4.1 Valg

4.1.1 Sammendrag

Det skal gjennomføres direktevalg til det folkevalgte regionale nivået, og med strukturendringer på regionalt nivå må det også foretas en vurdering av om det bør gjøres endringer i valgkretsinndelingen. Det enkelte fylke utgjør i dag, i tillegg til å være valgkretser ved valg til fylkesting, også valgkretser ved valg til Stortinget. Endringer i inndelingen på regionalt nivå aktualiserer derfor spørsmålet om endringer i kretsinndelingen ved stortingsvalg.

Størrelsen på de nye regionene vil være én av de faktorer som må vektlegges i spørsmålet om hvilken valgkretsinndeling som er mest hensiktsmessig ved valg til regionting. Jo større regioner, desto flere forhold taler for å dele opp regionen i valgkretser.

Endringer i regioninndelingen vil innebære at valgkretsinndelingen til regiontingene vil måtte vurderes. Etter Regjeringens vurdering er det viktig å utforme valgordningen slik at de nye regiontingene blir representative i forhold til de politiske partienes oppslutning i hele regionen. Regjeringen legger også vekt på at valgordningen må sikre en god geografisk representasjon gjennom at alle deler av regionen gis mulighet for representasjon i regiontinget.

Regjeringen mener prinsipielt at valgkretsinndelingen til regiontingsvalg bør være sammenfallende med inndelingen som benyttes ved stortingsvalg. Dette er en fordel for velgerne, som dermed forholder seg til samme kretsinndeling ved begge valgene, slik tilfellet også er i dag. Sammenhengen mellom valgkretsene ved de to valgene er viktig for politisk samhandling. Dersom det gjøres endringer i valgkretsinndelingen ved stortingsvalg krever dette grunnlovsendring. Siden grunnlovsendringer tar tid å gjennomføre, kan dette bety at det i en overgangsperiode er ulik valgkretsinndeling ved valg til folkevalgt organ på regionalt nivå og valg til Stortinget. Der endringer skal gjennomføres vil nåværende valgkretser måtte beholdes til valget i 2013 for stortingsvalg. Valgkretsene for regiontinget vil kunne endres fortløpende.

Dersom det ikke legges opp til vesentlig reduksjon i antall regioner, mener Regjeringen det er mest hensiktsmessig at hver region består av én valgkrets. Blir det derimot gjennomført større strukturendringer i retning av få regioner, er det Regjeringens vurdering at hver region bør deles inn i flere valgkretser og at dagens fylker er utgangspunktet for denne valgkrets­inndelingen. Dagens fylker har lange tradisjoner som valgkretser både ved fylkestingsvalg og stortingsvalg. Inndelingen gir i dag en god balanse for fordeling av mandatene mellom ulike deler av landet ved stortingsvalg. En oppdeling av regionene i flere valgkretser vil sikre god geografisk representasjon for alle deler av regionen i regiontinget, samtidig som det med et begrenset antall valgkretser i hver region også vil være mulig å ivareta den partimessige representasjonen på en god måte.

Regjeringen legger til grunn at de fylkesting som velges ved fylkestingsvalget i 2007 skal velges for en ordinær valgperiode på fire år. Regioninndelingen skal besluttes på grunnlag av en demokratisk prosess for­ankret i landets fylkeskommuner. En forkortet valg­periode ved valget i 2007 vil etter Regjeringens oppfatning forskuttere utfallet av de sammenslutnings-prosesser som planlegges gjennomført på regionalt nivå.

Dersom flere fylkeskommuner slutter seg sammen, eller dersom det gjøres endringer på tvers av fylkesgrenser, kan det imidlertid være aktuelt med ekstraordinært valg til regionting i 2009 i hele eller deler av landet. Dersom den fylkesvise gjennomgangen viser at det skjer endringer på regionalt nivå som krever nytt valg, vil Regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag til lov som muliggjør dette. I tilfelle vil det bli aktuelt å avholde ekstraordinært valg i 2009 sammen med valg til Stortinget. Nødvendige lovendringer vil bli fremmet våren 2008 i forbindelse med framleggelse av forslag om inndelingsendringer på regionalt nivå.

4.1.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, slutter seg til de vurderingene som blir gjort i St.meld. nr. 12 (2006-2007) om konsekvenser av ny inndeling ved valg. En framtidig valgordning for regionstingene må ta hensyn til partimessig og geografisk representasjon i hele regionen. Flertallet ser ingen grunn til å endre valgsystem før geografisk inndeling av nye regioner foreligger.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til at tonivå-modellen ikke innebærer endringer i krav til valgordningen. Disse medlemmer viser videre til at endringene som foreslås i St.meld. nr. 12 (2006-2007) ikke er så omfattende at det er grunn til å gjennomføre et ekstraordinært valg for regionene i 2009.

4.2 Region- og kommuneinndelingen

4.2.1 Sammendrag

Utgangspunktet for hvilke kriterier som regioninndelingen skal vurderes opp mot, er målene som forvaltningsreformen skal bidra til å realisere. Disse er beskrevet foran under punkt 1.1.2.

Et utgangspunkt når man skal vurdere en ny re­gioninndeling, er størrelsen til regionene, målt både i antall innbyggere og i areal. Den geografiske utstrekningen av regionene må også ses i sammenheng med vurderingen av regionenes funksjonalitet.

Spørsmålet om identitet og tilhørighet har stått sentralt i vurderinger og diskusjoner rundt kommunestruktur.

Når kriteriene skal vurderes opp mot hverandre, må det tas hensyn til at ingen av kriteriene er statiske. Dersom det skal legges til rette for en varig regioninndeling, må det legges vekt på trender i demografi, næring og samfunnet for øvrig.

Kriteriene må veies mot hverandre. Oppgaveporteføljen vil være avgjørende, spesielt for vurderingen av størrelse og funksjonalitet.

Hovedvekten i forslag til nye oppgaver er utviklingsoppgaver, noe som taler for en noe annen vurdering av både størrelse og funksjonalitet enn dersom tjenesteinnslaget hadde vært tyngre. Også betydningen av identitet vil være avhengig av typen oppgaver: Oppgaver som er knyttet til næringsutvikling og samferdselsoppgaver kan innebære at det vil være viktigere å vurdere for eksempel næringslivets vilkår enn inn-byggernes identitet til en ny region. En mulig vurdering er at innbyggeridentitet kan bygges gradvis dersom en utviklingstung region lykkes i å skape vekst og sammenheng innenfor det nye territoriet.

Det er viktig at fylkesinndelingen bidrar til å legge til rette for en effektiv samordning innenfor planlegging, miljøvern, næringsutvikling, samferdsel, kultur og utdanning og forskning. Man bør tilstrebe at geografisk naturlig sammenhengende områder ikke blir delt på en slik måte at den regionale samordningen blir dårlig og at man mister mulige samordningsgevinster.

Grensedragningen mellom regionene må derfor vurderes nøye før forslag om regioninndeling fremmes. Grensedragning er i denne sammenhengen knyttet til to forhold. Et sentralt forhold er at regiongrensene ikke skal skjære gjennom sammenhengende områder. Et annet forhold er plasseringen av randsonekommuner. Vurderinger av funksjonalitet og identitet vil være sentrale kriterier for å avgjøre plasseringen av enkeltkommuner. Den endelige avgrensningen av alle regionene skal så langt som mulig tilpasses i overensstemmelse med ønsker fra kommunene. Det vil bli lagt opp til en prosess der oppfatningen i randsonekommunene vil bli tillagt vekt, samtidig som også hensynet til balanse mellom regionene ivaretas.

4.2.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, viser til meldingen og de kriterier som legges til grunn for å vurdere framtidig regioninndeling.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til det noe utydelige svaret fra statsråd Åslaug Haga i brev av 30. mars 2007 til komiteen, når det gjelder hvor mange regioner vi får med henholdsvis regionmodellen, mellommodellen og den forsterkede fylkesmodellen. Disse medlemmer har på bakgrunn av statsrådens svar og meldingen, kommet frem til at en mellommodell vil bety at vi går fra 19 fylkeskommuner til 7-13 regioner. De nye regionene er ikke tillagt oppgaver i meldingen eller i denne innstillingen som begrunner større landsdelsregioner. Disse medlemmer er derfor svært skeptiske til å påbegynne en stor omstillingsprosess med å slå sammen flere fylkeskommuner på et slikt tynt grunnlag. Omstillingsprosesser er svært krevende for de ansatte, og etter disse medlemmers mening vil det være uakseptabelt å la mennesker gjennomgå en slik prosess før behovet for et mellomnivå er avklart.

4.3 Videre prosess

4.3.1 Sammendrag

Når forvaltningsreformen skal gjennomføres, vil prosessen basere seg på at frivillighet er utgangspunktet for regioninndelingen. På grunnlag av drøftingen i meldingen av oppgaveporteføljen til de nye regionene, legges det opp til en prosess der de regionale og lokale aktørene selv skal finne gode og framtidsrettede løsninger. Det er ønskelig at man på regionalt nivå kommer fram til forslag som det er enighet om.

Regjeringen skal, blant annet på bakgrunn av de prosesser som skal gjennomføres på regionalt og lokalt nivå, legge fram et forslag for Stortinget om den framtidige inndelingen. Dersom man lokalt ikke kommer fram til enighet om inndelingen, eller enigheten ikke oppleves som funksjonell, vil Regjeringen legge fram forslag som med utgangspunkt i de aktuelle modeller og kriteriene for regioninndeling gir en inndeling som er mest mulig hensiktsmessig i forhold til oppgavefordeling og regionale preferanser. Det endelige vedtaket om regioninndelingen vil bli fattet av Stortinget.

Å ta stilling til ny inndeling vil først og fremst være en politisk prosess. Det forutsettes et politisk lederskap på alle nivåer for å gjennomføre en slik prosess i et stramt tidsløp. Det vil være avgjørende for den videre prosessens vellykkethet at politiske aktører på alle nivåer ser behovet for et slikt lederskap.

Det foreslås en tidsplan der det regionalt fattes vedtak i fylkestingene om forslag til regional inndeling i to omganger. Innen 30. juni 2007 fatter de nåværende fylkestingene foreløpig vedtak om inndeling, etter en grundig forberedelse og involvering av alle relevante aktører. Etter det påfølgende fylkestingsvalget fatter det nyvalgte fylkestinget endelig vedtak om forslag til regional inndeling innen 1. desember 2007, basert på saksforberedelsene til det foregående fylkestinget. Det legges opp til at man lokalt og regionalt både blir bedt om å ta stilling til modell og angi forslag til inndeling innenfor hver av modellene. Regjeringen tar sikte på å legge fram et endelig forslag til regioninndeling våren 2008.

Dersom fylkeskommunene ikke selv kommer fram til en inndeling som oppvurderes som funksjonell og gir en hensiktsmessig framtidig inndeling, vil Regjeringen foreslå en inndeling som bidrar til at kriteriene oppfylles. Framgangsmåten for den videre prosessen vil avhenge av hvor ens forslagene til ny inndeling er, og i hvor stor grad de oppfyller kriteriene for regioninndelingen.

4.3.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Venstre, viser til Regjeringens beskrivelse av sammenhengen mellom oppgaver og regioninndelingen. Flertallet merker seg at det er lagt opp til at de regionale og lokale aktørene selv skal behandle og komme med forslag til løsninger for inndelingen på det regionale nivået. På bakgrunn av vedtak fattet i fylkestingene både før og etter kommune- og fylkestingsvalgene høsten 2007, legger Regjeringen fram et endelig forslag om regioninndeling våren 2008. Flertallet vil derfor som tidligere forutsatt kun behandle oppgaveoverføring i denne innstillingen og komme tilbake til regioninndelingen etter fremleggelse av sak om dette fra Regjeringen. Flertallet legger i denne innstillingen til grunn at regionnivået skal styrkes uavhengig av framtidig regionstørrelse.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til den manglende handlekraften som vises i meldingen og av regjeringspartiene i denne innstillingen. Disse medlemmer finner det overraskende at det her kommer frem kriterier i meldingen når det gjelder inndeling og antall regioner, når det på direkte spørsmål til statsråd angående disse kriteriene gis et svar som er i overkant uklart.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti viser til at Regjeringen har foreslått en omfattende prosess i det videre arbeidet med forvaltningsreformen. Det er lagt opp til at de lokale og regionale aktørene skal ha drøftinger på grunnlag av Stortingets behandling av oppgaveporteføljen til de nye regionene. Ut fra dette skal de i to høringsrunder komme fram til forslag om ny regioninndeling. Det er lagt opp til at den nye regioninndelingen skal bygge på frivillighet.

Dette medlem er i utgangspunktet positiv til frivillighet og til åpne og demokratiske prosesser. Dette medlem ser imidlertid at Regjeringen og komiteens flertall ikke gir denne debatten det nødvendige utgangspunkt for en omfattende endring eller reform verken i oppgaver eller i størrelse. Representantene fra de aller fleste fylkeskommunene, alle utenom Møre og Romsdal og Oslo, ga under den åpne høringen i kommunal- og forvaltningskomiteen om St.meld. nr. 12 (2006-2007) tydelig uttrykk for at de hadde planer om eller ville vurdere å slå seg sammen med andre fylker dersom det overføres betydelige oppgaver til regionene. Det var skapt forventninger om at innstillingen fra Stortinget skulle gi de nye regionene oppgaver og utfordringer som ville legge premisser for en endret regioninndeling og færre og større regioner. Dette medlem mener at forvaltningsreformen slik den ligger i innstillingen, ikke har et omfang som krever en endret regioninndeling. Skal en ny regioninndeling kunne forsvares, må flere tyngre, helhetlige oppgaver overføres fra staten, slik dette medlem har foreslått.

Dette medlem er av den oppfatning at Regjeringen og flertallet i komiteen burde ha lagt klarere føringer for den videre prosess med forvaltningsreformen både gjennom å overføre flere og betydelige oppgaver til regionene, og også gjennom klarere føring om hvor store og hvor mange regioner en la opp til fra regjeringspartienes side. Dette medlem er opptatt av at det er et bredt flertall i Stortinget for tre folkevalgte nivå i Norge. Det slås også tydelig fast i innstillingen. Det er helt avgjørende å styrke det regionale folkevalgte nivå. Derfor bør arbeidet med å vurdere å overføre nye oppgaver fra stat til region fortsette i den videre debatt og prosess som foregår lokalt og regionalt. Regjeringen har lagt opp til at kommuner og fylkeskommuner skal ha stor innflytelse på den framtidige regioninndelingen. Dette medlem mener at en også bør lytte til lokale og regionale innspill på oppgaver i den pågående høringsprosess fram til Regjeringen legger fram sin endelige anbefaling til Stortinget våren 2008.

På denne bakgrunn fremmes følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen om å vurdere innspill fra kommuner og fylkeskommuner når det gjelder framtidige oppgaver og ansvarsområder for de nye regionene fram til endelig anbefaling legges fram for Stortinget våren 2008."

4.4 Regional statsforvaltning - oppgaver og organisering

4.4.1 Sammendrag

Regional statsforvaltning er sentral i gjennomføring av nasjonal politikk regionalt og lokalt, og er et viktig virkemiddel i statens styring av kommunene, men kan også betraktes som møteplass og bindeledd mellom sentralmakten og lokale aktører, offentlige eller private. Regjeringen ønsker en regional statsforvaltning som er samordnet, effektiv og brukervennlig.

I stortingsmeldingen vises det til at sektorvise reformer har medført økt differensiering og fragmentering av offentlig virksomhet. Norge har etter hvert blitt delt inn i regioner etter den enkelte etats behov. Samtidig har det skjedd en utvikling i motsatt retning, gjennom ønske om samordning og samling av offentlige oppgaver. Dette har i første rekke skjedd gjennom utvikling av fylkesmannsembetenes samordningsrolle. Utfordringene synes å være størst når det gjelder samarbeidet mellom enkelte etater, og ikke minst i målsettingen om at regional stat skal framstå som helhetlig og samlet i forhold til kommuner og regioner.

Regjeringen mener at behovet for en effektiv gjennomføring av en nasjonal sektorpolitikk må veies opp mot behovet for å se de ulike sektorene som en del av en helhetlig politikk og forvaltning. Det betyr at både geografisk inndeling, organisatorisk tilknytning og tilgjengelighet må vurderes i sammenheng.

Endringer i oppgaver og regional inndeling vil få konsekvenser for fylkesmannsembetene og for regional stat for øvrig. Når ny regionalinndeling er klar, vil Regjeringen foreta en nærmere vurdering av mulige tiltak i forhold til regionale etater med viktige grenseflater og særlige samhandlingsutfordringer i forhold til de nye regionene og i forhold til hverandre, samt regionale etater som i dag har grenser som vil krysse de nye regiongrensene.

Hensynet til samordning og oversikt i den samlede regionale forvaltningen tilsier at fylkesmannen får en framtidig inndeling som er lik inndelingen til det nye folkevalgte regionale nivået. Dersom resultatet blir et fåtall store regioner, vil det bli foretatt en egen vurdering av inndelingen til fylkesmennene i forhold til behovet for nærhet til kommunene. Siden fylkesmannen skal ha oppgaver som klageinstans, bør størrelsen på regionene også vurderes i et rettssikkerhetsperspektiv.

Ved framtidige omorganiseringer som innebærer inndelingsendringer regionalt vil den enkelte sektor få ansvar for å gjennomføre en bred vurdering av de samlede virkninger for kommuner og nye folkevalgte regioner, samarbeidende etater, næringsliv og innbyggerne. Regjeringen vil foreta en nærmere vurdering av prinsippene som er retningsgivende ved endringer i regional inndeling, slik at disse får sterkere gjennomslag og gjøres mer forpliktende for sektorene. En tydeligere rolle for Kommunal- og regionaldepartementet og Fornyings- og administrasjonsdepartementet som samordningsdepartement vil i denne sammenheng bli vurdert.

Lokalisering av regionkontorene har betydning for innbyggernes kontakt med regional statsforvaltning. For å unngå at forvaltningsreformen skal ha en uønsket sentraliserende virkning innad i regionene, vil det ikke bli foreslått noen omfattende flytting eller samling av de statlige regionkontorene. Dette spørsmålet vil likevel bli sett i sammenheng med den vurderingen som skal gjøres for statlige regionale organer som vil kunne få særlige samhandlingsutfordringer i forhold til de nye regionene.

Fylkesmannen har en viktig oppgave og et ansvar for å samordne statlig forvaltning der dette er ønskelig og nødvendig. Regjeringen legger opp til at fylkesmannen, gjennom fylkesmannsinstruksen, blir gitt større og klarere fullmakter til å ivareta en slik samordningsrolle. Et annet viktig samordningstiltak har vært å samle statens kommunerettede virksomhet hos fylkesmannen. Regjeringen vil derfor varsle en gjennomgang av muligheten for å integrere flere statlige oppgaver hos fylkesmannen.

Etter Regjeringens syn er det imidlertid fagoppgaver hos fylkesmannen i dag som i stor grad har konsekvenser for den regionale samfunnsutviklingen, og som derfor bør være underlagt regionalpolitiske prioriteringer og beslutninger. Ansvar for viktige oppgaver innen miljøvern, landbruk og utdanning bør derfor overføres fra fylkesmannen til nye regioner. Dermed endres fylkesmannsembetenes oppgaver og roller.

Etter Regjeringens syn er det viktig å beholde fylkesmannen som et knutepunkt mellom stat og kommune, særlig for å samordne og formidle statlig politikk overfor kommunene og for å ivareta grunnleggende rettssikkerhetshensyn gjennom tilsyn og klagebehandling. Fylkesmannen skal også framover ivareta ulike typer oppgaver og roller for å ivareta de mål og prioriteringer som utgår fra storting og regjering. Fylkesmannen skal fremdeles være regional sektormyndighet overfor kommunene på viktige samfunnsområder som helse- og sosialområdet, barnevern-, barnehage- og grunnskoleområdet, og på området samfunnssikkerhet og beredskap.

De foreslåtte endringene i oppgavefordelingen vil legge til rette for å fokusere på fylkesmannens rolle som rettssikkerhetsinstans. Fylkesmannen vil på regionalt nivå bidra til at innbyggerne mottar de tjenester og behandles på den måten som de etter loven har krav på, og at kommuner og fylkeskommuner overholder lover og regelverk.

4.4.2 Komiteens merknader

Komiteen vil vise til at det ble lagt til grunn for forvaltningsreformen i 1975 at fylkesmannens oppgaver og rolle skulle endres og oppgavene reduseres. Oppgavene skulle i hovedsak knyttes til oppfølging og tilsyn av kommunene, samt funksjonen som klageinstans. Utviklingen siden den gang har vært preget av en gradvis vekst i fylkesmannens oppgaver.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Venstre, ser det som viktig for å få en klar ansvarsdeling at alle oppgaver med regionalpolitisk skjønn legges til de nye regionene. Det er flere oppgaver hos fylkesmannen i dag som har konsekvenser for den regionale samfunnsutviklingen, og som derfor bør underlegges regionalpolitiske prioriteringer og beslutninger.

Flertallet gir sin støtte til Regjeringens utgangspunkt om at de fleste oppgavene på landbruks- og matområdet og miljøvernområdet som i dag tilligger fylkesmannen, blir overført til regionene med unntak av klagebehandling, innsigelse, lovlighetskontroll og tilsyn. Fylkesmannen skal fortsatt ha veiledningsansvar for de oppgaver som blir igjen. Flertallet mener det er viktig å gi regionene det helhetlige ansvaret og virkemidlene for de oppgaver som krever utøvelse av regional politisk skjønn i miljø og landbruksforvaltningen. Flertallet viser til at det er viktig å se landbruks - og miljøområdet som et globalt og tverrsektorielt samfunnsområde. Dette innebærer at internasjonale avtaler legger føringer for nasjonal politikk. Flertallet vil videre påpeke at i en enhetsstat som Norge kan oppgaver overføres samtidig som man for eksempel gjennom nasjonal lovgivning kan nå bestemte mål, som foreksempel en restriktiv jordvernpolitikk.

Flertallet vil peke på at det er omfattende oppgaveoverføringer til det folkevalgte nivå som det nå legges opp til.

Flertallet viser til stortingsmeldingen hvor det framgår at forvaltningsreformen aktualiserer spørsmålet om fylkesmannen skal beholdes som betegnelse for statens regionale representant. Flertallet er enig i at dette spørsmålet reises og viser til at Regjeringen vil komme tilbake til spørsmålet om framtidig betegnelse på fylkesmannen.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, vil vise til at den regionale statsforvaltningen består av 41 ulike virksomheter med om lag 29 000 årsverk. Det er i dag 34 virksomheter som har en inndeling som er større enn fylket, og ingen av disse har sammenfallende regiongrenser. Dette flertallet har merket seg at det i Makt- og demokratiutredningen ble påpekt at forvaltningsendringene de senere tiår har vært preget av sektorvise reformer som har medført økt differensiering og fragmentering av offentlig virksomhet. Dette flertallet vil understreke behovet for at man i framtida ser inndelingsspørsmål for de ulike virksomhetene i sammenheng og som en del av en helhetlig regionalpolitikk. Dette flertallet vil i denne sammenheng vise til de funn som er lagt fram i NIBR-rapport 2006:9 Den regionale stat - enhet og mangfold, der dagens ulike inndeling hevdes å medføre

• – dårligere effektivitet til de som må forholde seg til etatene

• – at det går ut over tjenestetilbudet og ivaretakelsen av innbyggernes rettssikkerhet

• – manglende eller tilfeldig informasjon til brukerne

Dette flertallet anser at det trengs en sterkere styring og samordning med omorganiseringer og inndelinger av statlige virksomheter ut fra brukernes behov. Dette flertallet viser til den gjennomgang av inndelingen av regional statsforvaltning som bebudes i meldingen, og mener det må legges stor vekt på å få mer sammenfallende inndelinger. Dette flertallet slutter seg til at fylkesmannen i utgangspunktet får en framtidig inndeling som er lik inndelingen til de nye folkevalgte regionene.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti fremmer følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen endre den regionale statens inndeling slik at hovedregelen blir at regional stat følger grensene for de politiske regionene. Dette gjelder spesielt regionale statsforvaltningsorganer som har viktige grenseflater og samordningsbehov med hverandre og oppgaver og samarbeid overfor næringsliv, kommuner og regionene."

Dette medlem mener det er viktig at fylkesmannsembetet opprettholdes. Embetet må utvikles slik at embetet bli et regionalt statlig organ hvor kjerneoppgavene er å ivareta rettssikkerheten gjennom tilsyn med forvaltningen, klage, lovlighetskontroll og inn­sigelser, og veiledning knyttet til dette. Et slikt organ må sikres tilstrekkelig uavhengighet og kompetansen må opprettholdes.

Dette medlem viser til at oppgaveporteføljen som foreslås overført til de nye regionene, medfører konsekvenser for fylkesmannens oppgaver. Dette medlem viser til tidligere merknader under punkt 2.1.2.4 Næringsutvikling og innovasjon hvor dette medlem sier seg enig i at oppgaver på miljøområdet som i dag ligger hos fylkesmannen utenom tilsyn, klage, lovlighetskontroll og innsigelse, og veiledning knyttet til dette, skal overføres til regionene. Dette medlem viser videre til at de fleste av fylkesmannens oppgaver innen landbruks- og matområdet overføres til regionene.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til merknadene under punkt 2.1.2.6 Undervisning og forskning hvor det bemerkes at foreslåtte overførte oppgaver fra fylkesmannen til regionene innen grunnskoleopplæringsområdet ikke bør overføres til regionene. Disse medlemmer er av den oppfatningen at disse oppgavene ivaretas på en hensiktsmessig måte av fylkesmannen.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at Fremskrittspartiet gjentatte ganger har fremmet forslag om å etablere forvaltningsdomstoler i Norge, blant annet i Dokument nr. 8:90 (2003-2004) og Dokument nr. 8:58 (2005-2006). Det kommer stadig signaler om at fylkesmennene i økende grad overprøver det kommunale skjønnet, selv om kommunens fortolkning er i samsvar med gjeldende nasjonale retningslinjer, og er fundamentert på lokalpolitisk skjønnsanvendelse. Det er dermed slik at ansatte hos fylkesmennene opptrer som politiske aktører uten folkevalgt kompetanse i enkelte saker. Dette er uakseptabelt i et demokratisk land.

Disse medlemmer ønsker å skille skjønn og legalitetskontroll, og mener dagens fylkesmannsembete har en uheldig sammenblanding av disse rollene. Muligheten for domstolskontroll i dag er nærmest fraværende, og ikke egnet til å øke respekten for de rettslige rammer for forvaltningen. Konsekvensen er at rettssikkerheten har dårligere kår i forvaltningens dagligliv enn nødvendig, og at dagens form for domstolskontroll med forvaltningen er klart utilstrekkelig.

Disse medlemmer mener det bør innføres forvaltningsdomstoler som erstatning for klagesaksbehandlingen i fylkesmannsembetet, og viser til at mange klagesaker på andre forvaltningsområder i dag behandles av domstolslignende forvaltningsorganer med spesialisert kompetanse. Disse spesialiserte organene har man gjerne valgt å kalle nemnder o.l., men i praksis er det langt på vei der den faktiske rettspleien foregår på disse områdene, ikke i de alminnelige domstolene. Behovet for forvaltningsdomstoler bekreftes av at domstolene i Norge sjelden behandler forvaltningssaker.

Prosessen ved norske domstoler er tradisjonelt sterkt preget av muntlighet og dermed også sterkt avhengig av å bruke advokater, noe som innebærer høye kostnader og lav effektivitet. Det er heller ikke gitt at saker mellom forvaltningen og private skal behandles etter sivilprosessens regler om at den tapende part skal dekke alle saksomkostninger, slik som i saker om nabokrangler mv. Disse medlemmer ser for seg at norske forvaltningsdomstoler i langt større grad vil benytte skriftlighet, slik som i andre land med forvaltningsdomstoler. En domstol skal som hovedregel holde seg til legalitetskontroll, og ikke overprøve politisk skjønn foretatt av politisk ansvarlige organer som regjeringen, Stortinget eller kommunestyrene. Den eneste farbare vei er at domstolene som overprøver myndighetene, holder seg til det juridiske og ikke overprøver det politiske skjønnet.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om en egen forvaltningsdomstol/et eget forvaltningstilsyn for å behandle klager etter kommunale planvedtak."

Komiteens medlemmer fra Høyre mener at statlig tilsynsvirksomhet skal være uavhengig overfor kommunesektoren, men når det er andre enn fylkesmannen som forestår tilsynet, bør dette skje i dialog med fylkesmannen. Overprøving av kommunale vedtak skal begrenses til legalitetskontroll og klage på saksbehandling. Fylkesmannens rolle skal være å sikre rettssikkerhet for den enkelte.

Disse medlemmer mener at statlig tilsynsvirksomhet overfor kommunesektoren er bare ett av flere virkemidler for å sikre gode tjenester og rettstryggheten. Disse medlemmer er opptatt av at tilsyn og kontroll ikke skal begrense det lokale selvstyre der dette utøver politisk skjønn. Det innbærer at tilbudets omfang og innhold kan variere fra kommunene til kommune, men være innenfor rammene av lovverket. Særlovgivningens detaljeringsgrad varierer. Lovverket er preget av ulike sektorers tradisjoner for statlig styring og at holdningen til det lokale selvstyret har vært ulikt vektlagt i perioder. Disse medlemmer er derfor enig med tilsynsutvalget i at det også er behov for en samlet gjennomgang av tilsynsordningene for å vurdere om tilsyn er nødvendig og tjenlig. Et slikt arbeid må også ha som mål å foreslå en bedre samordning av tilsynsordningene som er regulert i særlovgivningen. Det er derfor behov for å nedsette et utvalg som foretar en samlet gjennomgang av tilsynsordningene overfor kommunal sektor og vurderer på hvilke områder tilsyn er nødvendig og hensiktsmessig.

Disse medlemmer er enige med tilsynsutvalget i at det er viktig med et klarere skille mellom kontrollvirksomheten og rettledningsvirksomheten. Et slikt skille må imidlertid ikke undergrave fylkesmannens mulighet til å ha dialog med kommunen. Disse medlemmer mener at de ulike statlige direktoratene i større grad må brukes som rettledningsvirksomheter overfor kommunene. Moderne informasjonsteknologi gjør at geografisk nærhet er mindre viktig i dette arbeidet og at kompleksiteten i den faglige rettledningen tilsier at det i større grad foretas rettledning fra direktoratene. Det vil være uhensiktsmessig å bygge opp rettledningskompetanse på alle fagområder hos alle fylkesmennene.

Fylkesmannens tilsyn med planarbeidet i kommunene skal derfor begrenses til å kontrollere at planene er i samsvar med fylkesdelsplanene og særlovene. Videre har fylkesmannen tilsyn med at prosessen foregår i henhold til loven og behandler klagesaker fra berørte parter. Disse medlemmer viser til sine merknader om plan og arealarbeidet under punkt 2.1.2.2 foran.

Disse medlemmer viser til at dagens innsigelser som bygger på såkalte nasjonale retningslinjer, i realiteten er politiske vurderinger. Det er naturlig at fylkesmannen er deltaker i planprosessen, men uten innsigelsesmyndighet. I den grad fylkesmannen mener beslutningene i forbindelse med kommuneplanarbeidet strider mot fylkesdelsplanene eller særlover må saken bringes inn for Miljøverndepartementet.

4.5 Sametinget

4.5.1 Sammendrag

I meldingen vises det til at gjennom konsultasjonene som har vært mellom Sametinget og berørte departementer, har Sametinget vært trukket med under hele prosessen med meldingsarbeidet. Gjennom dette har Sametinget hatt anledning til å gi uttrykk for sine prinsipielle synspunkter på reformen og mer konkrete vurderinger av hvordan samiske interesser best kan ivaretas i gjennomføringen av reformen. Når det gjelder Sametingets forhold til det nye regionale nivået, er dagens samarbeidsavtaler mellom Sametinget og fylkeskommunene et utgangspunkt for konkretisering av saksfelt som regionene må ha oppmerksomhet mot på det samepolitiske feltet. I oppfølgingen av reformen vil det enkelte fagdepartement ha ansvaret for å følge opp på sine ansvarsområder i henhold til de forpliktelser som ligger i konsultasjonsavtalen mellom statlige myndigheter og Sametinget.

4.5.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at det har vært konsultasjoner mellom Sametinget, og de berørte departementene i arbeidet med St.meld. nr. 12 (2006-2007). Flertallet henviser til at forpliktelsene som ligger i konsultasjonsavtalen mellom statlige myndigheter og Sametinget også må følges opp i fortsettelsen av arbeidet med regionreformen.

4.6 Økonomiske og administrative konsekvenser

4.6.1 Sammendrag

4.6.1.1 Kortsiktige kostnader av gjennom­føring av reformen

Regjeringens forslag til overføring av oppgaver vil kunne medføre reorganiseringer som innebærer noe flytting av personale og dermed flytte- og omstillingskostnader. Omfanget av de personellmessige kostnadene vil også i stor grad være avhengig av hvilken modell som velges og antall ansatte som blir berørt.

Omstillingsperioden vil strekke seg over flere år, og de økonomiske beregningene må gjøres i forbindelse med de ordinære budsjettprosessene. Det må foretas en gjennomgang av berørte sektorer, noe som i en overgangsfase vil kreve en del ressurser.

Det vil bli kostnader knyttet til endringer i fylkesinndeling. Staten vil dekke nødvendige kostnader i henhold til reglene i inndelingsloven og etablert praksis ved kommunesammenslutninger.

Reformen vil omfatte ansatte som overføres fra et forvaltningsnivå til et annet. I tillegg vil ansatte i de eksisterende virksomhetene berøres som følge av eventuelt ny/endret organisering av oppgavene eller sammensetning av oppgaveportefølje.

For å kunne ta ut effektiviseringsgevinster ved overføring av oppgaver fra stat til regioner, er det nødvendig å utvikle organisasjonen. Regjeringen vil være opptatt av at man skal gjennomføre omstillingen så smidig som mulig innenfor forutsigbare personalpolitiske rammer, og i samarbeid med de ansatte og de ansattes organisasjoner i de berørte statlige etatene og fylkeskommunene.

Fornyings- og administrasjonsdepartementet vil ivareta den nødvendige koordineringen og tar blant annet sikte på å inngå en intensjonsavtale med KS og hovedorganisasjonene som bygger på Soria Moria-erklæringen.

Kommunal- og regionaldepartementet vil fra og med budsjettåret 2007 til og med budsjettåret 2009 gjennomføre lovlighetskontroll av årsbudsjettvedtakene til samtlige fylkeskommuner. Forslag til ny lovhjemmel som regulerer dette er fremmet samtidig med framleggelsen av meldingen, jf. Ot.prp. nr. 14 (2006-2007).

Regjeringen har besluttet å se utvalgets forslag til endringer i inntektssystemet i sammenheng med forvaltningsreformen, og vil legge fram forslag til nytt inntekstsystem for regionene i kommuneproposisjonen for 2010. Når det gjelder oppgaveflytting fra stat til regioner, skal midlene knyttet til oppgavene som en hovedregel bli lagt inn i regionenes rammetilskudd.

Reformen vil også ha lovmessige konsekvenser. Det vil være behov for å gjennomgå og å endre lov- og regelverk på flere områder. På sentralt nivå og på regionalt nivå vil endringene på kort sikt kreve ressurser til utredning og gjennomføring. Ved valg av en regionmodell, vil man måtte vurdere ny valgordning for regionting. Det forutsettes at jordbruksavtalen ikke skal endres som en følge av at hoveddelen av ansvaret for landbruk overføres fra fylkesmannen til regionen.

4.6.1.2 Langsiktige administrative og økonomiske konsekvenser

Regjeringen mener at ved en desentralisering av flere viktige utviklingsoppgaver til et folkevalgte regionalt nivå, vil regionene få de nødvendige virkemidlene for å kunne spille en sentral rolle i utviklingen av regionen. Dette vil åpne for samordningsgevinster fordi sektorer som er nært koplet til hverandre blir sett i sammenheng i regionalpolitiske organer. Ved å få samlet flere fagpersoner innen ett område, kan man også i større grad få bygd opp fagmiljøer med høy kompetanse. Dette vil igjen kunne bidra til bedre og mer effektive tjenester. Avhengig av modell kan det likevel tenkes å oppstå situasjoner hvor en faglig kompetent saksbehandling krever at det samarbeides om oppgaveløsning på tvers av regiongrensene innenfor en og samme sektor. Et slikt samarbeid vil for eksempel kunne være nødvendig for noen av Innovasjon Norges distriktskontorer ved en forsterket fylkesmodell.

En styrking av samordningen regionalt vil kunne motvirke sektoriseringen og bidra til bedre løsninger til beste for innbyggerne, frivillig sektor, næringslivet og kommunene.

Det er vanskelig å gi anslag på de mer langsiktige økonomiske og administrative konsekvensene av en oppgaveoverføring og endringer i fylkesinndelingen, da slike endringer vil være avhengig av hvilken inndelingsløsning man velger til slutt. Beregninger som er blitt gjort med utgangspunkt i brutto driftsutgifter til administrasjonsformål og årsverk i fylkeskommunal administrasjon i 1998, og med fylkeskommunens daværende oppgaver, tyder på at sammenslutninger til større administrative enheter vil kunne gi stordriftsfordeler. Beregningene tyder på at stordriftsfordelene når det gjelder totale administrasjonsutgifter er uttømt ved om lag 400 000 innbyggere. I dette tallet er helse- og sykehus inkludert. Ser man imidlertid på enkeltsek­torene, så indikerer tallene at stordriftsfordelene for regionalpolitiske tiltak (kultur, samferdsel, planlegging, miljøvern og næring) er uttømt ved 550 000 innbyggere. Det er også gjort enkle beregninger av det årlige innsparingspotensialet ved ulike sammenslutningsalternativer. Det beregnede innsparingspotensialet varierer fra 543 mill. kroner for alternativet hvor landet deles inn i 10 like store fylkeskommuner (Oslo holdt utenfor), til 180 mill. kroner ved en sammenslutning til 15 fylkeskommuner.

4.6.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, viser til at Regjeringen vil se på endringer i inntektssystemet i sammenheng med forvaltningsreformen, og at forslag til nytt inntektssystem for regionene vil legges fram i kommuneproposisjonen for 2010.