Det fagmilitære innspill til denne proposisjonen bygger
på forslagene i forsvarssjefens Forsvarsstudie 2007 (FS 07), som
ble lagt frem i november 2007. Forsvarssjefens anbefalte styrkestruktur
med tilhørende base- og støttestruktur og tilpasset personellstruktur
representerer hans syn på hvordan Forsvaret bør innrettes for fremtiden
med bakgrunn i oppgaver og studiens økonomiske ramme. Det er i anbefalingen
lagt betydelig vekt på å etablere en funksjonell balanse mellom
den operative strukturen og tilhørende base- og støttestruktur,
samt en tilsvarende balanse mellom strukturens totale ressursbehov
og den økonomiske rammen. Hovedfokus har vært på å sikre størst
mulig operativ evne og etablere et forsvar i langsiktig balanse
ved en helhetlig tilnærming til utvikling av Forsvarets struktur
i perioden 2009 til 2028, med fokus på perioden frem til 2016.
Langtidsproposisjonen som nå legges frem viderefører
hovedlinjene i Forsvarets utvikling fra de senere årene, og vil
gi Norge et moderne og kvalitativt godt forsvar med evne til å løse både
nasjonale oppgaver og oppgaver vi må løse i samarbeid med andre
- nasjonalt og internasjonalt. Forsvaret vil således fortsatt være
et fleksibelt sikkerhetspolitisk verktøy for våre myndigheter, med
evne til innsats både innenfor og utenfor landets grenser.
Forsvarssjefens anbefaling i Forsvarsstudie
07 er basert på en forutsetning der forsvarsbudsjettet videreføres
reelt på 2008-nivå i perioden 2009 til 2028. Reell videreføring
innebærer i denne sammenheng at budsjettutviklingen følger lønns-
og prisutviklingen i forsvarssektoren. Denne forutsetningen er sentral
i forhold til muligheten for at Forsvaret skal kunne opprettholde
og utvikle sin operative evne og etablere og vedlikeholde en forsvarsstruktur
i langsiktig balanse. Dersom det vedvarende kjøpekrafttapet videreføres,
vil det derimot raskt undergrave forsvarsstrukturen. Dette må i
så fall forventes å gi en aksellererende forvitringseffekt i årene
fremover, fordi det ikke lenger er mulig å tære på restene av et
redundant mobiliseringsforsvar, slik vi til nå har kunnet. Langtidsproposisjonen
legger opp til et fremtidig budsjettnivå som ligger 800 mill. kroner
per år over forsvarsstudiens økonomiske planforutsetning. Forsvarssjefen
er tilfreds med den prioriteringen av Forsvaret dette innebærer,
men understreker samtidig nødvendigheten av at dette budsjettnivået
følges opp i kommende års budsjetter. I motsatt fall vil en slik
økning være direkte skadelig for strukturutviklingen, fordi Forsvaret
i en slik situasjon vil starte oppbyggingen av et forsvar som det
på sikt viser seg at man likevel ikke vil kunne vedlikeholde, med
en økende ubalanse som resultat. Dette vil i så fall innebære fare
for store feilinvesteringer og representere svært dårlig anvendelse
av samfunnets ressurser. En budsjettutvikling der Forsvarets kjøpekraft
opprettholdes fra år til år er derfor av større betydning for strukturens
stabilitet enn budsjettnivået i utgangspunktet.
Forsvarssjefen har ingen kommentar til den videre
utvikling av Forsvarets strategiske ledelse, utover sterkt å fraråde
flyttingen av generalinspektørene med deres staber ut av Forsvarsstaben.
Dette vil i betydelig grad vanskeliggjøre den daglige styring av
etaten, og spesielt svekke mulighetene for løpende økonomistyring
ved at meget viktige kapitteleiere adskilles fra den sentrale økonomiforvaltning.
Langtidsproposisjonen viderefører forsvarssjefens
anbefaling om å etablere ett fellesoperativt hovedkvarter i Forsvaret.
Dette vil bringe større samsvar mellom kommandostrukturen og de
avdelinger som skal ledes, gi mer robuste fagmiljøer og forbedre
evnen til døgnkontinuerlig ledelse av operasjoner. Videre vil en
slik løsning forenkle kommandolinjene og samarbeidet med sivile
aktører, samtidig som evnen til ledelse av nasjonale operasjoner,
oppfølging av norske styrker i operasjoner i utlandet og gjennomføring
av større fellesoperative øvelser i Norge sikres. Tiltaket bidrar
også til en generell effektivisering av Forsvarets drift ved reduksjon
av infrastruktur og støttebehov på sikt.
Den operative strukturen som langtidsproposisjonen
foreslår er en moderne struktur med høy kvalitet som sikrer evne
til fellesoperasjoner og nødvendig interoperabilitet. Av særlig
betydning i så måte er økningen i mobilitet og deployeringsevne,
kombinert med økt evne til å operere i nettverk, både mellom egne
land-, sjø- og luftstyrker og med allierte og partnere. Den operative
strukturen er i begrenset grad tilgjengelig for operasjoner både
hjemme og ute, spesielt for Hærens del. Dette skyldes satsingen
på en videreføring av dagens hærmodell, der en betydelig del av
ressursene er bundet til vernepliktsbaserte utdanningsavdelinger.
Gitt den økende kompleksitet på moderne materiell og stigende kompetansekrav
har disse enhetene nasjonal operativ beredskapsverdi kun i de avsluttende måneder
av sin tjenestetid, samtidig som de ikke kan sendes utenlands. Deres
viktigste funksjon er derfor som rekrutteringsbrønn for korttidsverving
av mannskaper til internasjonale operasjoner.
Strukturen har likevel begrenset dybde og robusthet
på flere områder, noe som reduserer evnen til utholdenhet i operasjoner.
Med anbefalt styrkestruktur bør derfor Forsvarets bidrag til operasjoner
i utlandet i større grad enn til nå basere seg på bruk av hele strukturbredden,
det vil si anvendelse av operative enheter og avdelinger fra alle
forsvarsgrener for å gi utholdenhet internasjonalt. Ønsket om å
stå ute over tid med et substansielt styrkebidrag fra Hæren, ideelt
en bataljon, vil ikke være realiserbart, men dette bør etter forsvarssjefens
vurdering heller ikke være noen dimensjonerende ambisjon. Strukturen
er således på de fleste områder i tråd med forsvarssjefens anbefalinger,
men avviker fra denne primært i forhold til innretning og organisering
av landstyrkene. Videreføring av Skjold-klasse MTB vil under forutsetning
av økonomisk dekning styrke Sjøforsvarets evne til kystnære operasjoner.
Spørsmålet om hvilke operative baser og installasjoner som skal videreføres
utover dem det er et strengt behov for må forventes å komme opp
igjen i løpet av perioden, dersom økonomiske prioriteringer gjør det
nødvendig.
For å sikre både økonomisk og strukturell balanse,
og derved opprettholdelse og utvikling av Forsvarets operative evne
på lang sikt, anbefalte forsvarssjefen i Forsvarsstudie 07 en betydelig konsentrasjon
av likeartet virksomhet og nedleggelse av et større antall baser.
Forsvarssjefen er tilfreds med at langtidsproposisjonen med enkelte
unntak har lagt denne anbefalingen til grunn. Med usikkerheten som
etter fremleggelse av FS 07 preget problemstillingen rundt støy
fra nye kampfly, støtter forsvarssjefen derfor en tilnærming der
fremtidig lokalisering av kampfly, luftvern og basesett vurderes
i lys av prosessen knyttet til fremskaffelsen av nye kampfly. Det understrekes
likevel at etablering av en samlet base for kampflyene vil være
et sentralt strategisk tiltak for å bidra til langsiktig økonomisk balanse
og store operative synergieffekter. Dette tiltaket bør følgelig
gjennomføres så snart som mulig etter at gjenstående usikkerhet
er avklart. I lys av støyspørsmålets mulige konsekvenser for lokaliseringen
bør imidlertid muligheten for et tredje lokaliseringsalternativ
fortsatt holdes åpen. Forsvarssjefen er også av den oppfatning at
det fortsatt finnes et uutnyttet potensial for ytterligere konsentrasjon
av baser og virksomhet som, dersom det realiseres, ytterligere vil
bedre den funksjonelle balansen og derigjennom bidra til å sikre
opprettholdelse og videreutvikling av Forsvarets operative evne.
Det bør derfor gjennomføres vurderinger med sikte på å identifisere hvorledes
Forsvarets base- og støttestruktur best mulig kan videreutvikles
i så måte.
Et personellkorps med riktig sammensetning i forhold
til grad, kategori, alder og kompetanse er sentralt for å sikre
god oppgaveløsning og videreføre og videreutvikle Forsvaret som
et anvendbart og relevant sikkerhetspolitisk verktøy. Forsvarssjefen
har derfor lagt stor vekt på dette området i sin anbefaling. Videreutviklingen
av disponeringsordningen med fokus på presis kompetansestyring,
tjenestelige behov, økt lokal innflytelse og økt kontinuitet særlig
på lavere gradsnivåer, vil være viktige tiltak for å sikre Forsvaret
riktig kompetanse på alle nivåer i organisasjonen. Av særlig betydning
er arbeidet med å videreutvikle avdelingsbefalsordningen for å sikre
økt kontinuitet og erfaringsnivå på de lavere gradsnivåer. Langtidsproposisjonens
understrekning av behovet for å øke antall avdelingsbefal er således
helt i tråd med forsvarssjefens prioriteringer. Styrking av avdelingsbefalsordningen
og økning av antall avdelingsbefal har stor betydning for å øke sikkerheten
både i gjennomføringen av operasjoner og øvelser, og vil øke effektiviteten
til Forsvarets avdelinger.
Forsvarets utdanningssystem har i utgangspunktet
svært høy kvalitet og fungerer godt. Det er derfor ikke anbefalt
større endringer innenfor dette området. De justeringene som gjennomføres
vil tydeliggjøre generalinspektørenes ansvar og myndighet for utdanning
fra rekruttskolenivå til og med krigsskolenivå, og er i tråd med
forsvarssjefens anbefaling. Forsvarssjefen støtter også den helhetlige
og effektive utnyttelsen av Forsvarets samlede kompetansemiljøer
proposisjonen legger opp til, blant annet ved å styrke samarbeidet
mellom de skolene som gjennomfører akkreditert høgskoleutdanning.
I tillegg til samarbeid mellom Forsvarets egne skoler, bør samarbeidet
med både sivile utdanningsinstitusjoner i Norge og med utenlandske
kompetansemiljøer styrkes. Forsvarssjefen vil i denne sammenheng
særlig fremheve det potensial han mener ligger i en videreutvikling
av samarbeidet mellom Sverige og Norge innenfor videregående offisersutdannelse.
Verneplikten er avgjørende for evnen til å bemanne
Forsvarets enheter, spesielt de fredsoperative avdelingene. I tillegg
vil Heimevernet også i fremtiden være helt avhengig av vernepliktige. Videre
spiller verneplikten en avgjørende rolle i forhold til Forsvarets
rekrutteringsevne. Det er derfor avgjørende at verneplikten beholdes,
og praktiseres i tråd med Forsvarets behov. For å sikre vernepliktens
fortsatte legitimitet er det sentralt at de vernepliktige selv oppfatter
førstegangstjenesten som meningsfull. Forsvarssjefen vil understreke
at rettferdighet ifm praktisering av verneplikten etter de vernepliktiges
egen vurdering ikke dreier seg om at flest mulig skal tjenestegjøre,
men om at de som kalles inn kompenseres på en økonomisk og statusmessig rimelig
måte. Fokus på tjenestens innhold og kvalitet må derfor opprettholdes
og arbeidet med å heve statusen til de vernepliktige som gjennomfører
førstegangstjenesten må videreføres.
Langtidsproposisjonen legger opp til en endring av
sesjonsordningen som i hovedsak er i tråd med forsvarssjefens anbefaling,
men går ett steg lenger ved å anbefale at både del 1 og del 2 av den
nye sesjonsordningen gjøres obligatorisk for kvinner. Forsvarssjefen
ønsker å videreføre og intensivere arbeidet med å øke kvinneandelen
i Forsvaret, og ser obligatorisk sesjon for kvinner som et ledd
i dette arbeidet.
Langtidsproposisjonen legger opp til å videreføre
og følge opp kvalitetsreformen i Heimevernet, med spesiell vekt
på utrustning, treningsnivå og reaksjonsevne. Som grunnlag for videreføring
av kvalitetsreformen legges det opp til en reduksjon i antall distrikter.
Dette er i tråd med forsvarssjefens anbefaling. I tillegg legger proposisjonen
opp til en reduksjon av styrkestrukturen på 5 000 personell og en videreføring
av dagens tre kategorier av Heimevernsstyrker. Forsvarssjefen vurderer
det slik at Heimevernet er en av få deler av forsvarsstrukturen
som fortsatt er skalerbar og likevel økonomisk og kompetansemessig bærekraftig.
Anbefalt innretning vil i stort videreføre Heimevernets evne til
å beskytte viktig infrastruktur, støtte nasjonal krisehåndtering, forsterke
militær tilstedeværelse etter behov og yte støtte til det sivile
samfunn, dog med noe redusert utholdenhet eller lavere ambisjon
i forhold til antall sikringsobjekter. På lengre sikt vil det være
hensiktsmessig å vurdere om det er potensial for å utvikle større
synergi og økt operativ evne gjennom et tettere samarbeid, en funksjonsinndeling
eller en sammenslåing av Hæren og Heimevernet.
For små nasjoner er det i økende grad en utfordring
å kunne vedlikeholde en forsvarsstruktur med alle de enheter og
kapasiteter en slik struktur tradisjonelt har omfattet. Reduserte forsvarbevilgninger,
kombinert med økende priser på forsvarsmateriell og driftskostnadsvekst,
har ført til at enkelte operative elementer i strukturen, både i
Norge og i andre små land, er nede på eller raskt nærmer seg kritisk
masse, det vil si et nivå som verken er økonomisk eller kompetansemessig
bærekraftig. For å beholde flere av de kapasitetene små land i realiteten
ikke kan beholde hver for seg, blir det avgjørende å i økende grad
etablere flernasjonale samarbeidsløsninger, særlig innenfor logistikk
og styrkeproduksjon. Forsvarssjefen har i denne sammenheng, som
en del av Forsvarsstudie 07, gjennomført en mulighetsstudie sammen
med det svenske forsvaret. Studien viser at det er et betydelig
potensial for samarbeid med Sverige, både innenfor logistikk, trening,
øvelser, utdannelse og en rekke andre områder. Et eventuelt tettere
samarbeid med Sverige skal ikke være til hinder for, eller komme
istedenfor, allerede etablerte eller potensielle samarbeidsløsninger med
allierte eller andre nasjoner, men utgjøre et supplement til disse.
Det er en økende tendens til tettere europeisk forsvarssamarbeid
og integrasjon. Et norsk-svensk samarbeid på dette området vil derfor
være fremtidsrettet og i tråd med en slik utvikling. Langtidsproposisjonens
omtale av disse mulighetene er således i tråd med forsvarssjefens
anbefaling, og arbeidet med å konkretisere og operasjonalisere samarbeidsløsninger
innenfor denne rammen bør gis prioritet.
Forsvarssjefen har hatt to hovedmålsettinger med
sin militærfaglige anbefaling for Forsvarets videre utvikling fra
2009. For det første å videreutvikle et stående innsatsforsvar med
tidsriktige militære kapasiteter for å gi de politiske myndigheter
et sikkerhetspolitisk verktøy som gir handlefrihet til å kunne møte
kriser og utfordringer både nasjonalt og internasjonalt. For det
andre å utvikle et forsvar i langsiktig strukturell og økonomisk
balanse innenfor et budsjett som videreføres på 2008-nivå tillagt
årlig lønns- og priskompensasjon. Hovedtiltakene som er identifisert
for å etablere en forsvarsstruktur i langsiktig balanse er en betydelig
rasjonalisering av basestrukturen og samling av Forsvarets virksomhet
til færre steder for å redusere driftskostnadene, en økt satsning
på flernasjonalt samarbeid, særlig innenfor logistikk og styrkeproduksjon,
for å redusere kostnadene innenfor disse områdene og en nødvendig
reduksjon av operativ struktur gjennom fjerning av de relativt sett
minst kritiske og viktige kapasiteter.
Vurdert samlet og overordnet er langtidsproposisjonens
anbefalinger i stort i tråd med den utvikling forsvarssjefen mener
er nødvendig for at Forsvaret skal sikre størst mulig operativ evne, samtidig
som det etableres en struktur som er i langsiktig funksjonell og
økonomisk balanse. Proposisjonen forutsetter imidlertid et høyere budsjettnivå
enn det som har vært lagt til grunn for forsvarssjefens anbefaling.
Dette innebærer en prioritering av Forsvaret som forsvarssjefen ønsker
velkommen. Dersom en slik økning skal ha tilsiktet effekt, må det
imidlertid anlegges et langsiktig perspektiv for fremtidige budsjetter ved
at den foreslåtte økningen følges opp i kommende år med budsjetter
på minimum tilsvarende nivå, tillagt lønns- og priskompensasjon.
Forutsigbare budsjettrammer er derfor viktigere for Forsvaret enn
en kortvarig økning av budsjettene i ett eller noen få år.
Stabil og forutsigbar ressurstildeling kombinert med
et kontinuerlig fokus på skjerming av operativ evne ved å utnytte
det potensial om fortsatt finnes i base- og støttestrukturen, vil
kunne sikre et forsvar i langsiktig økonomisk og strukturell balanse,
med tilstrekkelig evne til å løse Forsvarets fremtidige oppgaver.