Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Karita Bekkemellem, Eirin Faldet, Irene Johansen, Torstein Rudihagen,
Tor-Arne Strøm og Truls Wickholm, fra Fremskrittspartiet, Bård Hoksrud,
lederen Per Sandberg og Arne Sortevik, fra Høyre, Øyvind Halleraker og
Trond Helleland, fra Sosialistisk Venstreparti, Hallgeir H. Langeland, fra
Kristelig Folkeparti, Jan Sahl, fra Senterpartiet, Jenny Klinge,
og fra Venstre, Borghild Tenden, viser til etterfølgende
merknader som gjelder St.prp. nr. 45 (2007–2008), sak 2.1 System
for styring og rapportering i Statens vegvesen. Saken omhandler styringssystemer
hos Statens vegvesen med bakgrunn i rasulykken i Hanekleivtunnelen
på E18 i nordre Vestfold 25. desember 2006. Stortinget har tidligere
behandlet en teknisk rapport, jf. St.prp. nr 68 (2006–2007) og Innst.
S. nr. 274 (2006–2007).
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, er tilfreds med
at Samferdselsdepartementet har lagt frem en grundig redegjørelse
for bakgrunnen for saken, for styringssystemene og for prosessene
knyttet til rapporteringssystemer og utviklingen og forbedringen
av disse i Statens vegvesen.
Flertallet vil peke på at de
rapportene som følger saken og øvrig dokumentasjon, er svært detaljerte,
og at komiteen også har fått seg forelagt ytterligere dokumenter
i sitt arbeid med saken. Dokumentene følger saken, og disse vil derfor
ikke bli kommentert i detalj.
Flertallet merker seg at departementet
gir en omfattende redegjørelse av system for rapportering i Statens
vegvesen, og at det også konkluderes med forbedringer som er iverksatt. Flertallet er
tilfreds med departementets avgjørelse om å tilsidesette internrevisjonen
i Vegdirektoratets rapport da denne ikke ga svar på de spørsmål
Samferdselsdepartementet ønsket å få avklart. Flertallet er
tilfreds med departementets handlingsmåte, og sier seg fornøyd med
at departementet deretter engasjerte et utenforstående konsulentselskap
med relevant kompetanse; AGENDA Utredning & Utvikling AS.
Flertallet vil likevel bemerke
at om Vegdirektoratets egne kontrollorgan og organisasjonsledd hadde
håndtert saken på en annen måte, ville man kanskje også ha unngått
at vegdirektøren måtte gå ut i permisjon som vegdirektør. Flertallet mener
likevel dette understreker alvoret i situasjonen som departementet
avdekket.
Flertallet har merket seg at
deler av dokumenttilfanget er unntatt offentlighet av personvernhensyn. Flertallet ønsker
derfor ikke å kommentere dette nærmere. Flertallet tilrår imidlertid
at man for fremtiden sørger for at interne kontroll- og rapporteringsorgan
og rapporter holder et faglig, presist og tillitvekkende nivå som
ikke gir grunn til å betvile hele sakens fremstilling og gjennomgang.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at byggingen
av Hanekleivtunnelen startet i februar 1996. Flertallet er
kjent med at Statens vegvesen i 1995 gjennomførte en stor omorganisering der
det viktigste grepet var å innføre en organisatorisk deling mellom
myndighetsfusjonen og den utførende fusjonen. De myndighetsutøvende organisatoriske
enhetene var "Trafikk og utbygging", mens den utførende enhet var
"Produksjon".
Flertallet har merket seg Agendarapportens påpeking
om at Vegdirektoratet nok var mer opptatt av byggherrens rolle som
bestiller av tjenester fra Produksjon, fremfor rollen som kontrollør
av kvaliteten på produksjonsleveranser.
Flertallet registrerer at rapporten
peker på at man dermed skulle kontrollere ansatte fra egen etat
som hadde solid erfaring og kompetanse i bygging av tunneler. Dette
viste seg i ettertid å være problematisk.
Flertallet konstaterer at det
var klare svakheter i rolle og ansvarsdeling internt i Statens vegvesen,
og at det var uklart på hvilken måte man skulle følge opp den produksjonen
som skjedde i egen virksomhet.
Flertallet viser til at rapporten
slår fast at det synes klart at ansvars- og rolledeling mellom "Utbygging"
og "Produksjon" ikke var tilstrekkelig klarlagt på det tidspunkt
Hanekleivtunnelen og andre prosjekter ble bygget. Flertallet registrerer
at man i liten grad fulgte opp hvordan organisasjonsmodellen ble
praktisert.
Flertallet konstaterer videre
at de problemer som i ettertid er avdekket i forbindelse med bygging
av Hanekleivtunnelen, ikke ble rapportert fra prosjektet til vegsjefen
i fylket og vegdirektøren. Flertallet viser til at
Agendarapporten også slår fast at ledere i Vegvesenet synes å måtte
forholde seg til et utall av retningslinjer og styringssignaler,
og at dette kan ha hatt betydning for etatens evne til å etterleve
styringsretningslinjene fullt ut.
Flertallet viser til at Agendarapporten
fastslår at man gjennom utskillelsen av produksjonsoppgavene har
skapt et klart og entydig skille mellom bestiller- og utførerrollen. Flertallet har merket
seg at uklarheten som eksisterte mellom disse rollene på det tidspunkt
E18 i nordre Vestfold ble bygget, nå er ryddet av veien, og at dagens
organisering ikke gir mulighet for tilsvarende uklare ansvarsforhold. Flertallet er også
fornøyd med at undersøkelsen viser, etter Agendarapportens vurdering,
at det nå er klarhet i hvem man skal rapportere til i hele kjeden.
Flertallet har merket seg at
Agendarapporten også konkluderer med at det var uklart på hvilken
måte man skulle følge opp produksjonen som skjedde i egen virksomhet,
og at det manglet systematisk rapportering på kvaliteten i det arbeidet som
ble gjort.
Flertallet har også merket seg
prosjektlederen for E18 Vestfolds synspunkter i ettertid til denne konklusjonen
Flertallet merker seg imidlertid
at etatens rapportering om kvalitet bør forbedres, at styring av risiko
kan bli bedre, og at Statens vegvesen kan arbeide mer systematisk
med å ta erfaringer fra tidligere hendelser og prosjekt inn i styringen
av etaten.
Flertallet viser til at Samferdselsdepartementet
er enig med Agendarapporten på disse punktene. Flertallet registrerer
at Samferdselsdepartementet konstaterer at AGENDA Utredning &
Utvikling AS fant svakheter ved ansvarsforhold og styringssystem
i forbindelse med bygging av Hanekleivtunnelen, men har ikke funnet
tilsvarende på andre prosjekt fra den samme tidsperioden.
Flertallet registrerer at det
etter departementets vurdering kan tyde på at det var spesifikke problem
knyttet til forholdene og det konkrete prosjektet, og ikke nødvendigvis
et problem som var gjennomgående i organisasjonen. Flertallet vil
i denne sammenheng vise til Samferdselsdepartementets svar på komiteens
spørsmål nr. 17 i brev av 21. mai 2008 med notat fra Karl Høiland
og Arvid Veseth til vegdirektør Terje Moe Gustavsen datert 15. mai
2008. Flertallet har ingen kompetanse til å gå inn
og vurdere disse synspunkter opp mot det som står i Agendarapporten.
Flertallet er imidlertid glad
for at Samferdselsdepartementet vurderer situasjonen dit hen i dag at
Statens vegvesen nå er en organisasjon med klare ansvarsforhold
og styringssystem som i hovedsak er tilfredsstillende, og at de
forbedringspunkt som er omtalt i rapporten og i proposisjonen, stadig
blir forbedret på en tilfredsstillende måte.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet har
merket seg at det i saken gis en omfattende redegjørelse av system
for styring og rapportering i Statens vegvesen på bakgrunn av raset
i Hanekleivtunnelen på E18 i nordre Vestfold 25. desember 2006,
og som er basert på rapporter fra flere undersøkingsgrupper og arbeidsgrupper.
Disse medlemmer har merket seg
at hovedfunnet i den gjennomførte eksterne undersøkelsen i regi
av AGENDA Utredning & Utvikling AS er at det var flere klare
svakheter i rolle- og ansvarsfordelingen internt i Statens vegvesen
på den tiden Hanekleivtunnelen ble bygget.
Disse medlemmer har merket seg
følgende formulering fra Agendas rapport, side 9, under "Rapportens
hovedbudskap":
"Samlet sett synes det klart at ansvars- og rolledeling
mellom utbygging og produksjon ikke var tilstrekkelig klarlagt på
det tidspunktet Hanekleivtunnelen ble bygd. Inntrykket er at Vegdirektoratet
i for liten grad fulgte opp hvordan organisasjonsmodellen ble praktisert.
Vegdirektoratet bidro selv til å skape uklarhet gjennom å pålegge
forenklet byggherreoppfølgning av statens egenproduksjon uten å
avklare hvordan dette innvirket på ansvarsfordelingen mellom utbygging
og produksjon."
Disse medlemmer har merket seg
at dette er ytterligere omtalt i Agendarapporten på side 12:
"Når det gjelder byggherrerollens kontrollelement
påla grunnlagsdokumentet mindre kontroll med produksjon i egen regi.
Produksjonsavdelingen skulle rapportere til utbyggingsavdelingen
ut fra den avtalen som var inngått om utførelse av arbeidet. Det
skulle legges vekt på enkle rutiner. Samlede kostnader til ledelse
og oppfølgning i utbyggings- og produksjonsavdelingene skulle være
så lave så mulig i forhold til oppgavens omfang og vanskelighetsgrad.
Kontroll skulle ivaretas gjennom krav til dokumentasjon og rapportering. I følge retningslinjene var det ikke forutsatt
å være nødvendig med egen byggeleder for spesiell oppfølgning av
produksjon i egen regi. Dette hadde antagelig sin begrunnelse i
at man ikke skulle behøve å kontrollere egne ansatte på samme måte
som private entreprenører. På den annen side sier retningslinjene
at det ikke skulle stilles mindre krav til egen produksjon. Forenklet
kontroll og oppfølgning av produksjon vil nødvendigvis også medføre
en overføring av ansvar. Vegdirektoratet bidro ikke til å avklare dette
forholdet. Dette ga grunnlag for forskjellig praksis. Flere informanter
gir uttrykk for at det var en alminnelig oppfatning i etaten at
produksjon i egen regi skulle kontrolleres mindre enn produksjon
i regi av private entreprenører."
Utheving er gjort av disse medlemmer, som peker
på at dette fremstår som sterk kritikk av Vegdirektoratets ledelse. Disse
medlemmer anser at denne kritikken også rammer utbyggingsavdelingens
ledelse, men konstaterer at denne ledelsen fremstår uendret etter
skifte av vegdirektør.
Disse medlemmer har videre merket
seg rapporten fra Internrevisjonen i Statens vegvesen om mangelfull
sikring av Hanekleivtunnelen.
Disse medlemmer viser spesielt
til pkt. 5’s sammenfatning angående "organisasjonsform og ansvarsforhold",
som etter disse medlemmers syn også fremviser manglende
oppfølging fra overordnet ledelse, altså utbyggingsavdelingen.
Disse medlemmer viser også til
Samferdselsdepartementets svar på spørsmål nr. 17 i brev av 21. mai
2008 med notat fra Karl Høiland og Arvid Veseth til vegdirektør
Terje Moe Gustavsen datert 15. mai 2008.
Disse medlemmer har videre merket
seg Samferdselsdepartementets understrekning av at departementet
er enig med Agenda i at Vegvesenet har et potensial for forbedring
på viktige, konkrete områder; dokumentasjon og rapporteringsrutiner
av kvalitet og vurdering av risikoforhold i utbyggingsprosjekter. Disse medlemmer viser
til kapittel 7 i Agendarapporten som omhandler "styringssystemer
og ansvarsforhold innenfor dagens vegvesen". Disse medlemmer har
merket seg omtale av at utarbeiding av sluttrapporter som ofte kan
gi viktig erfaringsoverføring til senere prosjekter, ikke blir prioritert. Disse
medlemmer har videre merket seg rapportens merknader om
den såkalte "frivillighetskultur" når det gjelder etterlevelse av
styringssignaler og rapporteringskrav.
Disse medlemmer forutsetter at
Samferdselsdepartementet forsikrer seg om at nødvendig forbedring
gjennomføres og videreføres. Disse medlemmer har
i den forbindelse merket seg følgende utsagn i saken (side 3):
"Selv om krav til kvalitetssystem og rutiner er godt
skildret og gjort kjent, gjenstå det ennå en del når det gjelder
å sikre at systemer og rutiner blir forstått, dokumentert og rapportert".
Disse medlemmer legger til grunn
at Samferdselsdepartementet også forsikrer seg om at disse forhold
følges godt opp, spesielt med bakgrunn i at utbyggingsavdelingen
i Vegdirektoratet har uendret ledelse etter Hanekleivhendelsen og
de granskinger som er gjennomført i ettertid. Disse medlemmer forutsetter
at dette bl.a. gjøres gjennom ekstern(e) vurdering(er), og at Stortinget
på egnet måte holdes orientert om dette arbeidet.
På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende
forslag:
"Stortinget ber Regjeringen legge frem sak om etablering
av et system for klassifisering av det nasjonale vegnettet."
"Stortinget ber Regjeringen legge frem sak om
å utvide vegtrafikkloven til å omfatte bestemmelser om juridisk
ansvar for vegholder."
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at Regjeringen
i St.prp. 68 (2006–2007) foreslår å nedsette et offentlig utvalg
som skulle se på organiseringen av tilsynsoppgaver knyttet til vegsektoren,
med hovedformål å utrede behovet for et selvstendig tilsyn i vegsektoren.
Flertallet konstaterer at utvalget
vil legge fram sine konklusjoner og tilråding i saken i form av en
offentlig utredning innen utgangen av 2008.
Komiteens medlemmer fra Høyre.
Kristelig Folkeparti og Venstre vil i denne sammenheng vise
til sine merknader og forslag i Innst. S. nr. 141 (2006–2007).
Disse medlemmer mener at denne
saken viser at sammenblanding av roller, uklar ansvarsfordeling
og behov for frittstående kontrollorgan fortsatt aktualiserer opprettelsen
av et uavhengig veitilsyn.
Disse medlemmer mener at en frittstående
tilsynsmyndighet i større grad enn det som kommer fram i denne saken,
vil være bedre i stand til å etterprøve, stille spørsmål ved og
for øvrig fange opp mangler i Statens vegvesens virksomhet.
Disse medlemmer mener at et frittstående vegtilsyn
vil bidra til å forebygge slike uønskede hendelser i fremtiden og
å styrke trafikksikkerheten. Disse medlemmer vil
også peke på prinsippet om at kontroll- og tilsynsoppgaver må foregå
uavhengig av de partene som har sikkerhets- og økonomisk ansvar.
På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende
forslag:
"Stortinget ber Regjeringen opprette et frittstående
vegtilsyn."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser
til omtale i proposisjonen av utvalget som skal se på organiseringen
av tilsynsoppgaver knyttet til infrastruktur i vegsektoren.
Disse medlemmer viser til Fremskrittspartiets
forslag i Innst. S. nr. 141 (2006–2007). Disse medlemmer viser
til at trafikken på norske veger øker, samtidig som vegstandarden
stadig forringes. Disse medlemmer mener det haster med
å få på plass et helhetlig system for transporttilsyn som også omfatter
vegtilsyn, klassifisering og periodisk godkjenning av veger og innarbeiding
i vegtrafikkloven av bestemmelser om juridisk ansvar for vegholder.
På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende
forslag:
"Stortinget ber Regjeringen legge frem sak om etablering
av tilsyn med ansvar for virksomheten innenfor alle transportsektorene
samordnet med eksisterende Statens jernbanetilsyn og Luftfartstilsynet."