (Frifond) tildeles
gjennom statlige bevilgninger og fordeling av spillemidler
fra Norsk Tipping AS. I 2003 er det bevilget 33,5 mill. kroner til
ordningen over statsbudsjettet på kap. 857 post
75.
Følgende svakheter og mangler er identifisert
i forbindelse med revisjonen:
- Kunngjøring
Revisjonen har påvist at tilskudd til
Frifond organisasjon ikke kunngjøres offentlig.
- Tilskuddsutbetalinger
Midlene som forvaltes av Landsrådet
for Norges barne- og ungdomsorganisasjon (LNU), kommer fra statlig
bevilgning som utbetales i januar, og fra spillemidler fra Norsk
Tipping AS som utbetales i juli. Norges Bank har etter anmodning
fra Finansdepartementet opprettet en rentebærende konto
for plassering av spillemidler fra Norsk Tipping AS. BFD har bedt LNU
om at tilskuddsbevilgningen på samme måte som spillemidlene
plasseres på rentebærende konto i Norges Bank.
Ubrukt tilskuddsbevilgning/tippemidler pr. 31. desember
2003 beløper seg til i underkant av 5,5 mill. kroner. Beløpet
har akkumulert seg over tid.
Etter Riksrevisjonens oppfatning representerer denne
praksisen en uheldig sammenblanding av ulike typer midler som forvaltes
etter ulikt regelverk. Når det gjelder de statlige bevilgningene,
innebærer overføring av ubrukte bevilgninger et
brudd på bestemmelsene i bevilgningsreglementet.
- Oppfølging og
kontroll
Revisjonen har avdekket svakheter knyttet til oppfølgingen
og kontrollen av tilskuddsmidlene. Når det gjelder Frifond
organisasjon, har revisjonen avdekket at tilskuddsforvalter
i mange tilfeller baserer seg på oppgitte medlemstall,
uten å verifisere tallene. Videre er det påvist
flere tilfeller hvor det er utbetalt tilskudd i 2003, men hvor revisorattestert
regnskap for 2002 ikke var tilgjengelig på utbetalingstidspunktet,
og heller ikke ble ettersendt før to år senere.
Krav til rapportering fra tilskuddsmottakere
på ordningen Frifond barn og unge er meget generelle. Revisjonen
har påvist flere tilfeller hvor det er krav om revisorattestert
regnskap ikke har blitt innhentet.
Revisjonen har avdekket at LNUs oppfølging
av tilskuddsmottakere har vært mangelfull. Dette sikrer
ikke en betryggende tilskuddsforvaltning.
Departementet uttaler:
Departementet har ikke merknader til Riksrevisjonens
kontroll av tilskuddsordningen til barne- og ungdomsorganisasjonene.
Departementet vil følge opp Riksrevisjonens bemerkninger
i sin dialog med LNU.
Til sammen ble det på disse to postene
bevilget i underkant av 7,8 mrd. kroner for 2003.
BFD er fagansvarlig myndighet på barnehageområdet
mens Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD) er overordnet
myndighet for fylkesmannsembetene, som bl.a. utfører veiledning
og kontrollfunksjoner mot lokalt nivå. Riksrevisjonens
kontroll har omfattet BFD, AAD og fylkemannsembetene.
Følgende svakheter og mangler er identifisert
i forbindelse med revisjonen:
- Tildelingsbrev
Fylkesmennene mottar styringssignaler på barnehagesektoren
gjennom flere styringsdokumenter og fra to departementer. Tilskuddsbevilgningene
blir gitt i tildelingsbrevet fra AAD. Undersøkelsen har
vist at overordnede mål fra budsjettdokumentene i begrenset
grad videreføres i tildelingsbrevet.
Riksrevisjonens undersøkelse har vist
at fylkesmennene gjennom tildelingsbrev og embetsoppdraget ikke mottar
klare etterprøvbare mål og konkrete oppfølgingskriterier
når det gjelder forvaltningen av tilskudd på barnehagesektoren.
Målene er delvis fraværende, og oppgavebeskrivelse
og krav til rapportering er delvis overlappende.
Undersøkelsen viste bl.a. at det på barnehagesektoren
er vanskelig å finne en tråd i styringssignalene
fra hovedmålene i fagproposisjonen og videre ned i tildelingsbrev/embetsoppdrag.
Det kan også synes som om samordningen mellom BFD og AAD
ikke er skjedd i tilstrekkelig grad. Dette kan vanskeliggjøre
en etterprøving av i hvilken grad målsettingen
med tilskuddet blir oppnådd.
- Rapportering
Kontrollen av årsrapportene fra fylkesmennene
viser at det på barnehageområdet ikke er rapportert
på flere av hovedmålene, og at omfang og kvalitet
på innholdet i rapportene er svært varierende.
Rapporteringen på embetsoppdraget og i KOSTRA er innrapportering
av talldata som årsregnskap og antall saker behandlet, samt
opplysninger fra barnehagene som bl.a. brukes til utarbeidelse av
statistikker. Etter en totalvurdering av rapporteringen på området
ser det ut til at det blir rapportert dobbelt på flere
mål. På andre mål er det vanskelig å se
at departementet får nok informasjon til å kunne
uttale seg om i hvilken grad målsettingen på området
er nådd.
- Fylkesmennenes kontroll
og departementets kontrollansvar
Ni fylkesmannsembeter er kontrollert med hensyn
til forvaltningen av driftstilskudd til barnehagene. Resultatet
av revisjonen påviste bl.a. at ingen av fylkesmennene i
kontrollutvalget hadde gjennomført stikkprøvekontroller
i 2003 når det gjelder opplysninger gitt av barnehagene
som grunnlag for beregning av tilskudd.
Revisjonen viser at kun en av seks kontrollerte fylkesmenn
har rapportert om kommuner som har gjennomført tilsyn etter
barnehageloven, jf. barnehageloven § 10.
- Styringsmøter
Det ble i 2003 gjennomført ett fagmøte
mellom BFD og fylkesmannsembetene. I lys av utfordringene på barnehageområdet
og behovet for klargjøring av styringssignaler og rapporteringskrav,
kan det stilles spørsmål ved om styringsdialogen
har et tilstrekkelig omfang og innhold. Mangel på skriftlig
referat kan skape usikkerhet rundt de beslutningene som fattes,
og svekker grunnlaget for kontroll.
Barne- og familiedepartementet
uttaler:
Det er AAD som har det administrative overordnede ansvaret
for fylkesmannsembetene. Det enkelte fagdepartementet har ansvar
for fagområdene (bl.a. barnehager) som er tillagt fylkesmannen
gjennom budsjettproposisjonen, tildelingsbrevet eller
andre styringsbrev.
BFD opplyser at AADs stortingsproposisjon (når
det gjelder fylkesmannsembetet), tildelingsbrevet og embetsoppdraget
lages i samarbeid mellom alle de oppdragsgivende departementene
og direktoratene i Departementenes fylkesmannsutvalg (DFU). Ifølge BFD
har departementet fra midten av 90-årene i stor grad benyttet
rammebevilgningsprinsippet i tildelingen av midlene, med sikte på at
embetene selv har kunnet planlegge arbeidet innenfor mål
og rammer.
Det holdes en rekke møter mellom departementene og
fylkesmannsembetene, hvor også styringssignalene om nødvendig
kan konkretiseres og suppleres. Departementet har internt organisert
arbeidet med fylkesmennene i en egen gruppe der representanter fra
alle fagavdelingene sitter.
I St.prp. nr. 1 er det en presentasjon av det
overordnede målet for fylkesmannsembetenes virksomhet mot
barnehageområdet. Dette er fulgt opp i tildelingsbrev og
embetsoppdrag. Departementet kan se at beskrivelsen av fylkesmannsrollen
ikke er helt dekkende i forhold til de kravene som stilles
i gjeldende økonomiregelverk. Tilsvarende kan ifølge
departementet sies om formuleringen av mål og resultatkrav
i embetsoppdraget.
Når det er nødvendig, blir
embetsoppdraget supplert gjennom bl.a. sektorvise brev knyttet til
tildeling av midler, og gjennom oppdrag som blir gitt i egne samlinger
med påfølgende brev til fylkesmennene. Dette kan
i noen tilfeller føre til delvis overlapping med tildelingsbrevet
og embetsoppdraget.
Rapporteringen på barnehageområdet
er svært ulik fra fylkesmann til fylkesmann. Problemstillingen
er tatt opp med AAD og formidlet til fylkesmannsembetene. Det arbeides
videre med å forbedre rapporteringen. Departementet
mener likevel de har et tilfredsstillende grunnlag for tilbakerapportering.
Fylkesmennenes rapportering gjennom årsrapportene
og rapportering på 21-postbrevet ikke er de eneste kildene
for informasjon om barnehagesektoren. Grunnlaget for departementets
rapportering av resultater til Stortinget i budsjettproposisjonen
baseres på den samlede informasjon som foreligger (årsrapporter, KOSTRA,
egne undersøkelser mv.). Departementet anser dette som
et forsvarlig grunnlag.
Departementet mener at man gjennom de samhandlingsmekanismene
som er etablert, har en tilfredsstillende styringsdialog mot fylkesmannsembetene
og en tett og god kommunikasjon om samordning og koordinering internt
og i forhold til AAD.
Bevilgninger til barnehager har økt
kraftig de siste årene, og departementet fokuserer sterkt
på nødvendigheten av gode kontrollrutiner. Ingen
av fylkesmennene har rapportert om at det i 2003 er gjennomført stikkprøvekontroller
med sikte på å verifisere opplysninger gitt av
barnehager. I 2003 inneholdt ikke rundskrivene noen bestemmelser
om stikkprøver. Departementet har imidlertid gjennom rundskriv
for flere av tilskuddsordningene på barnehageområdet
for 2004 varslet at stikkprøver vil bli gjennomført. Fylkesmannsembetenes
oppgaver i denne forbindelse vil bli formidlet via tildelingsbrevet
og embetsoppdraget.
Formålet er å sikre drift
i samsvar med barnehagelovens bestemmelser. Statstilskuddene
til barnehager ikke er hjemlet i barnehageloven, og tilsynsansvaret etter § 10
omfatter derfor ikke forhold knyttet til forvaltning av statstilskuddene.
Departementet tar Riksrevisjonens merknader til dette
punktet til etterretning.
Arbeids- og administrasjonsdepartementet
uttaler:
De siste år er både proposisjonstekst
og tildelingsbrev gjennomgått med sikte på å målrette
framstillingen. For embetsoppdragene har AAD søkt å balansere
behovet for enhetlig angivelse av oppdrag, resultatkrav og rapportering
mot de enkelte departementenes individuelle behov. Når
det gjelder rapportering, viser AAD til at årsrapportene
inneholder en detaljert tilbakemelding på fjorårets
virksomhet. Hvert år holdes det ledersamtale med fylkesmannen
i alle embetene, der bl.a. årsrapporten legges til grunn.
AAD mener at hovedmålene for fylkesmannsembetene er angitt
i St.prp. nr. 1 og videreført i tildelingsbrev og embetsoppdrag.
Man mener også at resultatkravene og resultatindikatorene
er tilstrekkelig angitt i embetsoppdraget.
Riksrevisjonen bemerker:
Kontroll har avdekket mangler ved BFDs tilskuddsforvaltning.
Det reises spørsmål om tilskudd til frivillig barne-
og ungdomsarbeid bør kunngjøres offentlig, slik at
hele målgruppen nås, og bevilgede midler ikke
blir stående ubrukt samt at det etableres en strategi for oppfølging
og kontroll av disse midlene.
Tilskuddene på barnehageområdet
omfatter betydelige beløp. Det er viktig med tilfredsstillende
oppfølging og kontroll i alle ledd. Til tross
for den styringsdialogen som er etablert mellom BFD, AAD
og fylkesmannsembetene, konstaterer Riksrevisjonen at innholdet
i styringsdokumentene er preget av uklare og inkonsistente mål,
lite koordinerte rapporteringskrav og stor variasjon i kvaliteten
på rapporteringen fra de ulike fylkesmannsembetene. Dette øker
risikoen for misligheter og feil i utbetalingene.
Riksrevisjonen ser alvorlig på at kun
et fåtall fylkesmenn rapporterer om at kommunene gjennomfører
det tilsynet med barnehageeier som de etter barnehageloven er pålagt.
Selv om statstilskuddene ikke er hjemlet i barnehageloven, har departementet
et ansvar for at driften av barnehagene er forsvarlig, og at det
er etablert et offentlig tilsyn som sikrer dette.
Barne- og familiedepartementet
har svart:
"1.1 Frivillig barne- og ungdomsarbeid - kap. 857 post
75 Barne- og ungdomstiltak
(…) Barne- og
familiedepartementet (BFD) har merket seg Riksrevisjonens synspunkter
og vil følge dette opp i det videre arbeidet med ordningen.
1.2
Drifts- og stimuleringstilskudd til barnehager - kap. 856 post 60
og 61
(…) BFD vil understreke at det arbeides
kontinuerlig med å forbedre tilskuddsforvaltningen og styringsdialogen
på barnehageområdet, og Riksrevisjonens bemerkninger
vil bli brakt inn i dette arbeidet. Forholdene vil også bli
tatt opp med Arbeids- og administrasjonsdepartementet
(AAD) og i Departementenes fylkesmannsutvalg (DFU), jf. i denne
forbindelse AADs omtale av arbeidet med elektronisk embetsoppdrag
og rapportering.
(…)."
Riksrevisjonen uttaler:
Det er positivt at departementet vil følge
opp de svakhetene som Riksrevisjonen har påpekt
når det gjelder forvaltningen av tilskuddet til frivillig
barne- og ungdomsarbeid.
Når det gjelder barnehagetilskuddet,
er det Riksrevisjonens oppfatning at det må skje
en forbedring når det gjelder klargjøring av mål,
koordinering av rapporteringskrav, kvalitetssikring av innrapporterte
data og oppfølging av tilsynsaktivitetene. Riksrevisjonen
har merket seg at departementet vil bruke Riksrevisjonens bemerkninger
i sitt arbeid med å forbedre tilskuddsforvaltningen og
styringsdialogen på området, samt at departementet
også vil involvere Moderniseringsdepartementet
og Departementenes fylkesmannsutvalg i arbeidet.
- Frivillig barne- og ungdomsarbeid
- kap. 857 post 75 Barne- og ungdomstiltak
Komiteen viser til
Riksrevisjonens gjennomgang av et utvalg tilskuddsordninger til
barne- og ungdomsarbeid som forvaltes av Landsrådet
for Norges Barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU).
Komiteen deler Riksrevisjonens
bekymring for at tilskudd til Frifond organisasjon ikke kunngjøres offentlig
og vil understreke betydningen av at alle aktuelle søkere
sikres kunnskap om ordningen.
Komiteen har videre merket seg
at det er avdekket svakheter i oppfølging og kontroll
av tilskuddsmidler under de to delene av Frifond-ordningen; Frifond organisasjon
og Frifond barn og unge. Utbetaling av tilskuddsmidler har funnet
sted basert på oppgitte, men ikke verifiserte tall. I enkelte
tilfeller er revisorsattesterte regnskap ikke lagt fram
og mottatte rapporter er ikke etterprøvd og kvalitetssikret.
Komiteen viser til tidligere
saker om tildeling av tilskudd til ungdomsorganisasjoner og vil
understreke viktigheten av at regelverket følges. Både
av hensyn til organisasjonene selv som ved usikkerhet om forvaltningen
av tilskuddene settes i et dårlig lys og av hensyn til
det offentliges ansvar for å forvalte fellesskapets ressurser
i tråd med vedtatte forutsetninger, er det helt nødvendig
at forholdene bringes i orden.
Komiteen registrerer at departementet
vil ta opp forholdene med LNU og forutsetter at Riksrevisjonen vil
følge utviklingen nøye.
- Drifts- og stimuleringstilskudd
til barnehager -
kap. 856 post 60 og 61
Komiteen deler Riksrevisjonens
bekymring for at bare et fåtall kommuner foretar tilsyn
med barnehageeier slik de er pålagt etter barnehageloven.
Foreldre skal kunne stole på at godkjente barnehager tilfredsstiller
offentlige krav til kvalitet.
Komiteen har merket seg at rapporteringen
på barnehageområdet er ulik fylkesmannsembetene
imellom og vil understreke viktigheten av klare rutiner for fylkesmannsembetenes
oppfølging.
Komiteen forutsetter at Regjeringen
legger arbeid i å klargjøre mål og rapporteringskrav
samt sørger for kvalitetssikring av innleverte data og
oppfølging av tilsynsaktiviteten.
Regnskapet for Forbrukerombudet for 2002 ble
ikke godkjent på grunn av gjennomgående svakheter
ved den interne kontrollen, sviktende registrering og oppfølging
av tvangsgebyrer samt bruk av øremerkede midler til andre
formål enn forutsatt, jf. Dokument nr. 1 (2003-2004) og
Innst. S. nr. 143 (2003-2004). Av departementets svar til antegnelsen,
framgikk det at Forbrukerombudet har utarbeidet en plan med frister for å rette
opp de påpekte forholdene. Forbrukerombudet har i løpet
av 2003 nedlagt et betydelig arbeid med å forbedre rutinene
for intern kontroll og styring. Revisjonen av 2003-regnskapet viser
at det fortsatt gjenstår utfordringer på bl.a.:
inntektsområdet, kjøp av varer og tjenester samt
reiseregninger.
Departementet uttaler:
BFD slutter seg til Riksrevisjonens vurdering
av at det er grunn til å kritisere Forbrukerombudets håndtering
av enkelte avtaler knyttet til anskaffelsesområdet. Departementet
vil følge opp i forhold til at framtidige avtaler i nødvendig
grad tar hensyn til bestemmelsene i anskaffelsesregelverket.
Departementet er enig i at det er uheldig når
interne rutiner for kontroll og ajourhold for oppfølging
av tvangsgebyr og forelegg ikke blir fulgt opp i praksis. Departementet
har varslet at det fortsatt er behov for tett oppfølging
og grunnlag for å skjerpe inn gjeldende regnskapsrutiner
hos Forbrukerombudet og vil følge dette forholdet opp i
framtiden.
Alle reiser som Forbrukerombudet blir belastet
for skal dokumenteres med underbilag for å sikre kontroll av
virksomhetens utgifter. Departementet vil her følge opp
virksomheten. Departementet vil ta saken opp med Forbrukerombudet
slik at bestemmelsene i Statens personalhåndbok blir fulgt.
Riksrevisjonen bemerker:
Riksrevisjonen godkjente ikke Forbrukerombudets regnskap
for 2002, bl.a. fordi det var tvil om regnskapet ga et fullstendig
og riktig bilde av gebyrinntektene. Riksrevisjonen har godkjent
ombudets regnskap for 2003, selv om det gjenstår områder
i regnskapet der kvaliteten ikke er tilfredsstillende. Det er bl.a.
kritikkverdig at Forbrukerombudet fortsatt ikke har klart å etablere
tilfredsstillende rutiner for fastsetting og innkreving av gebyrer.
Barne- og familiedepartementet
har svart:
"BFD tar til etterretning at Riksrevisjonen har godkjent
Forbrukerombudets regnskap for 2003. Departementet er tilfreds med
at Forbrukerombudet har gått gjennom sine interne rutiner
på en systematisk måte, med sikte på å forbedre
rutinene for intern kontroll og økonomistyring.
Riksrevisjonen
påpeker imidlertid at det fortsatt gjenstår områder
i regnskapet der kvaliteten ikke er tilfredsstillende. BFD har spesielt
merket seg at Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at Forbrukerombudet ikke
har etablert tilfredsstillende rutiner for fastsetting og innkreving
av tvangsgebyrer.
Departementet finner grunn til å beklage
at det gjenstår viktig arbeid før kvaliteten på Forbrukerombudets regnskap
har nådd et tilfredsstillende nivå. Departementet
vil derfor legge avgjørende vekt på å følge
opp at Forbrukerombudet bringer de gjenstående forholdene
i orden i løpet av inneværende regnskapsår."
Riksrevisjonen uttaler:
Riksrevisjonen konstaterer at departementet
slutter seg til de bemerkningene som har kommet fram vedrørende
Forbrukerombudets regnskap for 2003. Riksrevisjonen vil understreke
alvoret i at Forbrukerområdet to år på rad
har fått antegnelser på grunn av svakheter ved
regnskapet.
Riksrevisjonen har merket seg at departementet
vil ha en aktiv rolle i å følge opp at forholdene
bringes i orden i løpet av inneværende regnskapsår.
Komiteen viser til
at Forbrukerombudets regnskap for 2002 ikke ble godkjent på grunn
av betydelige svakheter i økonomiforvaltningen. Komiteen registrerer
at flere av de påpekte forhold er rettet opp i regnskapet
for 2003, men at det fortsatt gjenstår betydelige utfordringer.
Dette gjelder særlig rutinene for oppfølging og
kontroll ved ileggelse av tvangsgebyr og forelegg.
På tross av fjorårets påpekninger,
er det også i 2003 påpekt brudd på regelverket
for offentlige anskaffelser. Dette gjelder mangler ved beregning
av anskaffelsens samlede verdi, ved kunngjøring av konkurranse
og innhenting av nødvendige attester og erklæringer. Videre
er det påvist mangler ved reiseregninger.
Komiteen ser alvorlig på at
det fortsatt er betydelige mangler ved Forbrukerombudets regnskap
og vil understreke departementets ansvar for å bringe forholdene
i orden.