Offentlig forvaltning i Norge kjøper varer og tjenester for nærmere 240 milliarder kroner i året. Dagens regelverk for offentlige anskaffelser trådte i kraft i 2001. Regelverket pålegger stat og kommune å sikre konkurranse om anskaffelser.
Moderniseringsdepartementet hevet 9. september 2005 den nasjonale terskelverdien for utlysing av anskaffelser på anbud fra 200 000 kroner til 500 000 kroner. Samtidig ble det besluttet å innføre krav om forenklet kunngjøring og protokollføring for innkjøp mellom 100 000 og 500 000 kroner fra 1. januar 2006.
Moderniseringsdepartementet kunngjorde i pressemelding 13. desember 2005 at Regjeringen har avgjort at det likevel ikke skal innføres plikt til forenklet kunngjøring for kjøp mellom 100 000 kroner og 500 000 kroner. Begrunnelsen er at innkjøpene blir enklere uten forenklet kunngjøringsplikt.
Forslagsstillerne mener at en forenklet kunngjøringsplikt gjennom den planlagte web-baserte løsningen som "Lille Doffin" vil sikre en ensartet, ubyråkratisk og kostnadseffektiv oppfølging av regelverket også for innkjøp under 500 000 kroner. Kunngjøring også av mindre offentlige innkjøp er viktig for å sikre rettferdig konkurranse mellom bedrifter på oppdrag for offentlig sektor, og som et preventivt virkemiddel mot korrupsjon og for å forhindre at det foretas ulovlige direkteanskaffelser.
Følgende forslag fremmes i dokumentet:
"Stortinget ber Regjeringen om, senest i Revidert nasjonalbudsjett for 2006, å innføre plikt til forenklet kunngjøring ved innkjøp under den nasjonale terskelverdien for anbudsplikt, og legge til rette for en effektiv, ubyråkratisk nasjonal web-basert struktur for dette."
Komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Gunvor Eldegard, Sigrun Eng, Steinar Gullvåg, Sigvald Oppebøen Hansen og Arne L. Haugen, frå Framstegspartiet, Hans Frode Kielland Asmyhr, Kåre Fostervold og Øyvind Korsberg, frå Høgre, Torbjørn Hansen og Petter Løvik, frå Sosialistisk Venstreparti, Ingvild Vaggen Malvik, frå Kristeleg Folkeparti, Ingebrigt S. Sørfonn, frå Senterpartiet, leiaren Lars Peder Brekk, og frå Venstre, Gunn Berit Gjerde, viser til at stat og kommunar gjør innkjøp for ca. 240 mrd. kroner kvart år. Det er derfor samfunnsøkonomisk viktig å stimulera til gode og effektive offentlege innkjøp. Gjennom EØS-avtala er Noreg forplikta til å følgje reglane til EU for innkjøp over dei fastsette terskelverdiane. I tillegg har Noreg etablert nasjonale retningslinjer med ein terskelverdi for nasjonal konkurranse som er fastsett til 500 000 kroner. Denne terskelverdien vart oppjustert frå 200 000 kroner av regjeringa Bondevik i september 2005, etter ei utgreiing og tilråding frå Asplan Viak. Departementets høyringsrunde i samband med forslaget viste at eit stort fleirtal av høyringsinstansane gjekk inn for å heve terskelsumma.
Komiteenviser til at det er stor grad av ulik praksis mellom dei forskjellige landa i EØS-området når det gjeld nasjonale regler for innkjøp under EØS-terskelverdiane.
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at forslag om å innføre ei forenkla kunngjeringsplikt under den nasjonale terskelverdien var ute på høyring i fjor haust, og at eit klart fleirtal av høyringsinstansane, særleg kommunane, var kritiske og peikte på at framlegget ville gi auka ressursbruk og byråkrati og at dette i praksis ville innebere at terskelverdien vert senka til 100 000 kroner. Mellom anna stilte innkjøpsfaglege miljø seg kritiske til dette, ikkje fordi kunngjøringa isolert sett vil være så problematisk, men på grunn av at det ville bli problematisk å handtere dei mange tilbod som kan koma inn etter ei kunngjering.
Fleirtalet viser til at grunngjevinga for dette er at det er vanskelegare å etterleva dei grunnleggjande prinsippa når mange leverandørar melder si interesse, og at dette vil presse fram ei utvikling av reglar for innkjøp ned til denne summen. Fleirtalet viser til at korkje leverandørar eller innkjøparar er tent med at det innførast eit regelverk man ikkje veit korleis man skal handtera eller ser konsekvensane av.
Fleirtalet viser òg til at næringslivet, og spesielt små og mellomstore verksemder, er positive til ei forenkla kunngjering og meiner at dette bl.a. vil kunne sikre marknadstilgang og opne prosessar. Dette omsynet må vegast opp mot eit ynskje om å hindre auka byråkrati og ressursbruk i offentleg sektor.
Fleirtalet viser til at det er innført krav om ei protokollplikt for alle kjøp over 100 000 kroner, som bl.a. skal innehalde informasjon om kva som er kjøpt med ein grunngjeving for val av leverandør. Fleirtalet er av den oppfatning at dette i stor grad vil ivareta behovet for openheit ved at omsynet til etterprøving vert ivaretatt, og at det og vil bidra til å skjerpe rutinane hos innkjøparane.
Fleirtalet vil òg peike på at det er naudsynt å leggja til rette for møteplassar for innkjøparar og leverandørar kor man gjensidig informerer kvarandre om verksemda og forretningsmuligheiter, innanfor dei muligheitene regelverket gjer. Dette er viktig for å ivareta omsynet til konkurranse, og spesielt i forhold til nyetablerte og mindre verksemder. Det er òg viktig at det satsast på kompetansetiltak innan offentlige verksemder. Gode innkjøpsrutinar gjer profesjonelle innkjøparar, det er bra for næringslivet og for samfunnet elles.
Fleirtaletviser til at Regjeringa i 2007 skal gjere ei evaluering av korleis hevinga av terskelverdien har verka, og på kva måte ein kan heve terskelverdien vidare, i samsvar med Soria Moria-erklæringa. Fleirtalet vil avvente denne gjennomgangen før det tas stilling til ein eventuell innføring av forenkla kunngjøringsplikt under terskelverdien.
Fleirtalet rår til at framlegget ikkje blir vedteke.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at innføring av forenklet kunngjøringsplikt for innkjøp mellom 100 000 kroner og 500 000 kroner med virkning fra 1. januar 2006 var en del av grunnlaget for å heve den nasjonale terskelverdien for utlysing av anskaffelser på anbud fra 200 000 kroner til 500 000 kroner fra september 2005. Næringslivets organisasjoner har signalisert behovet for åpenhet og rettferdig konkurranse også for mindre innkjøp. Grunnleggende prinsipper om konkurranse, likebehandling, åpenhet og etterprøvbarhet gjelder for alle anskaffelser. Forenklet kunngjøringsplikt utvider ikke omfanget av forpliktelser, men legger til rette for at innkjøper kan følge regelverket på en enkel og ubyråkratisk måte for innkjøp som er under anbudsterskelen.
Disse medlemmer er av den oppfatning at åpenhet og konkurranse også forebygger korrupsjon og kameraderi. Den siste tiden har det vært flere eksempler på at dette er problemer som også finnes i det norske samfunnet. Særlig i grenselandet offentlig og privat sektor er det risiko for uheldige økonomiske relasjoner og smøring. Kunngjøringsplikt vil gi mer informasjon om det enkelte innkjøp og virke disiplinerende i forhold til korrupsjon.
Disse medlemmer viser til at omfanget av klager meldt inn til klagenemnda for offentlige anskaffelser er økende i omfang. En stor del av klagene får medhold. NRK meldte 1. desember 2005 at to av tre forespurte revisorer registrerer brudd på innkjøpsregelverket basert på 40 spurte revisorer med ansvar for 300 kommuner. En del kommuner har lavt volum utlyste innkjøp på innkjøpsdatabasen "Doffin". I sum indikerer dette at oppfølgingen av innkjøpsregelverket er forholdsvis svak. Det kan være ulike årsaker til dette problemet. Disse medlemmer mener imidlertid at dårlig oppfølging er en god grunn til å lage et felles og ubyråkratisk regelverk om forenklet kunngjøring for innkjøp under 500 000 kroner.
Disse medlemmer viser for øvrig til at forslaget om innføring av forenklet kunngjøringsplikt har bred støtte, blant annet fra Landsorganisasjonen i Norge, flere nasjonale organisasjoner i næringslivet og Transparency International Norge.
Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen om, senest i Revidert nasjonalbudsjett for 2006, å innføre plikt til forenklet kunngjøring ved innkjøp under den nasjonale terskelverdien for anbudsplikt, og legge til rette for en effektiv, ubyråkratisk nasjonal web-basert struktur for dette."
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser at forenkla kunngjøring ikkje har vore ein del av grunnlaget for heving av terskelverdien, slik det her vert gitt uttrykk for. Forenkla kunngjeringsplikt var eit forslag frå regjeringa Bondevik II, som denne Regjeringa valde å ikkje gjennomføre, då eit klart fleirtal av høyringsinstansane var imot innføring av ein slik plikt.
Fleirtalet meiner det er uheldig at mindretalet med dette skaper inntrykk av at det er stor fare for korrupsjon i samband med offentlege innkjøp, da korrupsjon er ein svært alvorleg sak. Offentleg sektor i Noreg har heldigvis eit godt rykte i så måte. Fleirtalet vil gjere oppmerksam på at når mindretalet gir inntrykk av at korrupsjon i det offentlege er utbredt, vil det òg kunne oppfattast som ei anklage mot norsk næringsliv. Dette vil fleirtalet ta sterk avstand frå. Fleirtalet viser vidare til at regelverket for offentlige innkjøp er komplisert, og at det på sikt er eit mål å forenkle regelverket. Fleirtalet viser òg til tidligare merknad om at krav til protokoll vil kunne sikre den nødvendige openheit i samband med det enkelte innkjøp.
Fleirtalet viser til at Kommunenes Sentralforbund jobbar kontinuerlig med å betre oppfølginga og forståinga av regelverket i kommunane.
Forslag frå Framstegspartiet, Høgre, Kristeleg Folkeparti og Venstre:
Stortinget ber Regjeringen om, senest i Revidert nasjonalbudsjett for 2006, å innføre plikt til forenklet kunngjøring ved innkjøp under den nasjonale terskelverdien for anbudsplikt, og legge til rette for en effektiv, ubyråkratisk nasjonal web-basert struktur for dette.
Komiteen har elles ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjera følgjande
vedtak:
Dokument nr. 8:12 (2005-2006) - om forslag fra stortingsrepresentantene Torbjørn Hansen, Petter Løvik, Jan Tore Sanner og Bent Høie om innføring av plikt til forenklet kunngjøring av offentlige innkjøp under grensen for anbudsplikt - blir ikkje vedteke.
Jeg viser til brev fra Næringskomiteen datert 15. februar der det vises til at enkelte av komiteens medlemmer ber om svar på følgende spørsmål:
"Komiteen vil gjerne ha en nærmere redegjørelse for hvilke konkrete regler som gjelder for offentlige anskaffelser under terskelverdiene for anbudsplikt i nærliggende EU-medlemsland som for eksempel Sverige, Danmark, Tyskland og Finland, og om departementets vurdering av disse lands regelverk på området."
Nedenfor følger omtale av situasjonen i de nordiske landene samt Tyskland:
Sverige har i lang tid hatt krav til nasjonale
konkurranseprosedyrer for alle offentlige anskaffelser. Kontrakter
under EU-tersklene skal som hovedregel kunngjøres. For
små kjøp gjelder unntak der "…upphandlingens
värde är lågt..". Sverige har altså ikke
angitt særskilte terskelverdier i lovgivningen. Myndigheten
anbefaler imidlertid de enkelte oppdragsgiverne å etablere
egne retningslinjer der man også fastsetter terskelverdier.
Oppfatningen av når et innkjøp kan sies å ha
lav verdi, varierer mellom ulike oppdragsgivere. En undersøkelse
av praksis viser at offentlige myndigheter ved vare- og tjenestekjøp
opererer i et spenn på mellom ca 80.000 og 250.000 svenske
kroner.
Den svenske Lagen om offentlig upphandling,
har også med et unntak fra det nasjonale konkurransekravet
når ".. det finns synnerliga skäl".
Heller ikke her har svensk lovgivning spesifisert hvilke typer situasjoner som
kan tilsi unntak. Det blir dermed langt på vei opp til
klageinstanser å utforme nærmere hva som ligger
i unntaket i praksis. Den svenske forvaltingsdomstolen blir hyppig
brukt for å ta stilling til søksmål om
brudd på innkjøpsreglene.
Loven anviser ellers to ulike prosedyrer som
oppdragsgiverne kan velge mellom: Den ene prosedyren kalles "Forenklad upphandling". Her inviterer
myndighetene til å gi tilbud gjennom bekjentgjøring
i en allment tilgjengelig elektronisk database eller annonsering
i riksdekkende avis eller bransjeorgan. Ved denne type innkjøp
har alle leverandører rett til å gi tilbud. Leverandørene
skal gis rimelig frist for innsending av bud. Det er adgang til å forhandle
med en eller flere av tilbyderne.
Den andre prosedyreformen "Urvalsupphandling" innebærer
at leverandører kan melde sin interesse. De skal ha minst
10 dager på seg i denne fasen. Oppdragsgiver plukker så ut
hvem som skal få sende inn bud. Det er ikke detaljerte
bestemmelser om hvordan kvalifiseringen av leverandører
skal skje. De grunnleggende EU-prinsippene skal imidlertid følges.
Ved denne prosedyren er det krav om kunngjøring i elektronisk
database. Aviser og lignende er ikke et alternativ. Sverige har
imidlertid ikke ett enkelt treffpunkt for kunngjøring slik
vi har i Norge med Doffin-basen. Det finnes i stedet flere konkurrerende
elektroniske databaser.
Finland er i ferd med å innføre
nye nasjonale innkjøpsregler. Terskelverdiene er foreslått
satt til henholdsvis 15 000 euro for vare- og tjenestekjøp,
30 000 euro for kjøp av helse- og sosialtjenester
og 100 000 euro for kjøp av bygg- og anleggsanskaffelser,
Reglene kommer i kjølvannet av at Kommisjonen har trukket Finland
inn for EU-domstolen. Kommisjonen hevder at Finland har brutt grunnleggende
EU-prinsipper om likebehandling etc. fordi de i enkelte tilfeller
har unnlatt å kunngjøre anskaffelser under EU-tersklene.
EU-kommisjonen antyder at domstolspraksis i EU må forstås
slik at plikten til å kunngjøre/informere
om at oppdragsgiver skal foreta en anskaffelse, går selv
ved ganske lave verdier. Ved at Finland gjennomfører nye nasjonale
regler, vil de sikre seg mot brudd på disse EU-prinsippene
De nye nasjonale reglene forutsetter at kjøp
over de nasjonale terskelverdiene kunngjøres i en database (JULMA – som
tilsvarer den norske DOFFIN-basen). Man legger også opp
til detaljerte prosedyreregler over disse terskelverdiene, men likevel
mer fleksible enn hva som gjelder over EU-terskelverdiene.
Anbudskonkurranse vil være utgangspunktet
også for nasjonale regler, men den mer fleksible formen kjøp
etter forhandling kan alltid brukes under 50 000 Euro fro
varer/tjenester og under 500 000 for bygg og anlegg.
I tillegg kan forhandlinger brukes ved forskning og utredninger
samt ved sosial- og helsetjenester. Hovedprinsippet om at anbud
gjelder (kun adgang til korrigeringer/justeringer av tilbud)
er noe strengere enn i Norge hvor forhandlinger kan brukes ved alle "nasjonale"
kjøp.
Det foreslås et eget unntak i særskilte
tilfeller ved kjøp av sosial- helse og utdanningstjenester.
Dette forutsetter at bytte til en ny tjenesteleverandør
vil være "uppenbart oskäligt
eller särskilt oändamålsenligt med hänsyn
till vård- eller klientförhållandet eller
av någon annan jämförbar orsak"
Danmark skiller seg ut i Norden ved at de ikke
har et generelt sett av nasjonale regler som supplerer EU-reglene. Økonomi-
og erhvervsministeren har imidlertid bebudet at det vil bli utarbeidet
forslag om regler under EU-tersklene. I dag har Danmark mer begrensede
nasjonale reglelsett:
For bygg- og anleggsanskaffelser gjelder den
såkalte Tilbudsloven. Denne krever som hovedregel kunngjort konkurranse
elektronisk eller annonse i pressen for alle offentlige bygg over
3 millioner danske kroner (EU-terskelverdien utgjør ca
41 MNOK). Det gjelder også nærmere prosedyreregler
for gjennomføring av konkurransen. Under 3 millioner kroner
kan myndighetene innhente tilbud på annet vis, og det stilles
få prosedyrekrav.
For statlig sektor har regjeringen utgitt en
instruks for vare- og tjenestekjøp. Denne krever offentlig
kunngjøring og konkurranse når kjøpet
er over 500 000 danske kroner. Ellers følger det
få prosedyrekrav i instruksen, men den viser spesifikt
til at de grunnleggende EU-prinsippene om likebehandling og gjennomsiktighet,
skal respekteres
Et særlig forhold som reguleres i Danmark,
er leverandørers rett til å utfordre offentlig
tjenesteproduksjon. Leverandøren kan velge uoppfordret å avgi
et tilbud på løsning av oppgaver som gjøres
i offentlig regi. Myndighetene må gi en begrunnelse dersom
man ikke velger å imøtekomme tilbudet og i stedet
velger å fortsette tjenesteproduksjon i egen regi.
Island har prosedyreregler som langt på vei
minner om de norske. Ved varekjøp over 5 millioner islandske kroner
(motsvarer ca 500 000 norske kroner) gjelder detaljerte
prosedyrekrav. For tjenestekjøp og bygg- og anlegg går
grensen ved 10 millioner islandske kroner (ca 1 MNOK). Island har
et generelt krav til at konkurranse skal gjøres kjent slik
at alle potensielle leverandører kan sende inn tilbud eller
melde sin interesse i å delta i konkurransen.
Den tyske lovgivningen om offentlige anskaffelser under
EU-tersklene, er betegnet som særdeles kompleks og til
dels motstridene. Dette henger sammen med at det er gitt varierende
regler i de 16 ulike Länder, der man blant annet opererer
med ulike terskelverdier. Disse må også sammenholdes
med reglene på føderalt nivå hvor enkelte
grunnprinsipper og prosedyrer nedfelt i konkurranselovgivningen.
Til sammen gir det et uoversiktlig bilde.
Jeg viser til brev fra Næringskomiteen av 19. januar 2006 om Dok.nr. 8:12 (2005-2006) om innføring av forenklet kunngjøringsplikt under nasjonal terskelverdi, hvor næringskomiteen ber meg vurdere forslaget.
I arbeidet med nytt regelverk om offentlige anskaffelser er et viktig mål å forenkle og forbedre dagens regler. Bondevik II-regjeringen vedtok å innføre en forenklet kunngjøringsplikt for kjøp over 100 000 kroner. Den nærmere utformingen av denne ordningen ble sendt ut på høring med høringsfrist i november 2005.
Hensynet til konkurranse, og behovet for kunngjøringsplikt for små innkjøp, må vurderes opp mot de administrative kostnadene ved kunngjøringsplikten og behovet for forenkling. Etter høringsrunden om forenklet kunngjøringsplikt var et klart flertall av høringsinstansene (og særlig kommunene), kritisk til innføring av en forenklet kunngjøringsplikt fordi dette vil medføre økt ressursbruk og byråkrati. Ved en kunngjøring av mindre anskaffelser vil det kunne melde seg et stort antall interesserte leverandører. Lov om offentlige anskaffelser § 5 stiller blant annet krav om likebehandling, etterprøvbarhet og gjennomsiktighet i behandlingen av tilbud. Å håndtere et stort antall interesserte leverandører og tilbud i samsvar med disse kravene, vil lett kunne føre til krav om ekstra prosedyrer og press på utvikling av ytterligere regler. Det er altså ikke kunngjøringsplikten isolert sett som oppleves som byrdefull, men det mange innkjøpere peker på er konsekvensene av kunngjøringsplikten.
For å gjøre mindre innkjøp enklere for offentlige virksomheter har regjeringen derfor bestemt at det ikke skal innføres forenklet kunngjøringsplikt. Det vil imidlertid bli lagt til rette for frivillig kunngjøring av mindre innkjøp i Databasen for offentlige innkjøp (Doffin).
Regjeringen bestemte samtidig å beholde den nasjonale terskelverdien på 500 000 kroner i en periode for å høste erfaring med denne terskelverdien. Om to år vil det bli gjennomført en grundig vurdering av hvor terskelverdien bør ligge. I denne analysen vil det også være aktuelt å gjøre en ny vurdering av spørsmålet om forenklet kunngjøringsplikt.
I forslaget omtales praksis fra EF-domstolen, og forholdet mellom det grunnleggende prinsippet om ikke-diskriminering og hvilke krav som stilles til annonsering av konkurranser. Sakene EF-domstolen har behandlet, hvor det oppstilles et krav om en form for annonsering av konkurranse, gjelder store kontrakter utenfor direktivenes virkeområdet. Domstolen har foreløpig ikke uttalt seg om kravet til kunngjøringsplikt under EUs terskelverdi, og det kan derfor ikke utledes noe plikt til kunngjøring for innkjøp under 500 000 kroner.
Stortingsrepresentantene Hansen, Løvik, Sanner og Høie peker også på at vedtaket om å avstå fra forenklet kunngjøring bygger ned regelverket som skal forhindre korrupsjon. Etter min vurdering er regelverket om offentlige anskaffelser en av flere tiltak som kan forebygge korrupsjon. For å sikre bedre rutiner og gjennomsiktighet ved offentlige anskaffelser, har regjeringen bestemt å innføre krav til protokoll ved innkjøp over 100 000 kroner. I forslag til ny offentlighetslov med tilhørende forskrifter, som er til behandling i Stortinget, er det foreslått å endre reglene slik at man får økt innsyn i forbindelse med offentlige anskaffelser. I tillegg til reglene om offentlige anskaffelser vil dette være et viktig bidrag til å sikre gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ved offentlige anskaffelser.
Regjeringen vurderer også et forslag om å innføre sanksjoner ved brudd på kunngjøringsplikten (som inntrer for innkjøp over 500 000 kroner). Dette vil kunne bidra til å sikre større etterlevelse av regelverket og motvirke korrupsjon.
Det vises til brev fra Næringskomiteen
datert 24. februar 2006, der komiteen ber om svar på en
rekke spørsmål knyttet til forenklet kunngjøring.
Under følger departementets svar på spørsmålene.
"Det offentlige gjør innkjøp
for om lag 240 mrd. kr. i året. Kan departementet gi et
anslag på omfanget av innkjøp (kroner og antall)
i intervallet 100.000 - 500.000?"
Departementets har to hovedkilder for informasjon om
omfanget av offentlige anskaffelser i Norge: henholdsvis Statistisk
Sentralbyrå (SSB) og Doffin-databasen. SSB publiserer tall
over årlig totalsum av offentlige anskaffelser. De har
imidlertid ikke statistikk over hvordan innkjøpene fordeler
seg avhengig av kontraktens størrelse.
Når det gjelder Doffin, gir datamaterialet
informasjon om antallet kunngjøringer over EØS-tersklene
og antallet kunngjøringer der det foreligger nasjonal kunngjøringsplikt
(over 500.000 kroner etter 9. september 2005). Datamaterialet
inneholder ikke informasjon om anslått størrelse
på de enkelte kontraktene, utover gruppering i henholdsvis
EØS-anskaffelser og "nasjonale" anskaffelser. I intervallet
100.000 kroner til 500.000 kroner er det ikke noe statistisk tallmateriale
på omfanget, verken i antall eller kroneverdi, av anskaffelser.
Dersom en skulle fått et anslag over
hvordan innkjøpene fordeler seg på ulike kontraktsstørrelser,
ville det krevd et omfattende arbeid som ikke lar seg gjennomføre
nå.
"Hvordan har hevingen av terskelverdien for
anbudsplikt fra 200.000 til 500.000 kr påvirket omfanget
av innkjøp via Doffin?"
En sammenlikning mellom perioden september 2004 til
februar 2005 i forhold til perioden september 2005 til februar 2006,
viser at nasjonale kunngjøringer har gått ned
fra 4.195 til 3.157. Dette er utgjør en reduksjon på omlag
25%. Nedgangen kunne tenkes å tilsvare andelen
av nasjonale kontrakter i spennet mellom 200.000 og 500.000. Antallet
kunngjøringer har imidlertid vist seg å svinge
noe fra år til år og mellom ulike perioder. Det
er derfor ikke tilstrekkelig grunnlag for å si at reduksjonen
er identisk med antall kontrakter i spennet mellom gammel og ny
terskelverdi. Variasjonene i kontraktsutlysninger viser seg også ved
at antallet kunngjøringer over EØS-terskelverdiene,
har en nedgang på 25% i perioden august til desember
2005 i forhold til tilsvarende periode i 2004.
"Hva er omfanget av frivillig annonsering av
offentlige innkjøp under 500.000 kr via Doffin?"
Det føres i dag ingen statistikk over
omfanget av frivillig kunngjøring i Doffin under 500.000
kroner. Frivillige kunngjøringer fylles i dag ut på skjemaene
for nasjonale kunngjøringer. Det er ingen plikt til å opplyse
om anslått kontraktsverdi i en kunngjøring. En oversikt
over antall frivillige kunngjøringer kan framskaffes. En
slik oversikt vil imidlertid også omfatte kunngjøringer
av uprioriterte tjenester, hvilket betyr at oversikten vil inkludere
kunngjøringer av innkjøp over 500.000 kroner.
"Statsråden skriver i brev 27. januar
til Næringskomiteen: "Ved kunngjøring av mindre
anskaffelser vil det kunne melde seg et stort antall interesserte
leverandører". Har departementet opplysninger om hvor mange
tilbydere som vanligvis melder sin interesse i forbindelse med anskaffelser
eller annet datagrunnlag som underbygger påstanden om at
et stort antall interesserte leverandører er et reelt problem?"
Departementet har ikke data som kan gi svar
på hvor mange leverandører som melder seg ved
de enkelte kjøp. I høringssvarene til forslaget
om forenklet kunngjøring ble imidlertid denne problemstillingen
tatt opp av flere høringsinstanser. Under gjengis derfor
enkelte høringsuttalelser hvor dette er omtalt.
Helse-Sør:
"Det kan lett tenkes at en forenklet kunngjøring avstedkommer
30-40 henvendelser. For at disse skal få en likeverdig
og rettferdig behandling, vil de administrative kostnadene hos oppdragsgiver
bli uforholdsmessig store i forhold til anskaffelsens verdi"
NRK:
"Det store volumet av anskaffelser (ikke i kronebeløp,
men i antall enkeltanskaffelser) befinner seg under nasjonal terskelverdi.
De fleste av disse anskaffelsene gjelder standardprodukter (hyllevarer)
og enkle tjenestekjøp, som vanligvis ikke setter store
krav til leverandøren som sådan. I dette markedet
befinner det seg ofte et stort antall leverandører av samme
type varer og tjenester. […]
Som
påpekt vil det for mange av disse kunngjøringene
være svært mange potensielle tilbydere. Skal man følge
forslaget til departementet om en begrenset beskrivelse av hva som
skal kjøpes, vil et antall av leverandørene føle
et behov for ytterligere informasjon før tilbud sendes.
Slike henvendelser må besvares raskt siden det er begrenset
tid før tilbudsfristen utløper og må prioriteres
fremfor andre oppgaver."
Oslo kommune:
"I stedet for å motta 3-5 tilbud fra konkret
forespurte leverandører basert på undersøkelser
av deres kvalifikasjoner, kan oppdragsgivere risikere å måtte
behandle svært mange tilbud. Med et stort antall leverandører
vil det fremtvinge seg behov å for å fastsette
"kjøreregler" for gjennomføring av konkurranse."
Helse- Øst omtaler den økte
ressursbruken ved krav om protokoll og kunngjøringsplikt
under nasjonal terskelverdi medfører, slik:
"Mengden av anskaffelser mellom 100 000
og 500 000 er betydelig. For et av våre helseforetak,
Sykehuset Innlandet HF, er det beregnet at det hvert år
er 700 anskaffelser i dette området som vil kreve protokoll.
Antall protokoller vil bli mer enn fordoblet, mens antall kunngjøringer
som i dag er ca 100 pr år vil med stor sannsynlighet også bli
fordoblet. Sykehuset Innlandet HF har beregnet at merarbeidet krever
to til tre nye årsverk. Det betyr for Helse Øst
12 til 15 årsverk. Resultatet vil være en prioritering
fra løsningsorientert innkjøpsarbeid til betjening
og kommunikasjon med et økt antall interessenter."
"Er statsråden av den oppfatning at
EØS-avtalens hovedprinsipper, deriblant kravet til konkurranse
gjelder under (norsk) nasjonal terkskelverdi? Hvordan skal en slik
konkurranse gjennomføres og sikres i praksis: a) gjennom
en form for annonsering (slik at alle potensielle leverandører
kan delta) eller b) ved å kontakte 1, 2, 3 eller flere
leverandører?"
Etter EØS-avtalen har Norge særskilte
forpliktelser etter anskaffelsesdirektivene som setter bestemte
prosedyrekrav til anskaffelser av varer, tjenester og bygge- og
anleggsarbeider over EØS-terskelverdien. Spørsmålet
fra Næringskomiteen forstås slik at komiteen spør
om EØS-avtalens hovedprinsipper knyttet til etableringen
av det indre marked setter krav til bestemte fremgangsmåter
ved anskaffelser under EØS-terskelverdiene.
Dette er et spørsmål som ikke
er entydig besvart gjennom praksis. EØS-avtalens hoveddel
gir ingen anvisninger ut over å angi de grunnleggende prinsippene.
EF-domstolen har imidlertid behandlet flere saker om store tjenestekonsesjoner.
Disse inneholder elementer av tjenestekjøp, uten at konsesjonene
er omfattet av innkjøpsdirektivet. Domstolen har vurdert i
hvilken utstrekning EØS-avtalens krav om ikke-diskriminering
må forstås som plikt til å gi informasjon
til omverdene om anskaffelsen. EF-domstolen har uttalt at de grunnleggende
prinsippene stiller krav til at virksomheter utenfor den stat hvor
oppdragsgiver skal kjøpe tjenesten må få adgang
til de nødvendige opplysninger vedrørende konsesjonskontrakten,
før den tildeles, slik at virksomhetene dersom de ønsker
det, skal være i stand til å melde sin interesse
i å bli tildelt kontrakten.
Under EØS-tersklene er imidlertid departementet ikke
kjent med rettspraksis fra EF-domstolen. Kommisjonen anla i 2004
sak mot Finnland for en varekontrakt med en verdi på ca.
1,5 millioner norske kroner, som er under den aktuelle terskelverdien
i Finnland. Kommisjonen hevder at Finland har tilsidesatt grunnleggende
bestemmelser i EF-traktaten, herunder prinsippet om forbud mot forskjellsbehandling,
som omfatter forpliktelsen til gjennomsiktighet.
Bestemmelsene om den frie bevegelighet av varer
og tjenester i EØS-avtalen gjelder i prinsippet uavhengig av
varene eller tjenestens verdi. EF-domstolen har imidlertid i sakene
om de store tjenestekonsesjonene uttrykt at EF-rettens proporsjonalitetsprinsipp
også gjelder for offentlige anskaffelser. Det skal være
et rimelig forhold mellom anskaffelsen og kravene til annonsering.
Kravene til annonsering må også sees i lyset av
at et av formålene til de grunnleggende prinsippene i EF-traktaten
er å sikre den frie bevegelighet i det indre marked. EF-domstolen
har uttrykt at det for små anskaffelser kan være
så usikre eller indirekte følger for det indre
marked at det ikke følger krav fra de grunnleggende prinsippene.
Den norske loven om offentlige anskaffelser § 5
stiller krav om konkurranse når en oppdragsgiver skal foreta
en anskaffelse. For anskaffelser som ikke er omfattet av prosedyreregelverket
er det opp til oppdragsgiver hvordan oppdragsgiver vil sikre konkurranse
for den enkelte anskaffelse. Dette kan blant annet gjøres
ved ulike former for annonsering eller ved å kontakte flere
leverandører.
"Der er blitt et dramatisk fall i antall kunngjøringer under
500.000 kr. Hva vil statsråden gjøre med den situasjon
at bedrifter ikke får delta i konkurranse under denne verdi?"
I arbeidet med nytt regelverk om offentlige
anskaffelser er det lagt vekt på å synliggjøre
de grunnleggende krav som gjelder for alle anskaffelser, uavhengig
av verdi. I lov om offentlige anskaffelser § 5,
i gjeldende forskrift og i utkast til ny forskrift om offentlige
anskaffelser § 3-1 er det oppstilt krav om at "Enhver
anskaffelse skal så langt det er mulig være basert
på konkurranse uansett hvilken anskaffelsesprosedyre som
benyttes." Regjeringen har også bestemt at det skal føres
protokoll for alle anskaffelser med en verdi over 100.000 kroner.
I denne protokollen skal innkjøper blant annet redegjøre
for hvilke tiltak som er gjort for å sikre reell konkurranse
om kontrakten. Som det fremgår av brevet til Næringskomiteen
av 27. januar 2006, vil det også bli lagt til
rette for en frivillig kunngjøringsordning i Doffin. I
forbindelse med utarbeidelse av nytt regelverk om offentlige anskaffelser
skal departementet lage en ny veileder til regelverket. Viktigheten
av å sikre konkurranse, også om små oppdrag,
vil være et viktig budskap i den nye veilederen.
Etter departementets mening vil alle disse tiltakene bidra
til å sikre konkurranse om mindre anskaffelser, selv om
det ikke innføres en obligatorisk kunngjøringsplikt.
"Dersom det viser seg at stat, kommuner, fylkeskommuner
tildeler kontrakter direkte til "hoffleverandører". Vil
statsråden gjøre noe for å hindre en
slik utvikling?"
Som det fremgår av brevet til næringskomiteen
av 27. januar 2006, vil det om to år bli gjennomført
en grundig vurdering av hvor den nasjonale terskelverdien bør
ligge. I dette arbeidet kan det også være aktuelt å gjøre
en ny vurdering av spørsmålet om forenklet kunngjøring.
Erfaringene fra hvordan innkjøpere har praktisert kravet
til konkurranse (og eventuelt tildeling av kontrakter til "hoffleverandører")
under nasjonal terskelverdi, vil være et viktig innspill
i en slik vurdering. Hensynet til konkurranse må imidlertid
ses i sammenheng med behovet for forenkling for innkjøpere
i offentlig sektor.
"Hvilke konsekvenser har det i forhold til lovens krav
til likebehandling, etterprøvbarhet og gjennomsiktighet
at et innkjøp er kunngjort? Påvirker kunngjøringen
i seg selv hvilke regler som gjelder for innkjøpet?"
Når oppdragsgiver kunngjør
en anskaffelse, skal alle som ønsker å konkurrere
om en kontrakt behandles likt og på en måte som
sikrer gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. Dette gjelder
også under den nasjonale terskelverdien på 500.000
kroner. Selv ved kunngjøringer av mindre anskaffelser,
kan det melde seg et stort antall interesserte leverandører.
Ved slike kjøp kan det være problematisk for oppdragsgiver å tilfredsstille
de grunnleggende prinsippene, dersom oppdragsgiveren ikke har gjort
synlig hvilke prinsipper som ligger til grunn for utvelgelse av
aktuelle kandidater og valg av beste tilbud. Det vil dermed ligge
et press i retning av på forhånd å utarbeide
regler for gjennomføring av konkurransen, herunder behov
for presise konkurransegrunnlag og kvalifikasjonskrav.
Uten å kunngjøre på forhånd,
kan oppdragsgiver ivareta kravet til konkurranse ved å ta
direkte kontakt med og forholde seg til et mindre utvalg leverandører.
I slike situasjoner kan prinsippene om likebehandling og etterprøvbarhet
mv. ivaretas med andre og mer fleksible fremgangsmåter
enn dersom kontrakten er kunngjort. Oppdragsgiver behøver
for eksempel ikke oppstille kvalifikasjonskrav fordi henvendelsen
kan gå direkte til leverandører som oppdragsgiver
anser innehar de nødvendige kvalifikasjonene. Med færre
leverandører kan det og være lettere å utforme
konkurransegrunnlaget mindre omstendelig fordi tilbyderne og oppdragsgiver
er i dialog, og supplerende informasjon kan gis pr telefon og e-post.
De administrative kostnadene blir dermed normalt mindre når
deltakerantallet er sikret å være lite.
De grunnleggende prinsippene er enklere å overholde
når man har et begrenset antall leverandører å forholde
seg til. Det er altså ikke kunngjøringsplikten isolert
sett som oppleves som byrdefull, men konsekvensene av kunngjøringsplikten.
En innføring av en plikt til forenklet
kunngjøring, vil kunne lede til etterspørsel etter
et relativt omfattende prosedyresett, beslektet med de alminnelige
prosedyrekravene i forskriften. Dersom dette ikke utvikles sentralt,
vil det være oppdragsgivere som ikke har den nødvendige
kompetanse og ressurser til å håndtere prosessen
selv.
"Hvordan kan en potensiell leverandør
som ønsker å selge sine varer eller tjenester
til kommunen, gjøre seg kjent med kommunens innkjøpsplaner
dersom innkjøpene ikke kunngjøres?"
Grunnleggende prinsipper krever at anskaffelser
så langt som mulig er basert på konkurranse. Dette
kan skje på flere måter. Oppdragsgiver kan for
eksempel foreta en henvendelse til utvalgte kvalifiserte leverandører,
de kan gå målrettet ut til aktuelle leverandører for
eksempel gjennom kunngjøring i et fagtidsskrift, de kan
kunngjøre på egne hjemmesider eller foreta en
frivillige kunngjøring i sentrale databaser slik som Doffin.
Dette medfører at oppdragsgiver gis en fleksibilitet samtidig
som de kan være målrettet i sin kontakt mot leverandørmarkedet.
"Har departementet en oppfatning av om konkurranse
om offentlige innkjøp i positiv eller negativ retning påvirker
de økonomiske og kvalitetsmessige vilkårene som
kan oppnås?"
Før dagens regelverk med prosedyrekrav
under EØS-terskelverdiene trådte i kraft viste
undersøkelserOffentlige anskaffelser på anbyd – virkninger
og erfaringer med EØS-regelverket for offentlige anskaffelser,
NORUT Samfunnsforskning AS, 1996 at man gjennom å regulere
de offentlige anskaffelsene med sikte på å stimulere
til størst mulig konkurranse hadde oppnådd store
innsparinger. Et stort antall innkjøpere opplevde at prisnivået
hadde sunket med mellom 5 % og 20 % som følge
av å gjennomføre innkjøpsdirektivene
i norsk rett. Etter at dagens regelverk med prosedyrekrav under
EØS-terskelverdi hadde virket i 3 år, gjennomførte
Asplan Viak i 2004 en evaluering av regelverketEvaluering
av regelverket for offentlige anskaffelser. Asplan Viak juni 2004. på oppdrag
av Nærings- og handelsdepartementet. Undersøkelsen
baserte seg på et begrenset datamateriale, og gir dermed
ikke grunnlag for generelle konklusjoner. Imidlertid gir materialet
rom for betraktninger rundt vesentlige problemstillinger. Hovedinntrykket
fra denne undersøkelsen var at prisene ikke så ut
til å ha endret seg vesentlig etter at de nye prosedyrekravene
ble innført. Svarene fra leverandørene viste de
samme resultatene. En årsak kan være at anskaffelser
av lavere verdi var gjenstand for konkurranse også før
regelverksinnføringen, og at prisgevinsten av konkurransen
allerede var hentet ut. En annen årsak kan være
at pris, selv om den er et viktig tildelingskriterium, ikke alene
er avgjørende for utfallet av konkurransen.
Begge undersøkelsene gir inntrykk av
at kvaliteten på varer og tjenester er uendret som følge
av regelverkets krav om konkurranse. Imidlertid virker det entydig som
om kvaliteten på anskaffelsesprosessen, herunder planlegging,
gjennomføring og kontroll av innkjøpene er bedret.
Det er nærliggende å tro at dette er knyttet til at
anskaffelsesprosessen må formaliseres og systematiseres
for å oppfylle forskriftens krav. At innkjøpene
er bedre planlagt og tilpasset virksomhetens behov bidrar til at
kvaliteten i offentlige tjenester øker.
"Har departementet en oppfatning av om konkurranse
om offentlige innkjøp påvirker omfanget av innovasjon
hos leverandører til offentlig sektor?"
Økt konkurranse kan gi utslag i nytenking
og kreativitet blant leverandørene, og at stadig bedre
produkter tilbys til konkurransedyktige priser. I begge undersøkelsene
mente innkjøperne imidlertid at de kun i begrenset grad,
eller ikke i det hele tatt, hadde merket en slik tendens som følge
av innkjøpsregelverket. I følge begge undersøkelsene
har ikke antallet leverandører økt i vesentlig
grad, og gjennomgående sett er leverandørene de
samme som før innføringen av regelverket.
"Dersom en kommune skal gjøre et innkjøp
kjent gjennom annonsering eller andre former for kunngjøring,
er det etter departementets vurdering tungvint og/eller
kostbart å bruke en web basert LilleDoffin løsning i
forhold til andre kjente kunngjøringsmetoder?"
Dersom det ble innført en plikt til
forenklet kunngjøring, ville et sentralt kunngjøringssted
gi effektivitetsgevinster ved at både leverandører
og oppdragsgivere slipper å orientere seg om hvor det skal/bør
kunngjøres og at de blir kjent med hvordan det aktuelle
kunngjøringsstedet fungerer.
"Det er frivillig å offentliggjøre
innkjøp under terskelverdi på DOFFIN. KS hevdet
på høringen til Næringskommiteen 15.februar
2006 at innkjøp under terskelverdi i stor grad blir offentliggjort
på DOFFIN. I hvor stor grad offentliggjøres innkjøp
under terskelverdi på DOFFIN, og finnes det statistikk
om hvor stor andel av innkjøpene under terskelverdi som
offentliggjøres? Siden de nye terskelverdien har virket
såpass kort tid kan det gjerne tas utgangspunkt i den gamle
terskelverdien, men i den grad det finnes noen tall eller kommentarer
ift. ny terskelverdi er det bra."
Som nevnt i svar på spørsmål
3, føres det ingen statistikk over frivillige kunngjøringer
i Doffin. Departementet har forelagt spørsmål
13 for e-handelssekretariatet, som antar at uttalelsen fra KS var
rettet mot at mange kommuner frivillig kunngjør innkjøp
under terskelverdi på egne nettsteder og i lokalpresse.
Det er etter e-handelssekretariatets erfaring heller ingen sentral
statistikk på omfanget av denne typen kunngjøringer.
Oslo, i næringskomiteen, den 16. mars 2006
Lars Peder Brekk
leiar |
Gunvor Eldegard
ordførar |