16.1 Sammendrag

16.1.1 Utenriksdepartementets forvaltning og gjennomføring av budsjettet for 2006

Departementets budsjett for 2006 var på 21,6 mrd. kroner. Budsjetterte inntekter for 2006 var 49 mill. kroner.

Det er avgitt to avsluttende revisjonsbrev, begge uten merknader. Revisjonen av regnskapet for Utenriksdepartementet viser at det fortsatt er svakheter i departementets forvaltning av tilskudd. Det er også tatt opp forhold knyttet til styring av utenriksstasjoner.

16.1.1.1 Styring, måloppnåelse og resultatrapportering til Stortinget i forhold til det årlige budsjettet

Besøksrevisjon ved ambassader

Riksrevisjonen har som en del av revisjonen av departementets regnskaper for 2006 gjennomført besøksrevisjon ved åtte utenriksstasjoner.

Samarbeidsavtale mellom Statsbygg og Utenriks­departementet

Samarbeidet mellom Utenriksdepartementet og Statsbygg når det gjelder utenlandseiendommer, reguleres av en egen rammeavtale. Det er ikke foretatt revisjon av avtalen siden inngåelsen i 2000, og den er ikke i samsvar med nåværende praksis/samarbeid. Avtalen synes uklar når det gjelder rutiner og ansvarsforhold i forbindelse med inngåelse av kontrakter, oppfølging, kontroll og utbetalinger som ambassaden skal utføre på vegne av Statsbygg. Dette har blant annet ført til pådratte utgifter utover kjente fullmakter.

Samarbeidsavtale mellom Innovasjon Norge og Utenriksdepartementet

I samsvar med Stortingets vedtak ble det 30. januar 2004 inngått en særskilt samarbeidsavtale mellom Innovasjon Norge (IN) og Utenriksdepartementet om integrering av INs uteapparat i utenrikstjenesten. Integreringsprosessen på det administrative området har tatt mye tid og ressurser, og har ikke ført til effektivisering verken for ambassadene eller IN.

Mangelfulle rutiner på inntektsområdet

Wien-konvensjonen regulerer gjensidig fritak for en del skatter og avgifter. Ved ambassaden i Moskva, Kiev og ved generalkonsulatene i St. Petersburg og Murmansk var det ikke etablert rutiner for å kreve refusjon av betalt merverdiavgift. Dette skjedde til tross for at det forelå oversikt fra lokale myndigheter over typer varer/tjenester som det kunne kreves refusjon for. Det ble ved flere av stasjonene påpekt mang­lende rutiner på inntektsområdet.

Departementets tilskuddsforvaltning

Bilateral bistand til Zambia, Malawi og Mosambik

Riksrevisjonen har som en del av den løpende revisjonen av Utenriksdepartementets regnskap for 2006 gjennomført revisjon av bilateral bistand til Zambia, Malawi og Mosambik.

Departementets styringsfunksjon

Rapporteringsrutiner

Ambassadene mottar tildelingsbrev fra departementet hvor det gis generelle og landspesifikke føringer som ambassadene skal forholde seg til. Revisjonen viser at det er noe uklart hvordan og på hvilke føringer i tildelingsbrevet det skal gis tilbakerapportering.

Departementet har svart at det ikke kreves formell tilbakerapportering på tildelingsbrevene. Føringene følges opp i den kontinuerlige dialogen med ambassadene.

Korrupsjon/misligheter

I Dokument nr. 1 (2006-2007) tok Riksrevisjonen opp Utenriksdepartementets håndtering av korrupsjon. Det ble i den forbindelse blant annet påpekt at det var behov for retningslinjer for behandling av korrupsjonsmistanker. Utenriksdepartementet har i tildelingsbrev til bistandsambassadene for 2006 opplyst at departementet i løpet av 2006 ville utarbeide en oppdatert veiledning på behandling av korrupsjonsmistanker. Etter det Riksrevisjonen kjenner til, er denne ikke utarbeidet.

Revisjonen på ambassadene viste at praksis med hensyn til håndtering og rapportering av misligheter varierer. Det er uklart hvilke tiltak departementet har satt i verk for å gjøre behandlingen av mulig korrupsjon og misligheter mer ensartet og for å sikre mer enhetlig innrapportering.

Departementet har opplyst at det innen rammen av Utenriksdepartementets anti-korrupsjonsprosjekt arbeides med tiltak for å sikre at det ikke skjer korrupsjon knyttet til forvaltning av midler på departementets budsjett. Det utarbeides i den forbindelse nye retningslinjer for utenrikstjenestens håndtering av saker hvor det er mistanke om korrupsjon eller andre økonomiske misligheter.

Mål- og resultatoppnåelse

Målsettinger i prosjektene, resultatindikatorer, risikomomenter og resultatrapportering

Riksrevisjonens gjennomgang av prosjekter viste at fastsatte målsettinger til dels var vide og runde og beskrevet med begreper som for eksempel å "forbedre tilgang", "forbedre kvalitet" og "styrke individers evne til å ta ansvar".

Riksrevisjonen har merket seg at rapporteringen i prosjektene ofte er forsinket. For årsrapportene er det tilfeller hvor rapportene ikke mottas og godkjennes før året etter rapporteringsperiodens slutt. Siden disse rapportene beskriver fullføringsgrad i forhold til resultatindikatorene, kan dette vanskelig fungere som oppfølgingsverktøy for måloppnåelse og framdrift.

Det er også registrert at for flere av de undersøkte prosjektene blir det avgitt omfangsrike, beskrivende og generelle framdriftsrapporter. Det er spørsmål om rapporteringen i slike tilfeller gir tilstrekkelig grunnlag for å vurdere framdrift og hva som faktisk oppnås av resultater utover gjennomførte aktiviteter.

Departementet har svart at det foregår et løpende arbeid i departementet og Norad for å oppnå bedret mål- og resultatstyring. Departementet uttaler videre at utforming av resultatindikatorer og rapportering på resultater er blant de største utfordringene for bistandsforvaltningen. Norad arbeider på oppdrag fra departementet blant annet med flere nye håndbøker/veiledere for å identifisere og rapportere på resultater.

Budsjettstøtte

Budsjettstøtten er ment å være støtte for fattigdomsbekjempelse i de tre mottakerlandene. Kontroll av dokumentasjonen ved ambassadene og samtaler med saksbehandlere viser imidlertid at kontrollen med sluttbruken av midlene er svak, og risikoen for misbruk av midler er høy. Dette skyldes at landene har svake regnskapssystemer, og at kompetansen hos regnskapsmedarbeiderne gjennomgående er lav.

Departementet har svart at forutsetningene som ligger til grunn for norsk budsjettstøtte, er politisk vilje og evne til å gjennomføre landets fattigdoms- eller utviklingsstrategi for å styrke landets egne institusjoner. Som med all type bistand er det en viss fare for at midler som gis som generell budsjettstøtte, brukes til formål som ikke er i samsvar med disse forutsetningene. Erfaring viser imidlertid at budsjettstøtte har positive effekter på kvaliteten på finansforvaltningssystemet.

Utbetaling av budsjettstøtte til Tanzania - Rapport fra revisjonssamarbeidet Harmonization in Overseas Audit Practices (HOAP)

Som en følge av UTSTEIN-samarbeidet begynte riksrevisjonene i de samme landene å drøfte en mulig samordning av revisjonen i de landene hvor det ble tatt sikte på å harmonisere og koordinere utviklingsprogrammene. Dette samarbeidet kalles HOAP (Harmonization in Overseas Audit Practices). En koordinert revisjonsinnsats, ved at noen riksrevisjoner utfører revisjon på vegne av andre riksrevisjoner, gjør revisjonsarbeidet mindre belastende for både givere og mottakere.

I juni 2006 gjennomførte HOAP-gruppen en revisjon av budsjettstøtten til Tanzania for 2004-2005. I revisjonsrapporten ble det blant annet fokusert på offentlige anskaffelser, overvåking av budsjettstøtte, misligheter og korrupsjon, regnskapsføring og revisjon.

Offentlige anskaffelser

Tanzania vedtok i 2004 ny lov om offentlige anskaffelser. I den forbindelse er det opprettet to tilsyn som har som oppgave å føre kontroll med alle offentlige innkjøp. HOAPs undersøkelse viser at disse tilsynene ennå ikke er tilstrekkelig funksjonelle, og at de heller ikke har nødvendig kompetanse. Offentlige anskaffelser utgjør ca. 70 prosent av utgiftene i Tanzanias statsregnskap. Norges avtaler med Tanzania har generelt bestått i at Tanzania selv skal foreta anskaffelser.

Departementet opplyser at i Norads faglige vurdering i forundersøkelsen for generell budsjettstøtte til Tanzania er offentlige innkjøp nevnt som en av de høyeste risikofaktorene. Mangel på personell og kapasitet er de to viktigste faktorene for risikoen. Av tiltak som er satt i verk for å redusere risikoen, opplyser departementet at i tillegg til et nært giversamarbeid er det også samarbeid med organisasjoner innen det sivile samfunn for å overvåke bruken av offentlige midler generelt og offentlige innkjøp spesielt. Videre har reformprogrammet Public Financial Management Reform Programme (PFMRP) bidratt til å heve kvaliteten på offentlige innkjøp.

Budsjettstøtte (PRSB) overvåking

For å overvåke implementering og gjennomføring av mer enn 70 tiltak, er det etablert ulike ekspert- og arbeidsgrupper der både giverne og mottakerne er representert. HOAP-gruppen har registrert at det ikke er etablert noen gruppe som har særskilt ansvar for å kontrollere og overvåke overføringen av at givermidlene blir mottatt og korrekt bokført i Tanzanias statsregnskap.

Departementet opplyser at overvåking av budsjettstøtte skjer gjennom regelmessige møter i givergruppen og samarbeid med en rekke organisasjoner innen offentlig og sivilt samfunn mv. Finland har tatt initiativ til etableringen av en undergruppe med ansvar for økonomiske analyser. Norge vil støtte etableringen av en slik ordning.

Misligheter og korrupsjon

Myndighetene i Tanzania har iverksatt flere tiltak for å forhindre, avdekke og rettsforfølge misligheter og korrupsjon. Blant annet er det opprettet en anti-corruption commission. De fleste tiltakene er imidlertid nylig opprettet, og det må antas at det vil ta tid før de gir noen effekt.

I departementets vurdering av risikofaktorer knyttet til generell budsjettstøtte til Tanzania, ble risikoen i forbindelse med korrupsjon estimert til middels. Departementet uttaler at korrupsjon fortsatt er et problem i Tanzania, og at inntrykket av styresmaktenes vilje til å bekjempe korrupsjon er noe blandet. En viktig pilar i antikorrupsjonsarbeidet er å bidra med støtte innen offentlig finansforvaltning, hvor det viktigste er støtten til PFMRP. Departementet bidrar gjennom ambassaden også til antikorrupsjonsarbeidet gjennom den årlige PEFAR (Public Expenditure and Financial Accountability Review).

Revisjon

PEFARs årlige vurdering av Tanzanias økonomiforvaltning i 2005 inneholdt også en vurdering av Tanzanias riksrevisjon. I vurderingen framgår det at riksrevisjonen ennå ikke har tilstrekkelig kunnskap på nøkkelområder som IT-revisjon og offentlige anskaffelser. I tillegg er det få kvalifiserte medarbeidere. Det er satt i gang et samarbeidsprogram med den svenske riksrevisjonen om teknisk assistanse.

Departementet deler HOAP-rapportens oppfatning om at riksrevisor i Tanzania har begrenset kapasitet, selv om Riksrevisjonen er en av de virksomhetene i Tanzania som har oppnådd størst framgang de siste årene. Departementet vil fortsette å støtte riksrevisoren gjennom PFMRP og vil vurdere om overføringene til programmet skal økes.

Flodbølgekatastrofen i Sørøst-Asia i desember 2004

Stortinget bevilget 1,1 mrd. kroner til hjelpearbeidet etter flodbølgekatastrofen rundt Det indiske hav 26. desember 2004. Riksrevisjonen foretok i 2005 en revisjon av departementets forvaltning av støtte gitt til 12 frivillige organisasjoner. Riksrevisjonen påpekte blant annet høy risiko for at tilskuddsmottakerne fikk utbetalt mer penger enn hva kapasitet og behov skulle tilsi. Det var videre svakheter knyttet til departementets dokumentasjonsrutiner. Riksrevisjonen understreket spesielt betydningen av at departementets vurderinger synliggjøres i større grad enn det som var ordinær praksis. Saken ble omtalt i Dokument nr. 1 (2006-2007).

I forbindelse med Riksrevisjonens oppfølging av ovennevnte forhold har departementet svart at rutinene for arkivering av relevant materiale og vurderinger knyttet til enkelttilskudd er innskjerpet. Det er lagt til grunn at beslutningsgrunnlaget kan synliggjøres både gjennom egne notater, humanitære appeller fra FN-systemet mv., påtegninger og epostkorrespondanse med blant annet ambassader.

Riksrevisjonen videreførte undersøkelsen i 2006/2007 hvor det er fokusert på sluttrapportering inkludert avleggelse av regnskap og revisjonsberetninger. 28 enkelttildelinger av tilskudd til 18 frivillige organisasjoner er gjennomgått.

Sluttrapportering

Per april 2007 manglet departementet fortsatt rapport på 10 av 28 tildelinger. Fristen på disse rapportene var i gjennomsnitt overskredet med sju måneder. Riksrevisjonen stilte spørsmål ved om departementets systemer og rutiner for purring på organisasjoner som ikke leverer sluttrapport, er tilfredsstillende. Departementet ble videre bedt om å opplyse hva slags konsekvenser manglende sluttrapportering har fått for de aktuelle organisasjonene.

Departementet har svart at det av kapasitetsmessige grunner og med eksisterende verktøy ikke har kunnet prioritere en månedlig oppfølging/purring av hver enkelt tildeling.

Regnskap og budsjett

I noen av de gjennomgåtte sluttregnskapene fra enkeltprosjekter oppgis det at det er ubrukte midler i prosjektet.

For de 12 tildelingene hvor det er levert sluttrapportering, er det flere organisasjoner som ikke har levert budsjett. For andre prosjekter er det i regnskapsrapporter henvist til budsjettall som ikke samsvarer med innsendt budsjett. Det er forståelig at organisasjonene i forbindelse med katastrofen ikke kunne vurdere behov i detalj på søknadstidspunktet. Det kan imidlertid reises spørsmål om det ikke burde sendes inn budsjett i etterkant når en fikk nærmere kartlagt behovet for midler.

I sluttrapporter fra prosjekter hvor det fortsatt står ubenyttede midler ved prosjektets slutt, og hvor det i sluttrapporten framgår at departementets midler er forbrukt i sin helhet, svarer departementet at denne forklaringen anses for tilfredsstillende når hele tilskuddet inngår i et samlet, revidert regnskap og går fram av noter til regnskapet. Departementet finner det ikke tilfredsstillende at det ved flere av tildelingene ikke senere forelå reviderte budsjetter.

Revisjonsberetninger

I tildelingsbrev fra departementet er det stilt krav om at sluttrapporteringen også skal inkludere revidert prosjektregnskap. Kontrollen viste at mottatte revisjonsberetninger avvek til dels vesentlig fra det avtalte.

INTOSAI arbeidsgruppe - Task Force on the Accountability for and audit of Disaster-related Aid

Riksrevisjonen er medlem av International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) som er en sammenslutning av riksrevisjoner med i alt 186 medlemmer. På bakgrunn av tsunami-katastrofen etablerte INTOSAI i november 2005 en arbeidsgruppe. Formålet var blant annet å kartlegge flyten av nødhjelpsmidler for å vurdere om det har vært tilfredsstillende revisjon av de ulike delene av bistanden. Riksrevisjonen er ett av medlemmene i arbeidsgruppen. Etter INTOSAIs oppfatning vil gruppen kunne gi relevante innspill til hvordan forvaltningen av slike midler kan effektiviseres. Dette kan videre styrke tilliten til humanitær nødhjelp, noe som er relevant for involverte aktører, blant annet offentlige myndigheter, mottakere, multilaterale organisasjoner og riksrevisjoner.

Prosjektsamarbeid med Russland

Riksrevisjonen har som en del av den løpende revisjonen av Utenriksdepartementets regnskap for 2006 gjennomført en revisjon av kap. 197.70 Prosjektsamarbeid med Russland. Revisjonen har omfattet gjennomgåelse av prosjekter, blant annet bevilgede midler til Barentssekretariatet, Miljøverndepartementet og Norsk forskningsråd/Senter for internasjonalisering av høyere utdannelse (NFR/SIU). Formålet med revisjonen har vært å vurdere departementets oppfølging og kontroll av tilskudd. Det har spesielt vært fokusert på departementets styringsfunksjon, mål- og resultatoppnåelse samt rapportering på hvordan midlene er benyttet.

Tildeling av tilskudd - innhold i tildelingsbrev

I de årlige tildelingsbrevene gir departementet en del generelle vilkår for støtten. Målsettingene i St.prp. nr. 1 er imidlertid ikke ytterligere spesifisert i brevet, og det gis heller ingen spesielle krav til hva rapporteringen fra mottaker om bruken av midlene skal inneholde. Dette gjør det vanskelig for mottakerne å rapportere i henhold til fastlagte mål. Det kan på denne bakgrunn reises spørsmål om hvordan departementet sikrer seg at tilskuddsmottaker rapporterer på mål- og resultatoppnåelse.

Rapportering fra tilskuddsmottaker - Utenriksdepartementets oppfølging

Den årlige rapporteringen om bruken av midlene fra mottakerne har preg av å være rapportering på aktiviteter. Det er ikke rapportert i henhold til målsettingene for ordningen.

Evalueringer

Det ligger til departementet og tilskuddsforvalter å sørge for at det gjennomføres evalueringer for å få informasjon om tilskuddsordninger er effektive i forhold til ressursbruk, organisering og fastsatte mål. Det er ikke funnet dokumentasjon på at ordningen eller de undersøkte tiltakene er evaluert, med unntak av en evaluering i 2002 på enkelte prosjekter innenfor "kompetanse og utdanning" finansiert over Barentsprogrammet og evaluering av den forrige rammeavtalen med NFR/SIU i 2001.

Rapportering i St.prp. nr. 1

Riksrevisjonen har sammenlignet mål/satsingsområder i St.prp. nr. 1 (2004-2005) med rapporteringen for 2005 som er gitt i St.prp. nr. 1 (2006-2007). Rapporteringen er aktivitetsorientert, og det er til dels ikke samsvar mellom det som beskrives som satsingsområder i 2005, og det som er rapportert. Riksrevisjonen reiser spørsmål om den rapporteringen departementet har gitt for 2005, er dekkende sett i forhold til hva som ble omtalt under satsingsområder i St.prp. nr. 1 (2004-2005). Det er også vanskelig ut fra den rapporteringen som er foretatt, å se hvilke konkrete resultater som er oppnådd.

Departementet er prinsipielt enig i betydningen av at det er en sammenheng mellom formuleringen av satsingsområder og den senere rapporteringen om oppnådde resultater.

16.1.2 Selskaper m.m. der Riksrevisjonen har merknader til statsrådens forvaltning

Riksrevisjonen har ikke merknader til statsrådens forvaltning.

16.1.3 Utenriksdepartementets oppfølging av tidligere rapporterte forhold

Departementets praktisering av arbeidsmiljø lovens bestemmelser om overtid

I forbindelse med ordinær lønnsrevisjon i Utenriksdepartementet knyttet til regnskapsåret 2005 stilte Riksrevisjonen i brev til departementet spørsmål til departementets praksis ved besettelse av ulike vaktordninger som utføres i tillegg til ordinær arbeidstid, samt ved eventuell dispensasjon til å overstige antall timer.

Departementet opplyser at på grunn av omorganiseringen av departementet har departementet ikke hatt kapasitet til å begynne den varslede gjennomgangen av hvordan arbeidstidsbestemmelsene i departementet ble praktisert i 2006, men vil gi dette arbeidet prioritet inneværende år.

Saken vil bli videreført.

16.1.4 Riksrevisjonen uttaler

I revisjonsrapporten til statsregnskapet for 2005 tok Riksrevisjonen opp forhold vedrørende budsjettstøtte og riksrevisjoners kapasitet og kompetanse. Riksrevisjonen anser saken som tilfredsstillende fulgt opp og besvart, og saken er avsluttet. Riksrevisjonen har videre merket seg at Utenriksdepartementet i 2006 ikke har hatt kapasitet til å gjennomføre den varslede gjennomgangen av hvordan arbeidstidsbestemmelsene i departementet blir praktisert, men arbeidet vil bli gitt prioritet inneværende år. Riksrevisjonen forutsetter at saken blir prioritert. Riksrevisjonen tok også opp forhold vedrørende nødhjelp gitt i forbindelse med flodbølgekatastrofen i desember 2004 og departementets håndtering av korrupsjon. Sakene er videreført i 2006 og omtalt i punkt 1.3.

Riksrevisjonen konstaterer at departementet har videreført arbeidet med å justere rutinene på flere av de områdene Riksrevisjonen har tatt opp, og at opplæring, rådgiving og kompetanseutvikling nå vektlegges i økende grad. Videre er departementet opptatt av en god dialog med Riksrevisjonen i sitt arbeid med å bedre forvaltningsrutinene ytterligere, samtidig som særtrekk ved de ulike tilskuddsordninger kommuniseres tydeligere. Riksrevisjonen forutsetter at dette arbeidet fortsatt blir gitt prioritet.

Riksrevisjonen har i flere år tatt opp svakheter knyttet til inntektsområdet ved utenriksstasjonene. Departementet opplyste at det høsten 2006 skulle legge fram en veiledende rutinebeskrivelse for alle stasjoner. Riksrevisjonen registrerer at departementet ikke har fullført dette arbeidet, men fortsatt arbeider med å forbedre avstemmingsrutiner på inntektsområdet. Arbeidet planlegges sluttført i løpet av 2007. Riksrevisjonen finner det uheldig at arbeidet har tatt lang tid, og forutsetter at arbeidet nå blir ferdigstilt.

Riksrevisjonen mener det kan reises spørsmål om Utenriksdepartementets rapporteringsrutiner for utenriksstasjonene har vært tilstrekkelig samordnet og hensiktsmessige, og om rapporteringen har vært tilfredsstillende. Riksrevisjonen har merket seg at departementet ser behov for å forbedre en del prosesser knyttet til oppfølgingen av utenriksstasjonene, herunder virksomhetsplanlegging og rapportering, og at det er iverksatt et nødvendig arbeid for blant annet å vurdere om rapporteringsrutinene er tilstrekkelig samordnet og hensiktsmessige.

Riksrevisjonen har stilt spørsmål om rapporteringen i budsjettproposisjonen for 2007 gir et dekkende bilde av de omtalte programmene i Zambia og Mosambik. Riksrevisjonen registrerer at departementet uttaler at det har fokusert på hvilke resultater som er oppnådd ved bruk av midlene. Riksrevisjonen vil understreke viktigheten av at det i rapporteringen blir gitt en balansert framstilling av tiltakene innen hovedsektorer og hovedprioriteringer.

Riksrevisjonen har i prosjekter i Zambia, Malawi og Mosambik påvist svakheter knyttet til målsettinger, utforming av resultatindikatorer, risikomomenter og resultatrapportering. Riksrevisjonen konstaterer at departementet vil iverksette tiltak for å forbedre rutinene på disse områdene.

Riksrevisjonen mener at det kan reises spørsmål om departementets oppfølging av tilskudd gitt i forbindelse med flodbølgekatastrofen i Sørøst-Asia i desember 2004 har vært tilstrekkelig prioritert, sett i forhold til katastrofens spesielle karakter og bevilgningens størrelse. Riksrevisjonen har merket seg at departementet arbeider med å styrke den samlede oppfølgingen gjennom innføring av nye it-verktøy og vil i den forbindelse vurdere purrerutinene på nytt. Videre har Riksrevisjonen merket seg at departementet deler Riksrevisjonens vurdering om at kvaliteten på mottatte revisjonsberetninger kan forbedres, men er ikke orientert om hvordan dette vil skje.

Riksrevisjonen har påvist at departementets styring, kontroll og oppfølging av tilskuddsmidler til prosjektsamarbeidet med Russland ikke har vært tilfredsstillende. Riksrevisjonen registrerer at departementet vil gjennomgå rapporteringsrutiner og utvikle konkrete resultatmål-/indikatorer for innsatsen under det enkelte satsingsområde i 2008. Videre vil departementet vurdere iverksettelse av flere eksterne evalueringer samt følge opp de tre eksterne evalueringer som blir gjennomført i 2007. Riksrevisjonen forutsetter at de planlagte tiltak vil resultere i forbedringer i departementets styring og oppfølging av tilskuddsordningen.

16.2 Komiteens behandling

Som et ledd i sin behandling av rapporteringen om Utenriksdepartementet for 2006 holdt komiteen 13. februar 2008 en åpen kontrollhøring. Tema for høringen var Utenriksdepartementets håndtering av bistandsområdet og rutiner ved mistanke om korrupsjon og misligheter. Komiteen ønsket å få belyst følgende problemstillinger under høringen:

• Utenriksdepartementets styring av utenriksstasjonene; rapporteringsrutiner, rutiner for behandling av rapporter og rapportering/håndtering av mistanke om korrupsjon og misligheter

• Norsk bistand; mål og resultatoppnåelse, forvaltningen av budsjettstøtte, kontroll med bruken av midler og bærekraften i prosjekter etter endt støtte

• Flodbølgekatastrofen i Sørøst-Asia og oppfølgingen av bruken av midlene.

Statsråd Erik Solheim deltok på høringen. Referat fra høringen følger som vedlegg til innstillingen.

16.3 Komiteens merknader

Komiteen viser til at Riksrevisjonen har avgitt to avsluttende revisjonsbrev uten merknader. Revisjonen av regnskapet viser imidlertid at det fortsatt er svakheter i departementets forvaltning av tilskudd. Forhold knyttet til styring av utenriksstasjoner er også tatt opp. Riksrevisjonen har ikke hatt merknader til statens forvaltning av ett heleid særlovselskap (Norfund). Dette selskapet har imidlertid vært gjenstand for en egen forvaltningsrevisjon, jf. Innst. S. nr. 45 (2007-2008)

Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen har avsluttet saken vedrørende budsjettstøtte og riksrevisjoners kapasitet og kompetanse som ble tatt opp i rapporten om statsbudsjettet for 2005. Komiteen har videre merket seg at departementet ikke har hatt kapasitet til å gjennomføre den varslede gjennomgangen av hvordan arbeidstidsbestemmelsene i departementet blir praktisert. Komiteen legger i likhet med Riksrevisjonen til grunn at dette arbeidet nå blir prioritert.

Komiteen viser til at Riksrevisjonen som en del av den løpende revisjon har gjennomført revisjon av bilateral bistand til Zambia, Malawi og Mosambik. Det er påvist svakheter knyttet til målsettinger, utforming av resultatindikatorer, risikomomenter og resultatrapportering. Rutiner for behandling av rapporter og rapportering av mistanke om korrupsjon og misligheter er ikke gode nok.

I forbindelse med behandlingen av Dokument nr. 1 har komiteen hatt høring med statsråd Erik Solheim. Han ga på høringen en bred gjennomgang av det arbeid som nå er gjort fra departementets side for å få bedre kontroll og rutiner i forhold til mistanke om og avdekking av korrupsjon. Det fremkom der at den varslede veileder nå er utarbeidet. Komiteen ser positivt på det arbeidet som er gjort fra departementets side og regner med at det vil føre til bedre oppfølging i fremtiden.

Komiteen vil understreke at evalueringer og interne prosjektgjennomganger av bistanden er viktig. For å vite om bevilgninger og prosjekter gir de ønskede resultater, er det nødvendig at målsettinger konkretiseres til målbare størrelser og rapportene må være så presise at en kan vurdere effekten.

Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen "stiller spørsmål om budjettproposisjonens rapport for 2005 gir et dekkende bilde av de omtalte programmene i Zambia og Mosambik. Dette gjelder informasjon om problemområder og oppnådde resultater, sett i forhold til de aktuelle sektorene som helhet".

Komiteen vil peke på at dersom Stortinget skal utøve den nødvendige styring og kontroll, må en kunne følge bruken av pengene. Da må det fremkomme av budsjettproposisjonen hvor og til hvilket formål pengene skal brukes. I ettertid må det redegjøres for hva som er gjort og oppnådd. Det er ikke tilstrekkelig at rapportering av resultatoppnåelse innenfor de enkelte prioriterte områdene fremkommer i Norads årsmelding. Komiteen forutsetter at Utenriksdepartementet sørger for at omtalen av bistanden i budsjettproposisjonen skrives slik at det gir Stortinget mulighet for nødvendig kontroll med bruken av midlene.

Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen også har kritiske spørsmål i forhold til oppfølging når det gjelder budsjettstøtte. Slik bistand gir myndighetene i det enkelte land mulighet til å prioritere bruken av bistandsmidlene ut fra egne vurderinger. Komiteen kan se at budsjettstøtte kan gi effekt og være fornuftig i noen tilfeller. Ved budsjettstøtte er det imidlertid vanskeligere å etterprøve bruken av midlene, å kontrollere om de brukes til prioriterte fattigdoms- og utviklingsstrategiske formål og at korrupsjon unngås. Komiteen mener det er viktig at Utenriksdepartementet har et søkelys på denne typen støtte og sikrer at nødvendige forutsetninger er oppfylt. Det må også vises særlig oppmerksomhet i forhold til å bidra til at lokale kontroll- og revisjonssystemer fungerer tilfredsstillende.

Komiteen har merket seg Riksrevisjonens synspunkter vedrørende oppfølging av tilskudd gitt i forbindelse med flodbølgekatastrofen i Sørøst-Asia. Komiteen vil peke på at det var en egen stemning og giverglede i etterkant av denne hendelsen. Det bidro til store overføringer til mange forskjellige både store og små prosjekter til gjenoppbygging. Statsråd Solheim opplyste på høringen at de aller fleste har levert tilfredsstillende rapporter. Tre lokale organisasjoner har ikke levert tilfredsstillende rapporter og dette følges opp fra departementets side.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil påpeke at det er særdeles viktig at Norges bistandsmidler blir brukt som forutsatt og på en etisk forsvarlig måte. Dette betinger en grundig kontroll med bruken av midlene. Norske bistandsmidler må anvendes på prosjekter som sikrer en reell bærekraftig utvikling i mottakerlandene. Det er dessverre mange eksempler på at norsk bistand har hatt liten effekt, og det finnes også eksempler på land, som Tanzania, hvor det har vært svak økonomisk utvikling tross massiv bistandsinnsats. Feil bruk eller misbruk av bistandsmidlene kan forårsake en ytterligere skjevdeling av ressurser, med det resultat at rike blir rikere og fattige blir fattigere. I Kenya har personer med tilgang til bistandsmidler kunne kjøpe store eiendommer med god matjord, og gjort fattige bønder jordløse. De blodige konfliktene etter valget i desember 2007 er delvis forårsaket av disse forholdene.

Det er avdekket at kontrollen med "sluttbruken" av midlene er svak og at risikoen for misbruk er høy. Under komiteens besøk i Afrika ble fremhevet ved en ambassade at det var brukt store beløp i bistand og at det selvfølgelig forelå kvitteringer fra mottakerne av midlene, men det kunne ikke i overbevisende grad redegjøres for hvordan midlene var anvendt og hvilke resultater som var oppnådd.

Disse medlemmer viser til at en kjent korrupsjonsforsker (Brian Cooksey) påpeker at direkte budsjettstøtte øker incentivene for korrupsjon i bistanden og at denne risikoen er spesielt høy i land med svakt utbygde kontroll- og revisjonssystemer. Utenriksdepartementet har også foretatt en risikovurdering i forhold til budsjettstøtte til Tanzania og vurderer risikoen for korrupsjon til middels. Riksrevisjonen viser til at departementet uttaler at korrupsjon fremdeles er et problem i Tanzania, og at myndighetenes vilje til å bekjempe korrupsjon er "blandet".

Korrupsjonsbyrået Transparency International foretar hvert år en undersøkelse i forhold til graden av korrupsjon i et land. Oppfatningen blant næringslivet og forskere i forhold til graden av korrupsjon danner grunnlaget for et lands rangering på Corruption Perception Index (CPI), som varierer mellom 10 (lite korrupsjon) til 0 (mye korrupsjon). Alle de fire landene ovenfor kommer dårlig ut i 2007 med verdiene 2,6 (Zambia), 2,7 (Malawi), 2,8 (Mosambik) og 3,2 (Tanzania). Danmark og den danske, statlige bistandsorganisasjonen DANIDA har introdusert "gradert respons" i budsjettstøtten til Tanzania, hvor 20 prosent av bistanden knyttes opp til måloppnåelse av spesifikke kriterier som for eksempel reduksjon i korrupsjonsnivået. Regjeringen i Tanzania skulle legge frem et forslag til ny anti-korrupsjonslov for parlamentet i løpet av 2006, noe den ikke klarte å gjennomføre. Danmark har dermed kuttet i bistanden til Tanzania i 2007 som følge av at man ikke er fornøyd med fremdriften i landets anti-korrupsjonsarbeid.

Korrupsjonsforskeren Brian Cooksey har identifisert et alvorlig misforhold mellom formelle anti-korrupsjonserklæringer på den ene siden, og reelle tiltak for å motvirke korrupsjon på den andre siden. Cooksey viser til at anti-korrupsjonsprogrammer og tiltak i Afrika i det store og hele er drevet av bistandsorganisasjonene selv og mangler derfor lokalt eierskap. Den offisielle versjonen er at donorer bare vil gi bistand til de land som er innstilt på å bekjempe korrupsjon. Den naturlige respons fra bistandsavhengige regjeringer vil være erklæringer om bekjempelse av korrupsjon, uten at dette nødvendigvis følges opp med virkningsfulle tiltak.

Det kan synes som om foretrukne indikatorer i bistanden vektlegger "input" og prosess heller enn "output" og effekt. Det ses ofte på antall nedsatte kommisjoner, antall anti-korrupsjonslover som er vedtatt og antall rapporter som er publisert, istedenfor antall påtaler og dømte.

Disse medlemmer viser til at Stortinget bevilget 1,1 mrd. kroner til hjelpearbeidet etter flodbølgekatastrofen (omtalt som tsunamien) i Det indiske hav 26. desember 2004. Det ble på verdensbasis samlet inn rekordmange penger til ofrene, til sammen nesten 85 mrd. kroner. Riksrevisjonen kritiserer departementet, både i Dokument nr. 1 (2006-2007) og Dokument nr. 1 (2007-2008), for mang­lende kontroll over bruken av midlene.

Riksrevisjonen påpeker at det var høy risiko for at tilskuddsmottakerne fikk utbetalt mer penger enn hva kapasitet og behov skulle tilsi. Den internasjonale evalueringsgruppen etter tsunamien (TEC) fremla i juli 2006 sin rapport om nødhjelpsarbeidet etter tsunamien og konkluderte med at både regjeringer og internasjonale organisasjoner unnlot å forsikre seg om at det var behov for deres bevilgninger.

Disse medlemmer konstaterer at naturkatastrofer av samme omfang som tsunamien heldigvis opptrer svært sjelden, men som erfaringene fra desember 2004 viser, kan de skje, noe som viser at det er behov for beredskapsplaner og evakueringsplaner, og avbalanserte, fremfor panikkartete, reaksjoner.

Disse medlemmer mener at det er feil vei å gå å pumpe inn penger i systemer og regimer som mangler grunnleggende revisjonssystemer og institusjoner. Departementet må nå ta signalene fra TEC-rapporten samt Riksrevisjonens konklusjoner alvorlig og sette søkelyset på hvordan bistand ofte virker mot sin hensikt, ved å fortrenge lokalt næringsliv og kompetanse, gjennom å skape koordinasjonsproblemer og konflikter mellom donorer og gjennom å overbelaste lokale institusjoner, som igjen legger forholdene til rette for korrupsjon.

Samtidig må man erkjenne at Riksrevisjonens Dokument nr. 1 omtaler en svært begrenset andel av departementets virkeområde. Departementet kan dermed i fremtiden også delegitimere Riksrevisjonens arbeid med å vise til at konklusjonene ikke er representative, eller at man kun har tatt for seg et begrenset utvalg prosjekter eller land. Disse medlemmer mener derfor at det bør vurderes innført en ekstern, uavhengig kontrollmekanisme for avdekking av misligheter og korrupsjon innen bistanden.