10.1 Sammendrag

10.1.1 Kunnskapsdepartementets forvaltning og gjennomføring av budsjettet for 2006

Kunnskapsdepartementets utgiftsbudsjett for 2006 var på 86,7 mrd. kroner. Budsjetterte inntekter for 2006 var på 15,4 mrd. kroner.

Departementet har 52 underliggende virksomheter. Riksrevisjonen har avgitt 48 revisjonsbrev uten merknader. Universitetet i Oslo, Universitetet i Stavanger, Universitetet for miljø- og biovitenskap og Høgskolen i Hedmark har mottatt revisjonsbrev med merknader.

10.1.1.1 Styring, måloppnåelse og resultatrapportering til Stortinget i forhold til det årlige budsjettet

Departementets styring av underliggende virksomheter

Riksrevisjonen konstaterer at departementet ikke har utarbeidet skriftlige rutinebeskrivelser til bruk i etatsstyringen av underliggende virksomheter for 2006. De ulike avdelingene med etatsstyringsansvar har forskjellig grad av dokumenterte risikovurderinger for å identifisere behov for spesiell oppfølging mot enkeltvirksomheter.

Departementet svarer at det har utarbeidet et sett sentrale prinsipper som uttrykker hvordan etatsstyringen skal fungere. Prinsippene skal være normerende for alle avdelingers styringsopplegg, men på en slik måte at styringen av underliggende virksomheter tilpasses den enkelte virksomhets egenart. Arbeidet med prinsippene ble ikke sluttført før i 2007.

Risikostyring

Krav til risikovurderinger trådte i kraft 1. januar 2004 med en overgangsbestemmelse på ett år. Få av de kontrollerte virksomhetene har tilfredsstillende dokumentert risikovurderinger i forbindelse med planarbeidet for 2006. Det er imidlertid konstatert at et flertall av virksomhetene har startet arbeidet med å innføre systemer for risikovurderinger.

Departementet opplyser at innføring av en felles metodikk for risikostyring er et sentralt element i arbeidet med å gjennomføre en helhetlig styringspraksis, og at det i siste kvartal av 2006 har avholdt seminarer med alle avdelinger i departementet og alle underliggende virksomheter.

Mål- og resultatstyring

Riksrevisjonen har gjennomført kontroll av gyldighet og pålitelighet i rapporteringen ved 23 virksomheter. Formålet med kontrollene har vært å vurdere i hvilken grad virksomhetene har tatt ned føringene fra budsjettproposisjonen og tildelingsbrev i interne styringssystemer, og virksomhetenes rapportering tilbake til departementet.

På universitets- og høgskolesektoren har det i 2006 vært en målstruktur hvor hovedmål og delmål er fastsatt i budsjettproposisjonen. Med utgangspunkt i hovedmål og delmål utleder virksomhetene egne resultatmål. Revisjonen har omfattet kontroller mot fire av delmålene. Resultatmålene virksomhetene hadde utledet fra de fire delmålene, bar i flere tilfeller mer preg av å være beskrivelse av tiltak enn av å være målformuleringer.

Statens lånekasse for utdanning (Lånekassen)

Stortinget har tidligere vedtatt å gjennomføre en større modernisering av Lånekassen. Moderniseringen omfatter blant annet utvikling av ikt-systemene. Samlet kostnadsramme for ny ikt-løsning var anslått til ca. 250 mill. kroner, og arbeidet skulle være ferdig i 2008. Høsten 2005 ble det inngått kontrakt med ekstern leverandør om fornying av Lånekassens ikt-system, med en ramme på ca. 150 mill. kroner. Etter gjennomført designfase besluttet Lånekassen å ikke utnytte kontraktens opsjoner om videreføring av arbeidet med ny ikt-løsning, og avtaleforholdet med leverandøren ble derfor avsluttet.

Lånekassen har etter dette utarbeidet et revidert styringsdokument, med endret tids- og kostnadsramme, for det videre fornyingsarbeidet. Dokumentet underlegges for tiden ekstern kvalitetssikring etter Finansdepartementets retningslinjer for KS2.

Endret tidsramme for utvikling og innføring av ny ikt-løsning medfører også flere års forlenget drift for Lånekassens eksisterende saksbehandlingssystem (LIS). Det er gjennom tidligere stortingsdokumenter vist til at videre bruk av LIS vil innebære betydelig risiko for feil og sviktende stabilitet. Det vil dessuten på sikt ikke lenger være mulig å opprettholde nødvendig fagkompetanse knyttet til den nåværende teknologiske løsningen.

Departementet viser til at det vil bli iverksatt flere tiltak for å redusere risiko knyttet til drift og forvaltning av systemet.

Tilsyn etter barnehageloven

Barnehageområdet ble inkludert i Kunnskapsdepartementet fra 1. januar 2006 for å sikre helhet og sammenheng i opplæringstilbudet til barn og unge. Barnehageloven pålegger fylkesmannsembetene tilsynsplikt på barnehageområdet. Kontroll av ti fylkesmannsembeter viste at det ikke var planlagt eller gjennomført tilsyn i 2006. Fylkesmennene forklarte manglende tilsynsaktivitet med at føringene fra Kunnskapsdepartementet ikke hadde vært tydelige nok når det gjaldt hvordan tilsynene skulle gjennomføres, og hva innholdet skulle være. De uttrykte ønske om en felles metodikk for tilsyn og mer opplæring. Departementet anser imidlertid at barnehageloven gir tilstrekkelige føringer for hva som forventes av embetene. Det kan synes som om hovedårsaken til manglende tilsynsaktivitet er misforhold mellom departementets føringer og fylkesmannsembetenes forståelse av disse.

Kunnskapsdepartementet uttaler at det har sett grunn til å presisere fylkesmannsembetenes tilsynsansvar, og har derfor i styringsdokumentene for 2007 løftet fram tilsyn som en hovedprioritering for fylkesmannsembetene. Departementet har også gjennomført flere tiltak for å sette embetene bedre i stand til å gjennomføre tilsyn.

Randsonevirksomheten

I forbindelsen med revisjonen for 2004 framkom det enkelte svakheter ved virksomhetenes forvaltning av randsonevirksomheten på UH-sektoren. En oppfølging av denne revisjonen i 2006 viser at det fortsatt er enkelte virksomheter som ikke har fastsatt overordnede strategier for randsonevirksomheten. Flere av virksomhetene begrunner dette med at de avventer reviderte retningslinjer fra departementet. Riksrevisjonen har videre registrert at fire virksomheter i strid med bestemmelsene har ervervet aksjer uten at vedtak om ervervelse er fattet av styret.

Departementet opplyser at det i løpet av 2007 skal ha revidert de aktuelle retningslinjene. Videre påpeker det at det er virksomhetenes styre som selv vedtar eventuell ervervelse av aksje- og eierinteresser. Departementet vil følge opp forholdet i styringsdialogen med de aktuelle virksomhetene.

10.1.1.2 Kunnskapsdepartementets forvaltning av statens interesser i selskaper m.m.

Studentsamskipnaden i Hedmark

Riksrevisjonen har tidligere hatt merknad til statsrådens tilsyn med studentsamskipnaden i Hedmark da denne ikke hadde avlagt regnskap innen lovens frist. Regnskapet for 2005 var klart innen fristen. Departementet sier det vil følge utviklingen videre og tar sikte på å kommentere dette særskilt i forbindelse med samskipnadsmeldingen for 2006.

Studentsamskipnadenes treningssentre

Riksrevisjonen har tidligere hatt merknad til studentsamskipnadene. Det ble stilt spørsmål ved om reduserte satser ved studentsamskipnadenes treningssentre for andre enn studenter er i samsvar med studentsamskipnadenes formål.

Departementet har per mai 2007 ikke rapportert at det er foretatt endringer på området.

Departementets eierstyring

Riksrevisjonen har tidligere pekt på at det har vært svakheter ved departementets forvaltning av statens interesser i selskaper, og at det har vært mang­ler i rapporteringen til Riksrevisjonen. Der forvaltningen av statens interesser i selskaper er delegert til underliggende virksomheter, viser kontrollen at det fortsatt kan bli bedre kontakt mellom departementet og de underliggende virksomhetene når det gjelder forvaltningen av eierinteressene, og at kompetansen hos de underliggende virksomhetene til å forvalte eierinteressene ikke er god nok. For flere selskaper har Riksrevisjonen enten ikke mottatt varsel om generalforsamling eller har mottatt varslet for sent. Det har dessuten vært svikt i rutinene for innsending av styreprotokoller fra enkelte selskaper.

10.1.2 Regnskaper der Riksrevisjonen har vesentlige merknader

10.1.2.1 Universitetet i Oslo (UiO)

Riksrevisjonen har vesentlige merknader til regnskapet ved Universitetet i Oslo. Merknadene er knyttet til innføring av nytt lønns- og personalsystem per 1. mars 2006.

Revisjonen har vist at det er mangelfull testing av nytt system før implementering. Nytt lønns- og personalsystem har i 2006 vært preget av utilfredsstillende driftsstabilitet og et høyt antall alvorlige feil og mangler. Det er derfor stor usikkerhet knyttet til om beregning, utbetaling og trekk av lønn og godtgjørelse i 2006 er korrekt. Lønnsregnskapet utgjør en vesentlig del av UiOs totalregnskap.

Riksrevisjonen stilte spørsmål til hvordan UiOs ledelse har styrt prosjektet, og det har vært utydelig i hvilken grad den løpende resultatmålingen ga styringsinformasjon om de forholdene som var mest kritiske i forbindelse med årsregnskapet for 2006.

UiO vedgår i sitt svarbrev at regnskapet for 2006 har betydelige feil og mangler knyttet til lønnsområdet, og at ledelsen av prosessen på flere punkter ikke har vært god nok. Universitetet har igangsatt seks delprosjekter som blant annet skal sikre stabil lønnsproduksjon og et regnskap for 2007 uten alvorlige merknader.

Departementet har uttalt at det ser alvorlig på den situasjonen som har oppstått, og viser til UiOs uttalelse om at de vil iverksette en rekke tiltak for å få kontroll over situasjonen.

10.1.2.2 Universitetet i Stavanger (UiS)

Riksrevisjonen har vesentlige merknader til regnskapet ved Universitetet i Stavanger. Merknadene er knyttet til eksternt finansiert virksomhet.

Revisjon av den eksternt finansierte virksomheten viste en rekke svakheter og mangler, herunder brudd på reglement om forvaltning av eksternt finansiert virksomhet ved universiteter og høgskoler og om disse institusjonenes samarbeid med andre rettssubjekt. Flere av svakhetene og manglene er også kommunisert med universitetet i tilknytning til revisjonen av regnskapene for 2003, 2004 og 2005.

Revisjonen viste at det var manglende eller mangelfull budsjettering av eksternt finansierte prosjekter. Det var også manglende dokumentasjon med hensyn til fullfinansiering med eksterne midler eller delvis finansiering med bidrag fra universitetet.

Revisjonen har også vist at mange prosjekter ikke var belastet med indirekte kostnader. Manglende budsjettering av kostnader i prosjektene gjør det vanskelig å avgjøre hvilke prosjekter som burde ha vært belastet. Dette kan ha medført at prosjektregnskaper ikke er fullstendige, og at regnskapene ikke viser den reelle økonomien i prosjektene. Kontrollsporet er lite tilfredsstillende i denne sammenheng.

Riksrevisjonen er kjent med at universitetet har stengt ca. en firedel (av totalt ca. 400) av sine eksternt finansierte prosjekter på grunn av manglende dokumentasjon, og har bedt universitetet redegjøre for status og hvordan de vil behandle saldoer på prosjekter hvor universitetet ikke klarer å skaffe nødvendig dokumentasjon.

Universitetet svarer at det nå har forbedret og skjerpet rutinene for å ivareta korrekt klassifisering, budsjettering, fullstendig inntektsføring og krav til dokumentasjon for framtiden.

Departementet uttaler at det har merket seg svakheter med forvaltningen av den eksternt finansierte virksomheten ved UiS, og at det er tilfreds med at universitetet nå arbeider for å rette opp mangler og svakheter på området. Departementet vil be universitetet om å legge fram særskilte rapporter om tiltakene som iverksettes, og virkningene av disse som en del av rapporteringen for andre tertial 2007.

10.1.2.3 Universitetet for miljø- og biovitenskap (UMB)

Riksrevisjonen har vesentlige merknader til regnskapet ved Universitetet for miljø- og biovitenskap. Merknadene er blant annet knyttet til følgende forhold:

Lønnsområdet

Riksrevisjonen har over flere år påpekt mangler i avstemminger og sporbarhet mellom lønnssystem og regnskapssystem, uoversiktlig avstemming av feriepenger og mangelfulle forklaringer vedrørende lønnsavstemmingene. Det er derfor risiko for feil knyttet til lønnsutbetalingene.

Departementet opplyser om at det vil ta opp forholdet med UMB.

Feilkategorisering av prosjekter med hensyn til finansieringskilde

Revisjonen av UMB fant at prosjekter finansiert med eksterne midler var feilkategorisert med finansieringskilde ordinær rammebevilgning. Siden disse prosjektene beløpsmessig utgjør en vesentlig del av total prosjektmasse, er det risiko for at øvrige prosjekter også kan være feilkategorisert.

Departementet understreker betydningen av at skillet mellom bevilgningsfinansiert og eksternt finansiert virksomhet er klart og entydig.

Bidragsprosjekter

Riksrevisjonen fant at gjeldende praksis for behandling av bidragsprosjekter hos UMB medfører en risiko for at 2,4 mill. kroner er ført som prosjektfordringer og ikke bokført mot avsetning bevilgningsfinansiert virksomhet.

Departementet forutsetter i sitt svar at regnskapsføringen av bidragsprosjekter innrettes slik at det ikke oppstår risiko for at virksomheten under prosjektfordringer presenterer fordringer på seg selv. Departementet er enig i Riksrevisjonens syn om at for å unngå dette bør ikke underdekning klassifiseres i bidragsprosjekter som prosjektfordring, men mot avsetning bevilgningsfinansiert virksomhet.

Overordnede strategier og prinsipper for eksternt finansiert virksomhet

Riksrevisjonen har påpekt at UMB ikke har vedtatt en overordnet strategi og prinsipper for eksternt finansiert virksomhet.

Departementet opplyser om at det vil ta opp forholdet med UMB med sikte på at universitetet gjennomgår retningslinjene fra 2004 på nytt i lys av Riksrevisjonens merknader.

Randsonevirksomhet

Riksrevisjonen har tatt opp betydningen av at UMB må definere formålet med sine eierinteresser og fastsette mål- og resultatkrav for det samarbeidet universitetet totalt sett har med ulike typer selskaper.

Det kommer fram av departementets svar at det har merket seg at UMB nå arbeider med organiseringen av næringslivsarbeidet ved universitetet, herunder forholdet til og samarbeidet med øvrige institusjoner på Ås. I tilbakemeldingen etter etatsstyringsmøtet i 2006 ba departementet universitetet å definere sitt formål med den eksternt finansierte virksomheten, herunder mål- og resultatkrav for denne virksomheten. Departementet har foreløpig ikke mottatt fyllestgjørende svar fra virksomheten og opplyser om at det vil ta forholdet opp på nytt i etatsstyringsmøtet i 2007.

10.1.2.4 Høgskolen i Hedmark (HiHm)

Riksrevisjonen har vesentlige merknader til regnskapet ved Høgskolen i Hedmark. Merknadene er knyttet til følgende forhold:

Eksternt finansiert virksomhet

Revisjonen av eksternt finansiert virksomhet viste en rekke svakheter og mangler. Høgskolen har ikke etablert et tydelig skille mellom eksternt finansiert virksomhet og bevilgningsfinansiert virksomhet. Dette medfører at prosjektmidler overføres mellom prosjektklassifiseringer underveis og/eller ved avslutning av prosjekter.

Departementet har merket seg at høgskolen to ganger i året skal gjennomføre kontroller med hensyn til kvaliteten på regnskapene til eksternt finansierte prosjekter, og forventer at høgskolen sørger for at rutiner og retningslinjer etterleves.

Randsonevirksomhet

Høgskolen har ikke vedtatt strategi eller interne retningslinjer for sitt samarbeid med selskaper hvor høgskolen har eierandeler. Høgskolen har heller ikke inngått de nødvendige samarbeidsavtaler med disse selskapene.

Departementet har merket seg de forholdene Riksrevisjonen har avdekket ved revisjonen av høgskolens aktiviteter overfor fire virksomheter der HiHm har eierinteresser eller har gjort kapitalinnskudd.

Virksomhetsstyring

Det er gjennomført revisjon av høgskolens virksomhetsstyring for å se hvilke systemer høgskolen har i sin oppfølging av mål- og resultatrapportering til departementet. Revisjonen viser at høgskolen ikke har interne årsplaner og -rapporter til hjelp for ledelsen i sin styring av høgskolen, og at den ikke har hatt et godt nok system for å kunne rapportere på departementets delmål.

Departementet vil følge opp forholdet i sin styringsdialog med høgskolen.

Årsregnskapet

Revisjon av årsregnskapet viser at høgskolen har store utestående fordringer, hull i bilagsrekkefølgen for utgående faktura, svakheter i avstemming av balansekonti og manglende vedlikehold av tilganger til økonomisystemer. Dette kan medføre at høgskolen ikke får inn de midlene den har krav på, at fordringsmassen ikke er fullstendig, at balansen ikke er korrekt vurdert, og at tilganger til systemer kan misbrukes.

10.1.3 Selskaper m.m. der Riksrevisjonen har merknader til statsrådens forvaltning

Riksrevisjonens kontroll har omfattet departementets forvaltning av statens interesser i totalt 28 selskaper, hvorav 13 heleide og 15 deleide aksjeselskaper. I tillegg er det etablert kontroll med 26 studentsamskipnader. Riksrevisjonen har merknader til statstrådens forvaltning av studentsamskipnadene.

Studentsamskipnadenes engasjement i virksomhet som ikke synes å være student­relatert

Lov om studentsamskipnader § 4 sier at samskipnadene blant annet "har til oppgave å ta seg av interesser som knytter seg til studentenes velferdsbehov ved det enkelte lærested". Loven sier videre i § 8 at "studentsamskipnaden kan stifte eller delta i selskaper som skal drive studentrelatert forretningsvirksomhet".

Rapporteringen for studentsamskipnaden for 2005 viser at flere av studentsamskipnadene hadde interesser i selskaper med kommersielle målsettinger uten at dette synes studentrelatert.

Departementet bemerker at forarbeidene til loven ikke gir noen definisjon eller konkretisering av hva som er studentenes velferdsbehov. Det gis imidlertid uttrykk for at det ikke er ønskelig å definere begrepet, fordi det kan virke hemmende på fleksibiliteten som er nødvendig for å utvikle et studentvelferdstilbud i tråd med lokale samfunnsmessige behov og i takt med endringer over tid innen høyere utdanning.

Departementet bemerker videre at reglene ikke gir noe forbud mot at samskipnadene engasjerer seg i annen virksomhet ved siden av å ivareta studentenes velferdsbehov, det vil si driver virksomhet som også retter seg mot andre enn studenter. Det er kjent at en del samskipnader driver slik virksomhet. Departementet har sendt forslag til endringer i lov om studentsamskipnader på høring. Departementet mener det er behov for å presisere i hvilken grad samskipnadene har adgang til å tilby tjenester til andre enn studenter.

Studentsamskipnadenes finansielle investeringer

Det kommer fram av oversikten over studentsamskipnadenes eierinteresser at flere av studentsamskipnadene har eierandeler i selskaper med kommersielle målsettinger uten at dette synes studentrelatert.

Departementet har til Riksrevisjonen opplyst at dette spørsmålet er tatt opp med studentsamskipnadene under samskipnadsmøtet i oktober 2006, og det ble vist til at slike investeringer innebærer en økonomisk risiko som det ikke er ønskelig at samskipnadene utsetter seg for. Forslag til endringer i loven vil medføre at samskipnadene ikke kan investere i alle typer selskaper kun for å opp nå økonomisk avkastning.

10.1.4 Kunnskapsdepartementets oppfølging av tidligere rapporterte forhold

Avsetning bevilgningsfinansiert virksomhet

I forbindelse med behandlingen av Riksrevisjonens rapportering til Stortinget om regnskapet for 2005, forutsatte kontroll- og konstitusjonskomiteen at regjeringen sørget for at det ble tatt et større ansvar for å sikre at virksomhetene gjennomfører sine budsjetter i samsvar med forutsetningene for bevilgningene. Komiteen ba også om å bli holdt orientert om utviklingen.

Riksrevisjonen konstaterer at avsatt andel bevilgningsfinansiert virksomhet for første gang på flere år har vist nedgang. Samlet for virksomhetene har avsetningen blitt redusert fra ca. 2,3 mrd. kroner per 31. desember 2005 til ca. 2,1 mrd. kroner per 31. desember 2006. 20 virksomheter har økt avsetningen, mens 18 virksomheter har redusert den i 2006.

Bakgrunnen for at Riksrevisjonens retter oppmerksomheten mot denne avsetningen, er at virksomhetene i sektoren over flere år har bygget opp reserver som bare delvis kan forklares som ledd i oppbygging til planlagte formål.

Først i slutten av desember 2006 presenterte departementet en mal for utarbeidelse av note 15 til regnskapet "Avregning bevilgningsfinansiert virksomhet", der avsetningen skulle spesifiseres til definerte formål/oppgaver. Kun få av virksomhetene har spesifisert avsetning bevilgningsfinansiert virksomhet i tråd med malen fra departementet.

Tiltakene departementet har gjennomført på dette området, ser ut til å ha hatt en viss virkning, men fortsatt er det mange virksomheter som ikke har etablert gode systemer og rutiner som sikrer gjennomføringen av budsjettene i samsvar med forutsetningene for bevilgningen.

Departementet presiserer at det fortsatt fokuserer på dette området. I etatsstyringsmøtene i 2007 er det understreket at avsetningene må reduseres, og at dokumentasjonen av formålet med dem må forbedres.

Forholdene vil bli fulgt opp videre.

Anskaffelser

Riksrevisjonens vektlegging av risiko knyttet til misligheter og habilitet har medført at revisjonen ved ett tilfelle avdekket brudd på god forvaltningsskikk. Den aktuelle virksomheten har belyst og fulgt opp de problemstillingene revisjonen har reist i saken, på en akseptabel måte.

Departementet opplyser at aktuelle problemstillinger vedrørende anskaffelser er tatt opp i etatsstyringsmøtene våren 2007, og at virksomhetene er pålagt å ta i bruk elektronisk anskaffelsesstøttesystem innen utgangen av 2007.

Forholdene vil bli fulgt opp videre.

Høyere utdanningsinstitusjoners resultat­rapportering

Riksrevisjonen har tidligere omtalt kvaliteten på høyere utdanningsinstitusjoners resultatrapporterting overfor Stortinget. Merknadene har i hovedsak gått på manglende rutiner og svakheter i systemene for resultatrapportering.

Departementet opplyser at Universitets- og høgskolerådet nå har utviklet en mal for kontroll av studiepoengsrapporteringen som også skal ha overføringsverdi til andre rapporteringsområder.

Forholdene vil bli fulgt opp videre.

10.1.5 Riksrevisjonen uttaler

Riksrevisjonen ser alvorlig på at risikovurderinger i forbindelse med planfasen ikke er på plass i departementet og underliggende virksomheter. Riksrevisjonen har registrert at departementet er i ferd med å iverksette tiltak både internt og mot de underliggende virksomhetene. Riksrevisjonen har forventninger til at tiltakene har tilstrekkelig effekt og dermed bidrar til å sikre en forsvarlig risikostyring på departementsområdet.

Riksrevisjonen konstaterer at kun halvparten av doktorgradsstipendiatsstillinger som Stortinget bevilget midler til i 2006, er besatt innen utgangen av 2006. Riksrevisjonen har merket seg at departementet også er av den oppfatning at det må arbeides for ytterligere forbedringer på området.

Riksrevisjonen understreker viktigheten av at de underliggende virksomhetene har en felles forståelse for hva som ligger i definerte målsettinger. Dette for å kunne innrette aktiviteten mot måloppnåelse og som grunnlag for den statistikken departementet benytter i styringen av sektoren. Riksrevisjonen har forståelse for at det å innføre ny målstruktur nødvendigvis tar noe tid, men da er det spesielt viktig at departementet følger dette opp overfor virksomhetene for å sikre en felles forståelse for hva som ligger i målsettingene.

Riksrevisjonen har registrert at ikt-fornyelsen i Lånekassen ble underkastet kvalitetssikring etter metodene som gjelder for kvalitetssikring av større investeringsprosjekter i staten. Riksrevisjonen stiller spørsmål ved at departementet i svaret hevder at kompleksiteten i ny ikt-løsning for Lånekassen ikke ble tilstrekkelig oppfattet av aktørene som leverte tilbud i konkurransen. Riksrevisjonen mener at departementet og Lånekassen burde ha vært kjent med kompleksiteten i ny ikt-løsning, og vil understreke at det er oppdragsgivers ansvar å klargjøre kompleksiteten og beskrive prosjektene i kravspesifikasjonen. Generelt vil mangelfulle prosjektbeskrivelser kunne medføre økte kostnader og forsinkelser.

Riksrevisjonen har registrert at gjennomføringsstrategi, kontraktsstrategi og metode for kostnadsestimering er endret i det reviderte styringsdokumentet for fornyelsen, og at grunnlagsmaterialet som ble utarbeidet i perioden 2005-2006, vil være viktig i det videre fornyingsarbeidet. Riksrevisjonen er imidlertid kritisk til at ny tids- og kostnadsramme for fornyelse av Lånekassen i stor grad overstiger de estimater som ble lagt til grunn for å avslutte samarbeidet med tidligere leverandør. Konsekvensene av forsinkelsen er at evnen til å innføre pålagte endringer, utvikling av servicegrad og virksomhetsutvikling vil være redusert i utviklingsperioden.

Riksrevisjonen har registrert at departementet vurderer at det er usikkerhet til hvor lenge det er mulig å sikre stabil drift med dagens ikt-system, men at det er iverksatt tiltak for å sikre stabil drift av eksi­sterende system i den planlagte gjennomføringsfasen.

Riksrevisjonen konstaterer at departementet ikke har ytterligere kommentarer knyttet til fylkesmennenes manglende tilsyn etter barnehageloven. Riksrevisjonen er kritisk til at departementet ikke har påsett at det har blitt gjennomført tilsyn etter barnehageloven i 2006. Riksrevisjonen understreker at tilsyn er et viktig virkemiddel for å sikre at målsettingene på barnehageområdet nås.

Virksomhetene har i liten grad redegjort for sammenhengen mellom ressursinnsats og måloppnåelse i rapporteringen. Riksrevisjonen understreker at departementet i styringsdialogen med virksomhetene har et ansvar for å sikre at de underliggende virksomhetene har fokus på forholdet mellom innsats og hva som oppnås.

Riksrevisjonen ser det som meget kritikkverdig at halvparten av universitetene samt én høgskole har mottatt revisjonsbrev med merknader. Selv om universitet- og høgskolesektoren har fått større frihet gjennom særskilte fullmakter, er det viktig at departementet har styringssystemer som avdekker svakheter i virksomhetenes økonomiforvaltning på et tidligere tidspunkt. Riksrevisjonen registrerer at departementet har pålagt de aktuelle virksomhetene å etablere egne prosjekter for å rette opp de svakheter som er avdekket, og at departementet vil ha en særskilt oppfølging av de fire virksomhetene for å sikre at ønskede resultater oppnås. Riksrevisjonen har merket seg at departementet er av den oppfatning at det ikke er grunnlag for å innføre UiOs systemkonsept ved de andre aktuelle universitetene på det nåværende tidspunkt, men at de avventer utviklingen ved UiO både med hensyn til stabilitet og funksjonalitet.

Riksrevisjonen konstaterer at avsatt andel bevilgningsfinansiert virksomhet for første gang på flere år har vist nedgang. Selv om avsetningen totalt sett viser en nedgang i 2006, understreker Riksrevisjonen viktigheten i at departementet arbeider videre med å sikre seg at virksomhetene etablerer gode systemer og rutiner for gjennomføringen av budsjettene i samsvar med forutsetningene for bevilgningen. Riksrevisjonen merker seg at departementet har som siktemål å utvikle regnskapene til gode måleinstrumenter for de økonomiske virkningene av aktivitetene ved institusjonene.

Riksrevisjonen ser alvorlig på at det ved halvparten av de kontrollerte virksomhetene er gjennomført enkelte anskaffelser uten at regelverk for offentlige anskaffelser er fulgt. Riksrevisjonen understreker at konsekvensene av regelbruddene kan være unødvendige kostnader og liten grad av transparens, noe som anses viktig for å forebygge korrupsjon og misligheter. Riksrevisjonen har merket seg at departementet har tatt opp problemstillingene vedrørende anskaffelser med virksomhetene, og at de er pålagt å ta i bruk elektronisk anskaffelsesstøttesystem innen utgangen av 2007.

Riksrevisjonen har merket seg at departementet i etatsstyringen av virksomheter som forvalter statens interesser i selskaper, har understreket kravene til god eierstyring. Riksrevisjonen er tilfreds med de tiltak departementet har iverksatt for å bedre eierstyringen, men mener det er viktig at departementet også i framtiden følger opp at de virksomheter som forvalter eierinteressene, har den nødvendige kompetansen på området.

Riksrevisjonen er kjent med at departementet har lagt fram forslag til ny lov om studentsamskipnader, jf. Ot.prp. nr. 71 (2006-2007), og at departementet i denne forbindelse blant annet ønsker å gi klarere rammer for hva slags aktivitet studentsamskipnadene kan drive med. Riksrevisjonen forventer at lovendringene vil medføre forbedringer i tilsynet med studentsamskipnadenes ressursbruk.

10.2 Komiteens behandling

Som et ledd i sin behandling av rapporteringen om Kunnskapsdepartementet for 2006 holdt komiteen 30. januar 2008 en åpen kontrollhøring. Tema for høringen var Kunnskapsdepartementets håndtering av avsetning bevilgningsfinansiert virksomhet ved universiteter og høgskoler.

Statsråd Tora Aasland i Kunnskapsdepartementet og styreleder Jarle Aarbakke deltok på høringen. Referat fra høringen følger som vedlegg til innstillingen.

10.3 Komiteens merknader

Komiteen viser til at det er avgitt 48 revisjonsbrev uten merknader, mens 4 virksomheter; Universitetet i Oslo, Universitetet i Stavanger, Universitet for miljø- og biovitenskap og Høgskolen i Hedmark, har mottatt revisjonsbrev med merknader. Riksrevisjonens kontroll har videre omfattet departementets forvaltning av statens interesser i totalt 28 selskaper, hvorav 13 heleide og 15 deleide aksjeselskaper. I tillegg er det etablert kontroll med 26 studentsamskipnader. Det er også merknader til statsrådens forvaltning av studentsamskipnadene.

Komiteen har merket seg at departementet ikke hadde utarbeidet skriftlige rutinebeskrivelser til bruk i etatsstyringen av underliggende virksomheter for 2006, og at arbeidet med prinsippene først ble sluttført i 2007. Komiteen vil understreke betydningen av felles praksis og rutiner for de ulike avdelinger.

Komiteen viser til at krav til risikovurderinger trådte i kraft 1. januar 2004 med en overgangsbestemmelse på ett år og registrerer at få av de kontrollerte virksomheter kan vise til tilfredsstillende dokumentasjon av risikovurderinger i forbindelse med planarbeidet i 2006. Komiteen forutsetter at arbeidet med å sikre felles metodikk for risikostyring gis høy prioritet.

Komiteen konstaterer at Riksrevisjonen har vesentlige merknader til regnskapet ved Høgskolen i Hedmark. Høgskolen har ikke fulgt reglementet om forvaltning av ekstern finansiert virksomhet ved universiteter og høgskoler og om disse institusjonenes samarbeid med andre rettssubjekter. Forholdene er tatt opp med høgskolen i tilknytning til revisjon av regnskapene for 2003, 2004 og 2005.

Komiteen ser alvorlig på at forholdene fortsatt ikke er ordnet opp i og forutsetter at saken gis høy prioritet. Komiteen bes informert i forbindelse med Dokument nr. 1 for regnskapsåret 2007. Komiteen ser videre alvorlig på at det ved revisjonen av årsregnskapet for Høgskolen i Hedmark påvises store utestående fordringer, hull i bilagsrekkefølgen for utgående faktura, svakheter i avstemming av balansekonti og manglende vedlikehold av tilganger til økonomisystemer.

Komiteen vil peke på at det er departementets ansvar å følge utviklingen og sørge for at forvaltningen er forsvarlig og forutsetter at Riksrevisjonen har saken under observasjon.

Komiteen har merket seg Riksrevisjonens merknader vedrørende innføring av nytt lønns- og personalsystem ved Universitet i Oslo. Det nye systemet har i 2006 vært preget av utilfredsstilende driftsstabilitet og et høyt antall alvorlige feil og mang­ler. Komiteen har merket seg at departementet ser alvorlig på saken og at det er iverksatt en rekke tiltak for å få kontroll over situasjonen. Komiteen forutsetter at forholdet omtales i Dokument nr. 1 for regnskapsåret 2007.

Komiteen har videre merket seg de vesentlige merknadene til regnskapet ved Universitetet i Stavanger. Revisjonen av den eksternt finansierte virksomheten viste en rekke svakheter og mangler. Komiteen vil peke på at flere av svakhetene er kommunisert med universitetet i tilknytning til revisjonen av regnskapene allerede for 2003 og i 2004 og 2005. Komiteen forutsetter at arbeidet med rette opp svakheter gis høy prioritet og ber om å bli orientert på egnet måte.

Komiteen viser til at det også er vesentlige revisjonsmerknader til regnskapet ved Universitet for miljø- og biovitenskap. Komiteen ser alvorlig på at det over flere år er påpekt mangler i avstemminger og sporbarhet mellom lønnssystem og regnskapssystem. Komiteen forutsetter at dette bringes i orden og at regnskapsføringen av bidragsprosjekter innrettes slik at det ikke oppstår risiko for at virksomheten under prosjektfordringer presenterer fordringer på seg selv.

Komiteen ser alvorlig på Riksrevisjonens merknader til studentsamskipnadenes virksomhet og viser til at samskipnadenes oppgave er å ta seg av interesser som knytter seg til studentenes velferdsbehov ved det enkelte lærested. Når undersøkelser viser at samskipnadene har interesser i selskaper med kommersielle målsettinger som ikke er studentrelatert, viser dette behov for klare regler.

Komiteen gjennomførte den 30. januar 2008 en åpen høring i forbindelse med Universitetenes avsetning til bevilgningsfinansiert virksomhet. Bakgrunnen var at de samlende avsetningene var på 2,1 mrd. kroner og at Riksrevisjonen påpeker at kun et fåtall av virksomhetene hadde satt opp spesifisert dokumentasjon for formålet med avsetningene i sitt årsregnskap, i tråd med departementets krav. Komiteen har merket seg at departementet mener at dokumentasjonen av formålet med de bevilgningsfinansierte avsetningene må bedres og forutsetter at Riksrevisjonen mottar nødvendig dokumentasjon for slike avsetninger for framtiden.

Komiteen deler Riksrevisjonens kritikk av at departementet ikke har påsett at det har blitt gjennomført tilsyn etter barnehageloven i 2006. Komiteen vil understreke at tilsyn er et viktig virkemiddel for sikre at målsettingene på barnehageområdet nås.

Komiteen registrerer at det fortsatt skjer en rekke brudd på anskaffelsesreglementet. Ved ca. 1/2 av virksomhetene er anmerkningene de samme i 2006 som de var i 2005.

Komiteen finner det lite tilfredsstillende at man fortsatt ikke har sikret gode rutiner, men registrerer at departementet har pålagt virksomhetene å ta i bruk elektronisk anskaffelsesstøttesystem innen utgangen av 2007. Komiteen forutsetter å bli holdt orientert om resultatet av dette.

Komiteen vil understreke departementets ansvar for å følge opp tidligere merknader og pålegg i forbindelse med framlegging av statsregnskapene. Det er ikke tilfredsstillende at de samme feil og vesentlige mangler gjentar seg år etter år, slik Riksrevisjonens kontroll har avdekket.