I Innst. S. nr. 141 (2004-2005) fra Stortingets
presidentskap ble det vedtatt at Stortinget med hjemmel i § 14
i Stortingets forretningsorden skulle nedsette en særskilt
komité for avgivelse av innstilling om St.meld. nr. 17
(2004-2005) Makt og demokrati. Presidentskapet viste til en felles
anmodning fra Senterpartiet, Venstre og Kystpartiet om oppnevnelse
av en spesialkomité til å behandle St.meld. nr.
17 (2004-2005), der samtlige partier var representert. Presidentskapets
flertall, alle unntatt Inge Lønning, fant at spesialkomiteen burde
settes sammen av de 10 medlemmene av kontroll- og konstitusjonskomiteen
og at den i tillegg skulle få ett medlem fra hver av de
tre partigruppene som ikke er representert i denne komiteen.
Det fremgår av Innst. S. nr. 154 (2004-2005)
Innberetning til Stortinget fra valgkomiteen at den særskilte komiteen
nedsatt av Stortinget 18. mars 2005 skal være sammensatt
av kontroll- og konstitusjonskomiteen samt stortingsrepresentantene
Magnhild Meltveit Kleppa, Trine Skei Grande og Steinar Bastesen.
I forbindelse med trontaledebatten høsten
1996 vedtok Stortinget at det skulle igangsettes en maktutredning
og at Stortinget skulle vedta mandat og fastsette retningslinjer
for utredningen.
Stortinget vedtok 11. desember 1997
opplegget for en utredning om makt og demokrati i Norge. Utredningen
skulle foregå over en femårsperiode fra 1998 til 2003.
På bakgrunn av premisser om makt og
demokrati i St.prp. nr. 1 (1997-1998) ble følgende
mandat lagt til grunn:
"Stortinget samtykker i at en forskergruppe gis følgende
mandat for en utredning om makt og demokrati:1. Hovedtemaet er vilkårene for
det norske folkestyret og endringer i disse. Dette utgjør
utredningens bærende idé og sentrale tilnærming.
Utgangspunktet er den norske samfunnsmodellen bygd på det representative
demokratiet, med lik rett for alle til å utpeke sine representanter
gjennom frie valg. Enkeltmennesket er i tillegg selv aktør
i den frie meningsdannelse og kan påvirke utformingen av beslutninger
som berører en selv og ens eget liv. Viktige forutsetninger
for det representative demokratiet er at individet bruker sin stemme,
og at det lokalt og sentralt eksisterer funksjonsdyktige styringsorganer
som er representative, har legitimitet og autoritet.
2. Utredningen bør fokusere på hvordan
det representative demokratiet og dets forutsetninger blir utfordret
og påvirket. Følgende tre problemstillinger vil være
sentrale: a) På hvilken måte påvirkes
individets muligheter for innflytelse og medvirkning i organisasjons-
og samfunnslivet? b) Hvordan påvirkes det politiske systemet
og styringsorganene? c) Hvordan påvirkes forholdet mellom
a) og b)?
3. Følgende sentrale utfordringer
og påvirkningsfaktorer i forhold til det representative
demokratiet bør studeres nærmere: økt
internasjonalisering; utvikling og utbredelse av ny teknologi; den
offentlige meningsdannelse; miljøutfordringene; det flerkulturelle
samfunn; kompetanse- og kunnskapssamfunnet; desentralisering, deregulering,
privatisering, markedsmekanismer og brukermedvirkning.
4. Det bør også tas hensyn
til at sosioøkonomiske og kulturelle skillelinjer, alder
og kjønn kan ha betydning for hvordan enkeltmenneskets
deltakelses- og innflytelsesmuligheter og interesse for deltakelse påvirkes
av de nevnte utfordringene.
5. Dersom forskergruppen under arbeidet
kommer til at også andre faktorer bør studeres,
står den fritt til å gjøre dette. Forskergruppen
kan også foreta en nærmere tolkning av mandatet
for å supplere, avgrense eller utforme mer håndterbare
problemstillinger. Dette kan være aktuelt for å få til
en samordnet utnytting av igangværende forskning under Norges
forskningsråd, og for å utnytte de muligheter
som følger av at det foretas parallelle utredninger i Sverige
og Danmark. Det bør i denne forbindelse knyttes en nordisk/internasjonalt
sammensatt referansegruppe til arbeidet.
6. Tidsrammen for arbeidet vil være
fem år. I den første fasen bør det foretas
oppsummeringer av foreliggende relevant forskning (statusrapporter),
herunder også en belysning av hvilke konklusjoner fra den
forrige maktutredningen som fortsatt står ved lag, slik
at utredningen får et felles referansepunkt, som også kan
gi grunnlag for eventuelt å justere innretningen av arbeidet
underveis. (B.innst.S. nr. 2 (1997-98))"
I statsråd 13. mars 1998 ble
en forskergruppe oppnevnt til å lede utredningsarbeidet.
Gruppen ble ledet av professor Øyvind Østerud
ved Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo. De øvrige
medlemmene var professor Fredrik Engelstad, Institutt for samfunnsforskning,
Oslo; professor Siri Meyer, Senter for europeiske kulturstudier,
Universitetet i Bergen; professor Per Selle, Rokkan-senteret og
Institutt for sammenliknende politikk, Universitetet i Bergen og
professor Hege Skjeie, Institutt for statsvitenskap, Universitetet
i Oslo.
Forskergruppen for Makt- og demokratiutredningen avga
26. august 2003 NOU 2003:19 Makt og demokrati. Sluttrapport
fra Makt- og demokratiutredningen . Flertallet (Øyvind Østerud,
Fredrik Engelstad og Per Selle) leverte en innstilling, mens det
ble levert to særuttalelser fra Siri Meyer og Hege Skjeie.
Som et underlag for flertallsinnstillingen foreligger det
en sluttbok (Østerud m.fl. 2003). Det foreligger over 50
bøker fra utredningen, om lag 75 rapporter og et betydelig
omfang av fagartikler og øvrige publikasjoner.
Et utgangspunkt for Makt- og demokratiutredningens
analyse av makt er skillet mellom maktformene politisk, økonomisk
og ideologisk makt. To hovedspørsmål reises i
utredningen:
– Hvordan
har forholdet mellom politiske, økonomiske og ideologiske
maktforhold endret seg?
– Hvilke konsekvenser har maktforhold
og maktforskyvning for demokratiets vilkår?
Utredningen peker på hvordan globaliserings-
og individualiseringstendenser griper inn i de maktforhold som analyseres.
De tre moderne prosjektene - rettsstat, demokrati og velferdsstat
- har alle hatt nasjonalstaten som ramme. Alle disse tre prosjektene
er nå i endring, og det er usikkert hva som skjer dersom
nasjonalstatene blir sterkt svekket.
Makt- og demokratiutredningen legger til grunn
at demokrati ikke bare er makt gjennom folkevalgte organer. Også rettigheter
og rettsgarantier for individer og grupper, ulike former for politisk
deltakelse utenom valg og påvirkningsmuligheter som brukere,
forbrukere og aktive i pressgrupper, er deler av demokratiet. Utredningen
omtaler imidlertid dette som tilleggsdemokrati. Formene for tilleggsdemokrati
supplerer ifølge utredningen folkestyret som formelt beslutningssystem,
men kan ikke erstatte det.
Det vises til at begrepet demokrati kan forstås
på ulike, delvis utfyllende måter. Tolkningen
kan ta utgangspunkt i demokrati som statsform med folkestyre, demokrati
som rettighet og rettsstat, demokrati som aktiv deltakelse og demokrati
som et felles verdigrunnlag som står over de politiske
konfliktene.
Det sies i utredningen at det er oppstått
en økende motsetning mellom demokratiet som statsform med folkemakt
gjennom valgte kanaler, og demokratiet i de øvrige tre
betydningene. Det påpekes i denne sammenheng at folkestyrets
effektivitet svekkes dersom båndene mellom velgere og representanter
og mellom parlament og regjering blir svakere, dersom organisasjoner
og politiske partier ikke mobiliserer nedenfra i samme grad som
før, dersom sammensetningen av nasjonalforsamlingen har
uklare konsekvenser for hvem som danner regjering og dersom makt
og myndighet overføres til andre instanser enn de valgte organene,
på lokalt, nasjonalt og internasjonalt nivå.
Slike endringer i grunnlaget for folkestyret
er en hovedlinje i utredningens vurderinger.
Utredningens sluttrapport behandler følgende
temaer som ledd i sin demokratianalyse: Folkestyrets forvitring
og politikkens retrett, Nye organisasjonsformer, Velferdsstatens
omforming og lokaldemokratiets krise, Rettsorganene overtar politikken,
Statskapitalisme uten strategi, Kjønnsmakt i likestillingslandet,
Det nye klassesamfunnet, Det koloniale språkhierarkiet,
Den redigerte offentlighet og Nasjonal symbolmakt og "Norge" som
internasjonal merkevare.
De to medlemmene Siri Meyer og Hege Skjeie stilte seg
ikke bak flertallets innstilling, men avga hver sin særuttalelse.
Disse er gjengitt i sluttrapporten.
Siri Meyer sier i sin særuttalelse
at forskjellene mellom henne og flertallet bunner i ulike forståelseshorisonter
og derfor ikke lar seg oppsummere som ulike svar på de
samme spørsmålene. Hennes utgangspunkt er at de
endrede maktforholdene krever et annet begrepsapparat enn det samfunnsvitenskapelige
som til nå har dominert forskningen på feltet,
og at hun derfor har arbeidet innenfor et humanistisk perspektiv. Utgangspunktet
for arbeidet med maktens anatomi er individer og livsformer - kultur
i videste forstand. Det gir et godt innblikk i det hun oppfatter
som de to dominerende utviklingstrekkene ved dagens samfunn - individualiseringsprosessene
og en ny type økonomi, knyttet til globalisering og ny
teknologi. Hun hevder at forskere som arbeider med kultur har kommet
tett på drivkreftene og de endrede maktformene i samfunnet.
Hege Skjeie viser til at det å stille
spørsmål om kjønnsrettferdighet kan gi
andre fortolkninger av samfunnsmessige utviklingstrekk enn de som
legges fram i flertallsuttalelsen. Flere bidrag i Makt- og demokratiutredningen
har etter hennes vurdering vist et uforløst forhold mellom
demokrati i numerisk form - som majoritetsmakt - og vern om menneskerettigheter
slik disse er nedfelt i internasjonale konvensjoner Norge har sluttet
seg til. På denne bakgrunn gjennomgår hun en rekke
eksempler på hva internasjonal likestillingsrett kan bety
i nye politiseringsprosesser, på tvers av landegrenser,
i norsk politikk og for norske samfunnsforhold.
Regjeringen Bratteli satte 22. september
1972 ned en forskergruppe som skulle utrede de faktiske maktforholdene
i Norge. Forskergruppen bestod av professor Gudmund Hernes (formann),
dosent Håvard Alstadheim og professor Johan P. Olsen. Forskergruppen leverte
sin innstilling i oktober 1981, jf. NOU 1982:3 Maktutredningen,
sluttrapport. I januar 1983 la regjeringen Willoch fram St.meld.
nr. 44 (1982-83) Om maktutredningen. Meldingen drøftet
utviklingen av en forhandlingsøkonomi, der ikke bare generelle
rammebetingelser for økonomisk virksomhet, men også beslutninger
om enkelte bedrifters eller bransjers særlige arbeidsvilkår
blir gjenstand for forhandlinger med myndighetene. Det sies blant
annet at "[b]edriftene har rettet for mye oppmerksomhet
mot det de kan oppnå fra myndighetene, på bekostning
av den oppmerksomhet som kan rettes mot de omstillingene som må til
for å løse problemene".
Stortingsmeldingen oppsummerte Maktutredningens syn
på mulighetene for politisk styring slik:
" […] det voksende offentlige
engasjementet [har] ikke nødvendigvis […] ført
til en sterkere politisk styring.
Det har bl.a. sammenheng
med følgende:
Etter hvert som tallet på saker
har økt, og de er blitt mer kompliserte, er det blitt stadig
vanskeligere å gi entydige regler, lover eller mål.
Det
er blitt overført skjønn og beslutningsmyndighet til
forvaltningen gjennom rammelover og fullmaktslover.
Skillet
mellom politikk og administrasjon er blitt mer uklart, og styring
og samordning er mindre enn noen gang ensidig knyttet til det å ha
formell kompetanse til å treffe vedtak.
Det
er blitt vanskeligere å instruere det administrative apparatet
og opprette klare ansvars- og instruksjonslinjer.
Utvidelsen
av de ansattes medbestemmelsesrett og styrkingen av deres organisasjoner
vil begrense de overordnede organers styringsmuligheter ytterligere.
Tjenestemennene
er ikke nøytrale regelanvendere, men arbeider først
og fremst for de institusjonene de arbeider i.
Det
at tjenestemennene er kommet i et forhandlingsforhold til deler
av samfunnet, skaper avhengigheter, men også muligheter
for en sektorisering av forvaltningen som gjør samordning
mellom ulike administrative organer vanskeligere."
Innstillingen fra utenriks- og kontrollkomiteen
om stortingsmeldingen forelå først i juni 1985,
jf. Innst. S. nr. 310 (1984-1985). Komiteen
påpekte blant annet at Maktutredningen understøttet
en oppfatning om at "utviklinga har gått i retning av overføring
av makt frå politiske og folkevalde styresmakter til administrasjonen".
I 1985 ble det i Sverige nedsatt en maktutredning som
hadde som oppgave å analysere makt og innflytelse innen
ulike felter i det svenske samfunnet. Sluttrapporten ble presentert
i 1990, jf. SOU 1990:44. Utredningen bidro først og fremst
til en større offentlig debatt om makt- og demokratispørsmål.
I løpet av 1990-årene ble det lagt fram rapporter
fra en rekke utvalg og annet arbeid av relevans for demokratispørsmål
mv. I 1997 ble det nedsatt en parlamentarisk komité som
skulle belyse de nye forutsetninger, problemer og muligheter som
det svenske folkestyret stod overfor ved inngangen til 2000-tallet.
Et tilleggsmandat fra 1998 gav utredningen som et særlig
oppdrag å analysere årsakene til den lave valgdeltakelsen
og foreslå tiltak for å øke medborgernes
delaktighet og engasjement i det demokratiske systemet. Den såkalte Demokratiutredningen
leverte sin innstilling i februar 2000, jf SOU 2000:1. Utredningen
inneholdt en rekke særmerknader fra de ulike partiene som
deltok i utredningen.
På bakgrunn av blant annet Demokratiutredningen (og
høringssvar til denne), og en kommunedemokratikomité (SOU
2001:48) som også var en parlamentarisk komité,
la den svenske regjeringen i januar 2002 fram Demokrati för
det nya seklet (Prop.2001/02:80) som presenterte en langsiktig
strategi for å "värna och fördjupa
demokratin". Det ble foreslått følgende langsiktige
mål:
Valgdeltakelsen skal økes vesentlig.
Et første delmål var økt deltakelse ved
valget i 2002.
En økt andel av befolkningen skal ha
politiske tillitsverv ("förtroendeuppdrag") i en eller
annen form.
Borgerne skal ha bedre muligheter til å delta
og påvirke den politiske prosessen.
Borgernes muligheter til å påvirke
den politiske prosessen skal bli mer lik enn i dag. Andelen unge, arbeidsløse
og personer med utenlandsk bakgrunn som deltar skal øke.
I meldingen Demokratipolitik til Riksdagen,
jf. Skr. 2003/2004:110 fra mars 2004, ble det
gitt en analyse av utviklingen for det svenske demokratiet siden 2002,
og den framtidige innretningen for demokratipolitikken ble presentert.
Det sies blant annet at trenden med redusert valgdeltakelse fortsatte
også ved valget i 2002, men det pekes på at nedgangen
var mindre fra 1998 til 2002 enn fra 1994 til 1998, hvilket skulle
tyde på at nedgangstrenden er i ferd med å brytes.
Det danske Folketinget besluttet i mars 1997 å nedsette
en dansk maktutredning.
Prosjektet ble ledet av fem danske forskere
under ledelse av Lise Togeby. Det ble produsert 80 bøker
som del av prosjektet. Hovedresultater forelå i boken Magt og
demokrati i Danmark i oktober 2003. De temaene som behandles, er
i stor grad sammenfallende med temaene i den norske Makt- og demokratiutredningen. En
forskjell er at utredningen i Danmark ikke er adressert til den
danske regjeringen og ikke har vært behandlet i en høringsrunde.
I avslutningen konkluderes det blant annet med:
"De konklusjoner, der er blevet draget i denne gennemgang
af magtforholdene og demokratiet i Danmark ved overgangen til det
21. århundrede og af de ændringer, der er sket
i den forudgående periode, har været forholdsvis
positive. Det er faktisk gået forbavsende godt. Der er
fortsat demokratisk livskraft i den danske befolkning og en betydelig
demokratisk robusthed i de politiske institutioner. Først
og fremmest fremstår den danske befolkning som både
ressourcestærk og handledygtig."
Den norske Makt- og demokratiutredningen har
et betydelig mer negativt syn på demokratiutviklingen i Norge
enn den danske utredningens vurdering av utviklingen i Danmark.
Dette kan skyldes reelle forskjeller i utviklingen i Norge og Danmark,
men det kan også skyldes ulike måter å tolke
og vurdere sammenfallende utviklingstrekk på. St.meld.
nr. 17 (2004-2005) har i gjennomgangen av de ulike temaene sammenholdt
vurderingene i den norske utredningen med vurderingene i den danske
utredningen.
Ved brev av 1. desember 2003 ble høringsinstansene invitert
til å kommentere Makt- og demokratiutredningen.
Høringsinstansene ble bedt om å ta
utgangspunkt i NOU 2003:19, inkludert perspektivene formulert av Meyer
og Skjeie.
Høringsbrevet ble sendt ut til om lag
250 instanser. I tillegg ble det vist til at også andre
instanser eller privatpersoner kunne delta. Det kom inn vel 50 høringsuttalelser.
Blant disse instansene er det blant annet frivillige organisasjoner
innen en lang rekke interessefelt og samfunnsområder, statlige
etater, flere forskningsinstitusjoner, arbeidslivsorganisasjoner
og privatpersoner. De aller fleste avga vurderinger som gjaldt de
to første hovedpunktene (beskrivelsen og vurderingene),
men en rekke instanser kom også med konkrete forslag om hvordan
makt- og demokratiforholdene kan endres.
Regjeringens melding refererer underveis til
høringsuttalelser for å belyse de ulike temaene.
Høringsuttalelsene et oversendt Stortinget
som utrykt vedlegg til stortingsmeldingen.
Det er i regi av Makt- og demokratiutredningen
levert betydelige faglige bidrag på mange områder
innen samfunnet. I forskergruppens sluttbok er funn og synspunkter
fra de ulike rapportene sammenfattet, vurdert og spisset til. Ytterligere
avgrensninger er gjort i sluttrapporten. Mandatet for utredningen
la ikke opp til at den skulle gi normative vurderinger av utviklingen
eller komme med tilrådinger om hva som bør gjøres
for å forbedre demokratiets funksjonsmåte. Men
utredningen har reist viktige utfordringer for det politiske systemet.
I stortingsmeldingen presenterer Regjeringen
sine vurderinger av en del av disse utfordringene.
Makt- og demokratiutredningens konklusjoner
slik de kommer fram i sluttrapporten, supplert med materiale fra
sluttboken, blir nærmere analysert og vurdert. Det blir
gjort på bakgrunn av bidrag fra ulike forskere som har
skrevet rapporter og andre bidrag til Makt- og demokratiutredningen,
høringsuttalelser, kommentarer til Makt- og demokratiutredningen
fra forskere og annet materiale.
Regjeringen har gjort visse valg i avgrensningen
av meldingen. Meldingen fokuserer på det politiske demokratiets
virkemåte, og drøfter ikke demokratiutviklingen
i en mer utvidet forstand (for eksempel demokrati i organisasjonene,
innen arbeidslivet eller i familien). Regjeringen viser til at utredningen
belyser en del forhold som nylig har vært grundig drøftet
i andre stortingsmeldinger mv. En oversikt over aktuelle utredninger
og meldinger fremgår av punkt 1.5 i meldingen. På andre
felt blir det vist til pågående utredninger som
Regjeringen vil følge opp på et senere tidspunkt.
Det blir understreket at manglende drøfting i denne meldingen
av ulike temaer ikke betyr at Regjeringen vurderer de ulike temaene
som mindre viktige, verken allment eller sett i forhold til makt-
og demokratiutfordringer.
Komiteen har som ledd i sin behandling av saken avholdt åpne
høringer 18. og 25. mai 2005. Bakgrunnen var at
komiteen ønsket å invitere statsminister Kjell
Magne Bondevik samt forskergruppen som ledet arbeidet med Makt-
og demokratiutredningen.
Følgende deltok under høringen
18. mai 2005:
Samme dag møtte også Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon
(UHO) representert ved:
Kommunenes Sentralforbund (KS) representert
ved:
Norsk senter for menneskerettigheter representert ved:
Både UHO, KS og Norsk senter for menneskerettigheter
ble invitert til høring på grunnlag av at de selv hadde
tatt et initiativ overfor komiteen.
Følgende deltok under høringen
25. mai 2005:
– professor Øyvind Østerud
ved Institutt for Statsvitenskap, Universitetet i Oslo
– professor Fredrik Engelstad,
Institutt for samfunnsforskning
– professor Siri Meyer, Senter
for europeiske kulturstudier, Universitetet i Bergen
– professor Per Selle, Rokkan-senteret
og Institutt for sammenliknende politikk, Universitetet i Bergen
– professor Hege Skjeie, Institutt
for statsvitenskap, Universitetet i Oslo
Samme dag møtte også Landsrådet
for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU), representert ved:
Den Norske Advokatforening, representert ved:
– leder
Anders Ryssdal
– rådgiver Jon Claudi
Både LNU og Advokatforeningen ble invitert
på bakgrunn av at de selv hadde tatt initiativ til å legge fram
sine synspunkter.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Berit Brørby, Kjell Engebretsen og Jørgen Kosmo,
fra Høyre, André Oktay Dahl og Martin Engeset,
fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen og Henrik Rød, fra
Sosialistisk Venstreparti, Siri Hall Arnøy og lederen Ågot
Valle, fra Kristelig Folkeparti, Modulf Aukan, fra Senterpartiet,
Magnhild Meltveit Kleppa, fra Venstre, Trine Skei Grande, og fra
Kystpartiet, Steinar Bastesen, viser til at kunnskap om
utvikling og maktforhold er en forutsetning for å forstå det
samfunn vi lever i. Makt- og demokratiutredningen har gitt viktige
bidrag til forståelsen av vilkårene for folkestyret
og endringene i disse.
Komiteen vil understreke betydningen
av at vi med jevne mellomrom blir konfrontert med resultater av
utredninger om makt- og demokratiforhold. Skal vi klare å videreutvikle
den velferdsstaten som det er bred oppslutning om og som det har
tatt generasjoner å bygge opp, må vi vite hvilke
valg vi står overfor og konsekvensene av de veivalg som
treffes.
Den norske samfunnsmodellen er bygd på tanken
om et representativt demokrati, med lik rett for alle til å peke
ut sine representanter gjennom frie valg. Fri meningsdannelse og
rett til å påvirke utformingen av beslutninger
som berører en selv, er viktige forutsetninger. Likeledes
krever vår samfunnsordning funksjonsdyktige sentrale og
lokale styringsorganer med høy legitimitet og autoritet.
Målet er et inkluderende, varmt og åpent samfunn
med rettferdig fordeling av fellesskapets verdier, og som gir alle
mennesker muligheter til å utnytte sine evner og skape
seg et godt liv.
Komiteen viser til at Makt- og
demokratiutredningen i sine hovedkonklusjoner tegner et heller dystert bilde
av utviklingen av det norske folkestyret. Folkestyret anses svekket
på bekostning av økt rettsmakt, og overføring
av beslutningsmyndighet i virksomheter som ivaretar viktig infrastruktur
for samfunnet. Lokalpolitikerne har mindre makt som konsekvens av
et økende antall oppgaver som skal løses med detaljerte sentrale
styringssignaler og bruk av øremerkede midler. Valgdeltakelsen
går ned. Likeledes oppslutningen om de politiske partier
og deltakelse i organisasjonsarbeid.
Komiteen har merket seg forskernes
vurdering av at disse tendensene ikke er resultat av en tilfeldig
utvikling eller historisk nødvendighet, men en følge
av politiske beslutninger eller interessekamp. Dette innebærer at
det også må finnes virkemidler til å endre
utviklingen. Valg av veivalg og løsninger er derfor av
avgjørende betydning.
Komiteen viser til tilsvarende
utredninger fra Sverige og Danmark. Særlig den danske har
i stor grad behandlet de samme temaer som den norske. Komiteen har
gjennom stortingsmeldingen og den danske Magtudredningen fått
inntrykk av at mange av funnene langt på vei er sammenfallende,
men at forskernes tolkninger til dels er forskjellige.
Komiteen viser til at mandatet
for Makt- og demokratiutredningen ikke la opp til at den skulle
gi normative vurderinger av utviklingen eller komme med tilrådinger
om hva som bør gjøres for å bedre demokratiets
funksjonsmåte. Målet med utredningen var følgelig å vise
hvilke utfordringer det politiske system står overfor.
Utredningen så vel som stortingsmeldingen bærer
preg av dette og inneholder få konkrete forslag.
Makt- og demokratiutredningen har foretatt vurderinger
av hvorledes makten er fordelt og benyttes på et bredt
spekter av områder. Hvordan forholdet mellom politiske, økonomiske
og ideologiske maktforhold har endret seg og hvilke konsekvenser
det har for demokratiets vilkår, er sentrale problemstillinger
i utredningen. En slik bredde som Makt- og demokratiutredningen har
lagt opp til er nødvendig dersom man skal kunne skaffe
seg et dekkende bilde av utviklingen.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti,
Senterpartiet og Kystpartiet, konstaterer at Regjeringen
i stortingsmeldingen om Makt- og demokratiutredningen velger ikke å drøfte
demokratiutviklingen i mer utvidet forstand. Regjeringen går
dessuten bare i liten grad inn i de utfordringer utredningen redegjør
for. De funn Makt- og demokratiutredningen presenterer innen ulike
områder, legges i begrenset grad til grunn for vurderingene.
På flere områder vises til tidligere regjeringsdokumenter,
dokumenter som til dels er utarbeidet før Makt- og demokratiutredningen
forelå.
Flertalletviser
til at Stortinget vedtok mandat og fastsatte retningslinjer for
utredningen. Med dette som bakteppe burde Stortinget kunne forvente å få en
samlet vurdering fra Regjeringens side av de hovedpunkter forskerne
har kommet fram til. Regjeringen har imidlertid valgt å legge
hovedvekten i stortingsmeldingen på å forsvare
regjeringens politikk. Spørsmål om visjoner for
morgendagens samfunn, hvilke utviklingstrekk som bør forsterkes
eller korrigeres, har Regjeringen latt ligge.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at meldingen legger
opp til en fyldig drøfting av en del av de viktigste utfordringene
som Makt- og demokratiutredningen reiser og at meldingen gjennomgår
viktige utviklingstrekk når det gjelder ulike former for
deltakelse, partiutvikling og endringer i styringsforhold. Utviklingen
er ikke svart/hvit, det er positive så vel som
negative utviklingstrekk.
Disse medlemmerviser
til at flertallet i Makt- og demokratiutredningen tegner et meget
dystert bilde av det norske demokratiets tilstand. Hovedbildet til flertallet
er at folkestyret forvitrer snarere enn omformes. Disse medlemmerstøtter ikke et slikt dystert bilde
og vil fremheve at bildet er langt mer nyansert og trekke frem utviklingstrekk
som er langt mer positive.
Et sentralt utgangspunkt for disse medlemmer er
at alle mennesker er likeverdige, uavhengig av individuelle kjennetegn,
egenskaper og gruppetilhørighet. Videre at bare et demokrati
som legger til grunn at alle borgere skal ha lik rett til deltakelse
og innflytelse, kan ivareta denne respekten for folks likeverd.
Det er avgjørende viktig å legge til grunn at
demokrati er noe mer enn rent flertallsstyre. Også individuelt
rettighetsvern og rettssikkerhetsgarantier er grunnleggende elementer
i demokratiet.
Disse medlemmer vil peke på at
noe av forklaringen på det betydelige fallet i deltakelsen
ved lokalvalg òg kan være at det lokalpolitiske
handlingsrommet er blitt for lite gjennom ulike statlige styringstiltak vedtatt
av regjering og storting opp gjennom årene. Derfor vil disse
medlemmerunderstreke betydningen
av at det gjennomføres regelforenklingstiltak og at langt
flere av de øremerkede tilskudd og ordninger innlemmes
i inntektssystemet, for å øke den lokale handlefriheten.
På den annen side har mulighetene for brukervalg og brukerinnflytelse
blitt styrket de senere år, og gjennom dette har deltakelsen økt.
Gjennom mange år og blant skiftende
regjeringer er det gjennomført en rekke forvaltningsreformer
som i sum innebærer at offentlig sektor styres på en
annen måte enn tidligere. Gjennom delegering, fristilling
og mer overordnet styring har målsettingen vært å få til
en bedre måloppnåelse og mer effektiv ressursbruk. Disse
medlemmervurderer det slik at
disse reformer i hovedsak ikke har medført noen svekkelse
av folkestyret.
Komiteenviser
til at den forrige maktutredningen nedla et betydelig arbeid i å definere
og utdype selve begrepet makt. Maktbegrepet ble ansett som todelt;
på den ene side vilje - evne til å sette seg mål
og få dem gjennomført og på den andre
makt styrt av mulighet, slump eller tilfeldige virkninger.
Makt som besittelse eller ressurs, - som relasjoner mellom
aktører eller som følge av strukturelle forhold, er
utgangspunktet for den danske Magtudredningen.
Regjeringens utgangspunkt har vært
en vurdering av makt- og demokratiutviklingen i Norge basert på hvorledes
makt og ansvar er koblet, og i hvilken grad den ivaretar demokratiets
respekt for alles likeverd, mens Makt- og demokratiutredningens
flertall definerer makt som evne til å nå et mål,
skape en virkning. Makt, hevdes det, kan utøves direkte
i tvangs- eller beslutningssituasjoner eller indirekte gjennom symboler, institusjoner
og sosiale strukturer. Det opereres med ulike typer makt - en politisk,
en økonomisk og en ideologisk. Den første
er den institusjonaliserte og sentraliserte makten innenfor stater
og i mellomstatlige forhold. Den økonomiske makten er knyttet
til fordeling av knappe goder, mens den siste representerer makt
over tanker, gjennom påvirkning, verdier, følelser og
selvoppfatning.
Komiteen mener at et godt demokrati
forutsetter en god maktbalanse mellom enkeltmennesket, sivil sektor
og demokratiske fellesløsninger ivaretatt av det offentlige.
For omfattende samling av makt på få hender gjør
det vanskelig å kontrollere maktutøvelsen, og faren
for feilvurderinger er større enn når makt blir spredt.
Konsentrasjon av makt hindrer også nye ideer og nye løsninger
på gamle problem.
Maktbalansekravet gjelder mellom statsmaktene, men
også mellom staten og borgeren, kommunen og borgeren, mellom
ulike interessegrupper, mellom korporativ kanal av sterke, organiserte
interesser og individer og grupper som ikke i samme grad har sterke
ressurser i ryggen. Komiteen vil understreke betydningen
av at de folkevalgte organer ivaretar helheten, og sørger
for at makt og innflytelse balanseres til fellesskapets beste.
Makt handler også om den enkeltes makt
over eget liv, og derav en begrensning av så vel det offentliges som
private aktørers makt over andre. En for omfattende delegering
av makt til byråkrati og forvaltningsorganer kan gi uforholdsmessig
stor administrativ makt over enkeltmennesker. Folkevalgte organer
må også begrense byråkratiets makt over
borgerne, og sikre sin overordnede myndighet.
Etter komiteens syn viser de
ulike tilnærminger til maktbegrepet hvor sammensatt begrepet
er, og at det vanskelig lar seg gjøre å gi en
uttømmende definisjon.
Etter komiteens syn trenger også demokratibegrepet
en presisering. Regjeringen viser i meldingen til befolkningens
kontroll over politiske beslutninger, som en viktig side av demokratibegrepet.
Alle borgere skal ha lik rett til deltakelse og innflytelse. Ytringsfrihet,
offentlig innsyn og frie valg er sentrale elementer i en slik kontroll.
Samfunnets faktiske makt til å påvirke innbyggernes
livssituasjon er en annen side ved demokratiet. "Etter min mening",
sa statsministeren under komiteens høring, "gir begrepet
demokrati mening bare dersom det omfatter prinsipper både
om folkestyre og om rettsstat og individbeskyttelse."
Makt- og demokratiutredningen understreker at demokratiet
ikke bare er bygd på makt gjennom folkevalgte organer,
men også gjennom rettigheter og rettsgarantier for grupper
og individer og ulike former for deltakelse utenom valg. Ifølge
utredningsgruppens flertall er dette former for tilleggsdemokrati
som supplerer folkestyret som formelt beslutningssystem,
men som ikke kan erstatte det. Det vises til fire vanlige tolkninger
av demokratibegrepet: som en statsform med folkestyre, som rettigheter
og rettsstat, som aktiv deltakelse og som et felles verdigrunnlag
som står over de politiske konfliktene, og slår
fast at det er en positiv sammenheng mellom dem. Mindretallet Hege
Skjeie viser i sin dissens til at det eksisterer et uforløst
forhold mellom demokrati som majoritetsmakt og vern om menneskerettigheter
slik disse er nedfelt i internasjonale konvensjoner Norge har sluttet
seg til, som relevant i denne sammenheng. Skjeie har likestillingsproblematikken
som sitt utgangspunkt.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, vil vise til at
et slikt utgangspunkt også dekker urfolksrettslige spørsmål
siden begge begrunnes ut fra menneskerettigheter og ratifiserte
internasjonale konvensjoner.
Slik komiteen ser
det må et demokratisk samfunn være tuftet på krav
om like politiske rettigheter med rett til å velge, flertallsavgjørelser
og beskyttelse av mindretallet. Likeledes er fri meningsdannelse
bygget på åpen og mangfoldig tilgang til informasjon,
en forutsetning. Omfattende deltakelse fra alle deler av befolkningen
er en annen betingelse som må oppfylles dersom man skal
kunne tale om et levende demokrati.
Komiteens flertall,
medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk
Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, mener at en slik
deltakelse styrkes i stor grad av likhet i innbyggernes økonomiske
og sosiale ressurser.
Komiteenlegger
betydelig vekt på at rettigheter for den enkelte er mer
enn "tilleggsdemokrati" slik flertallet i utredningen legger til
grunn. Komiteen legger til grunn et bredt demokratibegrep
som omfatter både flertallets styringsrett og beskyttelsen
av grunnleggende rettigheter og friheter. Komiteen erkjenner at
det ligger innebygd visse spenninger i et slikt demokratibegrep,
men viser til at økte rettigheter og muligheter for den
enkelte i all hovedsak har vist seg å bidra til å styrke
demokratiet.
Et demokratisk samfunn slik komiteen ønsker å definere
det, forutsetter effektiv og ansvarlig styring som innebærer
at det offentlige evner å løse fellesskapets problemer
i tråd med politisk formulerte retningslinjer. Rettssikkerhet
for den enkelte, vern om menneskerettigheter, organisasjons- og
yrkesfrihet er andre viktige elementer. Etter komiteens syn
er det å ha en fungerende rettsstat av avgjørende
verdi. Hvis rettsapparatet ikke er uavhengig, men kan misbrukes
til å sikre makt og innflytelse for enkeltpersoner og grupper,
er demokratiet i fare.
Videre kan man vanskelig tenke seg et levende demokrati
dersom samfunnet ikke er preget av tillit, toleranse og hensyn til
fellesskapet.
Alle disse kravene må i noen grad være
tilfredsstilt dersom man slik komiteen ser det, skal
kunne tale om et reelt demokrati.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti,
Senterpartiet og Kystpartiet understreker at demokrati handler
om hvordan makt skal fordeles og kontrolleres til beste for samfunnet
som helhet. Altfor mye makt i samfunnet er samlet hos folk som ikke
stiller til valg, og som ikke kan kastes ved valg om de tar beslutninger
som er negative for mange. Disse medlemmervil arbeide for et langt mer omfattende
folkestyre. Det er nødvendig å utvide demokratiet
til de delene av samfunnet som i dag styres av noen få og
mektige. En mer rettferdig fordeling av eiendom og ressurser er
viktig for å utvikle demokratiet. Disse medlemmermener at det er et viktig mål å demokratisere
næringslivet og ønsker flere demokratistyrte bedrifter.
Sterke folkelige bevegelser som kan stå opp mot eiermakt
og konsernmakt må også til for å bygge
opp en trygg folkevalgt styring av samfunnsøkonomien.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet, Venstre
og Kystpartiet, viser til høringsuttalelsen fra
Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner. Flertalletvil styrke barn og unges mulighet for
medvirkning og innflytelse.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser
til at en rekke plikter og rettigheter som er politisk bestemte
gjelder fra 16-årsalderen. Stemmerettsalderen må derfor
senkes til 16 år. Disse medlemmerviser til forslag ved behandlingen av
valgloven og Grunnlovsforslag, referert i Dokument nr. 12 (2003-2004).
Komiteens medlem fra Venstre mener grensen
for stemmerett og valgbarhet ved kommunevalg bør settes
til 16 år.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti
og Senterpartiet viser til komiteens høring med
forskergruppen i makt- og demokratiutvalget. Det ble da fra forskernes
side klart understreket at tilleggsdemokratiet i form av folkelig deltakelse
utenom valg, f.eks. i form av aksjoner for enkeltsaker, ikke kunne
bestå uten at også det representative demokratiet
lå i bunn. Disse medlemmer slutter opp om
denne tilnærmingen, men mener samtidig at både
utredningen og stortingsinnstillingen har en for negativ innstilling
overfor folkelige bevegelser.
Disse medlemmer mener folkelige
bevegelser er en del av demokratiet, og ikke et tillegg som en kunne
være foruten dersom det representative demokratiet fungerte
optimalt. Aksjoner og annen aktivitet utenom valg, som Makt- og
demokratiutredningens flertall definerer som tilleggsdemokrati,
bør heller defineres inn under demokratibegrepet fordi
ulike folkelige aksjonsformer også er grunnlaget for et
velfungerende demokrati.
Disse medlemmer vil gjøre
oppmerksom på at dersom en inkluderer innbyggernes deltakelse
i frivillige organisasjoner og lignende aktiviteter i demokratibegrepet,
vil en se at demokratiet ikke er på vikende front, men
tvert imot på et ganske høyt nivå.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti vil
i den sammenheng særlig fremheve mange unge menneskers
aktive deltakelse i bevegelser mot en globalisering uten folkelig
styring der markedskreftene er enerådende.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og
Kystpartiet, savner en drøfting i meldingen av
språkpolitikkens betydning for makt og demokrati. Språkpolitikken
er ikke bare språk og normering, det er bred kulturpolitikk
for utbredelse av det språket svært mange snakker,
det er tradisjonsoverføring, det er trygging av identitet,
tilhørighet og lokalsamfunn, det er pedagogikk og det er å styrke
bevisstheten om vårt spesielle ansvar i en stor verden
der presset mot lokalkulturer blir stadig sterkere. Flertallet viser
til forskergruppens mandat, der det blant annet heter at "Viktige
forutsetninger for det representative demokratiet er at individet
bruker sin stemme…" og der en av tre sentrale problemstillinger forskergruppa
ble bedt om å drøfte var "på hvilken måte
påvirkes individets muligheter for innflytelse og medvirkning
i organisasjons- og samfunnslivet?"
Flertallet viser videre til at
et bredt flertall på Stortinget i forbindelse med behandlingen
av St.meld. nr. 9 (2001-2002) slo fast at bokmål og nynorsk
er likeverdige målformer som skal være likestilte
skriftspråk i alle organ i stat, fylkeskommune og kommune,
at det er et språkpolitisk mål at nynorsk skal
ha en trygg posisjon både som et levende bruksspråk
og som et likeverdig offisielt skriftsmål ved siden av
bokmål, at det er viktig å styrke og verne det
norske språk generelt, slik at både bokmål
og nynorsk kan bestå som kulturspråk og fullverdige
bruksspråk i alle deler av samfunnslivet, at staten og
det offentlige har et særlig ansvar gjennom sin språkbruk
for å sørge for en god fordeling mellom bokmål
og nynorsk og at det er viktig å opprettholde begge målformer
i allmennkringkastinga, både for radio og fjernsyn.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti
og Senterpartiet ønsker en utredning om språk
og makt.
Flertallet i Makt- og demokratiutredningen presenterer
et bilde av at folkestyret forvitrer. Utredningen hevder at demokratiet
i grunnbetydningen folkestyre, dvs. et formelt beslutningssystem
gjennom flertallsvalg og folkevalgte organer, er i tilbakegang.
Folkestyret som regjeringsform hevdes å være i
forvitring snarere enn i omforming. Utredningen påpeker
at demokrati ikke bare bygger på makt gjennom folkevalgte
organer, men også på rettigheter og rettsgarantier,
ulike former for deltakelse utenom valg, og påvirkningsmuligheter
som brukere, forbrukere og aktive i pressgrupper. Ifølge flertallet
er dette former for tilleggsdemokrati som supplerer folkestyret
som formelt beslutningssystem, men som ikke kan erstatte det.
Makt- og demokratiutredningens diagnose av det norske
demokratiets virkemåte og utviklingstrekk er, om den legges
til grunn, en alvorlig utfordring for vårt politiske styringssystem.
Regjeringen viser til at alle mennesker er likeverdige,
uavhengig av individuelle kjennetegn, egenskaper og gruppetilhørighet.
Utgangspunktet er at bare et demokrati som legger til grunn at alle
borgere skal ha lik rett til deltakelse og innflytelse, kan ivareta
denne respekten for folks likeverd.
Regjeringen legger vekt på å desentralisere
beslutninger og gjøre det mulig med reell politisk innflytelse for
alle. Regjeringen påpeker at makt og ansvar hører sammen.
Den instans som har makt, må også ta ansvaret
for konsekvensene av maktutøvelsen. Når makt og demokratiutviklingen
i Norge skal vurderes, har Regjeringen tatt utgangspunkt i at denne
må måles mot hvordan makt og ansvar er sammenkoblet,
og i hvilken grad den ivaretar demokratiets respekt for alles likeverd. Demokrati
er mer enn flertallsstyre, og Regjeringen understreker at visse
begrensninger på flertallsstyret tilhører de grunnleggende
forutsetninger for et demokrati. Individuelt rettighetsvern og rettsikkerhetsgarantier
er viktige elementer i denne sammenheng.
Det er et grunnleggende demokratisk utgangspunkt at
hvert enkelt individ har visse rettigheter som ikke noe flertall
skal kunne frata vedkommende. Prinsippet om flertallsavgjørelser
som byggesteinen i et demokrati må derfor modereres både
i retning av å sikre samfunnet mot at permanente mindretall
oppstår, og at alle individer sikres et sett grunnleggende
rettigheter. Videre vil en sentral utfordring for et demokratisk
system være hensynet til senere generasjoner. Våre
etterkommere har ikke stemmerett i dag. Deres interesser må likevel
ivaretas.
Samtidig er det en grunnforutsetning for et
reelt demokrati at det finnes en levende debatt der argumenter brynes
mot hverandre. Slik kan en finne fram til gode vedtak som sikrer
alles interesser på en rimelig måte.
Regjeringen finner det viktig å slå fast
at visse begrensninger på flertallsstyret tilhører
de grunnleggende forutsetninger for et demokrati. Hvor stort omfanget
av bindinger på flertallsavgjørelser bør
være, og hvordan slike bindinger bør håndheves,
er sentrale spørsmål i et demokrati. Økte
begrensninger kan være et demokratisk problem, men de trenger
ikke være det.
Holdningsdata viser at tilliten til det demokratiske system
i Norge generelt er høy. Men et fungerende demokrati trenger
også aktive borgere som deltar i det politiske systemet.
En nærmere analyse av politisk deltakelse, både
gjennom valgdeltakelse, partimedlemskap og andre former for politisk
deltakelse, står derfor sentralt.
I sluttboken fra Makt- og demokratiutredningen
sies det blant annet at valgdeltakelsen er sunket jevnt ved både
riks- og lokalvalg, og mest for dem med lav utdanning og inntekt.
Det har vært en relativt jevn nedgang
i valgdeltakelse ved kommune- og fylkestingsvalg, fra over 70 pst.
for begge valg i 1975 til under 60 pst. i 2003. Når det
gjelder deltakelsen ved stortingsvalg, er utviklingen mindre jevn.
I de tre siste valgene har deltakelsen vært på vel
75 pst., mens deltakelsen i de foregående valg i perioden
var på vel 80 pst. Deltakelsen ved folkeavstemningene har
vært stor, særlig i 1994 da den var på 89
pst. Det vil si mer enn 13 prosentpoeng høyere enn ved
stortingsvalget året før.
Makt- og demokratiutredningen hevder at det
er blitt en økt sosial ulikhet i valgdeltakelsen knyttet
til inntekt og utdanning. Likhet i mulighet for deltakelse er en
demokratisk kjerneverdi og økt sosial ulikhet kan dermed
være bekymringsfullt. Men i Valglovutvalgets oppsummering av
utfordringene for det representative demokratiet, konkluderes det
annerledes: "Det er et klart demokratisk fremskritt at det, over
tid, har skjedd en sosial utjevning av valgdeltakelsen." (NOU 2001:3
punkt 5.3)
På samme måte som utredningen
er Regjeringen bekymret for en synkende deltakelse i lokale valg.
Regjeringen understreker at et fungerende lokaldemokrati
er viktig. Det gir en nærhet mellom offentlig makt og innbyggerne
og er en viktig kanal for rekruttering av kandidater til nasjonale
verv. Det er på denne bakgrunn grunn til bekymring for
den lave valgdeltakelsen ved lokale valg. Regjeringen understreker videre
at det er viktig for demokratiets legitimitet at alle grupper deltar,
slik at et bredest mulig spekter av interesser kan bli ivaretatt.
Deltakelsen blant unge ved valg er lav. Mindre enn 40 pst. av velgere
under 30 år avgav stemme i 2003.
Regjeringen erkjenner at den lave valgdeltakelsen blant
unge er en utfordring. Det er også en utfordring, både
for lokale og nasjonale myndigheter, å ta på alvor innspill
fra unge (med og uten stemmerett) og å ivareta og dra nytte
av det engasjementet som er rettet både mot lokale, nasjonale
og globale utfordringer.
Forslag om å senke stemmerettsalderen
til 16 år er kommet fram i høringsrunden. Regjeringen
fastholder de vurderinger som ble lagt til grunn i Ot.prp. nr. 45 (2001-2002)
og tilrår ikke senket stemmerettsalder.
Oppbyggingen av politiske partier har vært
sentral i utviklingen av det representative demokrati. Makt- og demokratiutredningen
beskriver hvordan de politiske partiene er i ferd med å eldes
ved at det er de middelaldrende og eldre som i størst grad
deltar i valg og er partimedlemmer. Siden 1990 har det samlede antallet
partimedlemmer blitt halvert. Sosial bakgrunn betyr mye mindre for
valg av parti enn det gjorde før. Det er lite stabilitet
i partivalg over tid. Partiene er ikke lenger kanaler for bred og
langsiktig mobilisering.
Reduksjonen i antall partimedlemmer synes å være felles
i de fleste europeiske demokratier, og kan i noen grad tilskrives økende
individualisering.
Regjeringen viser i meldingen til en egen studie
i regi av Makt- og demokratiutredningen "Hva skjer med partiene?"
(Heidar og Saglie 2002).
Valglovutvalget har i NOU 2001:3 vist til at
partiutviklingen bedømmes ut fra massepartiet som ideal. Debatten
preges av fortidens idylliserte bilde, der alle var aktive og utøvde
innflytelse på politikken. Det konkluderes med at argumentene
for tesen om partienes forfall er svake og faktagrunnlaget tynt.
Partiene har så langt ifølge Valglovutvalget,
kanskje i overraskende stor grad, maktet å tilpasse seg
et samfunn med omfattende og raske endringer.
Regjeringen understreker verdien av politiske
partier og viser til at et demokratisk system uten politiske partier
ikke ville fungere godt. Imidlertid er det ikke slik at det bare
er politiske partier som kan ivareta viktige hensyn. Et levende
demokrati er etter Regjeringens vurdering også avhengig
av at aktive samfunnsborgere, forskere og andre, gjennom det offentlige
ordskiftet, hjelper til med å trekke langsiktige linjer
i politikken.
Makt- og demokratiutredningen viser til at deltakelse i
opprop, demonstrasjoner og ulike former for direkte påvirkning
av beslutningstakere har økt.
Ifølge Medborgerundersøkelsen
som har kartlagt folks deltakelsesmønster, er det relativt
få som har deltatt i politiske aksjonsgrupper eller liknende
(6 pst.) eller deltatt i offentlige demonstrasjoner (9 pst.) Men betydelig
flere (nesten 40 pst.) har i løpet av det siste året
vært i direkte kontakt med enten en politiker, offentlig
tjenestemann, media eller advokat for å få til en
forbedring i samfunnet.
Funnene fra Makt- og demokratiutredningen tyder
på en endring i deltakelsesform. Det har vært
en viss reduksjon i valgdeltakelse, særlig ved lokalvalg,
og en betydelig reduksjon i partimedlemskap. Andre deltakelsesformer
har økt i omfang.
Det kan etter Regjeringens vurdering være
for snevert å vurdere demokratiets levedyktighet kun etter direkte
deltakelse i de representative kanaler. Å beskrive øvrige
demokratiske kanaler bare som "tilleggsdemokrati" kan i noen tilfeller
være misvisende. Også et representativt demokrati
er avhengig av at saker reises og synspunkter debatteres. Brukersynspunkter,
direkte kontakter og lokal organisering og engasjement er viktige
også i et demokrati som er basert på representativt
demokrati.
Regjeringen understreker betydningen av ulike
alternative politiske deltakelsesformer, men fastholder at det er
behov for de helhetsavveininger som kan skje ved mer tradisjonell
politisk deltakelse, gjerne gjennom politiske partier.
Et levende demokrati er avhengig av interesse
for politiske saker. Det vises i Makt- og demokratiutredningens
sluttrapport til at 20 pst. av de spurte svarte at politikk var
viktig for dem. Omkring 40 pst. sa at de ikke var interessert i
politikk og at de fulgte lite med, mens 20 pst. hevdet at politikk
ikke spilte noen som helst rolle for dem. Ifølge utredningen
tyder tallene likevel på at den generelle politiske interessen
snarere har økt enn gått tilbake siden 1960-tallet.
Makt- og demokratiutredningen beskriver en utvikling
i statlig styring der statseiendom har blitt privatisert, statlige
tiltak har blitt fristilt og offentlig virksomhet blir styrt etter
mønster av private bedrifter. Foretak som tidligere gav
offentlige tjenester til politisk styrt pris, er nå omdannet
til markedsrettede selskap. Bak dette ligger det som beskrives som
et liberalt styringsønske. Reformene skal ved effektivisering
og konkurranse gi bedre tilbud til lavere pris og komme forbrukerne
og klientene til gode. Markedsstyringen innebærer mindre
detaljstyring av de løpende oppgavene, men samtidig økt
styring gjennom lovverk og tilsyn. En mer overordnet politisk styring
fører til at markedet og uavhengige aktører -
som sentralbanken, rettsvesenet og tilsynsorganene - overtar oppgaver
som tidligere har ligget innenfor den hierarkiske styrte forvaltningen
og de politiske institusjonene.
Konsekvensene av de forvaltningsmessige reformene
er, ifølge Makt- og demokratiutredningen, at det administrative
handlingsrom har blitt utvidet på bekostning av politisk
ledelse. Ifølge utredningen skal politikken fastsette de
overordnede rammene. I praksis forskyves imidlertid makt til organer
som ikke er underlagt folkevalgt kontroll, og som bare til en viss grad
svarer på innbyggernes ønsker som forbrukere og klienter.
Dette skulle i teorien kunne avlaste offentlige budsjetter. I praksis
er det ifølge utredningen imidlertid oppstått
fiktive markeder der produsentmakt dominerer over forbrukerinteresser.
Som eksempel hevdes det at frislippet av produksjon og overføring
av elektrisk kraft er en markedsløsning som prismessig
ikke har vært til forbrukernes fordel.
Utredningen viser videre til at reformer kan
ha omstillingskostnader og utilsiktede virkninger. Viktige mål
for offentlige tjenester - som rettssikkerhet, likebehandling og
betryggende saksgang - er vanskelige å måle og
kan bli skadelidende i effektiviseringsprosessen når forenklede
målestandarder legges til grunn.
Makt- og demokratiutredningen har reist en viktig debatt
om omleggingene av styringsfilosofi og -praksis. Det har særlig
de senere år skjedd betydelige endringer i måten
offentlig myndighet utøves på for å oppnå samfunnsmessige
mål. I høringsrunden er det flere som har tatt
opp og deler de bekymringene som utredningen reiser.
Det tradisjonelle utgangspunktet for forvaltningen
i Norge er et hierarkisk styresett der makten utgår fra regjeringen.
Neste nivå er departementene, mens alle etater er underordnet
et departement. Det opprinnelige generelle utgangspunktet er at
direktorater og etater er underlagt full styringsmulighet fra overordnet
departement, også i enkeltsaker. Argumentene for et slikt strengt
hierarki er at den gir direkte gjennomslag for prinsippet om at
all offentlig makt utgår fra folket. Flertallet på Stortinget
har mulighet for å gripe inn på nær sagt
ethvert punkt.
Meldingen viser til at det etter hvert har vokst
fram en større skepsis til effektiviteten i offentlig tjenesteproduksjon
og hvordan statens myndighetsutøvelse burde være.
Offentlig sektor har blitt omdannet, ved fristilling av etater,
ved selskapsomdannelser og ved at tjenesteproduksjon har blitt konkurranseutsatt.
Innbyggernes valgfrihet har blitt økt, og deres rettigheter
til ulike offentlige tjenester har blitt styrket. Økt bruk
av markedsløsninger har medført behov for uavhengige organer
for å sikre forbrukerinteresser.
Regjeringen understreker at tradisjonell hierarkisk sentralstyring
på en del områder bør avløses
av styring som desentraliserer makt. Samtidig reiser slike former for
desentralisering viktige utfordringer knyttet til maktmisbruk, for
eksempel ved utnyttelse av monopolmakt. Redusert hierarkisk styring
må balanseres ved for eksempel en effektiv konkurranselovgivning,
tilsynsorganer og økt (for)brukermakt. Det er derfor ikke slik
at enhver tilbaketrekking av direkte politisk engasjement innebærer
en reduksjon av folkestyret. Mindre direkte politisk detaljstyring
kan tvert imot bedre realisere de overordnede målsettingene
for folkestyret om effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser og
bedre tjenester og mer makt for den enkelte.
Regjeringen viser til at det har vært
en demokratisk debatt om styringsformene. Endringene i de senere år har
bygget på en oppfatning om at statlige intervensjoner kan
hindre fornuftig forretningsmessig drift og at dette politiske hensynet
(god avkastning på offentlig kapital) har blitt vektlagt
sterkere enn tidligere. På en del områder som
for eksempel elektrisk kraft, tele, post og jernbane er offentlige
monopoler avløst av konkurranse ved etablering av markeder,
og statlig virksomhet (som tidligere hadde monopol) er omgjort til
konkurranseutsatte selskaper. På et vis kan utviklingen
beskrives som politisk tilbaketrekning. Men det kan også beskrives
som en selvbinding om ikke å kunne gripe inn i enkeltbeslutninger
slik at den langsiktige effekten i forhold til verdiskaping blir
positiv. Høyere verdiskaping kan bidra med midler til høyere
prioriterte politiske formål.
I en demokratisk debatt vil det være
ulike syn på offentlig virkemiddelbruk og offentlige målsettinger. Men
Regjeringen understreker at en klargjøring av hvilke oppgaver
som bør prioriteres for offentlig virksomhet, og bindinger
knyttet til intervensjoner i enkeltsaker på enkelte områder,
ikke bør vurderes som en svekkelse av det demokratiske
folkestyret. Dette er en bevisst og ønsket utvikling. I
tillegg betyr ikke mindre statlig eierskap mindre demokrati.
Produksjon av velferdstjenester er en sentral
offentlig kjernevirksomhet. Makt- og demokratiutredningen beskriver
en utvikling der velferdsstatens tradisjonelle kjerneytelser blir
privatisert, ved at det inngås kontrakter med private aktører
om å levere velferdstjenester. Det skjer en omlegging fra
tradisjonell hierarkisk styring til å ta i bruk markedsmekanismer
for å utnytte ressursene bedre. Utredningen peker på at
det er skjedd en grunnleggende endring i samhandlingen mellom ulike samfunnssektorer.
Det offentlige samarbeidet også tidligere med frivillige
organisasjoner og private aktører, men avtalene var ofte
uformelle og kontrollen mer indirekte. Kontraktskulturen medfører økt
vekt på økonomisk og juridisk kontroll.
Konkurranseutsetting krever at offentlige myndigheter
nøye vurderer omfang og kvalitetskrav til tjenestene. Dette
kan være tids- og ressurskrevende. Men det kan også bidra
til å rendyrke en mer genuint politisk rolle for folkevalgte
organer. Fra fokus på drift og tekniske spørsmål
som lett kan komme i fokus ved tradisjonell forvaltningsstyring,
kan folkevalgte i større grad stille krav til kvalitet
og det omfang som skal dekkes for innbyggerne.
Det er etter Regjeringens syn viktig med en
debatt om hvordan oppgaver og makt tas ut av den løpende behandlingen
i tradisjonelle forvaltningsenheter.
Makt- og demokratiutredningen har fokusert på viktige
problemstillinger i forhold til offentlig myndighetsutøvelse.
Det er viktig å beholde politisk kontroll og ansvar for
myndighetsutøvelse. Faglige vurderinger må få komme
fram. Men det er en politisk oppgave å avveie de faglige
hensynene. Regjeringen viser til at den vil vektlegge dette i det
videre arbeidet med innrettingen av tilsynsarbeidet.
Sentralt i den forrige maktutredningen var vektleggingen
av den makt som interesseorganisasjoner hadde. "Korporatisme" er
en betegnelse for samspillet mellom private interesser og offentlig
sektor innen utvalg, styrer, råd og komiteer. Dette har
vært et alternativ til folkevalgte organer som påvirkningsvei.
Ifølge Makt- og demokratiutredningen sto dette perspektivet sentralt
i den forrige maktutredningen, blant annet gjennom tesen om "den
segmenterte stat" som vektlegger sterke sektorkoblinger mellom interesseorganisasjoner,
fagdepartement og stortingskomité.
I stortingsmeldingen som fulgte opp den forrige maktutredningen,
jf. St.meld. nr. 44 (1982-1983), ble det poengtert at det var viktig
at folkevalgte organer viste evne og vilje til å motstå press
fra ulike sektorinteresser.
Den nye Makt- og demokratiutredningen beskriver en
utvikling i retning av avsegmentering av politikken. Dette gjelder
blant annet landbrukspolitikken, der stortingskomiteen er nedlagt
og bondeorganisasjonenes posisjon ifølge utredningen er
svekket. Selv om de organiserte interessene fortsatt står
sterkt og det fremdeles blir fattet sentrale beslutninger i korporative
samarbeidsorganer, er omfanget av korporative organer betydelig
redusert. Antall styrer, råd og utvalg ble halvert
fra midten av 1970-tallet til midten av 1990-tallet. Utredningen
vektlegger at nærings- og interesseorganisasjoner i dag
i større grad signaliserer sine standpunkter gjennom massemedier
og ved lobbyvirksomhet direkte overfor Stortinget. Slike påvirkningsformer karakteriseres
ved at evnen og ressursene til å gjøre seg gjeldende
er ulikt fordelt. De krever ifølge utredningen artikuleringsevne,
organisasjonsmakt, kontaktnett og kjøpekraft.
Mer direkte forsøk på å påvirke
Stortinget kan ses i sammenheng med utviklingen av forholdet mellom Stortinget
og regjeringen. Mindretallsregjeringer og et mer aktivt storting
kan gjøre det mer hensiktsmessig for interessegrupperinger å rette
sin innsats mot Stortingets organer.
Det er nyttig med innspill om konsekvenser av
ulike tiltak. Slike innspill kan komme fram i tradisjonelle åpne
høringsrunder, høringer på Stortinget
eller medieoppslag. Det er imidlertid viktig å unngå å treffe
forhastede vedtak på bakgrunn av et ufullstendig beslutningsmateriale.
Det tilligger regjeringen et ansvar for å bringe fram et
slikt materiale, og det gir Stortinget et ansvar for ikke å fatte
bindende vedtak før tilstrekkelig underlag foreligger.
Stortingsmeldingen som fulgte opp den forrige maktutredningen,
pekte på at forholdet mellom folkestyret og de offentlig
ansattes medbestemmelse også utgjorde en del av det bildet
som Maktutredningen tegnet av svekkede muligheter for folkevalgt
helhetsstyring. Meldingen framhevet da at i den prinsipielt viktige
avveiningen mellom bedriftsdemokratiet og det politiske demokratiet
måtte folkestyrets prinsipper overordnes i tilfeller av
konflikt. Det ble slått fast at "det vil være
lite i pakt med demokratiske prinsipper om de som var ansatt i offentlig
virksomhet skulle ha særlig rett til innflytelse i viktige
landsomfattende, regionale eller lokale spørsmål
ut over dem de har på linje med andre borgere".
Regjeringen vektlegger at offentlig tilsatte
og deres organisasjoner må gis medinnflytelse i praktiske
og administrative spørsmål som angår
deres egen arbeidsplass og arbeidssituasjon, men at dette må skje
innenfor de rammer folkestyret setter.
Makt- og demokratiutredningen har reist viktige
problemstillinger knyttet til forholdet mellom storting og regjering.
Ansvarsfordelingen mellom storting og regjering blir ifølge
utredningen uklar, og varierende stortingsflertall gjør
det vanskelig for regjeringen å føre en stabil
politikk som velgerne kan forholde seg til.
I tillegg til å trekke fram utfordringer
og problemer i forbindelse med demokratisk deltakelse og problemer med
nye styringsformer, reiser Makt- og demokratiutredningen viktige
spørsmål knyttet til forholdet mellom den utøvende
makt, regjeringen, og den lovgivende og bevilgende makt, Stortinget.
Det er ifølge Makt- og demokratiutredningen
et brudd i den parlamentariske styringskjeden. Utredningen hevder
at det er liten eller ingen sammenheng mellom valgresultat og regjeringssammensetning.
Dette er situasjonen i land med forholdstallsvalg og mange partier
i nasjonalforsamlingen. Forholdet mellom partigruppene gjør
det mulig å tape valget, men allikevel vinne regjeringsmakten.
Ved norske regjeringsdannelser har ifølge utredningen forhandlinger
og avtaler mellom partigruppene vært viktigere enn valgutfallet. Regjeringsansvar
fører gjerne til et enda større tap av velgeroppslutning.
Regjeringen viser til at Makt- og demokratiutredningen
har reist viktige utfordringer knyttet til uklare ansvarsforhold
mellom regjering og storting og at det påligger begge statsmakter å ta
tak i disse utfordringene.
Makt- og demokratiutredningen viser til at det
i Norge har vært mindretallsregjeringer eller koalisjonsregjeringer
siden Arbeiderpartiet mistet sitt absolutte flertall ved valget
i 1961. Mindretallsregjeringer må samle støtte
hos andre partier på Stortinget for å få sin politikk
igjennom. Dermed må de inngå kompromisser som
endrer den politikken partiet ble valgt på. Dersom regjeringen
består av en koalisjon mellom flere partier, vil partiene
endre politikk etter forhandlinger både mellom koalisjonspartiene
og med støttepartier i Stortinget. Endringer i politikken
skjer gjerne i lukkede forsamlinger.
Utredningen hevder at mindretallsregjeringer
er sårbare for stortingsmakt. Stortinget kan endre mindretallsregjeringens
politikk i ulike retninger avhengig av skiftende flertall i sakene.
Det vil være tilfellet så lenge regjeringen ikke
setter sin stilling inn på et bestemt resultat. Ansvarsfordelingen
mellom storting og regjering blir uklar, og varierende stortingsflertall
gjør det vanskelig for regjeringen å føre
en stabil politikk som velgerne kan forholde seg til. Stortingets
aktivitet i forhold til regjeringen er økt gjennom spørreordninger, åpne
høringer, instrukser og muligheten for representantene
til å sette fram private forslag (dokument 8-forslag).
Utredningen hevder at partiene i regjeringsposisjon må opptre
på to arenaer samtidig - på en valgarena der de
henvender seg til velgerne, og på en samarbeidsarena omkring
regjeringsmakt. Mindretallsparlamentarismen styrker Stortingets
mulighet til å overstyre regjeringen og underminerer regjeringens
evne til å sørge for langsiktig stabilitet i politikken.
Den fører ifølge utrederne til at Stortinget griper
inn med større tyngde i selve den utøvende makt.
Den foreliggende meldingen gjennomgår
erfaringer med mindretallsregjeringer. Regjeringen påpeker
at også mindretallsregjeringer har vist seg å kunne
fungere godt. Videre kan også kompromisser og forlik være
positive og i større grad enn rendyrkede gjennomslag for
et partis synspunkter representere velgernes "midtstandpunkter".
Problemer kan oppstå hvis regjeringen ikke får
rammebetingelser som sikrer mulighet for stabilitet og langsiktighet
i styringen. I en del tilfeller er det fare for at Stortinget kan
gjøre vedtak som er lite utredet. Det kan skje i forbindelse
med budsjettforlik under stort tidspress og i forbindelse med anmodningsvedtak.
Det blir understreket at det er behov for klare ansvarsforhold
mellom regjering og storting.
Bjørn Erik Rasch gir i boka Kampen
om regjeringsmakten en gjennomgang av årsaker til og erfaringer med
mindretallsparlamentarisme (Rasch 2004). Synspunktene er nærmere
presentert i meldingen.
På bakgrunn av grunnlovsforslag fremsatt
18. juni 2004 for behandling i stortingssesjonen 2005-2009, drøfter
meldingen ønskeligheten av å innføre
en ordning med innsettingsvedtak. I flere land er det ordninger
der parlamentet voterer over statsministerkandidater eller hvor
regjeringserklæringen utløser en tillitsvotering.
Det er etter Regjeringens syn uklart hvorvidt
en ordning med innsettingsvedtak vil bidra til bedre parlamentariske
forhold.
To grunnlovsforslag om oppløsningsrett
ligger til behandling for stortingssesjonen 2005-2009.
På bakgrunn av foreliggende grunnlovsforslag
drøfter Regjeringen innføring av en oppløsningsrett
slik at nyvalg utskrives. Ulike utforminger av en slik rett med eksempler
fra andre land beskrives, og det skisseres fordeler og ulemper.
Det er vanlig i parlamentariske demokratier å ha
en eller annen form for oppløsningsrett som medfører nyvalg.
Det typiske er at retten til oppløsning er tillagt regjeringen,
men den kan også ligge i parlamentet selv. Det kan imidlertid
være ulike former for begrensninger på bruken
av oppløsningsrett.
Regjeringen uttaler at hvis Stortinget går
inn for en ordning med krav til innsettingsvedtak, må det
vurderes om en skal ha en ordning med oppløsningsrett hvis en
ikke klarer å oppnå flertall for et innsettingsvedtak.
Stortingets makt i forhold til regjeringen kan
analyseres ut fra formelle muligheter og ut fra praksis. Muligheter
for utøvelse av makt kan være konstant, men bruken
kan variere.
Forhåndsinstrukser er formelle stortingsvedtak
truffet i plenum der Stortinget pålegger regjeringen å gjøre noe
(eller ikke å gjøre noe), i saker som det i utgangspunktet
er opp til regjeringen å avgjøre. En form for instruksjoner
er de såkalte "anmodningsvedtak". Dette er vedtak som nesten
uten unntak begynner slik: "Stortinget ber Regjeringen …"
20-30 år tilbake i tid var det gjerne fra null til fire-fem
slike vedtak i året. I de senere år har det blitt
langt flere anmodningsvedtak. I sesjonen 2003-2004 var det 182 vedtak.
Ordningen med og bruken av anmodningsvedtak
er drøftet i Dokument nr. 14 (2002-2003) Rapport til Stortinget
fra utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon.
Utvalget peker på at det er flere argumenter mot utøvelse
av instruksjonsmyndighet som tilsier varsomhet i bruken.
Regjeringen har merket seg de vurderinger som
er kommet fram når det gjelder bruk av anmodningsvedtak.
Regjeringen understreker at den vil følge opp Stortingets
vedtak ut fra de forutsetninger som kommer fram i kontroll- og konstitusjonskomiteens
innstilling, jf. Innst. S. nr. 210 (2002-2003). Regjeringen er enig
i Stortingets prinsipielle tilslutning til en restriktiv bruk av
anmodningsvedtak.
Hvis Stortinget velger å realitetsvurdere
forslag, er det viktig at lovtekniske spørsmål
og forholdet til menneskerettslige forpliktelser og internasjonale
avtaler for øvrig blir vurdert. Regjeringen er i tråd
med gjeldende praksis innstilt på at aktuelle departementer
teknisk kan påta seg en slik kvalitetssikring om Stortinget ønsker
dette. Regjeringen legger videre til grunn at ifølge Stortingets
forretningsorden bør statsråden ha hatt anledning
til å uttale seg før komiteen avgir realitetsinnstilling.
I lys av gjennomgangen av forholdet mellom storting og
regjering ser Regjeringen fordeler ved at private forslag med budsjettkonsekvenser
oversendes regjeringen. Det kan bidra til et bedre beslutningsunderlag
og mer helhetlige vurderinger.
En egen utredning i rapportserien fra Makt-
og demokratiutredningen (Rasch 2001), drøfter en endring
av avstemningsreglene ved rammevedtakene for statsbudsjettet før
jul.
Meldingen peker på at budsjettreformen
av 1997 med gjennomføringen av samlede rammevedtak før
jul i stor grad synes å ha vært vellykket. Regjeringen mener
at det likevel kan være grunnlag for å vurdere dagens
budsjettordninger nærmere. Et siktemål kan være å vurdere
nærmere ordninger som kan gi mer konsekvent overholdelse
av rammer gjennom året.
Systemet med samlede rammevedtak ved budsjettårets
start gjelder imidlertid ikke for de budsjettvedtak som Stortinget
fatter i løpet av budsjettåret. Regjeringen mener
at dagens praksis i for stor grad svekker rammevedtaksprinsippene
og at det kan være positivt med den disiplinering og de
begrensninger som ligger i økte krav til etterlevelse av
de rammene som ble fastsatt ved budsjettets start. En mulighet kan
være å kreve at alle forslag om bevilgningsendringer
må behandles sammen med forslag om inndekning. En annen
mulighet kan være å begrense forslag om bevilgningsendringer
til behandlingen i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett om
våren og nysalderingen på høsten. Et sammenfall
i tidspunkt for behandling av bevilgningsforslag i gjennomføringen
av budsjettet, kan kombineres med samlet votering av bevilgningsendringer
på disse to tidspunktene. Det kan unntaksvis oppstå behov for
bevilgningsendringer utenom disse tidspunktene, men en kan tenke
seg at det settes opp prosedyrer som gjør dette vanskeligere.
Regjeringen vektlegger i meldingen at det er
viktig å arbeide med de regelsett og ordninger som regulerer samhandlingen
mellom den utøvende makt og den lovgivende og bevilgende
makt og at det påligger begge statsmakter å ta
tak i disse utfordringene. Regjeringen påpeker at hvis
Stortinget ønsker å arbeide videre med denne typen
spørsmål, for eksempel i form av et utvalg, vil
regjeringen kunne delta i dette arbeidet i den grad det er ønskelig.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti,
Senterpartiet og Kystpartiet, har merket seg Makt- og demokratiutredningens
påstand om at "den mest sentrale endringen av maktforholdene
i Norge er at demokratiet i grunnbetydningen folkestyre - et formelt
beslutningssystem gjennom flertallsvalg og folkevalgte organer -
er i tilbakegang. Folkestyret som regjeringsform er i forvitring
snarere enn omforming."
Denne utviklingen gir seg utslag i at partier
og organisasjoner ikke lenger er kanaler for bred og langsiktig mobilisering.
De folkevalgte er relativt lite representative for dem de skal representere.
Regjeringen står ikke til ansvar overfor befolkningen i
valg, fordi det ikke er valgutfallet som avgjør regjeringens
skjebne og fordi partiprogrammene er redusert til utgangspunkt for betydelige
kompromisser.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og
Kystpartiet, vil vise til at områder som tidligere
var offentlig styrt, overlates til markedsaktører. Fristilling
og privatisering preger utviklingen. Politiske organers beslutningsmakt
er betydelig redusert over tid.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti,
Senterpartiet og Kystpartiet, deler langt på vei
denne vurderingen av utviklingen i det norske samfunn. Samfunnet
er konstant i endring. Dette fordrer andre virkemidler, vilje til omstilling
og stiller nye krav til beslutningstakere og offentlig forvaltning.
Selv om endringer i offentlige virkemidler, slik Regjeringen påpeker,
i seg selv ikke behøver å bety en svekkelse av
folkestyret, konstaterer komiteen at en rekke av de endringer som
har funnet sted har ført til en reduksjon i den politiske
innflytelse.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil
påpeke at når det har vært redusert politisk innflytelse,
så har det skjedd ved at mer makt og innflytelse er overført
landets innbyggere, noe disse medlemmer anser som svært
positivt. Det at innbyggerne bestemmer og velger selv i et forbruker-
eller brukermarked er langt mer demokratisk enn det folkevalgte representative
demokrati. Det er bedre å styre sin borger- og kundemakt
selv enn å delegere den til en representant. Det har også foregått
endringer hvor det offentliges makt som tjenesteleverandør
har falt bort ved at tjenesten utøves av private, men hvor
det offentlige beholder sin makt som kunde eller bruker. Dette er også positivt
fordi den offentlige styring da vil skje gjennom det å være
kunde eller bruker, noe som også medfører et større
krav til det offentlige om mye bedre og mer nøyaktig å definere
hvilke tjenester som ønskes, både når
det gjelder kvalitet og kvantitet.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og
Kystpartiet, vil vise til at virksomhet i stat og kommune
er blitt ført over til egne selskaper og bedrifter uten
at det er sikret direkte medvirkning fra folkestyret over tid. Rundt
om i fylker og kommuner har det dukket opp forvaltningsbedrifter og
kommunale selskaper med uklar tilknytning til det politiske system. Flertallet tar
ikke stilling til de enkelte selskapsdannelser - noen har vært
vellykkede - andre ikke. Det kritikkverdige er at dette har skjedd
uten at det har vært gjennomført noen grunnleggende
diskusjon om hvilke oppgaver staten skal ivareta, hvorledes disse
skal utføres og hvordan folkevalgt innflytelse kan sikres
i de ulike former for offentlig virksomhet.
Komiteen viser til
saksordførers uttalelse under komiteens høring
med statsminister Kjell Magne Bondevik:
"På den annen side savner jeg i stortingsmeldingen en
drøfting av forvaltningsreformene i forhold til folkestyret.
Det som vel er en del av debatten i dag, er jo at en del av de reformene
som har vært gjennomført, har ført til
at man har problemer med den folkevalgte forankring i de beslutningene
som tas, og det skaper uro hos dem som skal nyte godt av disse tjenestene.
Da tenker jeg på alt fra helsereformen til en rekke andre forvaltningsreformer,
som på mange måter har både positive,
men også negative elementer. Synes ikke statsministeren
at det nå hadde vært tidspunktet for å ta en
gjennomgående drøfting av forvaltningsreformer slik
vi ser dem for framtiden, målt opp mot folkestyret og det
representative demokratiet, istedenfor at vi i og for seg bare har
fokus rettet mot å være mer effektive i forhold
til den enkelte tjenesteproduserende enhet."
Komiteen noterer statsministerens
svar hvor han sier seg enig i at det er en viktig debatt.
"Det kan godt tenkes at det kunne vært grundigere drøftet
i meldingen. Da er det også viktig at vi går konkret
inn i hvilke reformer vi her tenker på".
Etter komiteens syn er det av
avgjørende betydning at folkets representanter beholder
styringen over utviklingen. De folkevalgtes oppgave er å ivareta
fellesskapets interesser og foreta en avveining av interesser med
sikte på samfunnets helhetlige behov. Ansvarsforholdene
må derfor være klare og forholdene må legges
til rette for at de folkevalgte kan utføre sin oppgave
på vegne av fellesskapet.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og
Kystpartiet, finner imidlertid at dette per i dag ikke alltid
er tilfellet. Særlig i aksjeselskapene har det vist seg å være
uklart hvor langt folkevalgt innsyn og innflytelse rekker. Vi må være
varsomme med å delegere bort for mye folkevalgt styring,
og vi må unngå at innsynskanalene for allmennheten
blir smalere.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti,
Senterpartiet og Kystpartiet, viser også til at
fristilling av statlige tiltak, privatisering av statseiendom og
organisering av offentlig virksomhet etter mønster fra
det private næringsliv, en omlegging fra service til butikktankegang, øker
det administrative og økonomiske spillerom på bekostning
av det politiske.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartietmener at det er positivt at makt blir
overført fra politiske organer til forbrukere og brukere,
da dette medfører økt valgfrihet for den enkelte
innbygger.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre vil vise til at offentlig
sektor i dag styres på en annen måte enn før. Gjennom økt
delegering, fristilling og mer overordnet styring får en
bedre måloppnåelse og mer effektiv ressursbruk
enn hva som var tilfellet med tidligere tiders detaljstyring. Videre
er det gjennomført reformer som har gitt øket
brukervalg og brukerinnflytelse, og som i sum har gitt den enkelte
større råderett over egne liv og egne valg. Disse
medlemmer er derfor ikke enige i at disse reformer har medført
noen svekkelse av folkestyret.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet mener at folkevalgte
organ må gjenspeile den befolkningen de velges fra. Det
må legges bedre til rette for kjønnsbalanse og
etnisk representasjon på alle folkevalgte nivåer
og i offentlige utvalg, styrer og råd. Dette må gjøres
både ved å stille krav til partiene og ved å legge
til rette for at for eksempel folk med omsorgsansvar og/eller
funksjonshemminger kan påta seg politiske verv.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og
Kystpartietvil peke på at
sterke fellesskapsløsninger har vært og er en
forutsetning for demokratiet. En moderne offentlig sektor må være
så god at den hele tiden utvikles til å bli et naturlig
førstevalg. Flertallet vil peke på at
utviklingen av offentlig sektor dreier seg om å etablere
prosesser og stille til rådighet ressurser for utvikling
av nye tjenester, nye og bedre måter å gjøre
ting på, og sterkere vekt på kompetanseheving.
Modernisering av offentlig sektor må skje gjennom at brukere
og ansatte jobber sammen. En moderne offentlig sektor som har stor
legitimitet i befolkningen er en forutsetning for demokratiet.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti,
Senterpartiet og Kystpartiet vil påpeke at den
rådende styringsideologien, New Public Management, ikke
har bidratt til å nå dette målet. Tvert
imot har den, etter disse medlemmers mening, medført
konkurranseutsetting, stykkprisfinansiering, innsatsfinansiering
og bestiller- utførermodellen. Resultatet har vært
store kostnader både på budsjetter, personer og
organisasjoner. Makt- og demokratiutredningen har tatt opp temaet
konkurranseutsetting. Forsker Didrik Seip har konkludert med at "de
fleste av de norske konkurranseeksperimentene har vært
mislykket". Derfor må New Public Management, etter disse
medlemmers mening, endres til fordel for en styringsideologi
som bygger opp under et sterkt fellesskap.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og
Kystpartiet, viser til at styring ikke bare er et middel,
men også et mål. Vi må utvikle styringsorganer
som ikke bare er redskaper for å nå felles mål,
men også er ansvarlige overfor folket. Myndigheten må ligge
hos fellesskapets organer. Kontrollen må ligge hos dem
som utgjør fellesskapet.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet,
Kristelig Folkeparti og Venstre kan ikke være enige
i at styring skal være et mål i seg selv. Den
styring som nyttes på de ulike områder må være
et virkemiddel for å nå felles mål, ikke
et mål i seg selv.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti,
Senterpartiet og Kystpartiet, vil videre understreke nødvendigheten av
at kontrollorganer kan medvirke i former som sikrer at folkevalgte
kan følge med og utøve eventuell kritikk. Utformingen
av retningslinjer for utøvelse av verv som offentlig oppnevnt
i styrer og råd, er et virkemiddel i den sammenheng.
Etter flertallets syn er det
på tide at spørsmål om folkevalgtes reelle
kontrollmuligheter blir tatt opp til helhetlig vurdering. Det er
nødvendig for utviklingen av det demokratiske samfunn,
sentralt som lokalt.
Dersom Stortinget skal kunne revidere og kontrollere forvaltningen
av statens økonomiske interesser, må det ha organer
til å hjelpe seg. Utviklingen i retning av økt desentralisering
og bruk av markedskonkurranse som virkemiddel i offentlig sektor,
styrker behovet for dette.
Komiteen vil vise
til at Riksrevisjonen er Stortingets viktigste kontrollorgan utenfor
Stortinget selv. Riksrevisjonen spiller en viktig rolle både
i forhold til oppfølgingen av departementenes regnskap
og også som den instans Stortinget ved plenumsbeslutning
kan pålegge å utføre kontrolloppgaver.
Komiteen vil understreke betydningen
av Riksrevisjonens selvstendige stilling. Selv om Stortinget i plenum
kan instruere Riksrevisjonen til å utføre en oppgave,
må det ikke kunne herske tvil om at Riksrevisjonen selv
er suveren til å bestemme hvorledes oppgaven skal utføres.
Riksrevisjonen er og må fremstå som uavhengig.
I tillegg til den tradisjonelle regnskapsrevisjonen,
er forvaltningsrevisjon en av Riksrevisjonens høyest prioriterte
oppgaver. Gjennom slike prosjekter settes Stortinget i stand til å vurdere
de langsiktige konsekvensene av fattede vedtak og fremme forslag
om nødvendige korreksjoner der dette synes påkrevd.
Komiteen viser videre til at
også de andre kontrollorganene som Sivilombudsmannen og
EOS-utvalget bidrar vesentlig med kunnskap til Stortingets behandling
av viktige spørsmål. Disse organene, så vel som
de øvrige ombudsembeter, har dessuten en viktig funksjon
i å sikre innbyggernes rettigheter i møte med den
offentlige forvaltning og derved bidra til å gi vår samfunnsform
legitimitet.
De senere årene er det opprettet en
rekke tilsynsorganer. Komiteen har merket seg statsministerens
vurderinger under komiteens høring:
"Der igjen vil jeg si generelt at jeg tror vi trenger
tilsyn, men det som er viktig, er at storting og regjering igjen
makter å være mest mulig presise i lovgivningen på ulike
områder som vi gir lover for, slik at tilsynenes oppgave
i praksis blir det de er i teorien, nemlig tilsyn med at dette blir
fulgt opp i praksis. Tilsynene skal ikke begynne med utstrakt skjønnsutøvelse
som skaper politikk."
Komiteen er av den mening at
tilsynene skal ivareta rollen som brukernes garantister for at statlig
myndighetsutøvelse og tjenesteproduksjon skjer i samsvar med
de normer og standarder som til enhver tid settes av storting og
regjering. Men et folkestyre som grunnlag for styringssystemet forutsetter
at folkets representanter i siste instans står ansvarlige
for de vedtak som fattes. Dette innebærer at Stortinget
må kunne føre kontroll med at statsråden
og forvaltningen handler i samsvar med Stortingets vedtak og intensjoner.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og
Kystpartiet, vil understreke at en naturlig konsekvens av
statsrådens konstitusjonelle ansvar overfor Stortinget
må være at han/hun sikres rett til å gripe
inn i forvaltningens, inkludert tilsynenes, avgjørelser
i saker av samfunnsmessig viktighet. Uten en slik adgang forkludres ansvarsforholdet
mellom politikk og administrasjon.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet
og Venstre viser til statsministerens uttalelser i komiteens
høring hvor han uttalte:
"Det er også viktig at våre tilsyn
i praksis ikke får så stor uavhengighet at de
foretar avveininger som bør avgjøres av politiske
myndigheter."
Dette er i tråd med de vurderinger
som et bredt flertall i Stortinget gjorde i forbindelse med behandling
av St.meld. nr. 17 om Statlige tilsyn, jf. Innst. S. nr. 222 (2002-2003)
hvor det heter:
"Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet,
mener det er viktig at så vel de politiske organer som
tilsynsorganene i størst mulig grad er i stand til å skille
mellom faglige vurderinger på den ene side, og vurderinger
som krever politisk skjønnsutøvelse på den
annen, og at tilsynsvirksomheten organiseres slik at den fremmer
en hensiktsmessig arbeidsfordeling mellom faglig tilsyn og politisk
styring.
Flertallet viser til at St.meld. nr.17 (2002-2003)
varsler at det i det videre arbeid skal sees nærmere på tilsynenes
oppgaver og oppgavefordeling og forutsetter at større endringer
og endringer av prinsipiell betydning blir lagt fram for Stortinget.
Flertallet
er derfor enig i at det i det videre arbeid foretas en gjennomgang
med tanke på en nærmere klargjøring av
tilsynenes rolle i forhold til vedtatte lover og regelverk, samt å tydeliggjøre
deres stilling vis-á-vis politiske myndigheter. I denne
sammenheng vil det ikke minst være viktig å sette
rammer for tilsynenes selvstendighet på en måte
som ikke kommer i strid med behovet for politisk styring.
Flertallet
viser til at meldingen åpner for at det foretas lovmessig
avskjæring av statsrådenes instruksjonsmyndighet
for visse tilsyn. For slike tilsyn kan det også være
aktuelt å etablere uavhengige klagenemnder. Flertallet
legger til grunn at Stortinget vil ta stilling til hvilke tilsyn
dette skal gjelde for ved behandling av Regjeringens forslag til
lovendringer på de enkelte tilsynsområder.
Flertallet
vil understreke at statsrådene uansett vil ha ansvar for
spørsmål av større betydning og av prinsipiell
interesse. Flertallet mener dessuten at den enkelte statsråd
uansett skal ha anledning til å pålegge tilsyn
på sitt område å behandle spesifikke
saker.
Flertallet legger videre til grunn at der
lovmessig avskjæring av statsrådenes instruksjonsmyndighet
innføres, skal det i saker av prinsipiell eller stor samfunnsmessig
betydning være hjemmel for at Kongen i statsråd
kan omgjøre tilsynets og klageinstansens vedtak.
Flertallet
er enige om at det i inneværende stortingsperiode ikke
skal vedtas endringer i klagebehandlingen."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartier mener
at man bør søke å få frem så klare
skillelinjer mellom politikk administrasjon/faglig tilsyn som
overhodet mulig, slik at også domstolene kan spille en
rolle i avgjørelser av enkeltsaker som noen mener bryter
med prinsippet om at like saker skal behandles likt.
Komiteen viser til at den forrige
maktutredningen viet det administrative apparat betydelig oppmerksomhet.
I St.meld. nr. 44 (1982-83) viste regjeringen til at
"selv departementene kan som ledd i "segmenteringen"
komme til å representere særinteresser snarere enn
helhetssyn. Under et slikt system har samordningsoppgaver og engasjement
for helhetsløsninger lett for å bli tillagt for
liten vekt. Også i utredningen hevdes det at de samordnende
elementene er svekket. Dermed er også mulighetene for en
politisk helhetsstyring svekket. Regjeringen mener at det må legges
vekt på å kunne motvirke tendensen til svekket
helhetsstyring. Det stiller krav til så vel regjeringen
som kollegium, til statsministerens koordinering, til det enkelte
departements politiske ledelse og til departementet som administrativ
enhet."
Komiteen har merket seg at samordningsproblematikken
fortsatt er et aktuelt tema og konstaterer at Makt- og demokratiutredningen
peker på manglende koordinering av den statlige reformprosessen.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti,
Senterpartiet og Kystpartiet, viser til at ansvaret for
samordning på tvers av sektorer og departementer i vårt
politiske system er regjeringens alene og er av stor betydning særlig fordi
en uklok organisering får store konsekvenser for hele offentlig
sektor.
Komiteen vil understreke
betydningen av at den til enhver tid sittende regjering vier denne
problemstillingen nødvendig oppmerksomhet.
Den danske Magtudredningen peker på tendensen
til at det stadig utøves sterkere press på svake
grupper ved at staten mer og mer blander seg inn i innbyggernes uhensiktsmessige
adferd. Komiteen har merket seg at Siri Meyer i sin
særmerknad er inne på noe av det samme. Hun hevder:
"Staten tar ikke bare hånd om den enkeltes
helse og velferd, utdannelse, fødsel og død, kort
sagt: vårt fysiske og psykiske liv fra vugge til grav.
Den forsøker også å oppdra oss og forme
vårt livsbegjær. Så store ambisjoner
har knapt noen statsmakt hatt før".
Komiteen vil advare mot en utvikling
hvor myndighetene gjennom regulering trer over grensen til den enkeltes
personlige sfære.
Samtidig vil komiteens medlemmer
fra Høyre� Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og
Venstrepeke på at det
har vært en positiv utvikling på dette området.
Valgfriheten er mye større nå enn før.
Det er for eksempel betydelig større livssynsfrihet, ensrettingen
i skolen er fjernet og bare for noen år siden - ved starten
av den forrige maktutredningen - var homofili forbudt.
Komiteenhar
merket seg at Regjeringen viser til de avveininger man står
overfor mellom påvirkningsmulighet og størrelsen
på den politiske enheten. De senere årene er verden
blitt stadig mindre. Globalisering så vel i økonomisk,
politisk som kulturell forstand, har ført til at det som
skjer et sted i verden får betydning for enkeltmennesker,
bedrifter og samfunn andre steder. Spørsmålet
blir da i hvilken grad samfunnets politiske styre faktisk har makt
til å påvirke innbyggernes livssituasjon.
Makt- og demokratiutredningen viser at de dystre spådommene
på slutten av 1990-tallet som gikk ut på at globaliseringen
ville føre til massearbeidsløshet, at forskjellene
mellom rike og fattige ville øke, at flernasjonale storkonserner
ville tømme de politiske institusjonene for makt og innflytelse,
og at de rike landene ville oppleve en velferdskrise etter hvert
som kapitalen fløt dit hvor kostnadene var lave og fortjenesten
stor, ikke har slått til i Norge.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti,
Senterpartiet og Kystpartiet, vil likevel peke på noen
utviklingstrekk. Forskjellene mellom rike og mennesker med svakt økonomisk
grunnlag har økt de siste årene. Arbeidsløsheten
har bitt seg fast på et relativt høyt nivå samtidig
som mange arbeidstakere er falt ut av arbeidsmarkedet. Vi ser tendenser
til sosial dumping som følge av et fritt arbeidsmarked
innen EØS-området. Kapitalflyten på tvers
av landegrenser øker. En del bedrifter truer med eller
flytter faktisk ut til land med lavere kostnader, noe som på sikt
vil kreve endringer i syn og satsing på næringsutvikling.
Disse tendensene skaper nye utfordringer for det politiske Norge.
Komiteen viser til
at den økonomiske integreringen mellom land har kommet
lengst i Europa gjennom EU-samarbeidet og EØS-avtalen.
Utvidelsen av EU-samarbeidet med 10 nye land fra 1. mai
2004 stiller Norge overfor nye utfordringer gjennom en økende konkurranse
fra de nye EU-landene, hvor kostnadsnivået er betydelig
lavere enn hos oss og de gamle EU-landene. Erfaringene viser at økonomisk
svake land som kommer med i EU-samarbeidet, får en raskere økonomisk
utvikling og økt velferdsnivå. En slik utvikling
vil også skape muligheter for norsk næringsliv.
Komiteen deler Regjeringens syn
på at globaliseringen åpner for muligheter. Gjennom
samhandling legges forholdene til rette for verdiskaping, velferd
og utvikling. Videre bidrar internasjonalt samarbeid gjennom FN
og andre internasjonale organisasjoner til å skape en motvekt
mot de kreftene som primært vurderer den 3. verden som
mulighet for profitt.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti
og Senterpartietvil understreke de
store utfordringene mot folkestyret som utgjøres av at
beslutninger i økende grad tas i internasjonale sammenhenger,
av organisasjoner og selskaper på internasjonalt og globalt
nivå. På en rekke områder er det nødvendig
med tettere internasjonalt samarbeid og samordning av politikken,
blant annet for å løse globale miljøproblemer,
bekjempe fattigdom, skape rettferdig handel, styrke menneskerettighetenes
stilling og forebygge konflikter. Disse medlemmer mener det
er avgjørende at internasjonalt samarbeid om disse problemene
har en klar folkelig forankring og at det arbeides aktivt for at
folkevalgte skal sikres innsyn i og ha kontroll med den politiske
virksomheten på internasjonalt nivå.
Disse medlemmer vil understreke
FNs rolle som global politisk arena, at organisasjonen utvikler seg
til å bli en mer effektiv organisasjon samtidig som demokratiet
ivaretas og maktmisbruk fra de største landene forhindres. Disse
medlemmer mener Norge må bidra til å sikre
en bedre maktbalanse i FNs sikkerhetsråd, og at muligheten
for å bruke veto innskrenkes.
Disse medlemmer viser til at
WTO har utviklet seg til å bli en viktig arena for beslutninger
innen mange områder knyttet til handel med varer og tjenester,
men hvor konsekvensene av de handelspolitiske og konkurransemessige
tiltakene kan være store og strekke seg langt utover det
rent handelsmessige. Disse medlemmer mener det ville
være på sin plass med en gjennomgang av de konsekvenser
foregående WTO-runder har hatt for samfunnsutviklingen
i de ulike landene, før en utvider WTO-avtaleverket til å omfatte
så mange områder som den nye runden legger opp
til. Disse medlemmer peker på at måten
det arbeides på i WTO innebærer at de fattige
landene ofte har problemer med å hevde sine interesser
og at mange beslutninger tas i lukkede rom i uformelle sammenhenger
hvor det ikke er innsyn og adgang for offentligheten. Disse
medlemme ber Regjeringen om å legge til rette for
mer innsyn i Norges deltakelse i WTO-sammenheng og for at det skal
bli en bedre offentlig debatt omkring Norges deltakelse i de framtidige
forhandlingene. Dette innebærer at dokumenter i størst
mulig grad skal være offentlige og tilgjengelige, men også at det
fra myndighetenes side legges opp til en aktiv informasjonsformidling
omkring hva som skjer i forhandlingene og hvilke posisjoner som
inntas fra norsk side.
Disse medlemmer mener det er
en utfordring for folkestyret at en rekke spørsmål
av nasjonal betydning blir avgjort gjennom internasjonale forhandlinger hvor
det er lite innsyn underveis, og hvor de folkevalgte kun blir forelagt
muligheter til i etterkant å si ja eller nei til en framforhandlet
avtale.
Disse medlemmer viser til at
de multinasjonale selskapene besitter mye makt i kraft av sin utbredelse og økonomiske
tyngde i verdenshandelen. Disse medlemmer mener Norge
må bidra aktivt til økt innsyn og kontroll med
disse selskapenes virksomhet, og til å sette grenser for
hvilke områder disse skal ha adgang til for eksempel når
det gjelder handel med tjenester.
Disse medlemmer viser for øvrig
til Innst. S. nr. 118 (2003-2004) til den såkalte ”globaliseringsmeldingen” hvor
en rekke spørsmål knyttet til global maktfordeling
tas opp.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser
til Dok. Nr. 8: 37 (2001-2002), Innst. S. nr. 127 (2001-2002) hvor
SV fremmet følgende forslag:
”Stortinget ber om at Regjeringen foran
forhandlinger om handelsavtaler med andre land skal forelegge for
Stortinget Regjeringens utgangspunkt, og viktigste forhandlingsmål,
slik at Stortinget har mulighet til å forholde seg til
disse forhandlingsmålene.”
Disse medlemmer viser til at
en rekke spørsmål av betydning for Norge avgjøres
innen EU-systemet og blir bindende for Norge gjennom EØS-avtalen.
Disse medlemmer viser til Dokument nr. 8:94 (2004-2005) hvor SV
foreslår en mer aktiv norsk politikk for å påvirke
innholdet i saker som er EØS-relevante.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, vil understreke
at impulser fra andre deler av verden øker våre
valgmuligheter, gir oss økt kunnskap om andre kulturer
og tradisjoner og bidrar til å berike det norske samfunn.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er
av den oppfatning at det såkalte flerkulturelle samfunnet
også har negative sider og bidrar i enkelte tilfeller til økt
uro, kriminalitet og økte sosiale belastninger, noe man
ville ha unngått med et mer homogent samfunn.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre konstaterer med tilfredshet
at utviklingen på arbeidsmarkedet nå er positiv
ved at det i 1. kvartal 2005 er 13 000 flere sysselsatt
enn ett år tidligere og at ledigheten er på vei
ned. Sammenlignet med de fleste andre land det er naturlig å sammenligne
seg med har Norge et klart lavere nivå på arbeidsledigheten.
Få, om noen land i den vestlige verden har en så høy
yrkesdeltagelse både blant kvinner og menn som Norge. Det
er derfor ikke grunnlag for å hevde at ledigheten har bitt
seg fast på et relativt høyt nivå.
Disse medlemmer viser videre,
når det gjelder situasjonen i dag, til at norsk økonomi
går meget godt, sysselsettingen øker og arbeidsledigheten
reduseres. Trenden da Samarbeidsregjeringen overtok regjeringsmakten
i oktober 2001 var stigende arbeidsledighet, høye renter
og sterk kronekurs. Dette har snudd som følge av at konjunkturene
i verden har blitt mer positive og som følge av en målrettet
og ansvarlig økonomisk politikk. I 2004 opplevde vi rekord
i antallet nyetableringer, boligbyggingen steg kraftig
og bedriftsledere var mer positive til fremtiden. Dette mener disse
medlemmer er viktig å ta med seg i lys av at grensene
mot verden aldri har vært åpnere.
Komiteen har registrert at Makt-
og demokratiutredningen tegner et heller dystert bilde av det norske folkestyret.
Det vises til at bare 20 pst. av befolkningen mener at politikk
er viktig for dem. I Medborgerundersøkelsen, som ble iverksatt
av Makt- og demokratiutredningen, uttaler imidlertid hele 67 pst.
at de er ganske fornøyd med hvordan demokratiet fungerer
i Norge. Tilliten til politikere og de politiske partier er betydelig lavere:
25 pst. er helt enig og 47 pst. delvis enig i påstanden
om at "ee som sitter på Stortinget og bestemmer tar ikke
mye hensyn til det som vanlige folk tror og mener", mens 82 pst.
er helt eller delvis enig i påstanden om at "man kan aldri
stole på at noe parti har tenkt å holde sine løfter".
Komiteen viser til den danske
Magtudredningen som konkluderer med at borgerne har tillit til demokratiet,
men er mer ambivalente til det representative system og antar at
denne konklusjonen langt på vei også gjelder i
forhold til det norske politiske system.
De siste årene har valgdeltakelsen
gått ned. Dette gjelder både riks- og lokalvalg,
men i særlig grad lokalvalg. Deltakelsen er lavest blant
dem med lav inntekt og utdanning. Økt utdannelsesnivå gir
gjennomgående høyere deltakelsesnivå.
En stadig mindre andel av befolkningen er partimedlemmer, noe som
innebærer at færre er med på å bestemme
hvilke kandidater velgerne har å velge mellom. Samtidig
har andre deltakelsesformer økt i omfang. Dette gjelder
blant annet deltakelse i opprop, demonstrasjoner og direkte påvirkning
i enkeltsaker. Aksjonsdemokratiet vinner fram.
Endringen i aksjons- og deltakelsesformer stiller politikerne
og de politiske partier overfor nye utfordringer. Komiteen vil
understreke betydningen av at de politiske partier tar tak i disse,
fanger opp endringene og bidrar til å skape nye arenaer
for kontakt og utveksling av ideer utenfor det etablerte politiske
miljø.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti,
Senterpartiet og Kystpartiet, peker på at partiene
trenger modernisering og at de bør vise større
vilje til samfunnskritisk debatt og deltakelse i enkeltsaker som
opptar folk.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre mener at flertallet tegner
et for negativt bilde av de politiske partiene.
Disse medlemmer viser for øvrig
til følgende sitat fra "Velgerne i 90-årene" av
Bernt Aardal:
"Tilliten til politikere, partier og det politiske
system er slett ikke synkende. Tvert imot er tilliten høyere
ved valget i 1997 enn ved de to foregående valgene. På grunn
av de store velgervandringene og forskyvningen mellom partiene er
dette på mange måter et overraskende funn. Ikke
minst står det i direkte strid med det bildet som tegnes
i massemediene".
Vi trenger sterke politiske partier. Komiteen viser til
partiforskerne Heidar og Saglies vurderinger slik de er gjengitt
i St. meld. nr. 17 (2004-2005). Ifølge forskerne bidrar
partiene til en større sosial bredde i rekrutteringen til
den politiske arena. Bredden i partiprogram og de saker som velgerne
blir presentert for, vil bli mindre uten partier. Levende partiorganisasjoner hemmer
ledelsens muligheter til å kaste prinsippene på båten
når det passer. Partiene binder sammen personer lokalt
med det sentrale nivået. Sentrum forankres i noen grad
i periferien, og periferien harmoniseres som regel med sentrum gjennom
de politiske partiene. Partienes demokratiske potensial ligger videre
i den helhetstenkning som ligger i partiprogrammene som er møysommelig
utarbeidet i organisasjonen. Og sist, men ikke minst; partiene er
et viktig utklekkingssted for nye ideer og forslag.
Det er imidlertid utfordringer forbundet med
rekrutteringen til politisk virksomhet. Komiteen har
merket seg Hege Skjeies særuttalelse hvor hun peker på de
store variasjonene i kjønnenes deltakelse i partienes arbeid
og illustrerer dette med 50-50-fordelingen i Arbeiderpartiets stortingsgruppe
og 90-10-fordelingen i Fremskrittpartiets. På ordførernivå er
mannsdominansen 83 pst., mens kvinnerepresentasjonen i Sametinget
nesten er halvert siden opprettelsen på midten av 80-tallet.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og
Kystpartiet, vil vise til at dette er en utvikling det politiske
miljø har et særlig ansvar for å ta fatt
i.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener
at det må være opp til partiene selv å nominere
representanter ut ifra den kompetanse som det enkelte individ har
og som partiene har behov for. Disse medlemmer viser
til at Arbeiderpartiet har innført kvoteringsregler i egen
organisasjon, noe som gjør at partiet har en mer jevn kjønnsbalanse
enn andre partier. Disse medlemmer vil presisere
at Fremskrittspartiet ikke vil innføre denne typen regler,
da man ved et slikt regelverk ser bort ifra den enkeltes kompetanse
og dyktighet, men lar kjønnet være den avgjørende
faktor.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti
og Senterpartiet, viser til behandlingen av ny valglov våren
2002 hvor et forslag om "å utrede hvilke bestemmelser eller
ordninger som kan etableres for å sikre en nødvendig
kjønnsfordeling i de politiske organene" ble nedstemt av
et flertall i Stortinget. Dette viser med all tydelighet uenigheten
i det politiske miljø om hvilke virkemidler som bør tas
i bruk for å sikre en jevn balanse mellom kjønnene.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti, Venstre og Kystpartiet vil understreke
at det må være partienes ansvar gjennom sine nominasjonsprosesser å tilstrebe
en god kjønnsfordeling på listeforslagene. Disse
medlemmer vil imidlertid advare mot regler eller ordninger som setter
velgernes valg av personer til side. Sentralt besluttede regler
om kvotering vil stå i motstrid til sentrale demokratiske
spilleregler om å sikre de politiske partienes handlingsrom
og velgernes frihet til å velge både parti og
person. Disse medlemmer ønsker derfor å åpne
for å innføre et element av personvalg også ved
stortingsvalg, og viser til Høyre og Kristelig Folkepartis
merknader i forbindelse med behandling av den nye valgloven våren
2002.
Komiteen viser til
at deltakelse og innflytelse kan finne sted på alle trinn
i den politiske beslutningsprosessen.
Komiteen konstaterer at det i
den politiske diskusjonen først og fremst har vært
prosessene fram til vedtak som har vært gjenstand for interesse.
Dette gjelder både blant politiske aktører og
i media. Engasjementet for å følge opp Stortingets
vedtak og forutsetninger har derimot vært mindre fremtredende.
Innføringen av en årlig stortingsmelding om oppfølging
av Stortingets anmodnings- og utredningsvedtak, St.meld. nr. 4,
har de siste årene bidratt til å endre dette bildet
noe.
Det representative demokratiet forutsetter en
stor grad av samsvar mellom velgernes oppfatninger og de standpunktene
representantene går inn for. Makt- og demokratiutredningen
hevder at representantene gjennomgående tar mer ytterliggående
standpunkter enn velgerne, og at avstanden er størst i
saker partiene oppfatter som prinsippspørsmål.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og
Kystpartiet, nevner som et eksempel på dette forholdet
til privatisering, hvor privatiseringens politiske talsmenn er mer
tilbøyelige til å gå inn for dette enn
deres velgere, og omvendt.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstremener
at i en slik situasjon vil kompromisser mellom partiene bidra til større
sammenfall mellom vedtak og velgernes preferanser.
Komiteen vil understreke
betydningen av kontakt og utveksling av kunnskap og informasjon
mellom velgere og representanter.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og
Kystpartiet, har merket seg at Regjeringen i kapittelet
om offentlig næringsvirksomhet ikke problematiserer behovet
for kontroll og sikring av at viktige disposisjoner foretas ut fra
vurderinger av samfunnets helhetlige behov. Flertallet konstaterer
at man hevder at utviklingen med konkurranseutsettingen av blant
annet post, tele og jernbane kan beskrives som politisk tilbaketrekking. Men
at det også kan beskrives som en selvbinding om ikke å kunne
gripe inn i enkeltbeslutninger slik at den langsiktige effekten
i forhold til verdiskaping blir positiv.
Etter flertallets syn er det
ikke tilstrekkelig å hevde, slik Regjeringen gjør,
at høyere verdiskaping kan bidra med midler til høyere
prioriterte mål. Et sentralt vurderingstema når
slike beslutninger skal tas, må være hvilken effekt
en privatisering eller utskillelse av et selskap vil få for
fellesskapets fremtidige mulighet for innflytelse over utviklingen
på viktige områder.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre vil understreke at på de
områder hvor det fortsatt måtte være
et sterkt begrunnet behov for direkte offentlig engasjement, er det
viktig å trekke et klart skille mellom statens forretnings-
og forvaltningsmessige oppgaver, for å unngå sammenblanding
av interesser. Disse medlemmer viser til den holdning
til statens eierskap som kommer til uttrykk i St.meld. nr. 22 (2001-2002)
om at privat eierskap til næringsvirksomhet best bidrar
til økt verdiskaping og at der det ikke foreligger spesielle
begrunnelser for statlig eierskap, bør staten avvikle sitt
eierskap. Disse medlemmer vil avvise påstanden
om at mindre statlig eierskap betyr mindre demokrati. Tvert imot
vil disse medlemmer hevde at avviklingen av de tidligere
offentlige monopolene innenfor områder som elektrisk kraft,
tele, post og jernbane har gitt brukerne av disse tjenestene større
valgfrihet, friere brukervalg, mindre køer og lavere pris
på tjenestene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil
påpeke at det er det direkte statlige eierskapet som kan
være særlig negativt, men at et mer indirekte
eierskap ved at deler av statens overskuddskapital gjennom ulike
fondskonstruksjoner også kan styrke norske arbeidsplasser,
vil kunne være meget positivt.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti,
Senterpartiet og Kystpartiet, viser til at interesseorganisasjonenes påvirkning
og innflytelse var et viktig tema for den forrige maktutredningen
som viste til at samspillet mellom private og offentlige interesser
i utvalg, råd, styrer og komiteer ga nyttig kunnskap til
beslutningstakere.
Makt- og demokratiutredningen beskriver en utvikling
fra 1960-årene der de store folkebevegelsene gradvis endret
karakter fram til 1990-årene. På siden av de tradisjonelle
masseorganisasjonene som ikke lenger tiltrakk seg det brede publikum,
vokste det fram det Makt- og demokratiutredningen kaller "fritidsorganisasjoner".
Den viktigste endringen i samfunnslivet skjedde imidlertid
i kvinnenes situasjon. Sterk økning i deltakelse både
i yrkes- og organisasjonsliv gjorde kvinner i større grad
til konkurrenter til menn om verv og posisjoner.
Andre utviklingstrekk det er grunn til å fremheve,
er økt profesjonalisering av organisasjoner og aktiviteter.
Flertallet viser til diskusjonen
om faren for at sterke organisasjoner skulle få for stor
innflytelse i forhold til dem som ikke hadde samme ressurser og muligheter
for å målbære sine synspunkter. I St.meld. nr.
44 (1982-83) ble det blant annet slått fast at
"Demokratiske prinsipper tilsier at avgjørelsene
treffes av organer som opptrer på vegne av velgerne, ikke bare
det utvalg som er medlemmer av bestemte organisasjoner."
Et godt utbygd organisasjonssystem som virker
i samarbeid med myndighetene, kan gi viktige bidrag i form av påpeking
av praktiske konsekvenser av ulike forslag enten det gjelder lover
og regler eller forberedelser til nye reformer.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og
Kystpartiet, viser til at nærings- og arbeidslivets
organisasjoner står i en særstilling i norsk samfunnsliv.
Ikke minst har det inntektspolitiske samarbeidet mellom staten og
partene i arbeidslivet vært av avgjørende betydning
for utviklingen av velferdsstaten. Det kan hevdes at de har et formalisert
medeierskap innen styringssystemet. For selv om styringsmakten i
siste omgang er et politisk spørsmål, kan den
bare utøves med et minstemål av forståelse
fra de sterke organisasjonenes side. Vi har et samfunn hvor organisasjonene
har makt, og forstår å bruke den samtidig som
de viser forståelse for spilleregler og rammebetingelser. Dette
flertallet konstaterer at de politiske myndigheter ikke
bare har avfunnet seg med det. De har sett det hensiktsmessig å trekke
organisasjonene stadig sterkere inn i forpliktende samarbeid.
Men dette reiser også spørsmål
om organisasjonens indre demokrati og evne til å opptre
som enheter med ansvar, og om hvor den reelle makt i siste omgang
skal ligge, når interesser står mot hverandre.
Disse medlemmervil understreke at dersom samarbeidet
med partene i arbeidslivet skal fungere formålstjenlig,
er det viktig at myndighetene forholder seg til de ulike organisasjonene
på en likeverdig måte og ikke gir én
enkelt organisasjon langt større innsyn, makt og innflytelse
enn de øvrige.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre og Kystpartiet viser
til at erfaringene med det inntektspolitiske samarbeidet er gjennomgått
i innstillingen fra Holden I-utvalget, jf. NOU 2000:21, som pekte på flere
eksempler på tiltak, reformer og sosiale ordninger som
er forhandlet frem i lønnsoppgjørene og hvor det
er konstatert uheldige økonomiske konsekvenser i ettertid.
Når et oppgjør er forhandlet frem mellom partene
i arbeidslivet, og det forventes at Stortinget i etterkant "strør
sand på" enigheten fordi "bordet fanger", undergraves Stortingets
helhetsansvar. Det endelige ansvar for å kunne disponere
statens midler er tillagt Stortinget som bevilgende myndighet. Disse medlemmer vil
derfor understreke hvor viktig det er at Stortinget gis reell innflytelse
over forslag som har budsjettmessige konsekvenser.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti,
Senterpartiet og Kystpartiet, vil understreke at dersom
vi skal opprettholde en demokratisk samfunnsform som er tilstrekkelig
effektiv, må kommandoforholdene være klare. Våre øverste
valgte organer henter sine fullmakter direkte fra folket. De kan
verken delegere retten til, eller ansvaret for å styre
i siste instans. Men denne styringen forutsetter en evne til samspill
med alle toneangivende organisasjoner som gir inntrykk av at samfunnsmakten
ledes på et plan som både ligger over interessemotsetninger
og tar hensyn til dem.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil
vise til den spesielle situasjonen i det norske politiske systemet
hvor landets største parti er under styring av LO og hvor
Arbeiderpartiet i virkeligheten ledes av lederen i LO. Dette bidrar
etter disse medlemmers oppfatning til uklare forhold
i det norske politiske systemet og hvor folkevalgte blir satt til side
i forhold til oppfatningen til ledelsen i LO og hvor synspunkter
må avklares fra de folkevalgtes side med LO før
beslutninger kan tas i folkevalgte organer.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet vil også presisere
viktigheten av at ansatte i offentlig sektor gjennom sine organisasjoner
gis reell medbestemmelsesrett og innflytelse.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre
og Kystpartiet vil understreke at i forholdet mellom bedriftsdemokratiet
og det politiske demokratiet, må folkestyrets prinsipper
overordnes i tilfeller av konflikt. Flertallet vil
slå fast at det vil være lite i pakt med demokratiske
prinsipper om de som var ansatt i offentlig virksomhet skulle ha
særlig rett til innflytelse i viktige landsomfattende,
regionale eller lokale spørsmål ut over dem de
har på linje med andre borgere.
Det store mangfoldet av organisasjoner i Norge
er viktige deltakere i samfunnsutvikling og samfunnsdebatt. De store
næringslivs- og yrkesorganisasjonene har likevel gradvis
fått uforholdsmessig stor makt, og mange som ikke deltar
i disse har vanskelig for å nå fram. Organisasjonens
talspersoner deltar stadig oftere som politiske aktører
på generell basis, utover det deres rolle som partsinteressent
skulle tilsi, og uten å stille til valg.
I det moderne demokrati er det uheldig hvis
det oppstår for nære bindinger mellom partier
og deres representanter i folkevalgte organer og bestemte interessegrupper.
Dette kan føre til en sterk maktkonsentrasjon som ofte
kan dyrkes i uformelle fora og de lukkede rom - med klare føringer
for vedtak i folkevalgte organer. Det må ikke bli slik
at organisasjoner får makt over de politiske beslutningene
gjennom å knytte seg økonomisk og politisk opp
til bestemte partier. Flertallet mener
at da overskrides en demokratisk grense. De som har råd
til å betale for seg, gis makt på bekostning av
de som har færre ressurser.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, har videre merket
seg oppblomstringen av organisasjoner uten medlemsorganisasjon eller
lokallag, det Makt- og demokratiutredningen kaller "Bellona-organisasjoner".
Disse organisasjonenes levedyktighet avhenger av at de klarer å tilfredsstille medlemmenes
behov her og nå, de må være endringsdyktige
og blir mer og mer profesjonaliserte og standardiserte. De river
opp kommunikasjonslinjene mellom det lokale og det nasjonale nivået.
Utviklingen viser at det er lettere å få folk
med på kortvarige tiltak, i mindre forpliktende aktiviteter.
Dette fører til at medlemmenes følelse av identitet
og tilhørighet til organisasjonen blir svakere. Forholdet
mellom organisasjonstyngde og politisk innflytelse er i ferd med å bli asymmetrisk,
noe som gjør det vanskelig å forutse hvem som
har reelle påvirkningsmuligheter i ulike politiske prosesser.
Komiteen vil understreke
de utfordringer endringene i organisasjonssamfunnet stiller de politiske
partier overfor dersom de skal klare å opprettholde, og helst
utvide, sitt medlemsgrunnlag.
Komiteen konstaterer videre at
vi er i ferd med å få en "lobbymakt" ved at organisasjoner
bygger opp profesjonelle informasjons- og kommunikasjonsapparater
med sikte på lobbying overfor beslutningstakere og gjennom
massemedia. Mindretallsregjeringer og et mer aktivt storting gjør
Stortinget til et attraktivt mål for interessegruppers
lobbyvirksomhet. Stortinget må være seg bevisst
dette faktum når beslutninger skal tas.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti
og Venstre vil vise til forslaget om et lobbyregister i
Stortinget, framsatt av Sosialistisk Venstreparti og Venstre, jf.
Innst. S. nr. 123 (2003-2004).
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet,
mener at ved en eventuell flertallsregjering kan det ventes at slik
lobbyvirksomhet vil bli rettet direkte mot regjeringen og departementene,
noe som ytterligere kan bidra til å holde påvirkningen
i det skjulte. Det er avgjørende viktig at det er full åpenhet
om påvirkning av politiske og administrative vedtak.
Flertallet vil også peke
på at enkelte yrkesgrupper som for eksempel leger, økonomer
og advokater utgjør en maktfaktor når viktige
avgjørelser skal treffes. Kompleksiteten i samfunnet bidrar
til at ekspertuttalelser veier tungt ved valg av løsninger.
Den desentralisering av velferdstjenester som
har funnet sted de siste årene, bør etter flertallets syn føre
til at folk trekkes med i styringen av tilbudene, enten det gjelder
barnehager, skole, kulturtilbud, eldreomsorg eller helsetilbud.
Deltakelse fra brukerorganisasjonene bidrar til økt forståelse
og innsikt i konsekvensene av de vedtak som skal fattes.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil
påpeke at den beste deltakelse fra folk når det
gjelder styring, er full brukerstyring fra den enkelte bruker slik
det er i forbrukerdemokratiet.
Komiteen anser frivillige
organisasjoner, grupper og sammenslutninger som viktige aktører
i samfunnet. Den enkeltes mulighet for deltakelse og innflytelse
på ulike arenaer gjennom organisasjonene har betydning for å sikre
et levende demokrati.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti,
antar at årsakene til den lave valgdeltakelsen de siste årene
er sammensatte. Sammenhengen mellom hva folk oppfatter at de folkevalgte
organene driver med og hva de faktisk har innflytelse på,
kommer ikke alltid like klart fram. De politiske alternativene er
ikke alltid klare. Mest bekymringsfullt er det imidlertid at det
de siste årene har vært liten sammenheng mellom
valgresultat og hvem som har dannet regjering. Avtaler mellom partiene
har vært viktigere for resultatet enn valgoppslutningen
for de enkelte partier. Stemmeseddelens politiske kjøpekraft
er dermed redusert.
Flertallet har merket seg Makt-
og demokratiutredningens vurdering av at mindretallsregjeringer
så vel som flertallskoalisjoner er henvist til å opptre
på to arenaer samtidig - på den valgarena der
de henvender seg til velgerne, og på en samarbeidsarena
i forhold til regjeringsmakten. Flertallet ser at
behovet for samarbeid med ulike partier fra sak til sak har vanskeliggjort
velgernes mulighet for å se rekkevidden av det enkelte
partis politikk, og deler Makt- og demokratiutredningens vurdering
av faren for at denne dobbeltheten skaper tvetydighet og bidrar
til å utviske skillelinjene mellom partiene. Dette kan
føre til redusert engasjement og over tid gi negative virkninger
for det politiske system.
Flertalletkonstaterer
videre at mangel på krav om støtte fra et flertall
i Stortinget ved danning av regjering, har bidratt til mindretallsregjeringer
med svak parlamentarisk støtte. Dette har ført
til politisk slalåm som igjen har forkludret velgernes
mulighet for å gjøre seg opp en mening om hvilken
samfunnsutvikling de ønsker å gi sin stemme til.
Komiteen har imidlertid
merket seg at statsministeren anser seg fornøyd med å styre
uten fast basis i Stortinget. Under komiteens høring uttalte
han blant annet:
"Jeg mener altså at mindretallsregjeringer
kan styre godt. Det å hente litt vekslende støtte
på sin høyre og venstre side, som i hvert fall
både Sentrumsregjeringen, som jeg ledet, gjorde, og som
denne regjeringen har gjort, er ikke sikkert er så galt
når alt kommer til alt, fordi det kan gi flere en noe større
innflytelse på politikken."
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre og Kystpartiet vil
påpeke at også mindretallsregjeringer har vist
seg å kunne fungere godt i Norge. Mindretallsregjeringer
har faktisk vært normalsituasjonen i Norge de siste 34 år,
og det kan ut fra de resultater Norge som nasjon har oppnådd
og rating på FNs leverkårsindeks, vanskelig hevdes
at Norge er et spesielt vanstyrt land.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti, Venstre og Kystpartiet vil vise til
at kompromisser og forlik mellom flere partier kan være
positive og i større grad enn rendyrkede gjennomslag for
et partis synspunkter, representere velgernes "midtstandpunkter".
Problemer kan oppstå hvis regjeringen ikke får
rammebetingelser som sikrer mulighet for stabilitet og langsiktighet
i styringen.
Disse medlemmer vil vise til
at det er visse trekk ved forholdet mellom storting og regjering
som er bekymringsfulle, eksempelvis dersom Stortinget kommer i skade
for å treffe vedtak med store økonomiske konsekvenser
uten at de er tilfredsstillende utredet.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser
til at Norge har tradisjon for at mange og aktive partier stiller
liste ved valg og blir representert på Stortinget. Dette
har positive sider. Samtidig kan det gjøre det vanskeligere å etablere
handlingsdyktige regjeringer. En regjering som må søke
vekslende flertall fra sak til sak vil nødvendigvis få svekket
sin handlekraft.
Flertallet finner det viktig å sikre
en regjering som kan være i stand til å ivareta
landets interesser. For en slik regjering er det en nødvendig
forutsetning at den har et minimum av autoritet i forhold til nasjonalforsamlingen,
at den kan føre en langsiktig politikk og ikke være
henvist til tilfeldige samarbeidsløsninger i enkeltsaker.
En regjerings styrke vil også påvirke
forholdet mellom statsmaktene. Maktforholdet mellom storting og regjering
kan lett bli forskjøvet gjennom lengre perioder med regjeringer
basert på et snevert parlamentarisk grunnlag. Stortingets
mulighet for å overstyre regjeringen øker.
Utviklingen de siste årene viser en
betydelig økning i instruksjonsvedtak fra Stortingets side.
Selv om flertallet finner det udiskutabelt at det
ligger betydelige initiativmuligheter i regjeringsposisjonen slik Regjeringen
fremhever, deler flertallet Makt- og demokratiutredningens
vurdering av at en mindretallsregjering underminerer regjeringens
evne til å sørge for langsiktig stabilitet i politikken.
På samme tid åpner systemet for at Stortinget
griper inn med større tyngde i prosesser som normalt burde
tilligge det utøvende organ.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre vil vise til at Norge har
hatt mindretallsregjeringer sammenhengende siden 1971, bare avbrutt
av statsminister Willochs flertallsregjering fra 1983-1985. Det
vil selvfølgelig være både fordeler og
ulemper ved både mindretalls- og flertallsregjeringer.
I den inneværende stortingsperiode har den sittende mindretallsregjering
vist at det er mulig å styre godt og oppnå gode
resultater på tross av at den ikke har hatt et såkalt
"avklart flertall" i Stortinget bak seg: En ansvarlig økonomisk
politikk som har bidratt til rekordlav rente og ny vekst, en betydelig videreutbygging
av velferdssamfunnet, vedtagelse av skolereform, skattereform og
nå sist en meget viktig pensjonsreform. På disse
og mange andre områder er det funnet samlende løsninger.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti,
vil påpeke at for å bidra til et system som sikrer
at regjeringen har et flertall i Stortinget bak seg, kan det innføres
en ordning med oppløsningsrett eventuelt kombinert med
et positivt innsettelsesvedtak (investitur) slik det foreslås
i Dokument nr. 12:2 (2003-2004) Grunnlovsforslag.
Flertalletvil
understreke at det er viktig at den regjering som tiltrer har den
nødvendige autoritet. Et tillitsvotum i Stortinget slik
et innsettelsesvedtak vil være, vil bidra til det.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Fremskrittspartiet viser videre til at det i tilfeller
hvor regjeringens parlamentariske grunnlag forsvinner eller blir
så svekket at det ikke kan sies å stå et
styringsdyktig flertall bak regjeringen, bør være adgang
til å løse opp Stortinget og foreta nyvalg.
Komiteens medlemmer
fra Høyre, Kristelig Folkeparti, Venstre og Kystpartiet mener
at et innsettingsvedtak ikke kan binde en regjering til å søke
løsninger med bestemte partier, og vil derfor ha begrenset
reell betydning.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti,
Senterpartiet og Kystpartiet vil peke på at problemene
rundt mindretallsregjeringer, og såkalt stortingsregjereri
som en følge av dette, kan ha uheldige konsekvenser for
innbyggernes tiltro til vårt nasjonale folkestyre. Disse
medlemmer vil på den annen side peke på at
en mindretallsregjerings bestrebelser om bred parlamentarisk støtte
i enkeltsaker, ofte vil kunne være positivt for folkestyret.
Disse medlemmer ser at oppblomstringen
av antallet private lovforslag og Stortingets anmodnings- og utredningsvedtak
kan gå ut over regjeringens arbeidsrom og langsiktige planlegging.
Samtidig vil disse medlemmer påpeke at private
lovforslag og anmodnings- og utredningsvedtakene ofte vil sørge
for en vitalisering av det politiske ordskiftet både på Stortinget
og i mediene. Dette kan ikke være negativt for folkestyret. Disse
medlemmer mener det finnes gode eksempler på at
private lovforslag og anmodnings- og utredningsvedtak som bunner
i henvendelser fra organisasjoner eller enkeltpersoner, har resultert
i viktig politikkutvikling. Disse medlemmer vil følgelig
være tilbakeholdende med å slutte seg til en uforbeholden
oppfatning om at såkalt stortingsregjereri er negativt
for folkestyret.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti kan
ikke se at forslag om oppløsningsrettsrett for regjeringen
eller Stortinget nødvendigvis vil styrke folkestyret.For å få klarere ansvarsforhold
vil disse medlemmergå inn
for at en regjering må ha aktiv støtte fra et
flertall i Stortinget.
Komiteen finner det
ikke hensiktsmessig å gå nærmere inn
i en diskusjon om utformingen av detaljene i en ordning med oppløsningsrett
og investitur, men nøyer seg med å vise til at
det nye stortinget vil få grunnlovsforslaget til behandling
etter valget høsten 2005.
"Rettsliggjøring" er et begrep som
blir brukt i den offentlige debatt i stadig flere sammenhenger.
Begrepet dekker en rekke ulike problemstillinger - både
med direkte og mer indirekte betydning for makt- og demokratiforholdene
i Norge.
Rettsliggjøring er et sentralt tema
i Makt- og demokratiutredningens sluttrapport og er også det
tema som drøftes av de fleste av høringsinstansene.
Rettsliggjøring innebærer at forhold som tidligere
lå innenfor de folkevalgtes kompetanseområde,
flyttes over til rettslige organer, og at det politiske organets
makt begrenses tilsvarende.
Utredningen legger til grunn at sosiale og kulturelle problemer
i økende grad blir formulert som rettskrav. Stadig flere
områder og detaljer i samfunnslivet blir regulert gjennom
lover og direktiver. Domstolene og andre rettslige organer øker
sin beslutningskompetanse på bekostning av politikk og
forvaltning. Rettsliggjøring innebærer at rettsorganene
får økende betydning på bekostning av
folkevalgt myndighet, og at skillet mellom lovgivning og lovanvendelse
blir visket ut. Det norske rettsvesenet er også preget
av en omfattende internasjonalisering, der EUs regelverk og internasjonale
konvensjoner gjøres bindende for norsk lov.
Utredningen belyser norsk retts økende
internasjonalisering og hevder at denne utviklingen bidrar til at domstolenes
makt øker på bekostning av det representative
folkestyret:
"Maktpolitisk betyr dette både at norske
domstoler har styrket sin posisjon i forhold til politiske organer
og at domsmakt flyttes fra nasjonale til internasjonale rettsinstanser.
Dermed er lovgivningsmakten - Stortinget - svekket i to retninger.
Dette er myndighetsforskyvninger som Stortinget selv aktivt har
medvirket til."
(sluttrapporten s. 32)
Flertallet i utredningsgruppen framhever både
EØS-avtalen og internasjonale avtaler om menneskerettigheter
som særlige eksempler på denne utviklingen.
Utredningens drøfting av en rettsliggjøringsprosess er
ett av de punktene der det klarest er kommet til uttrykk en dissens
i utredningens arbeid. Uenigheten knytter seg blant annet til bruken
av demokratibegrepet. Mens utredningens flertall omtaler makt i
folkevalgte organer som "grunnlagsdemokrati" og rettigheter som
"tilleggsdemokrati", er utredningsmedlem Hege Skjeie av den oppfatning
at demokratisk styre også omfatter rettigheter som ikke
uten videre lar seg gjøre til gjenstand for endringer gjennom
flertallsvedtak.
De fleste høringsuttalelsene behandler
temaet rettsliggjøring og forholdet mellom folkevalgte
organer og rettsbeskyttelse av individer. De fleste av disse konsentrerer
sine innspill omkring problemstillinger om rettsbeskyttelse av individer
og av sårbare grupper, og refererer til Hege Skjeies særuttalelse
i debatten. Flertallet av de som uttalelser seg på dette
feltet er i større eller mindre grad uenige i Makt- og
demokratiutredningens konklusjoner. Mens enkelte av disse også er
uenige i den faktiske beskrivelsen, er det felles for disse høringsuttalelsene
at de fremhever rettsbeskyttelse av enkeltmenneskers rettigheter
som en styrke for demokratiet. På denne bakgrunn mener
flere av høringsinstansene at det bildet som tegnes av
en rettsliggjøring av politikken må nyanseres.
Det ses i denne sammenheng som uheldig at Makt- og demokratiutredningens konklusjoner
sidestiller menneskerettslige forpliktelser med andre rettslige
normer i vurderingen av ulike makt- og demokratiutfordringer ved
rettsliggjøringen av samfunnet. Det fremholdes at utredningens
behandling av menneskerettighetslovgivningen slik den kommer fram
i sluttdokumentene, ikke er belagt gjennom empiriske studier eller
omfattende analyser. Videre kritiseres utredningen for å ta
det for gitt at negative konsekvenser av bruk av rettighetsfesting
i amerikansk politikk og rettsliv er relevant også for
menneskerettighetenes betydning i Norge.
Den forrige Maktutredningen fokuserte på forvaltningens
utøvelse av makt og ga grunnlag for en bekymring for at
forvaltningens makt i for stor grad fratar Stortinget mulighet for
styring på områder som burde ligge innenfor Stortingets
politiske handlingsrom. Et viktig poeng her var overføring
av skjønn til forvaltningen gjennom ramme- og fullmaktslover.
Den foreliggende Makt- og demokratiutredningen retter søkelyset i
en annen retning og peker på det den ser som domstolenes
og andre rettslige organers økte makt på bekostning
av de folkevalgtes makt - forstått som både Stortinget
og de lokale folkevalgte organer. Utredningen kaller denne maktoverføring
til rettslige organer for en rettsliggjøring av samfunnet
og hevder at skillet mellom lovgivning og lovfortolkning er i ferd
med å viskes ut.
"Rettsliggjøring" kan også sies å ha
en videre definisjon som ikke direkte innebærer maktforskyvning,
men som indirekte kan påvirke sentrale samfunnsnormer og -strukturer.
Makt- og demokratiutredningen bruker begrepet "amerikanisering"
om en økende tendens i samfunnet til å søke
rettslige løsninger på konflikter som ikke tidligere
ville blitt ansett for å ha (først og fremst)
rettslige elementer (sluttboken s. 124). Utredningen peker på at
rettsliggjøring kan være nødvendig som
en konfliktregulator i mindre homogene samfunn (som USA), men hevder
at rettsliggjøringen samtidig blokkerer for kompromisser
og omforente løsninger.
På en del samfunnsområder
kan det synes som det er en tendens til at konflikter innen ulike
samfunnsområder i økende grad blir søkt
løst gjennom rettsapparatet, og at spørsmål
som ikke tidligere kom for domstolene nå blir fremmet for
disse. Det foreligger i liten grad empiriske undersøkelser
av dette feltet, men fra flere hold hevdes det at man de siste 15 årene
har sett en markert økning i antallet saker som reises
mot stat og kommune, blant annet erstatningssaker.
Norge er et konstitusjonelt demokrati. Dette
innebærer at Norge på den ene side har et flertallsstyre,
bygget på prinsippet om folkesuverenitet, og på den
annen side er en rettsstat, basert på Grunnlovens prinsipper om
maktfordeling og om beskyttelse av mindretall og av individers grunnleggende
rettigheter.
Regjeringen legger til grunn et demokratibegrep
som omfatter både flertallets styringsrett og beskyttelsen
av grunnleggende rettigheter og friheter. Begrepet demokrati har
dermed visse innebygde spenninger som blir konkretisert i drøftelsene
og vurderingene av begrepet rettsliggjøring.
Lovgivning er et av Stortingets viktigste instrumenter
for styring. Rettsregler bidrar til stabilitet i styringen. Bruk
av rettsregler bidrar videre til å fremme den forutsigbarhet
og legitimitet i myndighetsutøvelsen som også er
nødvendig for å sikre gode rammebetingelser for
produktiv virksomhet. Stortinget fatter gjennom lovgivningen legitime
beslutninger om fordeling og forvaltning av samfunnsressurser, oppbygging
av samfunnets strukturer osv.
Både direkte gjennom rettighetslovgivning
og gjennom kompetanseoverføring eller delegering til andre organer,
kan Stortinget gi myndighet til å avgjøre rekkevidden
av de rettslige begreper som Stortinget anvender i sin lovgivning.
Lovgiver og domstolene har i utgangspunktet
klart atskilte oppgaver. Mens lovgiver skal gi rettsregler som -
i all hovedsak - skal fungere på et mer overordnet, generelt
plan, skal domstolene treffe vedtak om disse reglenes anvendelse
i den enkelte, konkrete sak.
Lovgiver har sin oppmerksomhet rettet mot framtidige
forhold og mot den rettstilstand man ønsker å etablere.
Domstolene, derimot, treffer beslutninger basert på vurderinger
av fortiden når de avgjør saker på grunnlag
av eksisterende regelverk og allerede inntrufne forhold.
Også domstoler inkluderer imidlertid
i en viss grad vurderinger av bredere samfunnsmessige hensyn - økonomiske,
sosiale og andre typer hensyn av mer generell karakter - som ledd
i konkrete avgjørelser. Lovgiver kan på sin side
gi svært detaljerte lover med begrenset og spesifikt anvendelsesområde,
som kan bære preg av enkeltsaksbehandling.
Ulikheter i arbeidsoppgaver gir også svært
ulike arbeidsformer. Lovgivning er en omfattende prosess som inkluderer
ekspertutredninger, høringer og en flertrinnsprosess i
Stortingets egne organer (komitébehandling, innstilling
og avstemning). Disse prosedyrene bidrar til å sikre en
bred og grundig kartlegging og avveining av de samfunnsmessige konsekvenser
av vedtaket. Når rettsutvikling skjer gjennom domstolsavgjørelser,
er prosessen langt mindre omfattende.
Domstolsbehandling er videre svært
ressurskrevende for partene. Mange har i dagens samfunn ikke mulighet til å ta
den økonomiske belastningen det vil være å risikere
tap ved å fremme en sak for domstolene. Det vil være
problematisk at økonomiske ressurser avskjærer mange
fra muligheten for å delta i en rettsutviklingsprosess
som skjer hos domstolene.
Tilslutning til internasjonale avtaler og konvensjoner kan
innebære en forsterking av en rettsliggjøringstrend gjennom
overnasjonale organers fortolkning og anvendelse av folkerettslige
avtaler. Dette poenget vektlegges spesielt i Makt- og demokratiutredningen:
"Internasjonaliseringen av rettsmaterialet har i
dramatisk grad redusert den folkevalgte lovgivningssuvereniteten
i Norge, selv om Stortinget selv har bidratt til utviklingen."
(sluttboken s. 121)
Et synspunkt drøftet av Makt- og demokratiutredningen
er at opprettelsen av mer eller mindre uavhengige organer som tilsyn,
klageorganer og nemnder bidrar til rettsliggjøringen.
Domstolsliknende organer og andre organer som
fatter vedtak utenfor den direkte folkevalgte beslutningskjede bidrar
til rettsskapningen gjennom å fortolke og anvende regelverket
på enkeltsaker.
Denne praksisen får betydning for flere
ledd i den folkevalgte beslutningskjeden. Avgjørelsene
kan ha til dels store økonomiske og/eller administrative
konsekvenser for offentlige myndigheter, og vil derfor kunne sies å redusere
rommet for politiske beslutninger. I hvilken grad dette kan sies å være
tilfelle avhenger imidlertid av hvordan hjemmelsgrunnlaget for det enkelte
overordnede organ er formulert. Dersom dette er presist og stort
sett bare gir veiledning på en rent teknisk anvendelse
av regelverket, vil man i liten grad kunne si at det politiske handlingsrom
er begrenset.
Lovtekster omfatter ofte skjønn og
formåls- og forholdsmessighetsbetraktninger. Tolkningsresultatet
i den enkelte sak vil derfor kunne være relativt usikkert. Regler
som åpner for skjønnsutøvelse øker
sjansen for at uavhengige organer fatter avgjørelser som
ligger utenfor det de folkevalgte i utgangspunktet hadde tenkt.
Viktige hensyn bak etableringen av statlige
tilsyn og kontrollorganer for kommunenes virksomhetsområde, er
hensynet til nasjonal likhet i velferdstilbud, hensynet til den
enkeltes rettssikkerhet og den enkeltes mulighet til å forutberegne
sin rettsstilling, samt hensynet til å sikre at avgjørelser
treffes på et uhildet og upartisk grunnlag. Videre vil
hensynet til en bærekraftig utvikling og samfunnsmessig
sikkerhet være viktig. Ved tilsynenes fortolkning av regelverket
vil disse hensynene veie med.
Det fremgår av meldingen at Regjeringen ønsker
at det statlige tilsynet gis muligheter og forutsetninger for å ivareta
en sentral rolle som borgernes og brukernes garantister for at offentlig
myndighetsutøvelse og tjenesteproduksjon holder de krav
og standarder som regjeringen og Stortinget setter. Samtidig bør
det etter Regjeringens mening være et mål at tilsynene
ikke foretar avveininger som er politiske i sin karakter, men at
slike fortsatt tilligger de folkevalgte organer og de organer som
er direkte underlagt disse.
Regjeringen ser det som sentralt at en fornuftig
og forsvarlig balanse trekkes mellom hensynet til fleksibilitet,
borgernes rettssikkerhet og mulighet for å forutse sin
rettsstilling på den ene side, og hensynet til de folkevalgtes
mulighet for fortsatt direkte kontroll over sentrale politiske områder
på den annen side. Den konkrete håndtering av
denne avveiningen vil nødvendigvis måtte variere
fra område til område.
Makt- og demokratutredningens flertall setter
et særskilt søkelys på det den omtaler
som "overnasjonal integrasjon gjennom domstolsmakt". Norges forhold til
EØS-avtalen og til internasjonale avtaler om menneskerettigheter
blir fremhevet som problematisk i et makt- og demokratiperspektiv.
Innarbeiding av internasjonalt regelverk representerer
etter Regjeringens syn særegne utfordringer for forholdet
mellom de tre statsmakter. Særlig gjelder dette for forholdet
mellom lovgivende og dømmende makt, slik Makt- og demokratiutredningens
flertall har vist.
Mange av de utfordringene som knytter seg mer generelt
til bruk av rettsregler i et demokrati, vil berøre de regler
som utgår fra internasjonale avtaler. Internasjonale rettslige
avtaler er i noen grad preget av upresise formuleringer som tolkes
av internasjonale organer. Det som imidlertid skiller rettsregler
basert på nasjonal lovgivning fra rettsregler som har sitt
grunnlag i internasjonale avtaler, er at de sistnevnte gir atskillig
mindre mulighet for omgjøring. Muligheten for å endre
allerede inngåtte internasjonale avtaler og de rettsregler
de fastlegger, er i realiteten svært liten og i noen grad
helt fraværende. I et makt- og demokratiperspektiv representerer
dette en særskilt utfordring for de folkevalgtes rom for
styring. Når det gjelder beskyttelsen av enkeltindividets
grunnleggende rettigheter og friheter, er det imidlertid grunn til å påpeke
at begrensninger i muligheten for å endre disse langt på vei
er tilsiktet. Det er viktig at visse grunnleggende rettigheter for
enkeltindividet ligger fast under skiftende politiske flertall.
I det fremtidige arbeidet med internasjonale
traktater ønsker Regjeringen å styrke utredningsprosessen. Nasjonale
lovvedtak utredes stort sett grundig før de vedtas, blant
annet på grunnlag av utredningsinstruksen, jf. kgl.res.
av 18. februar 2000. Tatt i betraktning at det knytter
seg større hindre til å oppheve eller endre internasjonale
avtaler enn nasjonale lovvedtak, ønsker Regjeringen å sikre
at internasjonale avtalers konsekvenser utredes tilstrekkelig før
avtalene blir folkerettslig bindende for Norge. Det er også viktig
at man fra norsk side i fremtidige internasjonale forhandlingsprosesser
understreker behovet for grundige vurderinger av nye avtalers konsekvenser,
både globalt og for de enkelte nasjonalstater. På denne
måten vil man fra norsk side være best mulig forberedt
til å kunne ratifisere nye internasjonale avtaler.
Regjeringen viser til at Norge, som en liten
stat generelt har et stort behov for forutsigbare internasjonale rammevilkår
som fremmer stabilitet og forutsigbarhet. Norge har derfor tradisjonelt
vært en pådriver for utvikling av internasjonale
avtaler og felles institusjoner. Både prioriteringen fra
norsk side av samarbeid innenfor FN-systemet, OSSE, Europarådet
og EØS, må ses i lys av vårt ønske
om å bidra til stabile og sikre rammer for statenes sameksistens.
Det er regjeringen som inngår internasjonale
avtaler på vegne av Norge. I henhold til Grunnloven § 26
annet ledd er Stortingets samtykke til slik avtaleinngåelse nødvendig
i saker av "særlig viktighed" og i alle tilfeller der iverksettelse
av avtalen krever en ny lov eller stortingsbeslutning, for eksempel
et bevilgningsvedtak.
Når Norge blir part i en internasjonal
konvensjon, regulerer avtalen forholdet mellom Norge og de øvrige stater
som er part i avtalen. Fra tidspunktet for ikrafttredelse av en
folkerettslig avtale for Norges del, er Norge folkerettslig forpliktet
til å oppfylle avtalens krav. Tradisjonelt angår
hovedtyngden av folkerettslige regler forholdet mellom statene som
sådanne, og regulerer ikke forholdet mellom stat og individ.
Menneskerettighetskonvensjonenes hovedformål
er nettopp å stille opp visse grunnleggende plikter for
staten overfor individene - og å gi individene en motsvarende
rett overfor staten. Gjennomføringen av menneskerettighetsregler
i intern rett er derfor mer aktuelt enn for en del andre folkerettslige
avtaler.
Når det gjelder de folkerettslige reglenes
forhold til intern rett, må det skilles mellom monistiske
og dualistiske rettssystemer. I monistiske rettssystemer blir folkerettslige
regler automatisk en del av intern rett når staten inngår
nye rettslige avtaler. I Norge gjelder det dualistiske prinsipp
om at folkeretten og nasjonal rett er innbyrdes uavhengige rettssystemer.
Dette betyr at det må en særskilt gjennomføringsakt
til for at konvensjonens regler kan anvendes direkte i norsk rett.
Det er først når en folkerettslig
regel er blitt del av intern rett at den kan påberopes
direkte av eller mot enkeltpersoner og anvendes som grunnlag for
rettslige avgjørelser. Selv om Norge bygger på et
dualistisk prinsipp, vil folkerettsforpliktelser uansett kunne være en
viktig tolkningsfaktor ved avgjørelse av interne rettsspørsmål.
Folkeretten stiller i utgangspunktet ikke krav
til hvordan en stat skal gjennomføre bestemmelsene i intern
rett.
I Norge anvendes i hovedsak disse formene for
gjennomføring: Konstatering av rettsharmoni (passiv transformasjon),
transformasjon og inkorporasjon.
I praksis kan norsk gjennomføringsmåte
i stor grad sies å være preget av passiv transformasjon,
det vil si at man konstaterer rettsharmoni mellom de(n) aktuelle folkerettslige
regel/regler og den interne rett. Denne metoden legger
til rette for en rask norsk ratifikasjon, som igjen kan bidra til å oppmuntre
andre land til å videreutvikle folkeretten og ratifisere
den aktuelle konvensjon.
På samme måte som ved vedtak
av nasjonale lover, bindes Stortingets handlingsrom ved inngåelse
av internasjonale avtaler som gir Norge juridiske forpliktelser
overfor andre stater eller overfor enkeltindivider eller organisasjoner.
Når Stortinget velger å gi
samtykke til ratifikasjon av en internasjonal avtale, er det et
uttrykk for at Stortinget deler regjeringens vurdering av at inngåelsen
av avtalen samlet sett vil tjene norske interesser. Dermed blir
den reelle begrensningen i Stortingets handlingsrom i utgangspunktet
liten, ettersom det ikke kan antas å foreligge vesentlige
konflikter mellom avtalens innhold og norske interesser slik Stortinget
ser det.
Norske myndigheters frihet til å utforme
politikk vil alltid innskrenkes i kjølvannet av forpliktende
internasjonalt samarbeid. Dette må avveies mot gevinsten
ved samarbeid. En stor del av norsk verdiskaping er knyttet til
ressursforvaltning og eksport, og er derfor svært avhengig
av internasjonalt avtaleverk. Dette gjelder blant annet for olje-,
gass- og fiskerisektoren.
En god gjennomføring av internasjonale
normer om menneskerettigheter i norsk rett fordrer etter Regjeringens
syn en hensiktsmessig arbeidsdeling mellom nasjonal lovgiver, nasjonale
domstoler og det internasjonale overvåkningssystemet. Hensynet
til å opprettholde en god maktbalanse mellom lovgivende
og dømmende myndighet også på dette feltet,
tilsier at det politiske handlingsrom ikke svekkes unødig.
Utviklingen globalt går i retning av
stadig større grad av internasjonalt samarbeid gjennom
forpliktende avtaler og regelverk. Dette innebærer at man
fra norsk side i mange sammenhenger vil måtte ta stilling
til innarbeiding av internasjonale avtalers regelverk i norsk nasjonal
lov. Inkorporasjon er en av de muligheter man har i norsk rett for å innarbeide
internasjonalt regelverk i nasjonal lovgivning. Ved en rekke anledninger
kan spørsmålet dermed i framtiden tenkes å komme
opp om slik inkorporasjon i så fall skal suppleres med
en forrangsregel for de aktuelle bestemmelser av internasjonalt
opphav.
Det er Regjeringens oppfatning at en forrangsregel bør
reserveres for helt spesielle tilfeller, slik praksis har vært
i Norge.
Ved inkorporering bør hovedregelen
være at den inkorporerte regel gis rang som ordinær
lov, og at de generelle nasjonale rettsregler om lovfortolkning
gis anvendelse. På denne måten ønsker
Regjeringen å øke forutsigbarheten og klarheten
i rettssystemet, og dermed unngå en uheldig utvikling i
retning av maktoverføring fra lovgivende til dømmende
myndighet. Spesielt sett i lys av en del internasjonale organers dynamiske
utvikling av internasjonalt regelverk - til dels i retninger som
var helt utenfor hva lovgiver ved inkorporasjon rimeligvis kunne
forvente - er det grunn til å understreke behovet for å være
mest mulig konsistent ved gjennomføringen av de folkerettsregler
Norge er bundet av. Etter Regjeringens syn innebærer dette
en forsiktighet når det gjelder den framtidige bruk av
forrangsbestemmelser ved inkorporasjon av internasjonale konvensjoner.
Menneskerettskonvensjonene har som formål å sikre individene
mot visse inngrep eller forsømmelser fra statens side.
Grunnleggende rettigheter og friheter utgjør viktige presiseringer
av hva et politisk flertall legitimt kan beslutte. Det er Regjeringens
syn at nasjonal gjennomføring må ha dette formålet
klart for øye. Dette innebærer at regulering som
omfatter vurdering av samfunnsordninger mer generelt, i større
grad må være omfattet av det nasjonalpolitiske
styringsrom enn regulering som direkte berører individer.
På samme måte som i dansk
rett, har Den europeiske menneskerettskonvensjon de senere år
hatt spesiell gjennomslagskraft i norsk rett. Når norske
domstoler drøfter forholdet til menneskerettighetsbestemmelser, er
det i stor grad denne konvensjonens bestemmelser som danner grunnlag
for analysene. Årsakene til dette er nok først
og fremst konvensjonens overvåkningssystem. Gjennom domstolen
i Strasbourg kan saker som har vært behandlet i det norske
rettssystemet fremmes for en internasjonal domstol som har kompetanse
til å felle en rettslig bindende dom overfor Norge.
Fram til nå har EMD truffet avgjørelse
i om lag 100 saker mot norske myndigheter. Av disse er om lag 85 pst.
avvist av domstolen. EMD har hittil felt dom i saker mot Norge i
13 tilfeller, herav 11 fellende og 2 frifinnende.
Inntil nå har ingen av avgjørelsene
i EMD hatt som direkte konsekvens at norsk lovgivning må endres.
I et flertall av avgjørelsene er det domstolenes praksisutøvelse
som har vært nærmere vurdert.
De senere år er bestemmelser i EMK
blitt prosedert for Høyesterett i en lang rekke saker,
hvorav knapt 2/3 omhandler strafferettslige spørsmål
og i overkant av 1/3 omhandler saker av sivilrettslig
karakter.
Regjeringen legger til grunn at norske domstoler
vil være varsomme med å overprøve lovgivers
tolkning av en internasjonal konvensjon, så lenge de norske bestemmelsene
bygger på en forsvarlig tolkning av de relevante konvensjonsbestemmelsene.
Særlig bør dette gjelde dersom det dreier seg
om bestemmelser som er vage, og dersom lovbestemmelsen bygger på verdiprioriteringer
og forholdet mellom konvensjonsbestemmelsen og den nasjonale lovbestemmelsen
har vært vurdert av lovgiver.
Den norske tradisjonen for teknisk utforming
av lover og forskrifter kjennetegnes blant annet ved at reglene
ofte er relativt kortfattede. Nærmere presiseringer gjøres
i forarbeider, forskrifter osv. EØS-reglene er ofte mer
detaljerte. For å oppfylle EØS-avtalens krav kan
det derfor være nødvendig å utforme regler
som sett med norske øyne virker unødig omfattende.
Den norske tradisjonen med å bruke
forarbeider som en sentral rettskilde ved fortolkning av bestemmelser
i regelverket skiller denne fra EU/EØS-retten.
På områder som reguleres av EØS-avtalen,
vil det i siste instans være EFTA-domstolens rettskildebruk
som er avgjørende for resultatet. Dette innebærer
at lovgiver i noe mindre grad enn tidligere kan basere seg på å gi førende
signaler gjennom forarbeidene.
Komiteenhar
merket seg at Makt- og demokratiutredningen bruker begrepet rettsliggjøring
om at forhold som tidligere lå innenfor de folkevalgtes
kompetanseområde, flyttes over til rettslige organer, og
at det politiske organets makt begrenses tilsvarende.
Sosiale og kulturelle problemer blir i økende
grad formulert som rettskrav. Domstoler og andre rettsorganer øker
sin kompetanse på bekostning av politikk og forvaltning.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet
og Venstre,viser til at den
forrige maktutredningen fokuserte på forvaltningens utøvelse
av makt på bekostning av Stortinget. I den foreliggende
utredningen rettes søkelyset mot domstolenes og andre rettslige
organers økte makt på bekostning av de folkevalgtes
makt. Flertallet har merket seg at demokratiutredningen
hevder at skillet mellom lovgivning og lovfortolkning er i ferd
med å viskes ut og at økende rettsliggjøring
utgjør et demokratisk problem. Flertallet har
i denne sammenheng merket seg at utredningen legger til grunn at
flere individuelle rettigheter kan synes å medføre
en økende tendens til å søke rettslige
løsninger fremfor å søke kompromisser
og omforente løsninger innenfor politiske organer og forvaltningen
for øvrig.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at stadig økende
rettighetslovgivning kan medføre at det skapes press mot offentlige
budsjetter ved at det kan være vanskelig å innfri
alle enkeltkrav på samme tid. Flertallethar merket seg at det er en fare for
at det først og fremst er ressurssterke mennesker som har
mulighet til å nytte disse rettighetene effektivt gjennom
rettsapparatet eller ved bruk av media. Flertallet viser
til at dette kan skape nye og utilsiktede sosiale konsekvenser.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartieter av den oppfatning at situasjonen i
dagens Norge viser at det er behov for en større grad av
rettighetslovgivning fordi det er mange utsatte grupper som ikke
i tilstrekkelig grad får flere av sine grunnleggende rettigheter
oppfylt fordi det blir prioritert annerledes blant annet i folkevalgte
organer. Det er derfor helt avgjørende at sentrale rettigheter
blir sikret gjennom en større grad av rettighetslovgivning.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti
og Senterpartiet peker på at lovfestede rettigheter
har gitt makt til de maktesløse, har sivilisert samfunnet
og er en forutsetning for samfunnsmessig likestilling. Rettigheter
til helsehjelp og utdanning har bidratt vesentlig til verdiskaping
i landet. De er dessuten fremmet av politiske partier og er vedtatt
etter politiske prosesser.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti vil
fremheve at staten bør fastsette minimumsstandarder som
er grunnleggende for folks velferd, uansett hvilken kommune de bor
i. Utover dette bør storting og regjering gi kommunene
frihet. Grunnleggende rettigheter først, deretter mest
mulig frihet til lokale prioriteringer. Disse medlemmer kan
ikke se at det innebærer et problem for folkestyret at
innbyggerne tilkjennes grunnleggende rettigheter. Heller ikke kan
det være et problem for folkestyret at den enkelte innbygger
klager på offentlige vedtak som gjelder personen selv,
og som gjelder basale rettigheter. Disse medlemmer vil
i den sammenheng påpeke at grunnleggende rettigheter overfor
den kommunale velferdsforvaltningen i svært liten grad
blir gjenstand for tvist i rettsapparatet.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti
og Senterpartieter likevel enige i
at dagens utilstrekkelige offentligebudsjetter
gjør det vanskelig å innfri alle rettigheter samtidig. Disse medlemmer mener
derfor at det må foretas en omfordeling fra privat til
offentlig sektor.
Disse medlemmer viser til at
ordningen med fri rettshjelp må omfatte forhold mellom
innbyggere og det offentlige og være så god at
ikke personer med lave inntekter lider rettstap.
Komiteen viser til
at antall lover som sikrer folk rett til velferdsgoder har økt
betydelig de siste årene. Lovfestingen har gitt enkeltmennesker
grunnlag for prøving i rettsapparatet med stat og kommune
som motpart. Krav som tidligere ble undergitt en samfunnsmessig
helhetsvurdering i folkevalgte organer, blir i dag vurdert enkeltvis
i domstolene. Dette innebærer en fare for at de mest ressurssterke
velger rettsapparatet, mens de svakere stilte lar være.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet,
Venstre og Kystpartiet, viser til at dette kan bidra til å svekke
det lokale folkestyret, samt bidra til økte samfunnsmessige
kostnader totalt sett. Flertallet ser at det kan
være betenkelig at lokale folkevalgte mister ombudsmannsrollen over
til ikke-folkevalgte domstoler som overprøver vurderinger
disse har gjort.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti
og Senterpartiet vil peke på at underfinansiering
av kommunesektoren gjennom flere år har ført til
at folkevalgte organ har problemer med å fylle ombudsrollen
og ta egne initiativ. Dette økonomiske gapet, sammen med
kommuensektorens små muligheter til selv å skaffe
seg egne inntekter, er en trussel mot lokaldemokratiet og folkestyret.
Komiteen har merket
seg statsministerens uttalelser under komiteens høring
hvor han understreker betydningen av presise lovvedtak. Han uttaler:
"Det er fare for en økende grad av rettsliggjøring. Men
der er det veldig viktig også å skjelne mellom
følgende:
Hvis regjering og storting makter å gi
lover som er presise, trenger ikke det at borgerne kan appellere
til rettsapparatet for å få sine rettigheter ivaretatt, å være en
svekkelse av demokratiet. Det kan tvert imot faktisk være
en styrking av det, for vårt uavhengige rettsvesen er jo
også en del av vårt demokrati. Hvis derimot regjering
og storting i veldig stor grad gir lover som legger opp til skjønnsutøvelse,
og som kan være uklare, så kan en rettsliggjøring
være en svekkelse av demokratiet, for da er det andre enn
folkevalgte organer som treffer en rekke avgjørelser som
kanskje de folkevalgte burde ha tatt."
Komiteen vil understreke
at Stortinget som eneste lovgivende organ i vårt styringssystem,
har et ansvar for å fatte presise vedtak. Imidlertid, siden
lovene regulerer forholdet mellom enkeltindividet og det offentlige,
vil det på en rekke områder både være
riktig og nødvendig med mulighet for å utøve
skjønn. Mennesker er ulike og mulighetene for egenutvikling
er ulik uavhengig av hvor i landet de bor. Dette tilsier at en rekke
lover må inneholde et betydelig innslag av skjønn
dersom lovene skal tilfredsstille menneskers behov.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, vil derfor anbefale
tilbakeholdenhet når det gjelder rettighetsfesting av velferdsgoder
og oppfordrer til en bred debatt om forholdet mellom folkevalgt
prioritering og innflytelse på utbyggingen av velferdstjenestene
og hvilke velferdsgoder den enkelte skal kunne kreve gjennom rettsapparatet.
Komiteen vil imidlertid
påpeke at Stortinget i større grad bør
være seg sitt ansvar bevisst ved lovarbeidet og ta eierskap
til lovgivningen. Komiteen viser til at man ved vedtakelsen
av nye lover i større grad enn i dag bør være
seg bevisst at merknadsinstituttet ikke svekkes ytterligere som
tolkingsfaktor. Komiteen viser også til
at Stortinget som ledd i sin kontrollvirksomhet bør innta
en mer aktiv rolle i forhold til å vurdere om lover fungerer
etter sin intensjon.
Komiteen legger til grunn at
det fortsatt må være et mål å sikre
en fleksibel og overordnet samfunnsstyring uten at det innebærer
fraskrivelse av sentrale og effektive virkemidler for folkevalgt
maktutøvelse. Forholdet mellom statsmaktene må kontinuerlig
vurderes i forbindelse med ny lovgivning. Dette gjelder særlig ved
rettighetslovgivning og ved opprettelse av nye og helt eller delvis
uavhengige organer for myndighetsutøvelse.
Komiteen vil understreke at Stortinget
har rett til å endre lover som er vedtatt. Over tid har
Stortinget herredømme over lovgivningen. Dette innebærer
at Stortingets befatning med et område som styres rettslig, konstitusjonelt
ikke opphører etter at en lov er vedtatt.
Komiteen viser til at det i dag
ikke skjer noen systematisk gjennomgang eller vurdering av vedtatte lover.
De muligheter som foreligger til å vedta tidsbegrensete
lover eller til å foreta systematiske vurderinger av om
intensjonene etterleves, er ikke utprøvd i praksis. Komiteen vil
anbefale at det arbeides videre med sikte på å etablere
ordninger som sikrer Stortinget tilbakemelding om at vedtatte lover
fungerer etter hensikten.
Komiteen ber om at behovet for
forskning om virkningene av lover vurderes.
Komiteen viser i denne sammenheng
spesielt til opplysninger gitt av Advokatforeningen i åpen
høring med komiteen.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Kystpartiet finner det hensiktsmessig å skille
mellom ulike former for "rettsliggjøring". Norsk tilslutning
til internasjonale konvensjoner og avtaler er en kvalitativt annen
type rettsliggjøring enn den som skyldes rettighetsfesting
av velferdsgoder.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet,
Kristelig Folkeparti og Venstrefinner
det lite hensiktsmessig å legge til grunn et bastant og
kategorisk skille mellom norsk tilslutning til internasjonale konvensjoner
og avtaler på den ene side, og rettighetsfesting av velferdsgoder
på den andre. Disse medlemmer finner det
også lite hensiktsmessig å legge til grunn et
bastant skille mellom menneskerettighetskonvensjoner og andre avtaleforpliktelser
i en overordnet prinsipiell drøftelse av en eventuell økende
rettsliggjøring.
Komiteener av den prinsipielle oppfatning at inkorporering
av menneskerettighetskonvensjoner i alt overveiende grad har bidratt
til å styrke demokratiet og enkeltmenneskers rettigheter
overfor myndighetene.
Komiteen legger til grunn at
menneskerettighetene settes i sentrum både nasjonalt og
internasjonalt. Komiteen er av den grunnleggende
oppfatning at det er viktig å støtte det arbeid
som internasjonale organisasjoner og organer gjør for å sikre
etterlevelsen av menneskerettighetene.
Komiteen konstaterer at inngåelse
av internasjonale avtaler og konvensjoner reiser særlige
problemstillinger. Mulighetene for å endre inngåtte
avtaler er begrenset. Komiteen viser til at det er
regjeringen som har ansvaret for å inngå internasjonale
avtaler på vegne av Norge. For å sikre avtalene
folkevalgt forankring er det derfor nødvendig at spørsmål
om inngåelse av slike avtaler undergis grundig utredning
og at viktige prinsipper tas opp til drøfting i folkevalgte
organer før forhandlinger fullføres. Når
forhandlinger er avsluttet og ratifisering skal finne sted, vil
de folkevalgtes mulighet for påvirkning være ytterst
begrenset.
Komiteen har merket seg uttalelser
om at norske domstoler også har mistet innflytelse ved
at domsmakt overflyttes til den internasjonale arena. Både
EØS- avtalen og andre internasjonale avtaler binder Norge folkerettslig.
Komiteen ser de særlige
utfordringer dette reiser for forholdet mellom den lovgivende og
dømmende makt. Som en liten stat har imidlertid Norge en
sterk tradisjon som pådriver for internasjonale avtaler
og institusjoner.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet, vil påpeke at
internasjonal regulering bidrar til en forutsigbarhet vi alle er
tjent med, samtidig som norske myndigheters frihet til å utforme
politikk reduseres.
Komiteen deler også vurderingen
av at det er nødvendig å styrke utredningsprosessen
knyttet til internasjonale traktater før disse blir folkerettslig
bindende for Norge. Komiteen understreker at inkorporeringen av
menneskerettighetskonvensjonene i alt overveiende grad har bidratt
til å styrke enkeltmenneskers rettsstatus i forhold til
myndighetene, men ser det som ønskelig at Stortinget i
større grad enn i dag gjøres bevisst de praktiske
virkningene av de valg som fattes gjennom tilslutning til ulike
internasjonale avtaler og inkorporering av ulike bestemmelser.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Sosialistisk Venstrepartiviser
til at selv om det sjelden vil forekomme at norsk rett vil bli ansett å være
i strid med folkerettslige forpliktelser på menneskerettsområdet,
har den formelle gjennomføringen av norske menneskerettighetsforpliktelser internt
inntil for få år siden hatt et noe tilfeldig preg. Blant
annet ved rapportering til FNs Rasediskrimineringskomité har
det tidligere blitt påpekt at Norge har manglet sentral
lovgivning som sikrer gjennomføring av menneskerettighetene.
Menneskerettsloven, som Stortinget vedtok i 1999, inkorporerte i
utgangspunktet FNs Konvensjon om sivile og politiske rettigheter, konvensjonen
om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, samt
den europeiske menneskerettighetskonvensjonen, og ga disse konvensjonene
forrang for norsk lovgivning.
Disse medlemmer viser til at
det er et politisk valg å gi forrang til menneskerettighetskonvensjonene, og
at det er en del av demokratiet. Menneskerettighetene gir en effektiv
beskyttelse til den enkelte, og er samtidig instrumenter som i likhet
med annen samfunnsutvikling også er i bevegelse. Dette
har også norske myndigheter visst helt siden man ratifiserte
de ulike konvensjonene, fordi de aller fleste har oppramsende gruppebestemmelser
med åpen ende, slik at man med utvikling i tiden også kan
inkludere grupper som ikke var tenkt spesifikt på da konvensjonene
ble utformet. Disse medlemmer vil vise til at det
ikke finnes noen eksempler på at menneskerettighetene har ført
til store negative konsekvenser for norske myndigheter. De som vil
begrense en inkorporering av kjernekonvensjonene på menneskerettsområdet,
må også ha bevisbyrden og vise faktisk svekkelse
av andre rettigheter.
Disse medlemmer vil påpeke
at inkorporering av menneskerettighetskonvensjoner og lignende imidlertid
ikke innebærer en type rettsliggjøring som svekker
den politiske makt. Det dreier seg om normer og minstestandarder
som skal sikre respekt for og beskyttelse av menneskeverdet. En
slik beskyttelse av enkeltmenneskers rettigheter innebærer
etter disse medlemmers mening tvert om en styrking
av demokratiet. En slik utvidelse av demokratiet til å omfatte
grunnleggende rettigheter utgjør følgelig et supplement
og står ikke i konkurranseforhold til andre demokratiske
grunnprinsipper.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og
Kystpartiet vil påpeke at inkorporering av menneskerettighetskonvensjoner
og lignende ikke uten videre innebærer en type rettsliggjøring
som svekker den politiske makt. Det kan for eksempel dreie seg om normer
og minstestandarder som skal sikre respekt for og beskyttelse av
menneskeverdet. En slik beskyttelse av enkeltmenneskers rettigheter
kan, etter disse medlemmers mening, tvert om bidra
til en styrking av demokratiet. En slik utvidelse av demokratiet til å omfatte
grunnleggende rettigheter utgjør følgelig et supplement
og står ikke i konkurranseforhold til andre demokratiske
grunnprinsipper.
Disse medlemmer vil imidlertid
også påpeke at internasjonale konvensjoner kan
ha en dynamikk som gjør at inkorporering kan innebære
tilslutning til framtidige rettsforhold vi ikke senere kan ta stilling
til.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Sosialistisk Venstreparti er av den oppfatning at en
utvikling i retning av et sterkere internasjonalt regelverk er en ønsket
utvikling.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk
Venstreparti, deler imidlertid Regjeringens
vurdering av behovet for økt oppmerksomhet mot utfordringer
knyttet til en inkorporering av internasjonalt regelverk. Flertallet viser
til at for eksempel Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) benytter
en annen tolkingslære og andre tolkningsprinsipper enn
norsk høyesterett. Deler av den praksis som gradvis har
blitt utviklet med tilknytning til EMK, er forhold som lovgiver
ikke med rimelighet kunne forvente ved selve inkorporeringen. Flertallet viser eksempelvis
til tolkningen av bestemmelser i EMK vedrørende hva som
regnes som "straff" eller ikke, som på flere områder
skiller seg fra norsk lovgivning. Tilleggsskatt og enkelte tvangstiltak
etter barnevernloven har eksempelvis ikke vært å regne
som straff etter nasjonal rett. Flertallet viser
til at det etter prinsippet om autonom tolkning av internasjonale
konvensjoner, har utviklet seg en viss spenning mellom det norske
systemet med separate strafferettslige og forvaltningsmessige prosesser
for oppfølging av visse typer lovovertredelser og EMK.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre og Kystpartiet deler
Regjeringens vurdering av at man bør følge et
føre-var-prinsipp ved fremtidig bruk av såkalte
forrangsbestemmelser, slik praksis har vært til nå. Disse
medlemmer har merket seg Regjeringens drøftelse
av spørsmålet om det nasjonalpolitiske styringsrom
på ulike samfunnsområder. Disse medlemmer viser
i denne sammenheng som eksempel til Regjeringens henvisning til
Høyesteretts avgjørelse om politisk TV-reklame
og de avveininger som ble gjort i denne saken. Disse medlemmer viser
for øvrig til at dette spørsmålet ble
drøftet da Stortinget den 30. september 2004 behandlet
Ytringsfrihetsmeldingen og at Stortinget tok prinsipielt standpunkt
til dette spørsmålet ved behandlingen av denne
meldingen.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener
at ethvert valgt storting i sin valgperiode bør
foreta en gjennomgang av alle konvensjoner Norge er folkerettslig
bundet av for å vurdere om de fortsatt bør gjelde
eller sies opp. Når avtaler eksplisitt må fornyes, må spørsmålet
om fornyelse avgjøres av Stortinget. Disse medlemmer konstaterer
at alle øvrige partier stemte imot en slik ordning 6. juni
2005.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti,
Senterpartiet og Kystpartiet vil understreke at problemstillingen
knyttet til rettsliggjøring er særlig aktuell
i forhold til internasjonale avtaler som regulerer handel og økonomi,
slik som EØS- og WTO-avtalen. I slike tilfeller vil en
rettsliggjøring, etter disse medlemmers oppfatning,
kunne føre til en svekkelse av demokratiet gjennom at de
folkevalgtes påvirkning på utviklinga blir redusert.
Samtidig vil grunnleggende rettigheter som er nedfelt i andre internasjonale
konvensjoner, og i politiske vedtak og lovvedtak nasjonalt, stå i
fare for å bli undergravet.
Disse medlemmer viser videre
til at EØS-avtalen blir stadig mer omfattende, noe som
i hovedsak skyldes at overvåkingsorganet ESA og EFTA-domstolen
har inntatt en svært aktiv rolle i forhold til utvidet tolkning
av grunnprinsippene i EØS-avtalen. Disse medlemmer savner
en gjennomgang og analyse av denne utviklingen i meldingen, i tillegg
til en vurdering av alternative måter å organisere
vårt forhold til EU på. Disse medlemmer mener
en i en slik sammenheng burde sett på institusjonelle rammeverk
der endring av avtalen skjer gjennom reforhandling, og ikke retolkning,
noe som blant annet er tilfellet for Sveits’ bilaterale
avtaler med EU.
Makt- og demokratiutredningen reiser viktige
spørsmål knyttet til forholdet mellom staten og
kommunene.
Sentrale elementer i statens styring av kommunene
er regelverk, finansiering og plassering av ansvarsområder.
Selv om kommunene er pålagt å ivareta
et tjenesteområde og dette i betydelig grad er lovregulert,
kan variasjonene i kommunale valg i forbindelse med oppgaveløsning
være store.
Utredningen viser til at det fra midten av 1980-tallet ble
gjennomført reformer som skulle øke den lokale handlefriheten.
Det ble innført et nytt inntektssystem - med større
vekt på rammeoverføringer. Kommuneloven av 1992
skulle gi større frihet i lokale styreformer og større
spillerom for lokalt tilpasset tjenestetilbud. "Virkningene er likevel
blitt en stadig sterkere begrensning av lokal autonomi gjennom mer
standardiserte krav til kommunene." (sluttboken s. 107)
Ifølge utredningen er tendensen at
det lokale selvstyret begrenses til saker med spesifikt lokalt innhold,
slik som organiseringen av kultur- og idrettstiltak, teknisk sektor,
byggesaker, geografiske plasseringer og arealdisponering. Utredningen
hevder at i spørsmål av nasjonal betydning blir
kommunene mer administrative instanser.
Statlig rettighetslovgivning har bidratt til å gjøre
forventninger om offentlige tjenester om til rettskrav. Utredningen
viser til rettigheter knyttet til opplæring, pasientrettigheter
og rett til ulike sosial-, helse- og omsorgstjenester. Det vises
til at domstolene kan overprøve kommunale prioriteringer.
De som har fått juridisk medhold eller når fram
gjennom massemedia eller har sterke støttespillere, oppnår
mer enn de passive. Deler av rettighetslovgivningen har dermed ifølge utredningen
hatt nye og utilsiktede former for ulikhet som konsekvens. Kommunenes
ansvar for nye tjenester har ifølge utredningen ikke blitt
fulgt opp med tilstrekkelig økte ressurser.
Offentlig sektor i Norge har et betydelig ansvar
for tunge velferdsoppgaver. Innbyggerne har et behov for trygghet
for en viss langsiktighet i løsningen av disse oppgavene.
Det kan gi et press for å sikre dette ved hjelp av lovgivning.
En gjennomgang av utviklingen viser ulike tendenser i
den statlige styringen av kommunesektoren. På den ene siden
er styringen på visse områder blitt sterkere. Kravene
til saksbehandling og prosessrettigheter for kommunenes innbyggere
er blitt betydelig utvidet. En del lovgivning kan beskrives som
lovfesting av eksisterende praksis. Det kan likevel antas at slik
lovfesting vil medføre økt oppmerksomhet og sterkere
oppfølging av kommunenes virksomhet og slik sett stramme
inn kommunenes handlingsrom.
Den statlige juridiske styringen av kommunesektoren
kan ha ulike former. Den kan i større eller mindre detalj
lovfeste ulike plikter og standarder for kommunene, som ikke uten
videre er individuelle rettskrav. Staten kan imidlertid også gi
rettigheter til enkeltindivider om et bestemt tjenestetilbud som
individet kan forfølge ved klageordninger og i siste instans
få prøvet for domstolene.
Det har skjedd flere mindre justeringer av ansvarsforholdene
mellom forvaltningsnivåene de siste 15-20 årene.
Av viktige endringer bør imidlertid nevnes at en i begynnelsen
av perioden gjennomførte endringer som flyttet ansvar fra
fylkeskommunene til kommunene.
Utviklingen i de senere år har ikke
gått i retning av å legge flere velferdsoppgaver
til kommunene. Fylkeskommunenes oppgaver er kraftig redusert.
Utredningen påpeker at kommunene er
pålagt en rekke nye oppgaver og økte standardkrav
og hevder at kommunene ikke har blitt tilført tilstrekkelig økte
ressurser. Dermed er ifølge utredningen kommunenes økonomi
blitt mer anstrengt, med sterkere krav til effektivisering og forslag
om større kommuner for å utnytte stordriftsfordeler.
Utredningen viser til at misnøyen med staten har økt
i de siste 25 årene.
Veksten i kommunenes ressursbruk og i den kommunale
sysselsetting har vært betydelig. Fra 1970 til 2001 økte
sysselsettingen i kommuneforvaltningen mer enn tre ganger til om
lag 425 000 årsverk. Dette var over 20 pst. av
landets totale sysselsetting, mot under 10 pst. i 1970. Makt- og
demokratiutredningen beskriver en utvikling der etterspørselen
etter velferdstjenester i kommunene har steget raskere enn utbyggingen
av dem. Dette kobles blant annet til økningen i antall
eldre og til medisinske framskritt.
Regjeringen viser til at det har vært
en betydelig vekst i kommunenes ressursbruk i de siste tiårene. Samtidig
er kommunenes ressursbruk omfattende og må innpasses i
den totale offentlige økonomien. En betydelig vekst i pensjonsutbetalingene
framover, økt behov for helse- og omsorgstjenester og en
beskjeden vekst i arbeidsstyrken, tilsier at kommunesektoren må utnytte
ressursene effektivt. Regjeringen viser til at vurderingen av kommunesektorens økonomi
og dens innpassing i det samlede økonomiske opplegget framover
mest hensiktsmessig kan gjøres i de budsjettdokumenter
som regjeringen legger fram for Stortinget.
Regjeringen er opptatt av at det må være
ryddige forhold mellom stat og kommune når det gjelder
de økonomiske rammebetingelsene. Det må videre
være ryddige opplegg knyttet til endrede ansvarsforhold.
I enkelte tilfeller kan det være hensiktsmessig med uavhengige
beregninger og tvisteløsningsordninger. Kompensasjonsnivået
vil i noen grad måtte vurderes ut fra rimelighetsbetraktninger.
Slike avveininger bør i siste instans avgjøres
av politiske organer. Ved bruk av uavhengige beregninger, må avveiningene
være tydelige og politisk bestemt. Ureflektert bruk av
"uavhengige beregninger" kan bidra til å svekke det samlede
ansvaret for forvaltningen av landets ressurser, som bør
ligge i folkevalgte organer.
Det er viktig med tydelighet i de forutsetninger
som legges til grunn ved ansvarsendringer.
Fra og med arbeidet med budsjettet for 2001,
har det vært en ordning med konsultasjoner mellom staten
og kommunesektoren om det kommuneøkonomiske opplegget.
Konsultasjonene er ikke formelt forpliktende for partene, men representerer
en formalisert arena for dialog i forbindelse med milepælene
i arbeidet med kommuneopplegget.
I høringsuttalelsen til Makt- og demokratiutredningen
foreslår KS at konsultasjonsordningen mellom regjeringen
og KS blir erstattet av en avtalebasert ordning. Dette vil ifølge
KS kunne være med på å skape et ryddigere
forhold mellom forvaltningsnivåene.
Konsultasjonene mellom stat og kommunesektor
i Danmark resulterer i avtaler. Prosessen er nærmere beskrevet
i den danske maktutredningen.
Regjeringen åpner for en gradvis utvikling
av konsultasjonsordningen, for eksempel gjennom avtaler på enkeltområder.
Kommunesektorens økonomi utgjør en betydelig del
av det samlede budsjettopplegg. Regjeringen vektlegger at det økonomiske
opplegget for kommunesektoren må ses i sammenheng med det øvrige
finanspolitiske opplegg, og at Stortinget reelt får fastsette
kommunesektorens rammer. Regjeringen ser det derfor ikke som hensiktsmessig å inngå forpliktende
avtaler med kommunesektoren uavhengig av budsjettprosessen for øvrig.
Forpliktende avtaler mellom stat og kommunesektor gjennom
forhandlinger vil også berøre forholdet mellom
Stortingets og regjeringens kompetanse. Slik den danske maktutredningen
beskriver situasjonen i Danmark, blir avtalene i stor grad en sak
for regjeringen, og Folketinget får en "sandpåstrøende"
funksjon.
Både Norge, Sverige og Danmark kjennetegnes
av at kommunesektoren er omfattende og ivaretar viktige offentlige
ansvarsområder. Det er visse forskjeller i den spesifikke
ansvarsfordeling, og det er forskjeller i sektorens inntektsgrunnlag
i de ulike landene.
Den danske maktutredningen beskriver det danske kommunale
selvstyret som under press. Den kommunale inndelingsreform fra 1970
innebar en reduksjon fra om lag 1 300 sognekommuner, 87
bykommuner og 24 amt til 275 kommuner og 14 amt. Veksten i offentlige
tjenester skjedde etter dette i kommuner og amt. Utredningen beskriver
en økt statlig interesse på 1990-tallet for innholdet
i de kommunale tjenester. Den reelle kontrollen med amtenes sykehus
er i noen grad flyttet til staten. Også i forhold til kommunene
har den statlige styringen økt. Det hevdes at Folketinget
i stigende grad utstyrer borgerne med rettigheter som kommunene
må følge opp.
I utredningen fra det svenske Demokratirådet
fra 2004 gis det en lengre drøfting av forholdet mellom stat
og kommunesektor i Sverige. Det hevdes at oppgavefordelingen ofte
innebærer at staten bestemmer og at kommuner og landsting
finansierer og iverksetter. Over 80 pst. av kommunenes oppgaver
er ifølge utredningen pålagt av staten.
På mange områder har kommunene
stor grad av frihet til selv å utforme virksomheten. Men
på mange områder detaljstyres de av staten, både
i forhold til mål som skal oppnås og i forhold
til virkemiddelbruk. I visse tilfeller knyttet til rettighetslovgivning
er kommunenes plikter i siste instans bestemt av domstolene. Utredningen
betoner at forholdet mellom stat og kommuner medfører at
beslutningsmakten er atskilt fra finansierings- og iverksettelsesansvaret.
Staten kan gjøre vedtak om ytelser som kommunene ikke klarer å levere.
Kommunesektorens framtid har vært eller
er under vurdering både i Sverige og Danmark.
Regjeringen opprettet 12. mars 2004
en lokaldemokratikommisjon med deltakere fra alle stortingspartiene,
KS og forskere under ledelse av ordfører i Stavanger Leif
Johan Sevland. Det forutsettes at kommisjonen legger fram en egen
delutredning vedrørende forholdet mellom staten og kommunene
i form av en NOU 1. april 2005, og en endelig NOU ved utgangen
av kommisjonens funksjonstid etter to år.
For Regjeringen er det et mål at kommisjonens arbeid
skal mobilisere en felles politisk vilje til å gjennomføre
tiltak som kan styrke lokaldemokratiet. Regjeringen viser til at
delutredningen om forholdet mellom stat og kommune som vil foreligge
om kort tid, vil bli sendt på høring, og varsler
at den vil komme tilbake med oppfølgingen av denne.
I et lengre tidsperspektiv synes det på mange
områder å være en betydelig forskjell
mellom de intensjoner som storting og regjering har når
det gjelder vektleggingen av kommunalt selvstyre på den
ene side, og den faktiske politikk på den annen side. Forskjellene
oppstår både når det gjelder finansieringsform
(betydelig omfang av øremerking), legal styring (ved rettighetslover
og standardkrav) og ved omfanget av kommunalt ansvarsområde.
Dette er etter Regjeringens syn en alvorlig utfordring for forholdet
mellom stat og kommunesektor, og for lokaldemokratiets framtid.
Den statlige styringen må i større
grad preges av dialog og veiledning, ikke absolutte pålegg
og krav. I minst mulig grad skal det fastsettes særskilte
krav til organisering, saksbehandling, kompetanse og bemanning.
Staten må også være varsom med å innføre
individuelle rettigheter til særskilte grupper som går
ut over kommunenes muligheter til å gjennomføre
helhetlige prioriteringer. Reelle muligheter til å prioritere
ressurser i samsvar med lokale behov krever redusert bruk av øremerkede
tilskudd og et tilsyn som i større grad er samordnet på tvers
av sektorer.
Kommunene er ansvarlige for viktige velferdsordninger
og offentlige tjenester. I et samfunn med økt vekt på individuell
valgfrihet, stigende privat velstand og betydelig formue samlet
på statens hånd gjennom Statens petroleumsfond,
er det store forventninger til kvalitet og nivå på offentlige
tjenester. Det kan være liten aksept for geografiske forskjeller
i tjenestetilbudet. Samtidig kan det være en konkurranse
mellom ulike sektorer om å styre kommunene sterkest mulig
til fordel for egen sektor. Disse forholdene presser vilkårene
for det lokale selvstyret.
Etterspørselen etter offentlige tjenester
er stor, og vil representere en stor utfordring i årene
som kommer.
Etter Regjeringens vurdering vil statlig overtakelse
av velferdsoppgaver gi dyrere velferdsordninger som er mindre tilpasset
lokale behov. For å sikre framtidens velferdssamfunn kreves
det et sterkt lokaldemokrati som kan møte framtidens utfordringer.
Lokal handlefrihet gir lokal tilpasning til de ulike behov og utløser kreative
løsninger. Lokalt politisk ansvar gir nærhet mellom
politikere og innbyggere og gir dermed mulighet for mer fleksible
tilpasninger. Statlig ansvar kan medføre en fare for at
offentlig forvaltning og tjenesteytere blir oppsplittet og borgerne
møter et fragmentert offentlig apparat som ikke er samordnet.
Kommunene som lokalt folkevalgt organ med en bred oppgaveportefølje,
gir de beste muligheter for effektiv og nær samordning
av de ulike behov den enkelte har. Etter Regjeringens syn er det
bare gjennom en sterk kommuneforvaltning framtidens velferdsutfordringer kan
møtes.
Et godt lokalt selvstyre krever at kommunesektoren lever
opp til forventningene om å levere gode tjenester til sine
innbyggere. Hvis ikke, er det en fare for at det lokale selvstyret
undergraves gjennom statliggjøring av ansvar.
Regjeringen vil kontinuerlig arbeide for å øke
det kommunale selvstyret. Det kan ofte argumenteres godt for hvert
enkelt styringsvirkemiddel isolert sett, særlig hvis det
er nødvendig for å sikre en sektors interesser
i konkurranse med andre sektorer som er beskyttet av statlig styring.
Problemet er at summen av alle gode enkelttiltak binder opp så mye
ressurser at det blir vanskelig å tilpasse seg begrensede
totalrammer. Rommet for frie lokale beslutninger blir dermed sterkt
redusert. Regjeringen understreker at det kreves vilje til å vektlegge
verdien av det lokale selvstyret i de mange enkeltsaker der konflikten
mellom ønsket om statlig styring og lokalt selvstyre kommer
opp. Regjeringen vil vise denne viljen.
Komiteen viser til at Makt- og
demokratiutredningen hevder at det har funnet sted viktige strukturelle endringer
i velferdsstaten. Mens universelle ordninger, enhetlig organisering
av velferdstjenestene og statlig finansiering tidligere har preget
løsningene, er dette systemet nå under omforming.
De brede folkebevegelsene spiller ikke lenger en sentral rolle i
utviklingen. Det hevdes videre at den politiske støtten
til universelle velferdsordninger blir svakere og barrieren mot
mer private ordninger i trygde- og velferdssystemet blir lavere.
Rettighetslovgiving og pålagte oppgaver
som ofte er begrunnet med behovet for å sikre mer likebehandling, skaper
nye former for ulikheter fordi ressursknapphet umuliggjør
at alle rettigheter kan innfris samtidig.
Komiteen har merket
seg at utredningen viser at omdanningen av velferdsstaten har sammenheng
med grunnleggende endringer i forholdet mellom offentlig og privat
virksomhet. Mange tjenester som tidligere ble utført av
det offentlige, finansieres i dag over offentlige budsjetter, men
utføres av private selskaper. Krav om produktivitet og
effektivitet settes i sentrum, markedstenkningen vinner innpass.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre vil peke på at
den politiske støtten til universelle velferdsordninger
fortsatt er sterk i Norge, jf. den sterke satsingen på barnehageplasser
og pensjonsforliket.
Disse medlemmer mener målet
må være å styrke kommunenes handlingsfrihet
og det lokale selvstyret, slik meldingen tar til orde for.
Komiteen er opptatt
av funksjonsfordelingen mellom folkevalgte organer på statlig,
regionalt og kommunalt nivå og vil understreke betydningen
av at denne skjer på en måte som sikrer aktiv
medvirkning fra befolkningen. Nærhet og betydning av beslutningsorganenes
vedtak for den enkelte er viktig i denne sammenheng. Likeledes bør
spørsmål om demokratisk forankring og sikring
av legitimitet i befolkningen gjennom en klar fordeling av de oppgaver
som skal løses, være avklart før eventuelle
nye regionale organer etableres.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti,
Senterpartiet og Kystpartiet har merket seg at det eneste
stedet i meldingen der uttrykket "alvorlig utfordring" er benyttet,
gjelder i forholdet mellom stat og kommunesektor:
"I et lengre tidsperspektiv synes det på mange
områder å være en betydelig forskjell
mellom de intensjoner som Stortinget og Regjeringen har når
det gjelder vektleggingen av kommunalt selvstyre på den
ene side, og den faktiske politikken på den annen side.
Forskjellene oppstår både når det gjelder
finansieringsform (betydelig omfang av øremerking), legal
styring (ved rettighetslover og standardkrav) og ved omfanget av
kommunalt ansvarsområde (ved statlig overtakelse av viktige
helse- og sosialtjenester), jf. gjennomgangen under punkt 4.3. Dette
er etter Regjeringens syn en alvorlig utfordring for forholdet mellom
stat og kommunesektor, og for lokaldemokratiets framtid".
Disse medlemmerkonstaterer
at dette også er i samsvar med Makt- og demokratiutredningens
konklusjoner.
Disse medlemmer har også merket
seg at Regjeringens svar på utfordringen er at det trengs
vilje til å legge vekt på verdien av lokalt selvstyre
i de mange enkeltsakene der konflikt mellom ønske om statlig
styring og lokalt selvstyre kommer opp. Disse medlemmer vil
understreke at det i tillegg til god vilje er nødvendig å vurdere:
– En grunnlovsfesting
av lokalt selvstyre
– Økt bruk av rådgivende
folkeavstemninger
– At en større del av
verdiskapingen og skatteinntektene blir værende i kommunene
– En bevisst holdning til individfestede
rettigheter på områder lokalforvaltninga har ansvar
for
– Utredninger av konsekvensene
for det lokale selvstyret for alt reform- og utviklingsarbeid
– Medvirkning fra kommunesektoren
i konsekvensutredninger som har vesentlige konsekvenser for lokalt
selvstyre
– At kostnadene ved reformer i
større grad blir beregnet av nøytrale instanser.
Komiteens medlem fra Venstre viser
til det framlagte forslag om å grunnlovfeste det lokale
selvstyret (jf. Dokument nr. 12:9 (2003-2004) Grunnlovsforslag)
og vil i tillegg peke på nødvendigheten av å styrke
den lokale beskatningsretten.
Komiteenmener det lokale, regionale og nasjonale
demokratiet må sees i sammenheng. Et fungerende lokaldemokrati
er en forutsetning for tillit og legitimitet til det nasjonale folkestyret.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartietmener at et levende lokaldemokrati er
grunnsteinen i folkestyret. Selv om vårt politiske system
bygger på representative organer, er det mange politiske
beslutninger som kan tas direkte av innbyggerne i en kommune. Dette
kan skje gjennom økt bruk av folkeavstemninger eller andre
former for direkte demokrati.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstrepartiønsker forsøk med beslutningsprosesser
hvor makt overføres fra kommunestyrer til organer hvor
alle kommunens innbyggere har møterett og påvirkningsmulighet.
Dette kan for eksempel tas i bruk når prioriteringer på kommunebudsjettet
skal avgjøres (deltakende budsjettering).
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og
Kystpartiet, viser til atutviklingen
har ført til at lokalpolitikken har endret karakter. Etterspørselen
etter velferdstjenester har steget raskere enn utbyggingen av dem.
Kommunenes virksomhet defineres i hovedsak av staten samtidig som
kommunene er blitt tilført for lite ressurser til å utføre
de oppgaver de er pålagt. Statlig rettighetslovgivning
har bidratt til å gjøre forventninger om velferdsytelser
om til rettskrav, og forventningen er større enn det som
samlet sett kan innfris.
Komiteens flertall, alle
unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, vil understreke at fremtidens velferdsutfordringer
bare kan møtes gjennom en sterk kommuneforvaltning.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og
Kystpartiet, finner beskrivelsen av en utvikling hvor rett
til velferdsgoder overlates til domstolene, som alarmerende. Et
system hvor kommunenes økonomi og lokale politikeres prioriteringer
blir uten betydning når velferdsgoder skal fordeles, er
ikke i tråd med velferdsstatens grunnleggende prinsipp.
Målet for velferdspolitikken er å sikre likeverdige
velferdstilbud over hele landet. Den enkeltes økonomiske
evne til å søke bistand i rettsapparatet, skal
ikke være bestemmende for hvem som får hjelp.
Et slik system har nye, utilsiktede ulikheter som konsekvens.
Dette flertallet forutsetter
at Stortinget får til behandling en melding basert på Lokaldemokratikommisjonens
utredning. Dette flertallet ser klart behovet for
at styringen fra staten blir lagt om til økt dialog mellom
forvaltningsnivåene slik at Regjeringa og Stortinget samordner
styringen og ansvaret for kommunesektoren.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil
påpeke at en rekke velferdstjenester bør fellesskapsfinansieres
av staten, eventuelt gjennom overslagsbevilgninger administrert
av statlige velferdskontorer over hele landet (Velferdskontor fremkommer
ved sammenslåing av den statlige trygdeetat og A-etat og
de kommunale sosialkontor og eldreomsorgskontor) basert på rettighetslovgivning
og etterprøving av en omorganisert trygdedomstol og hvor
tjenesteprodusentene kan være offentlige og private som konkurrerer
om oppdragene overfor de ulike brukere og/eller deres pårørende
eller offentlige oppnevnte verger.
Ved en slik organisering er kvalitet og kvantitet
i tjeneste sikret for brukerne uavhengige av kommunenes prioritering
og økonomi.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti,
Senterpartiet og Kystpartiet, viser til at et annet utviklingstrekk
bør gi grunn til ettertanke. Makt- og demoikratiutredningen hevder
at misforhold mellom tilbud og etterspørsel blir møtt
med krav om betalingsordninger og egenandeler, delvis for å dempe
etterspørselen og delvis for å finansiere ordningene.
Dette er en utvikling som bidrar til å straffe dem som
har størst behov for fellesskapets støtte.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at et
sterkt innslag av statlig detaljregulering og bruk av øremerkede
midler som styringsverktøy bidrar til at misforholdet mellom makt
og ansvar forskyver seg innover og nedover i velferdssystemet. Øremerkingen
har skapt stort behov for sentralstyrte tilpasninger, rapportering
og kontroll. Byråkratiet har økt og kommunenes
frihet til å velge løsninger tilpasset lokale
forhold, er redusert. De folkevalgte i kommunene har fått
mindre mulighet til styring og til å ta ansvar. Dermed
svekkes lokaldemokratiet.
Flertallet ønsker ikke
en slik utvikling og mener at kommunesektoren i all hovedsak skal
være rammefinansiert. Hovedregelen skal være at øremerkede
tilskudd er forbeholdt viktige nasjonale prioriteringsområder
i en oppstartsperiode eller finansiering av oppgaver som få kommuner
har ansvar for. Innlemming av øremerkede tilskudd bidrar
til å øke det lokale selvstyret. Forutsetningen
er imidlertid at øremerkede ordninger som innlemmes, fullfinansieres.
I annet fall vil tilbudet kunne forsvinne eller forringes.
Det er bred politisk enighet om at helse- og
omsorgstjenester skal være tilgjengelig i den enkeltes
nærmiljø. Kunnskap om demografisk utvikling og
sikring av ressurser i tråd med innbyggernes endrede behov,
er derfor viktig dersom kommunene skal være i stand til å ivareta
disse oppgavene.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og
Kystpartiet, har i den forbindelse merket seg påpekingen
av at det er velferdsstatens lavtlønnede omsorgsreservoar,
som bærer byrdene når budsjettene ikke strekker
til. Det er denne omsorgsressursen som effektiviseringsorienterte
styringstiltak truer med å tømme når
tiltakene ikke tar hensyn til omsorgens egenart og fordi de virker
ytterligere utmattende.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil
vise til sin forrige merknad og påpeke at det er fullt
mulig å sikre alle likeverdige velferdstjenester uten at
kommunene behøver å ha noen oppgave i en slik
sammenheng, med mulig unntak for å oppnevne personer til
statlige styrer og utvalg som eventuelt skal foreta skjønnsmessige
vurderinger i forskjellige saksområder og saker.
Komiteen viser til
at 5/6 av de ansatte i omsorgssektoren i år 2000
var kvinner. Dersom kvinner for fremtiden ikke lenger i samme grad
vil stille sin arbeidskraft til rådighet i denne sektoren,
faller mye av grunnlaget for offentlig omsorgsarbeid sammen. Komiteen vil
understreke at rekruttering til og sikring av gode arbeidsforhold
for denne gruppen stiller særlige krav til fremtidsrettet
satsing.
Komiteen mener at kommunene står
foran store utfordringer i årene fremover i omsorgssektoren.
Flere antall eldre øker behovet for omsorgspersonell. Det
er særdeles viktig at rekruttering av ressurssterk ungdom ser
utfordringene i denne sektoren, og tar slik utdanning.
Komiteen viser til at avtalen
om kvalitetsutvikling mellom Sosialdepartementet og KS av 24. juni
2003, har som siktemål at staten og kommunesektoren i fellesskap
skal sørge for å bedre kvaliteten og å etablere enklere
ordninger i pleie- og omsorgstjenesten.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og
Kystpartiet,viser til at Regjeringen
er opptatt av at det har vært betydelig vekst i kommunens
ressursbruk i de siste tiårene. Etter flertallets syn
er dette en lite fruktbar tilnærming. Det viktige spørsmål
i forhold til kommunesektoren er hvorvidt det er samsvar mellom
de oppgaver kommunene er satt til å ivareta og de ressurser
de har til disposisjon. Lite tyder på at ressurstilførselen
er tilstrekkelig. Uten vilje til å gi kommunene realistiske
rammer og mulighet til å foreta egne prioriteringer, vil
lokaldemokratiet tape ytterligere terreng.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre har merket seg at det har
vært en betydelig vekst i kommunal sysselsetting. Fra 1970
til 2001 har antall tilsatte i norske kommuner økt tre
ganger, til om lag 425 000 årsverk. Endringer
innen utdanningssektoren har gitt kommunene større frihet.
På samme måte står kommunene i dag friere
til å organisere seg administrativt. Statlige vedtak, som
regulering av barnehageordningene, har derimot strammet inn det
kommunale handlingsrommet.
Ressurssituasjonen i kommunene er en viktig
faktor i det lokale selvstyret, men ikke den eneste. Disse medlemmer viser
til at kommunene i 2004 og 2005 vil ha den største veksten
på mange år, også i frie inntekter. Disse
medlemmer vil likevel understreke at det nok aldri vil bli
"nok penger" sett fra kommunesektorens side. Misnøyeropene
har alltid vært der, og høyere under tidligere
regjeringer enn under den sittende. En debatt der "mer penger" gjøres
til eneste problem for kommunene vil føre galt av sted,
og skygge for andre og vel så viktige faktorer for økt
handlefrihet. Øremerking av midler og statlige detaljkrav
fratar kommunene friheten til selv å prioritere sine ressurser og
dermed å bruke dem på den måten som gir
mest og best tjenester igjen for de ressursene (penger så vel
som personell) man rår over. Det bidrar også til
en skjevfordeling til de kommuner som har gjort minst på det området
som Stortinget til enhver tid finner å ville prioritere,
og de som har størst mulighet til å betale for egenandeler
som kan utløse statlig støtte. Alle partier har
i noe ulik grad bidratt til dette. Disse medlemmer mener
det må bli et taktskifte i en politikk for økt lokal
handlefrihet.
Komiteen vil understreke
betydningen av at kommunene, representert ved Kommunenes Sentralforbund
og staten, klarer å definere en felles forståelse
av ressursbehovet.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og
Kystpartiet, har merket seg Regjeringens vurdering av spørsmålet
om det bør inngås forpliktende avtaler mellom
stat og kommunesektoren i forbindelse med en langsiktig plan for å rette
opp den økonomiske ubalansen i kommunene. Dette til erstatning
for dagens konsultasjonsordning mellom KS og staten.
Flertallet mener det er grunnlag
for å arbeide mot en mer forpliktende konsultasjonsordning,
ikke minst for å avveie politiske målsettinger
til de økonomiske rammebetingelsene for sektoren. Etter flertallets syn
bør dagens konsultasjonsordning gjøres mer forpliktende
slik at de totale ressurser innenfor offentlig sektor kan utnyttes
bedre.
Komiteen understreker
imidlertid at det også i fremtiden må være
regjering og storting som gjennom den ordinære budsjettprosessen
legger rammene for kommunesektoren.
Komiteensavner
en omtale av kommunens rolle som samfunnsutvikler. En sentral oppgave
for framtidas kommuner kan være å utvikle evnen
til å være en fleksibel og offensiv samfunnsaktør.
Dette omfatter de klassiske utviklingsoppgavene innenfor planlegging, næringsutvikling,
lokalt miljøarbeid ned til enkle trivselsskapende tiltak
i nærmiljøet. Like sentralt er det, etter komiteens oppfatning,
hvorledes et utviklingsperspektiv også kan prege både
lokaldemokrati, forvaltning og tjenestetilbud og på den
måten representere et helhetsperspektiv på den
kommunale aktiviteten.
Komiteen mener at kommunenes
brede samfunnsansvar handler om å ta utgangspunkt i kommunenes grunnleggende
legitimitet som politisk institusjon. Denne er basert på at
det er de som bor innenfor kommunens grenser som velger representanter
til kommunens øverste organ. Derfor må hver kommune
være i stand til å formulere velferds- og miljøpolitiske
mål, med hele kommunesamfunnet som "oppdragsgiver".
Komiteen mener videre at kommuneorganisasjonens
primære jobb er å sikre at de som bor innenfor kommunegrensene
har det godt. Mange instanser, offentlige som halvoffentlige og
private, medvirker til dette innen sine avgrensete ansvarsområder,
men det er kommunen som har det helhetlige ansvaret for innbyggernes
livsmiljø.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti,
Senterpartiet og Kystpartiet viser videre til at de rådende
ideene bak moderniseringsarbeidet i kommunesektoren de siste 10 åra,
ofte kalt New Public Management (NPM), blant annet bidrar til oppstykking
og krav om konkurranse og lønnsomhet i hvert enkelt ledd. Disse
medlemmervil peke på at
denne styringsideologien virker begrensende for en helhetlig lokalsamfunnsutvikling. Disse medlemmer merker
seg at både den tradisjonelle oppfatninga av offentlig
styring, Government, og NPM-prinsippet i dag blir utfordret gjennom
begrepet Governance, et begrep som fanger opp at det offentlige
både må forholde seg til at styring skjer på ulike
nivå og gjennom et komplekst samspill mellom mange aktører.
Makt- og demokratiutredningen har behandlet
likestilling mellom kjønnene grundig både i NOU
2003:19 og i utredningens sluttbok. Likestilling er ett av de områdene
der utredningen delte seg i et flertall og et mindretall. Hege Skjeies
særuttalelse omhandler for en stor del spørsmål
om og utfordringer for likestilling mellom kvinner og menn, og trekker
fram alternative synspunkter på dette feltet. Skjeie framhever
at "likestillingens vikeplikt" ofte blir usynliggjort i en "på vei"-retorikk
"der vi alle, sammen, tar stadig nye skritt på vei mot
målet". Fortsatt mannsdominans står i kontrast
til en tilsynelatende kollektiv likestillingsiver. En konsekvens
av dette er at virkelighetsbeskrivelsen med hensyn til likestillingen
mellom kjønnene ikke stemmer med terrenget. Behovet for å gjennomføre
større endringer på feltet fremstår dermed
som mindre presserende enn realitetene tilsier.
Skjeie hevder at den store graden av samstemmighet bidrar
til å tilsløre manglende effektiv handling i stedet for å avdekke
denne mangelen. Selv om det uttrykkes oppslutning om målet
full likestilling, er det stor uenighet når det kommer
til konkrete tiltak, og denne uenigheten uttrykkes heller ikke så klart.
Det er med andre ord et innebygget paradoks i hvordan likestilling
som politisk område blir oppfattet i det norske samfunn.
I Makt- og demokratiutredningens sluttrapport
slås det fast at likestilling i en norsk sammenheng er
et felt preget av gode intensjoner: "Likestilling framstår
i dag som en diffus verdi som "alle" er for og som det er politisk
ukorrekt å være i mot". Hovedargumentet er ofte
at likestilling lønner seg og er til nytte for samfunnet
- mens likestilling som rettighet og et mål i seg selv,
tones ned. Etter utredningens syn er hovedutfordringen på feltet
at likestilling som prinsipp i realiteten ofte må vike.
Mens utredningen viser til en økning
av kvinneandelen innen politiske organer og offentlig sektor, påpekes det
at kvinneandelen i private lederstillinger i privat sektor fortsatt
er lav, arbeids- og organisasjonslivet er kjønnsdelt og
kjønnshierarkisk, og at kvinner i større grad
enn menn har deltidsjobber og lavtlønnsyrker.
På bakgrunn av resultatene fra utredningens
eliteundersøkelse slås det fast at det ikke er
oppnådd kjønnslikestilling i toppstillingene i
det norske samfunnet. Kvinner innehar 16 pst. av det norske samfunnets lederposisjoner,
og eliteutvalgets menn tjente dobbelt så mye som kvinnene
i samme utvalg.
I den danske Magtudredningen er likestilling
mellom kjønnene viet et eget, men relativt kortfattet underkapittel
med tittelen "Køn og medborgerskab" (Togeby m.fl. 2003).
Utredningen fremhever særskilt utfordringene
for likestilling på arbeidsmarkedet og påpeker
at lønnsforskjellene mellom kvinner og menn på om
lag 20 pst. stort sett har holdt seg uendret de siste 25 år.
Kvinner er også svakt representert både i det
danske næringslivets lederposisjoner, i akademia og i den
offentlige eliten. Det vises videre til at kvinner fortsatt er klart underrepresentert
i besluttende forsamlinger. Mens 38 pst. av Folketingets medlemmer
er kvinner, gjelder det samme kun 28 pst. av regjeringens medlemmer,
27 pst. i kommunestyrene og 10 pst. av landets ordførere. Utredningen
peker på at det er store holdningsforskjeller mellom kvinner
og menn i sentrale politiske spørsmål og hevder
at den ulike kjønnsrepresentasjonen derfor - i tillegg
til å være et demokratisk problem i seg selv -
innebærer at det blir fattet andre beslutninger enn dersom
de folkevalgte organer hadde hatt en mer lik representasjon av kvinner
og menn.
Likestilling mellom kjønnene handler
om frihet fra sosialt, kulturelt, historisk eller religiøst
betingede begrensninger basert på kjønn. Følgende
tre hovedargumenter preger debatten om likestilling basert på kjønn:
rettferdighets- og rettighetsargumentet, ressurs- eller nytteargumentet
og interesse- eller identitetsargumentet (Skjeie og Teigen 2003
s. 194ff).
Rettferdighets- og rettighetsargumentet bygger
både på en tankegang om likeverd mellom kjønnene,
og på en rettighetstilnærming, dvs. at lik rett
til deltakelse er en grunnleggende rett i et demokratisk samfunn.
Interesse- eller identitetsargumentet bygger
på en tanke om at kvinner og menn innehar ulike erfaringer og
kan ha ulike behov og interesser. Argumentet kan beskrives som et
"forskjellighetsstandpunkt" ved at det påpeker og vektlegger
kvinners og menns ulikheter fremfor likheter, som et argument for
lik deltakelse.
Ressurs- eller nytteargumentet kan formuleres
som et argument om best mulig utnyttelse av talentene i samfunnet.
Her tas utgangspunkt i at alle mennesker har potensielle talenter
og ressurser. I en situasjon der kun halvparten av befolkningen
har mulighet for å delta, vil også halvparten
av talentene stå ubrukt.
Regjeringen understreker at arbeidet for økt
kjønnslikestilling bygger på flere grunnleggende
premisser. Likestilling mellom kjønnene er et viktig premiss
for demokrati og som ledd i arbeidet for en jevnere maktfordeling,
men også for å fullt ut benytte det samlede ressurs-
og talenttilfanget i befolkningen. Regjeringen legger til grunn
at det ikke er noen motstrid mellom disse argumentene, men at de
hver for seg og sammen kan ha ulik tyngde og legitimitet i ulike
situasjoner og at de må anvendes i forhold til dette.
Sametinget er en folkevalgt forsamling som første gang
ble konstituert gjennom valg i 1989, og som har en valgperiode på fire år.
Sametinget består av 39 plasser, der tre representanter
velges fra hver av de 13 valgkretsene.
I Sametingets første periode var 13
av 39 representanter kvinner, dvs. 33 pst. Andelen kvinner har imidlertid
falt for hvert valg som er avholdt, og i perioden 2001-2005 har
Sametinget kun 18 pst. kvinnelige representanter.
Sametinget og sentrale myndigheter ser manglende kvinnerepresentasjon
i Sametinget som et demokratisk problem. 19. september
2002 vedtok Sametinget å gå inn for en valgordning
med 4 utjevningsmandater som forbeholdes det underrepresenterte
kjønn i Sametinget.
Til tross for at politikken på mange
måter er et felt der likestillingen mellom kjønnene
er kommet langt, er kvinner fortsatt klart underrepresentert på nærmest
alle felt - både innen lokalpolitikken og på det
nasjonale plan.
Et gjennomgående problem er at kvinner
er underrepresentert på partienes førsteplass
- både til Stortingsvalg, lokalvalg og til Sametingsvalg.
Selv om kvinner er i ferd med å oppnå en
representativ deltakelse generelt på partienes lister,
innebærer den skjeve kjønnsmessige plasseringen
innenfor listene en hovedutfordring i arbeidet med å sikre
en lik kjønnsdeltakelse i de valgte organer.
Særlig i små valgkretser og
i små partier får listeplasseringen stor betydning
ved valget.
Regjeringen ser arbeidet for å sikre
en best mulig balanse mellom kjønnene i folkevalgte organer
som svært viktig. Lovfestet kjønnskvotering på partilistene er
imidlertid etter Regjeringens synspunkt ikke veien å gå.
Dette er et felt der man må tilstrebe at kvinner og menn
har størst mulig reell sjanse til å delta, men
der kvotering fort vil stå i motstrid til sentrale demokratiske
spilleregler om å sikre de politiske partienes handlingsrom.
Også ønsket om å sikre velgernes politiske
handlefrihet tilsier at personvalgsmuligheten ikke beskjæres.
De samme avveininger ligger til grunn for at
Regjeringen ikke har foreslått å lovfeste regler
som innebærer "øremerking" av utjevningsmandater
for det underrepresenterte kjønn verken i Stortinget eller
i Sametinget. Ingen valg til folkevalgte organer i Norge har slike
bestemmelser fastsatt ved lov. For å bedre kjønnsbalansen
i Sametinget har Regjeringen gitt Sametinget adgang til å fastsette
bestemmelser for de lister som skal godkjennes ved Sametingsvalget.
Det fremkommer i Kommunal- og regionaldepartementets forskrift for
sametingsvalget, fastsatt ved kgl.res. 10. desember 2004,
at Sametinget kan stille krav om at det skal være minst
40 pst. av hvert kjønn på valglistene. Sametinget
har gjort vedtak om et slikt krav til valglistene for sametingsvalget
i 2005.
En økning av kvinneandelen i nominasjonskomiteene
vil kunne bidra til å styrke kvinners deltakelse i alle folkevalgte
organer i Norge. Større likhet i erfaringsbakgrunn vil
gjøre det enklere for mange kvinner å vite hvor
skoen trykker og hvilke argumenter som er avgjørende for å mobilisere
kvinner til politiske verv - politisk aktive kvinner vil i stor
grad selv ha erfart utfordringene ved å ha slike verv.
Det er etter Regjeringens oppfatning sentralt å kartlegge
hvilke eventuelle hindringer som ligger i veien for kvinners deltakelse
i politikken på like fot med menn. Regjeringen understreker
at det er en utfordring for alle nivåer og parter i partipolitikken å arbeide
for at politisk arbeid fremstår som viktig og engasjerende for
begge kjønn, og for å tilrettelegge for at politisk arbeid
lar seg kombinere med et familieliv - både for kvinner
og menn. En slik satsing er en forutsetning for et tilpasningsdyktig
demokrati - som åpner for aktiv deltakelse fra så store
deler av befolkningen som mulig.
Makt- og demokratiutredningen beskriver kvinners og
menns stilling i Norge som preget av tradisjonelle kjønnsnormer.
Dette gir seg uttrykk på de fleste samfunnsområder,
og utredningen peker både på et kjønnsdelt
organisasjonsliv, et ulikestilt arbeidsliv og store forskjeller
mellom kvinners og menns deltakelse i omsorgsarbeid - både
ulønnet og lønnet.
Likestilling i familielivet er et sentralt mål
for Regjeringen av flere grunner. Først og fremst er det
et mål og en grunnleggende verdi i seg selv - kvinner og
menn skal ha samme muligheter til å etablere og skape den familien
de selv ønsker. Likestilling i familielivet er imidlertid
også svært viktig for å oppnå likestilling mellom
kjønnene i andre deler av livet, særskilt i det politiske
liv og i arbeidslivet. Likestilling i familien vil bidra til å styrke
kvinners deltakelse i lokalpolitikk og partipolitikk generelt, i
organisasjons- og arbeidslivet.
Det er videre Regjeringens overbevisning at
likestilling mellom kjønnene i familien gir et viktig fundament
for gode oppvekstvilkår, sunne rollemodeller og stabilitet
og trygghet for barn.
Fødsels- og adopsjonspengeordningen
har gått fra å være en stønadsordning
for mødrene i ukene rundt fødselen, til å bli
en lengre stønadsperiode som kan benyttes av både
mor og far. Denne utviklingen representerer et endret fokus fra
kvinners biologiske rolle til foreldrenes omsorgsrolle.
Fødselspengeordningen gir i dag gode
muligheter for foreldrene til å dele permisjonstiden seg
imellom. Regjeringen påpeker samtidig at den ønsker å fremme løsninger
som gir frihet til den enkelte familie ved fordelingen av fødselspermisjonen.
Det er derfor ikke ønskelig å vedta større
grad av pliktmessig fordeling enn det som nå ligger til
grunn gjennom fedrekvoten på fire uker, uten samtidig å øke
permisjonstidens samlede lengde.
Hvis kvinner og menn reelt sett skal ha like
muligheter, innebærer dette etter Regjeringens syn også at
det er nødvendig med en holdningsendring i arbeidslivet. Holdninger
om at unge kvinner mer eller mindre automatisk koples til omsorg
for barn, mens den samme kopling ikke skjer i forhold til unge menn,
er uttrykk for foreldede oppfatninger om kvinners og menns roller.
Makt- og demokratiutredningen berører
verken i sluttrapporten eller i sluttboken vold i nære
relasjoner og makt- og demokratikonsekvenser av denne formen for
vold.
Likestillingssenteret fremhever i sin høringsuttalelse blant
annet at kvinnemishandling, annen kjønnsbasert vold og
pornofisering av det offentlige rom er de tydeligste uttrykkene
for mangel på likestilling, og dette gir ulike muligheter
til reell demokratisk deltakelse. Regjeringen deler Likestillingssenterets
oppfatning om at det er viktig å fremheve de konsekvenser
vold i nære relasjoner har for kvinners mulighet til å utøve
sine rettigheter innenfor det offentlige liv generelt og det politiske
liv spesielt. Regjeringen ser frihet fra vold som et grunnleggende
utgangspunkt for å sikre alles mulighet til fri demokratisk
deltakelse.
Vold i nære relasjoner er et alvorlig
og til dels skjult samfunnsproblem, som innebærer at mange
lever sine liv utsatt for krenkelser og uverdig behandling. Når voldsutøvelse
finner sted i nære relasjoner, blir konsekvensene mer omfattende
og dyptgripende enn de synlige skadevirkningene som følger
av selve voldshandlingen. Det høye antallet kvinner som
berøres av problemet tilsier at dette har konsekvenser
også for makt- og demokratiforhold. Vold bidrar i stor
grad til avmakt hos ofrene; avmakt som vil kunne gi seg utslag i
manglende evne til å delta som aktiv samfunnsborger i den
offentlige debatt.
Regjeringen understreker at på samme
måte som direkte og indirekte vold kan begrense kvinners
muligheter, kan større kjønnslikestilling bidra
til å begrense volden. En styrking av kvinners stilling
på alle samfunnsområder vil også være
et bidrag i arbeidet mot vold i nære relasjoner.
Makt- og demokratiutredningen slår
fast at yrkesaktiviteten blant norske kvinner er svært
høy når man sammenlikner med de fleste vestlige
land utenfor Norden. Samtidig har Norge, i følge utredningen,
fortsatt et av de mest kjønnsdelte arbeidsmarkedene i Europa. Det
er fortsatt stor mannsdominans i så godt som alle samfunnets
lederposisjoner, og valg av utdannelse og yrke henger klart sammen
med kjønn. I tillegg kommer et tydelig kjønnsskille
i arbeidstid, ved at kvinner i større grad arbeider deltid
og fortsatt bruker mer tid på husarbeid enn menn. Av nærmere
500 000 nordmenn som arbeider deltid, er mer enn 80 pst.
kvinner, og det påpekes i utredningen at deltid har alvorlige
konsekvenser for et stort antall kvinner, blant annet lavere lønnsinntekt,
færre karrieremuligheter og reduserte pensjonsutbetalinger.
Videre fremhever utredningen at halvparten av alle yrkesaktive kvinner
er ansatt i offentlig sektor, og at tre av fire ansatte i kommunal sektor
er kvinner.
Til tross for at stadig flere kvinner er i jobb
og stadig flere jenter velger lange utdanninger, er unge i dag fortsatt
tradisjonelle i sine valg av utdanning og yrke. Innen utdanningssektoren
er kjønnsdelingen klarest i yrkesfaglig studieretning,
med over 90 pst. jenter på studieretningen helse- og sosialfag
og en stor overvekt av gutter innen byggfag, elektrofag, teknisk
fagskole og studieretning for mekaniske fag.
Utdanningsmønsteret får direkte
følger for kjønnsdelingen i arbeidslivet.
En annen inndeling av arbeidsmarkedet går
mellom offentlig og privat sektor. Én årsak til
dette er at kvinner i stor grad utdanner seg til ulike velferdsyrker innenfor
offentlig sektor, mens menn i større grad er orientert
mot teknisk og økonomisk utdanning tilpasset privat sektor.
I tillegg er det innad i de ulike utdanningsretningene en større
tilbøyelighet for kvinner enn for menn til å velge
offentlig sektor.
Forskjellen i timelønn for kvinner
og menn varierer mellom ulike sektorer. Mens nivået innen
finanstjenester er på om lag 72 pst. og innen varehandel
om lag 80 pst., er den over 90 pst. innen blant annet bygg- og anleggsvirksomhet
og i kommuner og fylkeskommuner. Kvinner kategorisert som undervisningspersonale ligger
nærmest mennenes lønnsnivå, med en andel
på 95 pst. Andelen i staten (eksklusiv helseforetakene)
er på om lag 88 pst.
Lønnsforskjellene mellom kvinner og
menn er gjennomgående mindre i offentlig sektor enn i privat
sektor. Dette gjelder for alle utdanningsgrupper. Sammenlikninger
av kvinner og menn med samme utdanningsnivå og potensiell
yrkeserfaring (alder minus alder ved avsluttet utdanning), viser
at kvinner i gjennomsnitt har 92 pst. av menns lønn i offentlig
sektor, mens tilsvarende tall i privat sektor er 84 pst. (Barth
m.fl. 2002).
Det har over tid skjedd en utjevning av kvinners
og menns inntekter. Dette skyldes i særlig grad kvinners økte
tilknytning til arbeidslivet og økte utdanningsnivå.
Likestillingsloven slår fast at kvinner
og menn skal ha lik lønn for arbeid av lik verdi i samme
virksomhet. På dette punkt ser loven ut til å ha
hatt en funksjon. Forskjellene i lønn mellom kvinner og
menn i samme type stilling i samme virksomhet er små. Lønnsforskjellene som
fremkommer når man ser arbeidslivet under ett, følger
i stor grad av forskjeller i stillingsnivå og de kjønnsdelte
skillelinjene i arbeidsmarkedet.
Arbeidsgiverorganisasjonen NAVO poengterer i
sin høringsuttalelse at lønnsforskjeller som ikke
har noen annen forklaring enn kjønn, i stor grad handler
om holdninger.
Diskusjonen om forskjeller i verdsetting av
stillinger mellom ulike sektorer vil i stor grad dreie seg om forskjeller
i lønnsnivå mellom offentlig og privat sektor.
Arbeidet med likelønn må ha
som grunnlag at det er flere ulike årsaker til inntekts-
og lønnsforskjellene mellom kvinner og menn. Sammenhengene
er kompliserte og årsakene ligger også i forhold
utenfor arbeidslivet og arbeidsmarkedet, ikke minst i fordelingen
av omsorgsarbeidet i hjemmet. Som en langsiktig strategi for å utjevne
lønnsforskjellen vil imidlertid arbeidet med å redusere
omfanget av det kjønnsdelte arbeidsmarkedet stå sentralt.
I sin høringsuttalelse uttrykker Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon
at det er langt igjen til man har oppnådd likelønn.
UHO fremmer forslag om å nedsette en likelønnskommisjon:
UHO begrunner sitt forslag med at "likelønnsutfordringene
finnes i alle sektorer og på alle nivå i arbeidslivet,
men er særlig store for kvinnedominerte yrkesgrupper i
offentlig sektor, og ikke minst i kommunesektoren". Organisasjonen
hevder videre at "den systematiske verdsettingsdiskrimineringen
er så omfattende at det trengs nye tiltak - et krafttak
for likelønn".
I et eget brev til Regjeringen datert 22. september 2004
fra UHO, Likestillingsombudet og Likestillingssenteret gjentas forslaget
om en likelønnskommisjon.
Regjeringen viser til at det allerede finnes
et betydelig statistikk- og kunnskapsgrunnlag om lønnsforskjeller
mellom kvinner og menn, til bruk for partene både sentralt
og lokalt. Videreutviklingen av dette grunnlaget vil fortsette.
Regjeringen legger vekt på at lønnsoppgjørene
er partenes ansvar. Videre mener Regjeringen at en fortsatt utjevning
mellom kvinners og menns lønn i hovedsak vil være
avhengig av endringer som ligger utenfor det inntekstpolitiske området.
Utdanningspolitikken, familiepolitikken og endringer i det kjønnsdelte
arbeidsmarkedet vil være avgjørende. Regjeringen
understreker at den støtter intensjonen i forslaget om økt
likelønn mellom kvinner og menn. Imidlertid finner Regjeringen
etter en samlet vurdering at det ikke vil være hensiktsmessig å opprette
en likelønnskommisjon nå, slik som foreslått.
Makt- og demokratiutredningen gjennomførte
en bred undersøkelse som inkluderte nesten 2 000
personer innen topposisjoner på en rekke samfunnsområder, den
såkalte eliteundersøkelsen. Undersøkelsen
belyste blant annet kjønnsrepresentasjonen på ledernivå i Norge.
Undersøkelsens kjønnsaspekter omtales i både sluttrapporten
og sluttboken og blir i detalj behandlet i boken "Menn imellom"
(Skjeie og Teigen 2003).
Eliteundersøkelsen avdekket at ledelsesnivået
på de aller fleste samfunnsområder i Norge er
karakterisert av en markert mannsdominans. I eliteutvalget var det 84
pst. menn og 16 pst. kvinner. Skillene mellom sektorene er relativt
store. Skjeie går i sin særuttalelse nærmere
inn på betydningen av en klar mannsdominans på ledelsesnivå i
et maktperspektiv. Hun hevder at:
"Den formidable mannsdominansen i eliteutvalget tegner
en skarp kontrast til offisiell retorikk om norske likestillingsparadiser.
Og den bryter kraftig med diffuse forestillinger om likhetstradisjoner
og egalitære rekrutteringskulturer."
Jf. NOU 2003:19 s. 78.
Mannsdominansen knytter seg både til
ledelses- og eierposisjoner gjennom styrerepresentasjon, og gjør seg
gjeldende både innenfor offentlig og privat sektor.
Også på styresiden i norske
virksomheter er kjønnsrepresentasjonen svært skjev.
I desember 2004 var den gjennomsnittlige kvinneandelen blant de
faste styrevervene (eier- og ansattevalgte) i norske privat eide
allmennaksjeselskaper på knapt 13 pst. I de statlige virksomhetene
er kvinneandelen betydelig høyere med 45,7 pst. (mars 2003).
Regjeringen påpeker at den fortsatte
mannsdominansen på samfunnets toppnivåer er en
stor utfordring for samfunnet som helhet. Arbeidet må rettes
inn både mot ledelsesnivået og mot styrene.
Regjeringen vektlegger mangfold i ledelsen av
statlige virksomheter, både med hensyn til alder, kjønn, etnisitet
og andre erfaringsbakgrunner, og har satt seg som mål å ha
40 pst. representasjon av begge kjønn i ledende stillinger
i staten innen 1. juli 2006. Per 1. januar 2004
viste mellomrapporteringen at 33,9 pst. av lederne i staten er kvinner.
Dette er en økning på 22 pst. på to år.
Innenfor de ulike deler av staten er forskjellene imidlertid relativt
store og det er derfor nødvendig å ha et særskilt
søkelys på de sektorer der kjønnsbalansen
er svak.
Kvinnerettet arbeid har vært et prioritert
område for Regjeringen i flere år og det er blant
annet på bakgrunn av dette at man har oppnådd
om lag 45 pst. kvinnelig representasjon i styrene i de statlige
virksomhetene.
Regjeringen finner den lave kvinneandelen i
de private styrene i Norge uheldig. Det var på denne bakgrunn
at Regjeringen fremmet en ny lov om tilnærmet 40 pst. representasjon
av begge kjønn i styrene til alle offentlig eide foretak
og privat eide allmennaksjeselskaper, jf. Ot.prp. nr. 97 (2002-2003).
Det er Regjeringens oppfatning at loven er viktig i et likestillings-
og demokratiperspektiv, og at den vil innebære en styrking
av ledelsen i næringslivet og i bedriftenes konkurransekraft.
Makt- og demokratiutredningen reiser spørsmålet om
likestillingspolitikken i Norge er fargeblind. Det pekes på at
minoritetskvinner er lite synlige i maktrelasjoner i det norske
samfunn, de har få formelle maktposisjoner, de er svakt
representert i korporative organer som statlige råd og
utvalg, og de er dårlig representert i folkevalgte organer.
Samtidig nyanserer utredningen bildet ved å vise til at
norske minoritetskvinner ikke er helt uten innflytelse; de har organisert
seg og stilt krav og gjennom sine organisasjoner driver de lobbyvirksomhet
rettet mot statsråder, politiske partier og komiteer på Stortinget
(sluttrapporten s. 38).
Senter mot etnisk diskriminering (SMED) er den
av høringsinstansene som spesifikt berører problemstillingen.
SMEDs hovedinnvending overfor utredningen er at den tegner et tradisjonelt
og lite nyansert bilde av minoritetskvinner som ressurssvake og
lite synlige. SMED peker her på at flere minoritetskvinner
har lyktes i å få innpass før mennene
med innvandrerbakgrunn i mange formelt viktige posisjoner.
SMED mener på denne bakgrunn at det
kanskje er mer grunn til å bekymre seg for underrepresentasjonen av
menn med innvandrerbakgrunn i det offentlige rom.
Regjeringen viser til at det utkrystalliserer
seg to hovedutfordringer. På den ene side møter
mange kvinner og menn med minoritetsbakgrunn fordommer og diskriminering
fra storsamfunnet - i kraft både av deres kjønn
og deres etniske bakgrunn.
Den andre hovedutfordringen knytter seg til
kjønnsdiskriminering og ulikebehandling basert på kjønn innenfor
minoritetsgrupper.
I mange sammenhenger er det grunn til å anta
at kvinner med ikke-vestlig bakgrunn møter større
barrierer på arbeidsmarkedet enn menn, blant annet fordi
de i gjennomsnitt har lavere utdanning, dårligere norskferdigheter
og færre har eksamen fra Norge å vise til. Generelt
sett deltar kvinnene også i mindre grad i norskundervisning
og skaffer seg i mindre grad den formalkompetanse som er nødvendig
for å få jobb i Norge.
Regjeringen legger vekt på en balansert
virkelighetsbeskrivelse som utgangspunkt for å vurdere
tiltak på dette feltet. Undertrykkelse og diskriminering
av minoritetskvinner må avdekkes, samtidig som det må unngås
at det males et generelt bilde av innvandrerkvinner som ressurssvake
ofre. Det er etter Regjeringens oppfatning viktig at betydningen
av generasjonsforskjeller trekkes inn i forståelsen av
innvandrerkvinners virkelighet.
Regjeringen møter utfordringene knyttet
til kjønnsdiskriminering og multidiskriminering på flere
nivåer. Det er sentralt for Regjeringen å sikre
at alle - uavhengig av etnisk, religiøs, kulturell bakgrunn
og uavhengig av kjønn - har samme muligheter til å treffe
de valg som har betydning for å skape seg et liv i tråd
med egne behov, ønsker og verdier.
Regjeringen legger til rette for dette gjennom
lovverk som gir skjerpet vern mot diskriminering, jf. Ot.prp. nr. 33
(2004-2005) Om lov om forbud mot diskriminering på grunnlag
av etnisitet, religion, mv. (diskrimineringsloven).
Regjeringen har foreslått opprettelse
av et felles håndhevingsapparat for likestillingsloven,
den nye loven om forbud mot diskriminering på grunn av
etnisitet, religion mv., arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel
og diskrimineringsforbudene i de fire boliglovene, jf. Ot.prp. nr.
34 (2004-2005). Den nye diskrimineringsombudsloven skal i følge
forslaget inneholde regler for håndhevingsapparatets organisasjon,
funksjon, kompetanse og saksbehandling.
Regjeringen legger spesiell vekt på at
et felles apparat som omfatter flere diskrimineringsgrunnlag vil bidra
til enkelhet og klarhet for brukeren. Fordelene ved ett felles organ
vil særlig vise seg i forhold til tilfeller av multidiskriminering,
dvs. diskriminering på flere grunnlag.
Det legges opp til at det nye håndhevingsapparatet skal
etableres 1. januar 2006.
Komiteen har merket seg at spørsmålet
om likestilling er viet stor plass i Makt- og demokratiutredningens
arbeid. Likestilling presenteres som noe som "alle" er enige i,
men som i realiteten fremstår som noe diffust.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartieter
enig med mindretallet i Makt- og demokratiutredningen i at den store
graden av samstemmighet bidrar til å tilsløre
mangelen på effektiv handling. Uenighet i synet på hvilke
tiltak man er villig til å ta i bruk og effekten av disse,
kommer sjelden klart til uttrykk i den offentlige debatt. Avstanden
mellom retorikk og praktisk virkelighet er stor.
Disse medlemmer har merket seg
at konklusjonene fra den danske Magtudredning taler i samme retning.
Mens den allmenne oppfatning er at likestillingsproblemet i Danmark
er løst, skjer det fortsatt daglige brudd på prinsippet
om likestilling, men uten at folk flest er seg problemet bevisst,
hevder de danske forskerne. Stortingsmeldingen så vel som
mindretallsmerknaden fra Hege Skjeie, underbygger en antagelse om
at beskrivelsen fra Danmark langt på vei også er dekkende
for Norge.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, vil understreke
at likestillingsdebatten i utgangspunktet bør være
kjønnsnøytral. Målet er å gi
alle størst mulig grad av sjanselikhet. Når det
i de fleste likestillingssammenhenger likevel snakkes om kvinners
situasjon, er det fordi det er kvinnene som har vært og
er svakest representert på de fleste områder.
Positiv diskriminering som virkemiddel er derfor fortsatt aktuelt.
Flertallet deler Regjeringens
syn på viktigheten av å sikre at alle - uavhengig
av etnisk, religiøs, kulturell bakgrunn og av kjønn,
har mulighet til å treffe valg i tråd med egne
behov, ønsker og verdier.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet slutter seg til
Hege Skjeies fremstilling av at den kjønnspolitiske betydning
av rettighetspolitikk og rettighetsdoktriner ofte handler om muligheter
for individuell og kollektiv bemektigelse. Mange konkrete diskusjoner
om kvinners levekår er koplet opp mot normer om selvbestemmelse,
ikke-diskriminering, likeverd og lik deltakelse. FNs kvinnekonvensjon
- "konvensjonen om avskaffelse av alle former for diskriminering
av kvinner" utfordrer mange former for innforstått og selvfølgeliggjort
majoritetsmakt.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, har merket seg at
flertallet under Stortingets behandling av Innst. O. nr. 70 ( 2004-2005) om
lov om endringer i likestillingsloven m.v. (gjennomføring
av Europaparlamentets- og rådsdirektiv 2002/73/EF
og innarbeiding av FN-konvensjonen om avskaffelse av alle former
for diskriminering av kvinner med tilleggsprotokoll i norsk lov)
ba Regjeringen komme tilbake til Stortinget på egnet måte
etter behandlingen av stortingsmeldingen om Makt- og demokratiutredningen,
med en vurdering av en eventuell inkorporering av FNs kvinnekonvensjon
i menneskerettighetsloven.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet ser sterke grunner
for at FNs kvinnekonvensjon, i likhet med konvensjonene om sivile
og politiske rettigheter, om barns rettigheter og om økonomiske, sosiale
og kulturelle rettigheter, innarbeides i lovverket og derved gis
forrang framfor annen lovgivning. Disse medlemmer imøteser
Regjeringens tilbakemelding.
Disse medlemmerviser
til Ot.prp.nr. 33 (2004-2005) og Ot.prp.nr. 35 (2004-2005) vedrørende
inkorporering av FNs Rasediskrimineringskonvensjon og FNs Kvinnekonvensjon
i norsk rett. I begge proposisjonene henviste Regjeringen til at
man ikke ville inkorporere disse to konvensjonene i Menneskerettsloven
med forrang, slik man har gjort med de fire andre konvensjonene
som finnes der pr. i dag. Argumentasjonen var at man ville avvente
Makt- og demokratiutredningens fremleggelse for Stortinget våren
2005. I den foreliggende stortingsmeldingen finnes ingen god begrunnelse
for ikke å gi disse to konvensjonene samme forrang som
de som i dag tilhører Menneskerettslovens virkefelt. Disse
medlemmer mener derfor at Regjeringen nå må iverksette
et arbeid som fører til fremleggelse av saker for Stortinget,
hvor FNs Rasediskrimineringskonvensjon og FNs Kvinnekonvensjon inkorporeres
i Menneskerettsloven.
Disse medlemmer vil også vise
til de konkluderende merknader FNs Rasediskrimineringskomité kom med
i forbindelse med Norges 16. rapport til komiteen 22. august
2003. Her påpeker komiteen at man merker seg at Norge vurderer
en inkorporering av FNs Rasediskrimineringskonvensjon i Menneskerettsloven,
og at man oppmuntrer til at dette gis grundig vurdering. Grunnen
til dette er ifølge komiteen at det vil gi konvensjonen
full effekt i forhold til nasjonal lovgivning.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre viser til de samme partiers
merknader i Innst.O. nr. 70 (2004-2005), der det pekes på at
innlemming av FNs kvinnekonvensjon i likestillingsloven er et tydelig
signal om at konvensjonen er et sentralt menneskerettslig instrument
i arbeidet for å motvirke diskriminering og oppnå likestilling. Disse
medlemmer mener at det er mest hensiktsmessig å innlemme
kvinnekonvensjonen i loven som konvensjonen er sterkest knyttet
til, nemlig likestillingsloven, og er tilfreds med at Stortinget
vedtok dette under behandlingen av Ot.prp. nr. 35 (2004-2005).
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at
selv om kvinner og menn i vårt land har de samme formelle
rettigheter, har de ikke den samme reelle frihet til å foreta
valg. Det skyldes måten samfunnet er organisert på. Disse
medlemmer har merket seg at Regjeringen legger vekt på innsats
for likestilling i familielivet i form av fedrepermisjon mv., men
deler Hege Skjeies tvil om resultatet så lenge de økonomiske
følger så langt legger til rette for morsomsorg.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at barnefamiliene
de siste årene har fått større reell
valgfrihet og fleksibilitet i valg av omsorgsløsning for
barna gjennom kontantstøtte, utbygging av 20 400
nye barnehageplasser fra 2001 til utløpet av 2004, samt
at fars inntekt nå gir grunnlag for opptjening av rett
til fødselspenger. Disse medlemmer har også merket seg
at Regjeringen i sitt forslag til revidert nasjonalbudsjett foreslår å utvide
pappapermisjonen med en ekstra uke.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at deltakelse
blant kvinner i det politiske liv har økt gjennom de siste
30 årene, men at kvinner fortsatt er i mindretall på alle
nivåer. Valg av virkemidler for å nå målet
er derfor av betydning.
Flertallet har merket seg at
Regjeringen går mot lovfestet kjønnskvotering
på listene til stortings- og lokalvalg, men oppfordrer
til økt kvinnerepresentasjon i de respektive partiers nominasjonskomiteer.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet har liten tro
på at dette vil gi betydelig effekt. Derimot må det
ved organisering av arbeids- og samfunnsliv legges særlig
vekt på å ivareta kvinners behov. Disse
medlemmer forutsetter at Regjeringen følger opp
med en kartlegging av alle forhold som kan bidra til å hindre
eller hemme kvinners deltakelse.
Spørsmålet om likelønn
har stått sentralt i den politiske debatt gjennom mange år. Disse
medlemmer konstaterer at Regjeringen avviser forslaget om
en likelønnskommisjon og ber Regjeringen komme tilbake
til Stortinget med forslag til hvorledes målet om likelønn
skal sikres. Disse medlemmervil
særlig peke på statens ansvar for å sikre
lik lønn for likt arbeid i offentlig sektor.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre legger vekt på at lønnsoppgjørene
er partenes ansvar. Videre mener disse medlemmer at
en fortsatt utjevning mellom kvinners og menns lønn i hovedsak
vil være avhengig av endringer som ligger utenfor det inntektspolitiske området.
Utdanningspolitikken, familiepolitikken og endringer i det kjønnsdelte
arbeidsmarkedet vil være avgjørende. Disse
medlemmer vil understreke at de støtter intensjonen
om økt likelønn mellom menn og kvinner, men er
enig med Regjeringen i at det ikke vil være hensiktsmessig å opprette
en egen likelønnskommisjon nå.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti
og Senterpartietpeker på at Norge
har hatt likelønn på den politiske dagsorden siden
1959. Lønnsforskjellene mellom kvinner og menn i arbeidslivet
har økt, og forskjellen er gjennomgående. Disse
medlemmerstøtter flere
høringsinstanser som krever en likelønnskommisjon.
Kommisjonen må arbeide med forutsetninger for å oppnå likelønn,
inkludert arbeidstidsforkortninger. Disse medlemmermener videre at det må innføres
lovfestet rett til heltidsstillinger og likestilling av skift og
turnus.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre har merket seg at det i
meldingen refereres forskning som viser at det har skjedd en utjevning
av kvinners og menns inntekter over tid. Mens forskjellen mellom
sysselsatte menns og kvinners årslønn i 1973 var
over 45 pst., er den i dag 30-35 pst. (Barth og Dahle-Olsen 2004).
Utjevningen skyldes særlig kvinners økte tilknytning
til arbeidslivet og økte utdanningsnivå. Mange
kvinner jobber ufrivillig deltid, og disse medlemmer viser
i den sammenheng til at Regjeringen har foreslått å lovfeste
en rett for deltidsansatte til utvidet stilling fremfor at det foretas
nyansettelse i virksomheten, jf. Ot.prp. nr. 49 (2004-2005).
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, vil understreke
betydningen av at valg av virkemidler og organisasjonsform ses i
en prinsipiell sammenheng i forhold til hvordan holdninger påvirkes
og makt utøves. Offentlige myndigheter har ansvar for å sikre
likebehandling og bidra til å bekjempe fordommer og negative
holdninger i samfunnet. Det er derfor viktig med klare lover og
regler i tillegg til et effektivt håndhevingsapparat. Det
er også viktig å sikre at det finnes aktive pådrivere
med god kompetanse som bidrar til holdningsendringer og deltar aktivt
i debatten i det offentlige rom. Holdningsendringer vil være
det viktigste bidraget til en positiv samfunnsutvikling og til å nå målet
om reell likestilling.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartieter av den oppfatning at samfunnet ikke
kan vedta seg frem til en bedre likestilling mellom kvinner og menn. Disse medlemmer vil påpeke
at det norske samfunnet er et av de samfunn i verden hvor likestillingen
har kommet lengst og hvor det i dag er full likestilling mellom
kvinner og menn. Dette har skjedd i tråd med en naturlig
samfunnsutvikling hvor alle har hatt like rettigheter og muligheter. Disse
medlemmer vil derfor ta avstand fra alle former for kvotering av
kjønn, enten det er til folkevalgte organer, til offentlige
stillinger eller påtvunget private gjennom lovgivning.
Makt- og demokratiutredningen beskriver det
den omtaler som et minoritetshierarki. Minoritetene inngår ifølge
utredningen i et hierarki i forhold til hvilke rettigheter de har.
Samene har de mest omfattende rettigheter ved at de har fått
status som urfolk i norsk og internasjonal rett. Andre grupper,
kvener, jøder, rom (sigøynere), romanifolket (tatere)
og skogfinner, har fått status som nasjonale minoriteter
med utgangspunkt i langvarig tilknytning til landet. Til sist i
minoritetshierarkiet kommer den nye innvandrerbefolkningen som er
uten tilsvarende rettigheter som urfolk og nasjonale minoriteter.
Makt- og demokratiutredningen beskriver en uheldig utvikling
for innvandrerbefolkningen.
Ifølge utredningen opplever innvandrere
mange former for avmakt i møtet med det norske samfunnet.
Det kan være lange opphold på asylmottak, avhengighet
av det byråkratiske støtteapparatet, språkproblemer,
marginalisering på arbeidsmarkedet og ulike former for etnisk
diskriminering. Videre kan innvandrere komme i klemme mellom tradisjonelle
familienormer og vestlige forventninger til likestilling mellom
kjønn og til individuell valgfrihet.
Tendensen til innvandrergettoer i Oslo og andre
steder forsterker ifølge utredningen den språklige
avmakten. Den reproduseres gjennom et mønster der ektefeller
ofte hentes fra innvandrergruppenes hjemland.
Ifølge utredningen er det et stort
lønnsgap mellom innvandrere og nordmenn på det
norske arbeidsmarkedet, som delvis skyldes diskriminering på etnisk
grunnlag. Videre er innvandrere gjennomgående dårligere representert
gjennom fagforeninger enn andre arbeidstakere.
Utredningen hevder at innvandrerne i stor grad
utgjør en ny underklasse i Norge, enten de står
utenfor arbeidsmarkedet eller de er i ufaglært og dårlig
betalt arbeid. De er samtidig splittet i et stort antall etnisk-kulturelle
grupper, mange av dem med sterke interne normer. Mangelen på felles
bånd mellom innvandrergruppene gir et dårlig utgangspunkt
for samordnet klassesolidaritet. Dette skiller det nye klassesamfunnet i
Norge fra det gamle. En etnisk fragmentert underklasse med stadig
tilsig av nye grupper utenfra, kan vanskelig organisere seg som
arbeiderbevegelse.
Utredningens vurderinger knyttet til samer og
nasjonale minoriteter er særlig kommentert av Universitet
i Tromsø. Det pekes blant annet på at om man velger å bruke
et begrep som minoritetshierarki, så burde en i større
grad pekt på relevante hensyn i debatter om minoritets-
versus urfolksrettigheter. Det pekes på at urfolk har historiske
bosettingsområder innenfor staten og ofte på tvers
av statsgrenser.
Utredningens synspunkter om innvandrere er i
særlig grad kommentert av Senter mot etnisk diskriminering (SMED)
og Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene (KIM).
SMED er "stort sett enig i Makt- og demokratiutredningens
konklusjoner og beskrivelser av virkeligheten".
KIM hevder at Makt- og demokratiutredningens
analyse av minoriteters makt er overfladisk og ufullstendig. Utredningen
gir et statisk bilde og den har ikke sett på tilpasningsprosessen
over et lengre tidsperspektiv.
Kontaktutvalget mener at utredningen burde undersøkt
forhold langs flere dimensjoner knyttet til deltakelse i polititiske
prosesser, deltakelse i arbeidsmarked, deltakelse i utdanning, den økonomiske situasjonen,
samt justissektoren.
Høringsuttalelsene er nærmere
presentert i meldingen.
Alle personer som hører til en etnisk,
religiøs eller språklig minoritet har rett til
frihet fra formell og reell diskriminering. Personer som hører
til det samiske folket og personer som hører til minoriteter
med tradisjonelle bånd til Norge, såkalte nasjonale
minoriteter, har dessuten krav på at staten setter inn
visse tiltak for å støtte opp om deres kultur,
språk og religion. Myndighetene har også en forpliktelse
til å identifisere de landområder som samene tradisjonelt
besitter, og sikre effektivt vern av deres eiendomsrett og rett
til besittelse. Denne plikten henger sammen med samenes status som
urfolk.
Makt- og demokratiutredningen beskriver summen av
de nevnte formene for folkerettslig vern som et "minoritetshierarki".
Regjeringen peker på at de ulike minoritetene har rettigheter
ut fra den enkelte gruppes unike historie, ut fra tilknytning til
Norge og de konkrete utfordringene den enkelte gruppe står
overfor.
Norsk forvaltning og lovverk er i stor grad
bygd på norsk kultur, sedvane og normer. Dette kan i enkelte
tilfeller komme i konflikt med sedvaner og kultur hos samer og nasjonale
minoriteter. Tradisjonelt sett har minoritetene måttet
tilpasse seg storsamfunnets praksis. Også i dag oppleves
dilemmaer og konflikter mellom minoritetspolitiske prinsipper og
politikkutformingen på ulike områder.
Samepolitikken skal ivareta urfolks interesser
og rettigheter i Norge, og er i overensstemmelse med internasjonale
avtaler. Den sentrale konvensjonen er ILO-konvensjon nr. 169 Om
urfolk og stammefolk i selvstendige stater. FNs
konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 27 er også sentral.
I tillegg er samisk språk (nord-samisk) gitt særskilt
vern etter Europarådets minoritetsspråkpakt. Denne
forankringen i internasjonale avtaler er viktig og en ønsket
politikk. Av nasjonalt lovverk er Grunnloven § 110a
og sameloven sentral.
Regjeringen ønsker en videre utvikling
av samarbeidsformene mellom myndighetene og Sametinget, og at den
folkerettslige plikten til å konsultere samene som urfolk
blir ivaretatt. Sametinget og Kommunal- og regionaldepartementet
har derfor startet samtaler hvor formålet er å bli
enige om retningslinjer for konsultasjoner.
Makt- og demokratiutredningen peker på sammenhengen
mellom språkmakt og annen makt. Dominans og underordning
avspeiler seg i språksituasjonen. Regjeringen har bevaring
og utvikling av samisk språk som et av de sentrale målene
i samepolitikken, og har derfor satt i verk flere tiltak for å øke
statusen for samisk språk og for å gjøre
samisk til et funksjonelt språk på flere arenaer.
Meldingen viser til en rekke ulike tiltak.
De nasjonale minoritetene i Norge (jøder,
kvener, rom, romani og skogfinner) er omfattet av vern som følger
av Europarådets rammekonvensjon om beskyttelse av nasjonale
minoriteter.
Rammekonvensjonen sier at statene skal skape
de forutsetninger som er nødvendige for at personer som tilhører
nasjonale minoriteter, sikres effektiv deltakelse i det kulturelle,
sosiale og økonomiske liv og i offentlige anliggender,
særlig de som berører nasjonale minoriteter.
Deltakelsen kan blant annet ivaretas gjennom
de nasjonale minoritetenes organisasjoner. Disse er i en oppbyggingsfase.
Organisasjonene får tilskudd gjennom en egen tilskuddsordning,
bl.a. for at minoritetene selv skal bli i bedre stand til å fremme
egne saker.
Den danske maktutredningen drøfter
på en prinsipiell og illustrerende måte utfordringene
som innvandringen medfører for det danske demokratiet,
og den danske velferdsstaten. I forhold til den norske Makt- og demokratiutredningen
er det betydelige forskjeller i vinkling, og den danske Magtudredningen
uttrykker mindre bekymring for situasjonen.
Utredningen trekker fram at det finnes en betydelig bekymring
i befolkningen for nivået på innvandringen og
dens mulige trussel for det danske samfunnet. Denne bekymringen
er imidlertid ikke stigende og det er klare aldersforskjeller. Det
er de eldste borgerne som er de mest bekymrede. I 2002 var det 60
pst. av personer mellom 60 og 69 år som var enige i påstanden
om at innvandringen utgjorde en trussel mot danskenes nasjonale
egenart, mens det kun gjaldt for 29 pst. av dem under 30 år.
(Togeby m.fl. s. 342) Tilsvarende finnes det i den unge generasjonen
av etniske minoriteter en betydelig større fortrolighet
med og tilslutning til det danske samfunnet og dets kulturelle normer
enn i de eldre generasjonene.
Magtudredningen drøfter også utfordringer
som angår den danske velferdsstaten. Etniske minoriteter har
gjennomgående en lavere andel i arbeidsstyrken og en høyere
arbeidsledighet enn personer av dansk opprinnelse. Derfor er tilsvarende
mange innvandrere avhengige av offentlige overføringer.
Innvandrernes svake tilknytning til arbeidsmarkedet betyr at de
eksisterende økonomiske forskjeller blir sammenfallende med
etniske forskjeller. Utredningen viser til at innvandringen skaper
problemer for velferdsstaten. Ytelsesnivået i de danske
velferdsordningene er høye sammenliknet med de fleste andre
land.
Det er ifølge utredningen behov for
en debatt om hvordan en kan tilpasse velferdsordningene slik at
de både kan romme de nye innvandrerne og opprettholde de
grunnleggende verdiene i den danske velferdsstaten. Samtidig er
det ifølge utredningen behov for konsentrert innsats mot
de barrierer som i dag finnes på arbeidsmarkedet, herunder
også den diskriminering som skjer av etniske minoriteter.
Regjeringen påpeker at et fungerende
demokrati krever vilje til innordning fra alle parter og vilje til å ta ansvar
for hverandre.
Et fungerende demokrati stiller også krav
til nye grupper når disse inkluderes i fellesskapets ordninger. Velferdsordninger
er i noen grad basert på tillit. En må stole på at
alle berørte lojalt følger opp ordningenes intensjoner.
Også innvandrere og nye minoriteter må leve opp
til disse forventningene for at velferdssamfunnet skal videreutvikles.
En politikk for mangfold gjennom inkludering
og deltakelse krever en løpende og bevisst avveining av hvordan
tilpasningen mellom flertall og ulike mindretall skal skje. Ingen
kan vente full praktisk tilrettelegging for egne behov og ønsker.
På den annen side er det viktig å ha mekanismer
og politiske prinsipper som sørger for at mindretallene
har beskyttelse mot flertallsovergrep og utilsiktet forskjellsbehandling.
Demokratiske spilleregler og effektiv beskyttelse mot rasisme og
diskriminering er etter Regjeringens mening helt avgjørende
for å få mangfoldige samfunn til å fungere
harmonisk. Det er også grenser for hvor mye sosial og økonomisk
ulikhet det kan være uten at det oppstår åpen
konflikt og sosial spenning.
Regjeringen mener innsats for like muligheter
til utdanning og i utdanningen er svært avgjørende
for å forebygge at sosiale og økonomiske forskjeller
systematisk vil følge etniske skillelinjer i framtiden.
Utdannelsesnivået varierer sterkt mellom
innvandrere fra ulike land. Dette er i stor grad et uttrykk for
hva innvandrere har av utdanning før de kommer til Norge.
Det er fortsatt forskjeller i hvilken grad minoritets- og
majoritetsbefolkningen deltar i og gjennomfører utdannelse.
Det er imidlertid en klart positiv utvikling for etterkommere i
forhold til førstegenerasjons innvandrere.
Regjeringen påpeker at åpenhet
og vilje til å ta i bruk de kvalifikasjoner og den kompetansen
som innvandrerbefolkningen har, er svært viktig for å øke
sysselsettingen i landet. Diskriminering på arbeidsmarkedet bidrar
til eksklusjon og marginalisering av innvandrerbefolkningen og er
en meget stor utfordring for hele det norske samfunnet.
Alle utenlandske statsborgere med tre års
sammenhengende botid har hatt stemmerett ved kommune- og fylkestingsvalg
siden 1983. Ved stortingsvalg har kun norske statsborgere stemmerett.
Ifølge en utvalgsundersøkelse fra Statistisk sentralbyrå brukte
45 pst. av norske statsborgere med ikke-vestlig innvandrerbakgrunn
stemmeretten ved stortingsvalget i 2001. Dette var en nedgang fra
1997, da deltakelsen i den ikke-vestlige innvandrerbefolkningen
var 58 pst. I befolkningen som helhet var deltakelsen vel 75 pst.
i 2001.
Ved lokalvalget i 2003 benyttet 59 pst. av befolkningen
retten til å stemme. Blant norske statsborgere med vestlig
bakgrunn var, ifølge en utvalgsundersøkelse fra Statistisk
sentralbyrå, andelen som stemte 64 pst., mens andelen blant
dem med ikke-vestlig bakgrunn var 36 pst. Andelen som stemmer varierer
betydelig med ulik landbakgrunn.
Holdninger i befolkningen til innvandrere er
viktige ved vurderingen av utviklingen av demokratiet i Norge. Meningsmålinger
foretatt av Statistisk sentralbyrå i 2002 og 2003 (jf. Østby
2004 s. 138ff) viser at vel 8 av 10 mener at innvandrere bør
ha samme mulighet til arbeid som nordmenn, og to tredjedeler bedømmer
innvandreres arbeidsinnsats som nyttig. Det de bidrar med kulturelt
er berikende ifølge 63 pst. i 2002. 9 av 10 har ikke noe
mot å ha kontakt med innvandrere som naboer eller hjemmehjelpere,
men 4 av 10 vil mislike å få en innvandrer giftet
inn i familien (som svigersønn eller -datter). I forhold
til holdningen i andre europeiske land ligger, ifølge Statistisk
sentralbyrås tolkning, opinionen i Norge på de
fleste områder i sentrum eller på den liberale
eller tolerante siden av gjennomsnittet. For eksempel var det 50
pst. i gjennomsnitt i EU-land som mente at innvandrere beriker det
kulturelle livet i landet.
Ifølge Statistisk sentralbyrå tydet
målinger utover på 1990-tallet på at
innstillingen overfor innvandrere og innvandring gradvis ble mer
positiv. Holdningene til innvandrere varierer imidlertid sterkt
med ulike bakgrunnskjennetegn. Eldre personer og personer med lav utdannelse
er mer skeptiske til innvandrere enn yngre personer og personer
med høy utdannelse.
Makt- og demokratiutredningen inneholder sterke påstander
om norsk politikk i forhold til innvandring og om innvandreres levekår
generelt.
Regjeringen har gitt en generell gjennomgang
av innvandreres levekår i St.meld. nr. 49 (2003-2004) som kom
etter Makt- og demokratiutredningens sluttrapport. Meldingen beskriver
en virkelighet som er sammensatt. Selv om det er betydelige utfordringer,
presenteres det likevel flere positive utviklingstrekk. Meldingen
peker på at levekårene forbedrer seg med botid
for førstegenerasjons innvandrere. Levekårene
er også bedre for personer født i Norge med utenlandsfødte
foreldre (etterkommere) enn for førstegenerasjons innvandrere.
Regjeringen understreker at den virkelige prøvesteinen
på om vi får til mangfold gjennom inkludering
og deltakelse, er hvordan etterkommerne av førstegenerasjons
innvandrere vil plassere seg i samfunnsbildet når de blir
voksne.
Regjeringen skiller i St.meld. nr. 49 (2003-2004) mellom
mål for personer som har innvandret som voksne, og personer
som har tilbrakt mesteparten eller hele oppveksten i Norge (etterkommere).
Det er et viktig mål at også førstegenerasjon
voksne innvandrere i størst mulig grad skal være økonomisk
selvforsørget og ha arbeid, uansett innvandringsårsak
og botid. For personer som har vokst opp i Norge, og som har all eller
det meste av sin skolegang her, er målene mer ambisiøse.
Målet er at etterkommere ikke bare skal ha arbeid, men
de skal også ha like muligheter i arbeid som alle andre
borgere. På alle samfunnsområder er målet
at etterkommerne skal oppnå det samme som andre borgere,
som voksne.
Regjeringen setter i St.meld. nr. 49 (2003-2004)
opp fire fokusområder for innsatsen framover:
– Innvandrede
foreldre har et selvstendig ansvar for å fremme sine barns
muligheter i det norske samfunnet.
– Innsats for like muligheter
i utdanning for barn og unge som vokser opp i Norge er det viktigste
man kan gjøre for å forebygge at store sosiale
og økonomiske forskjeller vil følge etniske skiller
i framtiden.
– Innpass og like muligheter på arbeidsmarkedet
er en viktig utfordring. Målet gjelder for alle innbyggere,
også førstegenerasjons innvandrere og etterkommere.
– Å tilby likeverdige
tjenester som tar hensyn til ulike behov i ulike befolkningsgrupper
er sentralt for utformingen av offentlige tjenester framover. Brukerretting
og økt valgfrihet blir da viktig.
Regjeringen har fått tilslutning til
en ny lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere, som
skal bidra til at nyankomne innvandrere kommer raskt over i arbeid
eller videre utdanning. Fra 1. september 2004 har kommunene
således plikt til å tilby introduksjonsprogram
til flyktninger og personer med opphold på humanitært
grunnlag som har behov for det, som forberedelse til å delta
i ordinært arbeidsliv eller utdanning. Programmet skal
være individuelt tilpasset og deltakerne mottar en stønad
knyttet til deltakelse som erstatter sosialhjelp.
Opplæringen i norsk og samfunnskunnskap
er utvidet og bedret de siste ti årene. Regjeringen har
likevel foreslått å styrke norskopplæringen
ytterligere. Regjeringen har fått tilslutning til at alle
voksne innvandrere må ha gjennomført 300 timer
norskopplæring og samfunnskunnskap, eller kunne dokumentere
tilstrekkelige ferdigheter, for å få innvilget
bosettingstillatelse eller statsborgerskap. I tillegg får
kommunen plikt til å gi opplæring opp til totalt
3 000 timer for dem som trenger det. Noen grupper har rett
til gratis opplæring, mens andre må betale selv.
Alle kommuner skal ha tilbud etter ny ordning fra 1. september
2005.
Regjeringen har lagt fram et forslag til lov
om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion
mv. i Ot.prp. nr. 33 (2004-2005). Loven vil være
den første i Norge som sikrer helhetlig vern mot diskriminering
på grunnlag av etnisitet, religion mv.
Regjeringen ønsker at flest mulig som
bor varig i Norge søker norsk statsborgerskap. Regjeringen ønsker
som hovedregel at norske statsborgere bare har ett statsborgerskap. Å ta
norsk statsborgerskap er og bør være et viktig
steg for den enkelte og samfunnet. Regjeringen foreslår
derfor at det innføres en høytidelig markering
ved overgang til norsk statsborgerskap. Forslag til ny lov om statsborgerskap
ble lagt fram i januar 2005, jf. Ot.prp. nr. 41 (2004-2005).
Komiteens flertall, alle unntatt
medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at Norge til alle tider
har hatt innbyggere med ulik etnisk og kulturell bakgrunn. Samene
har status som urfolk, mens kvener, skogfinner, rom og romanifolket
betegnes som nasjonale minoriteter.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, har merket seg
at Regjeringen i liten grad tar opp problemstillinger knyttet til
minoritetenes situasjon.
Disse medlemmer etterlyser en
nærmere beskrivelse av Sametinget som samenes eget folkevalgte organ
og hvor utviklingen i makt og innflytelse mellom Stortinget og Sametinget
undergis særlig vurdering. Utviklingen de siste årene
tyder på at Sametinget er i ferd med å styrke
sin posisjon.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, har videre merket
seg at Regjeringen viser til at ordningen med en egen statssekretær for
samiske saker skal sikre at samiske saker settes på dagsorden
i regjeringsapparatet. Det legges vekt på at denne personen
er rekruttert fra det samiske miljø.
Flertallet viser til at det innenfor
den samiske befolkningen er et mangfold av ulike kulturer, historier og
tradisjoner. Dette mangfoldet kommer til uttrykk ved 3 ulike samiske
språk og et mangfold av ulike dialekter, ulike næringsveier
og ulike levesett. Det er viktig at dette mangfoldet opprettholdes
og gis levedyktige vilkår, slik Norge har forpliktet seg
til, blant annet gjennom ILO-konvensjon nr. 169 Om urfolk og stammefolk
i selvstendige stater. Når politikken skal utformes er
det viktig med innspill fra det mangfold av interessegrupper, organisasjoner
mv. som finnes i de samiske miljøene.
Flertallet viser til behandlingen
av St.meld. nr. 55 (2000-2001) Tilleggsmelding til St.meld. nr.
55 (2000 - 2001) Om samepolitikken og innstillingen til disse.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser
til sin motstand mot de fleste særordninger for minoritetsgrupper
og sine forslag om å nedlegge Sametinget og står
fast på at det på sikt kun vil skape konflikter
mellom ulike befolkningsgrupper å fortsette den politikk
de øvrige partier står for.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, har merket seg at
Regjeringen ønsker å videreutvikle samarbeidsformene
mellom myndighetene og Sametinget, slik at den folkerettslige plikten
til å konsultere samene som urfolk, blir ivaretatt. Flertallet viser
til at Stortinget for å innfri offentlige myndigheters
plikt til konsultasjon gjennom behandlingen av finnmarksloven, har
gjennomført betydelige konsultasjoner.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og
Kystpartiet, understreker at denne konsultasjonsplikten
i senere saker først og fremst må utføres
av regjeringen før saker fremmes for Stortinget.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre viser videre til at kommunal-
og regionalministeren på vegne av Regjeringen 11. mai
dette år ble enig med Sametinget om en konsultasjonsordning
i saker som kan få betydning for samiske interesser. Konsultasjonsplikten
følger av ILO-konvensjonen. Disse medlemmer viser
dessuten til at det ble holdt konsultasjoner mellom Regjeringen,
Sametinget og fylkestinget forut for fremleggelsen jf. redegjørelsen
i Ot. prp. nr. 53 (2002-2003). Da det viste seg at ytterligere konsultasjoner
var påkrevd, tok Stortinget ansvar for å gjennomføre
konsultasjoner i sitt arbeid med loven. Disse medlemmer viser
til at det først og fremst var arbeidet med finnmarksloven
som avdekket at det var behov for en mer formalisert ordning for
hvordan konsultasjonsplikten skal overholdes.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartietpåpeker
at Regjeringen viser til det vern de nasjonale minoritetene i Norge
har etter Europarådets Rammekonvensjon som sier at statene
skal skape de forutsetninger som er nødvendige for at personer
som tilhører nasjonale minoriteter, sikres effektiv deltakelse i
det kulturelle, sosiale og økonomiske liv, og i offentlige
anliggender, særlig de som berører nasjonale minoriteter,
men uten å synliggjøre forslag til tiltak som
skal bidra til å sikre en slik utvikling.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at flere
tiltak som skal bedre de nasjonale minoritetenes mulighet til deltakelse
er omtalt, og vil vise til blant annet en egen tilskuddsordning
for de nasjonale minoriteters organisasjoner. Tilskuddsordningen
bidrar til at minoritetene selv skal bli i bedre stand til å fremme
egne saker. Det er videre etablert kontaktforum mellom de nasjonale minoriteter
og sentrale myndigheter som i regi av Kommunal- og regionaldepartementet
møtes minst én gang i året. Flertallet vil
også vise til at det etter vedtak i NRKs generalforsamling
i 2004 er slått fast at NRKs samlede riksdekkende programtilbud
både i radio og i fjernsyn skal inneholde programmer for nasjonale
og språklige minoriteter.
Komiteen viser til at hovedvekten
i kapittel 6 er lagt på innvandringsproblematikken.
De siste 35 årene har det skjedd en
betydelig innvandring til Norge. Mens det i 1970 var ca. 60 000
innbyggere eller 1,5 pst. av befolkningen, med to utenlandsfødte
foreldre i landet, var tallet steget til 7,6 pst. av befolkningen
i 2004. Dette har skapt nye utfordringer for det norske samfunn.
I følge Makt- og demokratiutredningen er innvandrerbefolkningen
- da særlig den som kommer fra ikke-europeiske land, i
ferd med å bli en ny underklasse. Mange er i lavtlønnsjobber eller
utenfor arbeidsmarkedet, har svake norskkunnskaper og deltar i liten
grad i norsk organisasjons- og samfunnsliv.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, vil understreke
at en vellykket innvandrings- og integreringspolitikk er viktig
for landet og for alle dem som bor her. Likeverd, solidaritet, rettferdighet
og en god fordelingspolitikk må være bærebjelkene
i denne politikken.
Flertallet mener at den største
utfordringen for å lykkes er at innvandrerne som gruppe
løftes sosialt, politisk, økonomisk og kulturelt.
Dette krever en aktiv fordelings- og utdanningspolitikk. Språkbeherskelse
er en av nøklene til inkludering og deltakelse. Innpass
i arbeidsmarkedet er en annen.
Det er bred enighet om at alle skal ha de samme
rettigheter, plikter og muligheter uavhengig av etnisk bakgrunn,
kjønn, religion eller seksuell legning.
En slik integrering er imidlertid en toveisprosess. Majoritetsbefolkningen
har et hovedansvar fordi den har størst makt og mulighet
til å diskriminere og til å bekjempe diskriminering.
Samtidig må man klart formidle og kreve aktiv deltakelse
og aksept for demokratiske spilleregler fra innvandrerbefolkningen.
Flertallet har med interesse
merket seg resultatene fra den danske Magtudredningen. Her vises
det til at det finnes en betydelig bekymring i befolkningen for nivået
på innvandringen og dens mulige trussel for det danske
samfunn. Denne bekymringen synes imidlertid langt på vei å være
alders- og generasjonsrelatert. Yngre generasjoner er mer åpne
og inkluderende enn eldre. Dette bærer bud om en positiv
utvikling og viser at mye av fremmedfrykten forsvinner når
mennesker lærer hverandre å kjenne.
Flertallet har også merket
seg Regjeringens påpeking av at levekårsforholdene
for førstegenerasjonsinnvandrere i Norge utvikler seg positivt
ved økt botid. Tendensen til sterk konsentrasjon av innvandrere
på geografisk avgrensete områder bidrar derimot
til isolasjon og hindrer innleving i norsk språk og kultur.
Flertallet viser til Stortingets
behandling av St.meld. nr. 49 (2003-2004) Mangfold gjennom inkludering
og deltakelse og de aktuelle tiltak for å bedre innvandrernes
situasjon som ble drøftet i den sammenheng. Vår
evne til å møte utfordringer mellom ulike befolkningsgrupper
vil være av stor betydning for utviklingen av det norske
samfunn i årene som kommer.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartietkonstaterer at den naive og lettsindige
innvandringspolitikken som de øvrige partier har ført,
har skapt nye ufordringer for det norske samfunn og ført
til at innvandrere fra ikke-europeiske land er i ferd med å bli
en ny underklasse. Dette skyldes etter disse medlemmers oppfatning
en fullstendig feilslått integreringspolitikk som har vært
basert på "stakkarsliggjøring" og "klientifisering"
av alle innvandrere fremfor at det burde ha vært stilt
krav til innvandrere om å tilpasse seg norske lover, forskrifter
og regler for skikk og bruk og allmenne forhold for hvordan vi skal leve
i vårt land.
Disse medlemmer vil vise til
de mange forslag fra Fremskrittspartiet gjennom mange år,
senest i innstillingen til St.meld. nr. 49 (2004-2005) med en langt strengere
og klarere integreringspolitikk og asyl-, flyktning- og innvandringspolitikk.
Det er særlig den ikke-vestlige innvandringen gjennom familiegjenforening
som må strammes radikalt til slik at integreringen av innvandrergruppene
inn i det norske samfunn kan vinne frem. Hvis den høye
prosenten med henteekteskap også for andre og tredje generasjon
innvandrere fortsetter sammen med bodstedskonsentrasjonen, vil det
utvikle seg flere parallelle samfunn med helt ulik kultur, verdi-
og levekultur som vil medføre konflikter i fremtiden og
dermed helt bryte opp det tidligere sosialt og kulturelt harmoniske
og homogene norske samfunnet.
Ifølge mandatet skulle Makt- og demokratiutredningen
blant annet utrede "den offentlige meningsdannelse". Under Makt-
og demokratiutredningens mediedel er det publisert en rekke bøker
og rapporter som på ulike måter tar opp spørsmålet
om medier og makt. Disse arbeidene er kortfattet oppsummert i sluttrapporten
og sluttbokens mediekapitler, begge med tittelen "Den redigerte
offentlighet". Her beskrives i første rekke ulike utviklingstrekk
som har påvirket medienes makt i perioden siden forrige
maktutredning.
For det første beskrives utviklingen
innen informasjons- og kommunikasjonsteknologien som en revolusjon
som sprenger nasjonalstatens grenser og som endrer fordelingen av
makt og avmakt i samfunnet. Det blir vist til at kompetanse og adgang
til den nye teknologien er ujevnt fordelt, og at de som av ulike
grunner ikke kan ta del i denne kommunikasjonsrevolusjonen lett
blir satt utenfor. Den teknologiske utviklingen på medieområdet
har skapt en mer splittet offentlighet, der valgfrihet og spesialisering
har erstattet det samlede nasjonale publikum fra kringkastingsmonopolets
tid.
For det andre blir det vist til utviklingen
fra en politisk styrt presse til dagens kommersielle mediebilde.
Så sent som på 1970-tallet var hovedtyngden av
pressen talerør for politiske partier, og referatet var
en mer dominerende journalistisk form. Det var nære forbindelser
mellom politikere og redaktører, og mediene var grunnleggende
forutsigbare, både for politiske aktører, abonnenter
og publikum.
Oppløsningen av bindingene til de politiske
partiene har, kombinert med utviklingen av nye normer for journalistens
yrkesrolle, styrket medienes premiss- og dagsordenmakt.
Medienes nye rolle har påvirket det
politiske liv, bl.a. ved at enkeltsaker og personspørsmål
er blitt viktigere i mediene og dermed også i politikken.
Konsekvensen er ifølge sluttrapporten at politikken vris
mot det dagsaktuelle og bort fra det langsiktige og prinsipielle.
Den politiske selvstendiggjøringen
av mediene har ifølge utredningen bidratt til en profesjonalisering
av medienes kilder innen politikk, forvaltning, organisasjonsliv
og næringsliv. Mediene har fått større
betydning for beslutningstakernes arbeidssituasjon, noe som har
gjort det viktigere å ha et aktivt og bevisst forhold til
mediene. En konsekvens er at medierådgivning har blitt
en voksende bransje. Siden mediene i stor grad "redigerer" hvilke
saker som kommer fram og hvilke vinklinger de får i offentligheten,
må aktører som ønsker innflytelse tilpasse
seg en journalistisk form og utnytte medienes særtrekk.
Utredningen gir uttrykk for at de politiske
bindingene i dag langt på vei er erstattet av kommersielle
bindinger som har gjort mediene mer avhengige av markedet. For kommersielle
eiere er avkastning det viktigste målet. Dette kan sette
den redaksjonelle friheten under press. Sluttrapporten hevder at
den offentlige reguleringen av massemediene har tilpasset seg kommersialiseringen
av eierinteresser, bl.a. slik at mediene nå først og
fremst blir regulert som næringsvirksomhet. I sluttrapporten
blir det også lagt vekt på at den økonomiske journalistikken
har endret karakter og blitt mer omfattende. I likhet med journalistikken
for øvrig er - ifølge utredningen - den økonomiske
journalistikken blitt mer undersøkende og avslørende,
samtidig som den glir over i en personorientert underholdningsgenre
der "den økonomiske maktutøvelsen dekkes til."
Eierskapstilsynet, Statens medieforvaltning,
Norsk presseforbund, Norsk redaktørforening og Norges Handikapforbund
slutter seg i hovedsak til Makt- og demokratiutredningens beskrivelse
av utviklingen innen mediefeltet i Norge, og denne utviklingens implikasjoner
for demokratiet. Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening
mener likevel at sluttrapporten gir et forenklet bilde av situasjonen,
som lett kan tilsløre vesentlige sammenhenger. De viser
bl.a. til at utredningen ikke tydeliggjør det mangfold
som har vokst fram i norsk offentlighet de siste 20 årene.
De mener også at utredningen i for liten grad ser den teknologiske
utviklingen, endringer i eierforhold og utviklingen av journalistikken
i sammenheng.
Enkelte høringsinstanser kommenterer
særlig spørsmålet om den teknologiske
utviklingens betydning for medienes makt.
Flere av høringsinstansene har synspunkter
på hvordan mediene fungerer som en arena for formidling
av informasjon og samfunnsdebatt.
Videre kommenterer flere av høringsinstansene
særskilt spørsmålet om hvordan andre
samfunnsinstanser må tilpasse seg medienes dagsorden og
arbeidsform ("medialisering").
Norsk Redaktørforening mener på sin
side at Makt- og demokratiutredningens beskrivelse av utviklingen
i eierforholdene i norske medier blir for endimensjonal, og peker
på at det ikke finnes dokumentasjon for at endringer i
eierforholdene har ført til dårligere journalistikk
eller mindre mangfold.
Regjeringen viser til at mediene utøver
en kanalvokterfunksjon i den forstand at de påvirker hva
som skal bringes fram for offentligheten. I en stadig mer komplisert
og spesialisert verden der tilgangen på informasjon etter
hvert er nærmest grenseløs, er vi helt avhengige av
institusjoner som kan sortere, velge ut og presentere et utvalg
av informasjon på en måte som er relevant og forståelig.
På den andre siden ligger det betydelig makt i en slik
kanalvokterfunksjon, noe som gjør det interessant å se
nærmere på hvordan, eller på hvilke premisser,
denne utsorteringen og struktureringen av informasjon foregår.
Mediene avgjør ikke bare hvilket utsnitt
vi får se av verden, men langt på vei også hvordan
vi oppfatter det vi får se. Journalistisk vinkling, kildevalg,
"dramaturgi" og presentasjonsformer er med på å avgjøre hvordan
informasjon oppfattes. Mediene påvirker også begrepsapparatet
og kategoriene som mennesker benytter for å bearbeide den
informasjonen de mottar gjennom mediene. Det er viktig å være
bevisst hvordan mediene på denne måten konstruerer
fortolkningsrammer for hvordan informasjon leses og forstås.
Det kan være en fare for å beskrive
medienes virkemåte for enhetlig. Det vil være
betydelige forskjeller i dekningen av ulike saker for eksempel mellom
en mindre lokalavis og riksdekkende løssalgspresse. Makt-
og demokratiutredningen trekker imidlertid fram som et kjennetegn
ved norsk presse at man ikke ser det samme skillet mellom populærpresse
og elitepresse som er vanlig i andre land.
Det er viktig å vurdere i hvilken grad
mediene - i egenskap av arena eller aktør - påvirker
befolkningens dagsorden, befolkningens holdninger, politiske beslutninger
og de politiske beslutningsprosessene. Makt- og demokratiutredningen
har vektlagt medienes effekt på beslutningsprosesser. Den
danske maktutredningen har gitt en bredere drøfting av
medienes makt.
Ved sin kanalvokterfunksjon har mediene betydelig innflytelse
over befolkningens dagsorden; hvilke spørsmål
og saker befolkningen skal være opptatt av, og dermed også hva
den ikke skal være opptatt av.
Mediene tvinger med dette både publikum,
politikere og andre samfunnsaktører til å forholde
seg til visse journalistisk utvalgte saker eller emner.
Ofte vil det selvfølgelig være
begivenhetene selv som styrer medienes fokus. Store begivenheter
vil ofte tiltvinge seg offentlighetens oppmerksomhet.
I andre tilfeller kan det være mediene
selv som skaper den offentlige oppmerksomheten om en sak. Det finnes
flere eksempler på at ulike former for økonomiske
misligheter, bedrageri og korrupsjon er blitt avslørt av
en kritisk presse, også i Norge. For det andre kan det
dreie seg om saker som i mer egentlig forstand er "medieskapt",
f.eks. oppslag om mediekjendisers privatliv.
Hoveddelen av nyhetsformidlingen tilhører
nok likevel verken de store begivenhetene eller den undersøkende
journalistikken, men en mer rutinepreget utvelgelse blant den store
mengden av potensielle saker. Det er mange forhold som vil være
med på å bestemme dette utvalget.
Også den vinklingen mediene velger å gi
en sak, vil ha betydning for hvilken oppmerksomhet saken får
i offentligheten. En hendelse eller utvikling kan alltid framstilles
på ulike måter, og framstillingsmåten
vil påvirke publikums oppmerksomhet og interesse for saken.
Makt- og demokratiutredningen hevder at siden mediene
vil tilpasse seg publikums makt og antallet lesere, lyttere og seere,
vil mediene bevege seg bort fra mangfold og smalere tilbud. Den
gir imidlertid ikke en nærmere drøfting av om
det samlede mediebildet er blitt mer eller mindre mangfoldig.
Mediene kan påvirke befolkningens holdninger
både gjennom å øke oppmerksomheten om
visse saker og gjennom den vinklingen mediene velger å gi
disse sakene.
Aktiv deltakelse i politikk og samfunnsliv krever kunnskap
og innsikt, og dermed tilgang til informasjon og meningsutveksling.
Mange spørsmål som det forventes at vi som samfunnsborgere
tar stilling til, har vi liten eller ingen førstehåndskunnskap
om. Jo fjernere en sak er fra vårt eget lokalmiljø,
desto mer avhengige vil vi være av medienes tolkning og
framstilling av en sak.
Det er relativt få velgere som faktisk
leser partiprogrammene. Selv om en ikke kan se bort fra betydningen
av folkemøter og lokalt politisk arbeid, er det ikke til å komme
bort fra at velgerne for en stor del må treffe sine valg
ut fra den informasjonen som blir formidlet gjennom mediene.
Det er grunn til å tro at mediene påvirker
befolkningens holdninger. Samtidig er det klart at den offentlige meningsdannelsen
skjer i et komplisert samspill mellom mange aktører - et
spill som verken mediene eller de andre aktørene i samfunnsdebatten
har full kontroll over. Dessuten vil publikum ikke motta medieinntrykk passivt,
men bearbeide disse aktivt på bakgrunn av personlige erfaringer,
kunnskaper og verdier.
Det er et viktig premiss for det representative
demokrati at den offentlige mening skal danne grunnlag for politiske
beslutninger. Mest direkte kommer den offentlige
mening til uttrykk gjennom valg, men den kan også komme
fram på andre måter, bl.a. gjennom medienes formidling
av samfunnsdebatt og meningsytringer.
Mediene vil ha samme type innflytelse på meningsdannelsen
hos politikere som hos befolkningen for øvrig. I likhet
med alle andre vil politikere til daglig motta informasjon, synspunkter
og inntrykk fra ulike samfunnsområder gjennom mediene.
Denne informasjonen vil danne en del av den erfaringsbakgrunnen som
politikere baserer sine politiske synspunkter og beslutninger på.
Videre kan mediene gjennom sin påvirkningskraft
på befolkningens dagsorden og meningsdannelse, ha innflytelse
på valgresultatene, og dermed på selve sammensetningen
av våre politiske organer. Velgernes økende troløshet
i forhold til de politiske partiene har gjort mediene til en stadig
viktigere arena for valgkampen. Den politiske meningsdannelsen i
forkant av valg vil påvirkes både av hvordan partiene
formulerer og framfører sine budskap, hvordan mediene velger
ut, tolker og beskriver politiske utspill, og endelig hvordan publikum (velgerne)
i siste instans oppfatter budskapene. For eksempel kan utvalg av
temaer og hvem som får delta i TV-debatter før
valg ha stor betydning for hvilke partier som kan hevde seg med
autoritet i debatten.
Mediene påvirker ikke bare politiske
beslutninger, men legger også føringer på beslutningsprosessene.
Makt- og demokratiutredningen mener å kunne
konstatere at mediene er blitt mer personfokuserte, intimiserende
og pågående kritiske overfor politikkens og næringslivets
aktører (sluttboken s. 127). Den trekker også fram
at mediene spiller en avgjørende rolle for hvilket omdømme
politikere får. "Mediene avgjør hvem som skal
forgylles og hvem som skal miste glans i det politiske liv" (s.
129).
I de tilfellene der nyhetsmediene presenterer
"skandaler" og avsløringer om næringslivstopper
eller politikere, kan medietrykket bli knusende.
I kombinasjon med en journalistisk selvforståelse,
som Makt- og demokratiutredningen betegner som å "stå på folkets
side i avsløringen av de mektige", kan dette medføre
at medienes dekning kan bli uforholdsmessig og skjev i forhold til
sakens realiteter. Det kan i slike saker være behov for
at pressen vurderer sin rolle nærmere. Det er også gode
eksempler på at dette blir gjort.
Flere av høringsinstansene peker på at
medienes "tabloidisering" og fokus på enkeltsaker gjør
det vanskelig å få oppmerksomhet om de prinsipielle
sidene ved en sak. Økt konkurranse, kombinert med den teknologiske
utviklingen på mediefeltet, bidrar dessuten til å drive
fram et raskere tempo i informasjonsformidlingen. Internett gir
mulighet for nærmest umiddelbar publisering. Dette skjerper
konkurransen om å være først ute og skaper
nye utfordringer når det gjelder kildekritikk, personvern
osv.
Tradisjonelt har truslene mot medienes uavhengighet ofte
kommet fra myndighetene. Politiske virkemidler overfor mediene -
enten det er tale om regulering, tilskuddsordninger eller annet
- kan kompromittere denne uavhengigheten. Det er derfor viktig at
slike virkemidler blir utformet og forvaltet på en måte
som sikrer tilliten til medienes uavhengighet.
Ytringsfrihetskommisjonen pekte på utviklingen
i retning av eierkonsentrasjon i mediemarkedet som det "mest påtrengende
problem" på medieområdet i dag. Medieeierskapsloven
hviler på en forutsetning om at eierne kan utøve
en innflytelse over de redaksjonelle produktene som er uforenlig
med lovens formål om å "fremme ytringsfriheten,
de reelle ytringsmuligheter og et allsidig medietilbud". I den grad
mediene har makt, vil medieomtale ha en politisk eller økonomisk verdi
(positiv eller negativ) for selskaper, organisasjoner eller politiske
partier. Dette skaper et behov for å kunne kontrollere
eller påvirke den informasjonen som formidles gjennom mediene.
I de nordiske landene har PR-byråene
vokst raskt og driver aktiv rekruttering av nyhetsjournalister og
politikere. Framveksten av en PR-bransje og den økte vekten
som blir lagt på mediestrategier og informasjonsmedarbeidere
både i privat og offentlig virksomhet er en sikker indikasjon
på at mediene oppfattes å ha stor påvirkningskraft,
både på dagsordensetting, publikums holdninger
og politiske beslutninger.
Medienes makt og rolle gjør mediene
til en sentral del av ytringsfrihetens - og dermed også demokratiets -
infrastruktur. Medienes funksjon som selvstendig politisk aktør
er nært knyttet til løsrivningen fra de politiske
partiene og utviklingen av en maktkritisk selvforståelse.
Politiske virkemidler overfor mediene - enten det er tale om regulering,
tilskuddsordninger eller annet - kan kompromittere medienes uavhengighet.
Det er derfor viktig at slike virkemidler blir utformet og forvaltet
på en måte som sikrer tilliten til medienes uavhengighet.
Stortinget vedtok 30. september 2004
en ny § 100 om ytringsfrihet i Grunnloven. Bestemmelsen
slår fast at "demokrati" er en av tre hovedbegrunnelser
for ytringsfriheten sammen med "sanhedssøgen" og "individets
frie meningsdannelse". Enhver begrensning i ytringsfriheten må kunne
forsvares holdt opp mot disse begrunnelsene. Vedtaket satte sluttstrek
for et arbeid som startet med oppnevningen av Ytringsfrihetskommisjonen
i 1996.
Et viktig ledd i dette arbeidet har vært å trekke
opp grensene mellom medienes frihet og andre sentrale hensyn og
rettigheter som personvern, privatlivets fred, rikets sikkerhet,
helse, moral osv. Den vedtatte grunnlovsbestemmelsen fastslår
dermed de helt grunnleggende rammene både for medienes
maktutøvelse i samfunnet og for offentlig mediepolitikk
og medieregulering.
Sjette ledd i bestemmelsen slår fast
statens plikt til å legge til rette for en åpen
og opplyst offentlig samtale, det såkalte infrastrukturkravet.
Medienes makt og demokratiske rolle gjør mediene til en
sentral del av ytringsfrihetens infrastruktur. Mediepolitikken er
dermed et viktig ledd i myndighetenes oppfølging av dette ansvaret.
Utviklingen i teknologiske muligheter og bruken av Internett gjør
IKT til en svært viktig del av samfunnets infrastruktur
for ytringsfrihet. Denne rollen for IKT og dermed behovet for IKT-kompetanse
vil øke i framtiden. Internett-teknologien åpner
på en helt annen måte enn tidligere for at publikum
kan søke fram informasjon selv, også fra originalkilder
i inn- og utland. Dette kan - i det minste i teorien - gjøre
publikum mindre avhengig av massemedienes utvalg og saksframstillinger.
Internett har også senket de praktiske og økonomiske
tersklene for publisering. Gjennom Internett kan politiske partier,
offentlig forvaltning, organisasjoner, selskaper og enkeltpersoner kommunisere
direkte med publikum, uten massemedienes mellomkomst. For å unngå digitale
klasseskiller og sikre deltakelse for alle, vil den overordnede
IKT-politikken være av stor betydning.
Regjeringen understreker at dette offentlige
ansvaret ikke opphever medienes eget ansvar for å ivareta
og utvikle sin samfunnsrolle. Med begrunnelse i medienes særskilte
samfunnsoppdrag, har samfunnet innrømmet medienæringen
visse fordeler, bl.a. økonomiske støtteordninger
og en særlig fri stilling. Både samfunnsrollen i
seg selv og de privilegiene som denne rollen fører med
seg, forplikter.
Ulike virkemidler bidrar i dag til å sikre
mediemangfold. Økonomiske virkemidler på medieområdet
er i dag først og fremst rettet mot den trykte pressen.
De viktigste virkemidlene er nullsatsen for merverdiavgift på aviser,
som i utgangspunktet kommer alle aviser til gode, og pressestøtten,
som er målrettet mot aviser med svak økonomi og
konkurransekraft. Et annet viktig virkemiddel er lisensfinansieringen
av NRK. Som lisensfinansiert allmennkringkaster har NRK større økonomisk
frihet enn andre medier. Til gjengjeld er NRK underlagt strengere
forpliktelser til å ivareta interessene til minoriteter
og særskilte grupper.
Regjeringen påpeker at minoriteter
og andre smale grupper er - som alle andre - avhengige av mediene som
kilde til informasjon og samfunnsdebatt for å kunne ta
aktivt del i valg og samfunnsliv for øvrig. Samtidig er
dette grupper som i mange tilfeller vil være mindre kommersielt
interessante, bl.a. som målgrupper for annonsører.
I et kommersielt mediesystem er det derfor en fare for at minoritetene
vil stå uten et tilstrekkelig informasjonstilbud eller
reelle ytringskanaler.
Det er et viktig mål for Regjeringen å begrense
forskjellene i informasjons-, kunnskaps- og kulturressurser mellom
ulike deler av befolkningen. Dette gjør det nødvendig å sikre
grunnlaget for etablering og drift av medier som retter seg mot
og som kan fungere som talerør for minoriteter og andre
smale grupper i befolkningen.
Regjeringen viser til at dersom mediene skal
kunne fungere som troverdige informasjonskilder og talerør for
befolkningen, er det for det første viktig at det framgår
hvem som står bak de opplysninger og synspunkter som blir
publisert, dvs. hvem som er medienes kilder. For det andre er det
viktig å sikre at publikum har tilgang til alternative
informasjonskilder.
Medienes fokus på enkeltsaker og personspørsmål, gjerne
med kortsiktig tidshorisont, representerer en utfordring både
for den opplyste offentlighet og for det politiske systemet. Det
er behov for grundig å vurdere ulike spørsmål
og de langsiktige konsekvenser av mulige handlingsvalg. Regjeringen
vil fortsatt bidra til slik langsiktighet i det politiske arbeidet.
Prinsippet om at medieetikk i utgangspunktet
må være et redaktøransvar er slått
fast ved flere anledninger. Regjeringen ser det som positivt at
den reviderte "Vær Varsom-plakaten" som trådte
i kraft 1. januar 2002 slår fast at "Det er pressens
plikt å sette et kritisk søkelys på hvordan
mediene selv fyller sin samfunnsrolle."
Komiteen slutter seg til Makt-
og demokratiutredningens beskrivelse av utviklingen innen informasjons-
og kommunikasjonsteknologi som en revolusjon som sprenger nasjonalstatens
grenser og som endrer fordelingen av makt og avmakt i samfunnet.
Valgfrihet og spesialisering har erstattet det samlende nasjonale publikum
fra kringkastingsmonopolets dager.
Komiteen viser videre til at
digitaliseringen fører til at grensene mellom nye og gamle
medier og kanaler viskes ut. De nye mediene internasjonaliseres
og kommersialiseres i større grad og raskere enn de gamle.
Komiteen vil peke på at
dette nye mediemønsteret krever bevisst satsing og innsats
dersom man skal klare å opprettholde mangfoldet.
Komiteens flertall, alle
unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til uheldige erfaringer
fra land hvor enkeltpersoners dominans i det private medieeierskapet
er blitt for stor. I Norge har vi systemer som regulerer forholdet. Flertallet vil
ut fra føre-var-prinsippet hevde at et lovverk med klare
eierskapsbegrensninger i media i dag vil være med på å bidra
til å bevare og styrke mediemangfoldet, ytringsfriheten
og de reelle ytringsmuligheter også inn i fremtiden.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener
at det også for mediebedrifter bør være konkurranselovgivningen
og Konkurransetilsynets oppfølging av den som ville vært
den mest fornuftlige politikk.
Komiteen viser til
at også avisene har endret karakter. Aviser som tidligere
var direkte talerør for politiske partier, har i dag ugjenkallelig
brutt denne forbindelsen. Denne frigjøringsprosessen har
medvirket til at de politiske standpunkter som hevdes i avisens reportasjer
og artikkelstoff, er blitt mer allsidige og sprikende. Samtidig
bidrar redaksjonens siling av stoff til at viktige temaer ikke kommer
frem i offentligheten.
Mediene er en del av et kommersielt marked,
og en vesentlig del av deres virksomhet består i å sikre
markedsandeler og avkastning for selskapene. Satsing på livsstilsstoff,
kjendisdyrking og skandaleoppslag bidrar til at grensene mellom
rene ukeblader og aviser viskes ut.
Komiteen viser til at medier
- aviser, TV mv. - er viktige aktører når den
politiske agenda fastsettes. Mediene er samfunnets hovedarena for
meningsbrytning, samfunnsdebatt og kulturformidling. Media har også en
viktig funksjon som samfunnsrefser. Den undersøkende journalistikken
er et viktig korrektiv og har en betydelig kontrollfunksjon i samfunnet.
Komiteen vil hevde at endringene
i mediebildet og den stadig sterkere fokusering på dagsaktuelle
temaer i nyhetsdekning og samfunnsdebatt, påvirker den
politiske virksomheten og folks standpunkter. Utviklingen har ført
til at den enkeltes mulighet for å følge med i behandlingen
av politiske saker er vanskeliggjort. De rikspolitiske mediers dekning
av saker er tilfeldig og sporadisk. Komiteen ser
det derfor som en særlig utfordring å finne måter
for å sikre at befolkningen faktisk får tilgang
på informasjon om politiske beslutninger og debatter.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og
Kystpartiet, anser det nødvendig at de ulike samfunnsinstitusjoner
bygger ut sine egne informasjonsnettverk for å sikre bred
dekning av spørsmål av samfunnspolitisk karakter.
Komiteen vil peke
på at teknologien gjennom Internett har gjort det mulig
for forskjellige samfunnsinstitusjoner å komme direkte
ut med informasjon til innbyggerne. Både kommuner, fylker
og statsapparatet bruker denne muligheten. I mange kommuner blir
det i tillegg sendt ut papirutgaver med informasjon til borgerne.
Komiteen mener at dette informasjonsarbeidet
på sikt vil være et viktig korrektiv til mediedekningen.
Etter komiteens syn rommer korttidstenkningen en
risiko for at både politikere og publikum mister det perspektiv
som er nødvendig for å heve den politiske debatten
ut over de nærmeste ukene. Tendensen til å tabloidisere
enkeltsaker og krav om uttalelser fra politikere til enkle fremstillinger
av kompliserte forhold, vanskeliggjør muligheten for å få i
gang en debatt om grunnleggende og langsiktige samfunnsmessige spørsmål.
Dette gjelder ikke minst innen radio og TV. Forenklingsjournalistikken
svekker den saklige informasjonen, lager lett konflikter ut av enhver
saklig uenighet og har en personorientering som kan skremme bort
folk som ikke ønsker å bli utsatt for konfliktsøkende
pågang.
Komiteen vil understreke betydningen
av å etablere og sikre arenaer for debatt om viktige utviklingstrekk
i samfunnet. Vi trenger et bredt tilbud av kvalitetsmedier.
Komiteen mener det er viktig å fremme
mangfold og kvalitet og motvirke ensretting i mediene. Komiteen viser
til at Stortinget under behandlingen av ny § 100
i Grunnloven spesielt berørte myndighetenes ansvar for å legge
forholdene til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet, Venstre og Kystpartiet, vil vise til at pressestøtte
er et viktig virkemiddel i denne sammenheng.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til meldingen og rår Stortinget
til å gjøre slikt
vedtak:
St.meld. nr. 17 (2004-2005) - Makt og demokrati – vedlegges
protokollen.
Oslo, i den særskilte komité nedsatt av Stortinget 18. mars 2005 til å behandle St.meld. nr. 17 (2004-2005), den 8. juni 2005
Ågot Valle
leder |
Jørgen Kosmo
ordfører |