1. Samandrag

1.1 Bakgrunn

Europaparlaments- og rådsdirektiv 2006/123/EF om tjenester i det indre marked (tjenestedirektivet) ble vedtatt i EU 12. desember 2006. Direktivet anses som EØS-relevant.

Regjeringen ber om Stortingets samtykke til deltakelse i en beslutning i EØS-komiteen om innlemmelse av tjenestedirektivet i EØS-avtalen. Stortingets samtykke er nødvendig fordi gjennomføringen i norsk rett nødvendiggjør lovvedtak, og fordi innlemmelsen anses som en sak av særlig viktighet, jf. grunnloven § 26, annet ledd. For at Norge og de øvrige EØS/EFTA-statene ikke skal forsinke gjennomføringen av tjenestedirektivet, legges det opp til at Stortingets samtykke innhentes før det er truffet beslutning i EØS-komiteen.

Utkast til beslutning i EØS-komiteen og direktiv 2006/123/EF i uoffisiell norsk oversettelse følger som trykte vedlegg til proposisjonen.

1.2 Nærmere om tjenestedirektivet

1.2.1 Bakgrunnen for direktivet

Lik og ikke-diskriminerende rett til handel med tjenester er et grunnleggende prinsipp i EF-traktaten og i EØS-avtalen. Tjenestedirektivet bygger på dette prinsippet, slik det også er utviklet gjennom rettspraksis fra EF-domstolen og EFTA-domstolen. Tjenestesektoren står for ca. 70 prosent av BNP og sysselsetting i EU og EØS-området. Om lag 95 prosent av alle nye arbeidsplasser skapes i tjenestesektoren. Likevel utgjør handel med tjenester kun 20 prosent av all grenseoverskridende handel. Ifølge Europakommisjonen (Kommisjonen) skyldes dette bl.a. uklare nasjonale rettsregler, mangel på gjensidig tillit og proteksjonistiske tiltak. En oppstykking av det indre markedet for tjenester anses å ha en negativ innvirkning på hele den europeiske økonomien. Dette gjelder særlig for konkurranseevnen til små og mellomstore bedrifter (SMB), som er i overveiende flertall innenfor tjenestesektoren.

Formålet med tjenestedirektivet er å forenkle handelen med tjenester, fjerne unødvendige handelshindringer, gjøre det enklere å etablere virksomhet, øke forbrukerbeskyttelsen ved kjøp av tjenester og skape flere arbeidsplasser. Samtidig ønsker man å sikre en avansert europeisk, sosial modell. EUs institusjoner legger i gjennomføringen av det indre marked vekt på en rett balanse mellom åpenhet i tjenestesektoren, og å bevare offentlige tjenester, sosiale rettigheter og forbrukerrettigheter.

Tjenestedirektivet skal bidra til å fjerne ubegrunnede og unødvendige administrative krav som hindrer etablering og handel med tjenester. Medlemsstatene kan imidlertid beholde gjeldende krav til en tjeneste eller tjenesteyter eller innføre nye, dersom de er begrunnet i visse nærmere bestemte samfunnshensyn, ikke innebærer forskjellsbehandling basert på nasjonalitet, og er forholdsmessige.

1.2.2 Hovedinnholdet i direktivet

EUs forslag til tjenestedirektiv ble vedtatt av Rådet og Europaparlamentet 12. desember 2006. Gjennomføringsfristen for medlemsstatene er 3 år fra dagen etter offentliggjøringen i Den europeiske unions tidende, dvs. 28. desember 2009. Det samme vil gjelde for EØS/EFTA-statene ved innlemmelse av direktivet i EØS-avtalen. Direktivet gjelder i utgangspunktet alle tjenester som er omfattet av EØS-avtalen. Tjenestedirektivet viser til definisjonen av begrepet tjenester i EF-traktaten artikkel 50, som tilsvarer EØS-avtalen artikkel 37. Tjenester omfatter all økonomisk tjenestevirksomhet som normalt ytes mot betaling. Det er juridiske personer, dvs. foretak og enkeltmannsforetak, som omfattes av reglene om tjenester.

Det legges til grunn at tildeling og bruk av tillatelse til leting etter og utvinning av petroleum faller utenfor tjenestedirektivets virkeområde. Det samme gjelder transport av produsert gass fra produksjonsstedet på kontinentalsokkelen til endelig ilandføringssted. Disse aktiviteter vil være regulert av EUs konsesjonsdirektiv og gassmarkedsdirektiv II. Videre drøfter fortalen punkt 34 offentlige og offentlig finansierte tjenester, og fastslår blant annet at kurs tilbudt etter et nasjonalt utdanningssystem faller utenfor tjenestedirektivets virkeområde.

Tjenestedirektivet unntar i artikkel 2 nr. 2 en rekke tjenestesektorer fra direktivets virkeområde, herunder finansielle tjenester, elektronisk kommunikasjon, transporttjenester inkludert havnetjenester, helsetjenester, pengespilltjenester, audiovisuelle tjenester, bemanningsforetak, sosiale tjenester og private sikkerhetstjenester.

Videre følger det av artikkel 3 at andre rettsakter, som for eksempel utsendingsdirektivet og yrkeskvalifikasjonsdirektivet, går foran tjenestedirektivet ved konflikt.

Utøvelse av offentlig myndighet faller utenfor EØS-avtalen og tjenestedirektivet.

Når det gjelder offentlige tjenester, gjelder tjenestedirektivet kun for tjenester som er av økonomisk karakter. Dette følger av tjenestebegrepet. Videre gjelder direktivet kun dersom disse tjenestene er konkurranseutsatte. Det pålegger ikke medlemsstatene å liberalisere offentlige tjenester, og hindrer ikke rekommunalisering av offentlige tjenester som er satt ut på anbud. Direktivet presiserer videre at det ikke berører medlemsstatenes adgang til å velge hvordan offentlige tjenester skal organiseres og finansieres.

Det fremgår uttrykkelig av tjenestedirektivet artikkel 1 nr. 6 at det ikke berører medlemsstatenes arbeidsrett, verken i lov, kontrakt eller i tariffavtaler. Direktivet berører heller ikke forhandling, inngåelse eller anvendelse av tariffavtaler, eller retten til arbeidskamp. I den grad arbeidsrett er berørt av EØS-avtalen i dag, vil EØS-avtalen fremdeles regulere dette området, ikke tjenestedirektivet. Det er i dag et generelt prinsipp at nasjonal rett må "respektere", eller være i "samsvar med", fellesskapsrettens regler. Nasjonal rett kan ikke stride mot reglene i EF-traktaten/EØS-avtalen eller andre direktiver eller forordninger. Tjenestedirektivet endrer ikke på dette prinsippet.

1.2.2.1 Etablering

Tjenestedirektivet fastsetter at tjenesteytere er underlagt reglene i den staten der de er etablert (etableringsstaten). Dette er i samsvar med gjeldende EØS-rett. Dersom det kreves tillatelse for å drive en tjenestevirksomhet, skal kravene som stilles overfor tjenesteyteren være ikke-diskriminerende, begrunnet i tvingende allmenne hensyn og forholdsmessige. Det kan ikke stilles krav om at man skal ha en bestemt nasjonalitet, eller være bosatt i det landet man ønsker å etablere seg i. Det kan heller ikke stilles krav om at man kun skal kunne være etablert i én medlemsstat.

1.2.2.2 Midlertidig tjenesteyting

Tjenestedirektivets artikkel 16 sier at vertsstaten (den staten der tjenesteyteren utfører tjenester på midlertidig basis) skal respektere tjenesteyteres rett til å yte tjenester på midlertidig basis på deres territorium. Bestemmelsen gjenspeiler retten til å yte tjenester i EØS-avtalen.

Vertsstaten kan anvende sine regler overfor tjenesteytere fra andre EØS-stater så lenge de er begrunnet i hensynet til offentlig orden, offentlig sikkerhet, helse eller miljø. I tillegg må reglene være ikke-diskriminerende og forholdsmessige. Muligheten for regulering av virksomheten til midlertidige tjenesteytere er noe innskrenket sammenlignet med reglene i EØS-avtalen. Mens EØS-avtalen aksepterer at nasjonale krav til midlertidig tjenesteyting kan være begrunnet i alle tvingende allmenne hensyn, er det kun de fire hensynene som er nevnt ovenfor som kan begrunne nasjonale krav etter tjenestedirektivet. Alle unntakene som gjelder for tjenestedirektivet generelt, gjelder også for reglene om midlertidig tjenesteyting.

Det er gjort egne unntak i artikkel 17 fra bestemmelsene om midlertidig tjenesteyting, som kommer i tillegg til unntakene som gjelder for hele direktivet. Dette gjelder blant annet for tjenester av allmenn økonomisk interesse. Virkningen av unntaket er at offentlige tjenester ikke er omfattet av reglene om midlertidig tjenesteyting. Det er også gjort spesifikke unntak for posttjenester og tjenester knyttet til elektrisitet, gass og vann, avfallstjenester, og forhold regulert av yrkeskvalifikasjonsdirektivet.

Direktivet sier videre uttrykkelig at regler som følger av utsendingsdirektivet (96/71/EF) er unntatt fra reglene om midlertidig tjenesteyting.

1.2.2.3 Administrativ forenkling

Tjenestedirektivet gir i kapittel 2 regler som pålegger medlemsstatene å kartlegge og forenkle administrative prosedyrer for tjenesteytere.

Det skal opprettes nasjonale kontaktpunkter i hver medlemsstat, der tjenesteytere skal få all informasjon som er nødvendig for å starte en virksomhet. Tjenesteyteren skal også kunne fullføre søknadsprosedyrer gjennom kontaktpunktet. I Norge er det besluttet at Altinn skal videreutvikles til å bli et slikt kontaktpunkt. Nærings- og handelsdepartementet har opprettet et samarbeid med Brønnøysund-registrene for å gjennomføre dette. Både norske og utenlandske tjenesteytere vil kunne bruke Altinn til å få informasjon og søke om nødvendige tillatelser.

1.2.2.4 Tilsyn og administrativt samarbeid

Tjenestedirektivet kapittel 6 gir regler om tilsyn og administrativt samarbeid. Myndighetene i etableringsstaten og vertsstaten har plikt til å samarbeide om tilsynet med tjenesteytere. Direktivets plikt til samarbeid om tilsyn vil kunne gi bedre muligheter til å holde kontroll med tjenesteytere enn i dag. I dag plikter ikke tilsynsmyndigheter å samarbeide over landegrensene. For å gjøre tilsynssamarbeidet lettere har Europakommisjonen utviklet et elektronisk verktøy kalt Internal Market Information System (IMI).

1.3 Konstitusjonelle forhold

Ettersom direktivet krever lovendring samt må antas å være av særlig viktighet, må Stortingets samtykke til deltakelse i EØS-komitébeslutningen innhentes, jf. Grunnloven § 26, andre ledd.

For å hindre at Norge forsinker gjennomføringen av tjenestedirektivet, legger Regjeringen frem en proposisjon om innhenting av Stortingets samtykke før vedtaket fattes i EØS-komiteen. Det vil dermed ikke være nødvendig for Norge å ta forbehold om konstitusjonelle prosedyrer ved beslutningen i EØS-komiteen.

Det er ikke ventet at det vil skje vesentlige endringer i utkastet til beslutning i EØS-komiteen. Dersom den endelige tekst skulle avvike vesentlig fra det utkastet som er lagt fram i denne proposisjonen, vil saken bli lagt fram for Stortinget på nytt.

1.4 Beslutning i EØS-komiteen

I forbindelse med EØS-komiteens beslutning om innlemmelse tas det sikte på en erklæring som understreker at det ikke er noe til hinder for å føre en ambisiøs politikk mot sosial dumping når tjenestedirektivet innlemmes i EØS-avtalen. I erklæringen vil det blant annet bli presisert at tjenestedirektivet ikke berører trepartssamarbeidet mellom arbeidstakere, arbeidsgivere og Regjeringen, allmenngjøring av tariffavtaler, eller statens myndighet til å bestemme i hvilken grad tjenester skal utføres av det offentlige eller være gjenstand for konkurranse.

1.5 Forholdet til norsk rett

1.5.1 Innledning

Tjenestedirektivet inneholder både bestemmelser som retter seg til myndighetene i en stat, bestemmelser som stiller krav til nasjonalt regelverk og bestemmelser som gir rettigheter og plikter til private.

Direktivet vil kreve nasjonal gjennomføring på flere måter. Direktivets krav om kontaktpunkt krever administrative beslutninger knyttet til opprettelse og drift. Også reglene om administrativt samarbeid mellom nasjonale tilsynsmyndigheter krever løsninger i praksis for hvordan dette skal gjennomføres, herunder tilkobling til et elektronisk verktøy. Nasjonalt regelverk skal gjennomgås og rapporteres. I tillegg må bestemmelser som gir rettigheter og plikter til private, gjennomføres i lov. I den grad direktivets bestemmelser innebærer plikter for kommunene, må det også nedfelles i lov.

1.5.2 Kartlegging av norsk rett

Etter at tjenestedirektivet ble vedtatt i EU, har Nærings- og handelsdepartementet ledet en arbeidsgruppe bestående av representanter fra berørte departement, for å gå opp grensene mot norsk rett og vurdere behov for eventuelle lov- eller forskriftsendringer, i tillegg til eventuelle andre konsekvenser av en gjennomføring av tjenestedirektivet i norsk rett.

Resultatene av kartleggingen viser at norsk rett i utgangspunktet inneholder få av de i proposisjonen nevnte restriksjoner overfor tjenesteytere, og at de aller fleste kan opprettholdes etter innlemmelse av tjenestedirektivet fordi de er ikke-diskriminerende, er begrunnet i tvingende allmenne hensyn og er forholdsmessige. Ut over behov for å vedta forskrift til inkassoloven og eventuelle behov for endringer i regelverket for eiendomsmeklingstjenester, er det kun avdekket behov for endring av forskrift til brukthandelslova.

Etter innlemmelse av tjenestedirektivet i EØS-avtalen skal resultatene av kartleggingen rapporteres til EFTAs overvåkingsorgan innen 28. desember 2009. Kommisjonen og EFTAs overvåkingsorgan skal videresende alle EØS-statenes rapporter til hver av statene, og de skal da evalueres gjennom en periode på seks måneder.

1.5.3 Eksterne utredninger

I arbeidet med å kartlegge konsekvensene av en gjennomføring av tjenestedirektivet i norsk rett har det blitt innhentet følgende 9 eksterne utredninger om direktivet:

• 1. Vurdering av samfunns- og næringsøkonomiske konsekvenser for Norge, levert av NUPI v/Leo A. Grünfeld i januar 2005.

• 2. Utredning som reviderer og videreutvikler den tidligere utredningen fra 2005 av NUPI v/Leo A. Grünfeld om samfunnsøkonomiske konsekvenser av tjenestedirektivet, levert av Menon Business Economics v/Leo A. Grünfeld og Gjermund Grimsby 3. mars 2008.

• 3. Gjennomgang av unntakene i det foreslåtte tjenestedirektivet, levert av professor Ola Mestad, Senter for Europarett, Universitetet i Oslo, 10. september 2006.

• 4. Utredning om virkningen av at opprinnelseslandsprinsippet ble tatt ut av tjenestedirektivet, levert av professor Finn Arnesen, Senter for Europarett, Universitetet i Oslo, 22. juni 2006.

• 5. Utredning om hvilke konsekvenser tjenestedirektivet kan ha for Regjeringens arbeid mot sosial dumping, levert av FAFO i samarbeid med professor i arbeidsrett Stein Evju, juridisk fakultet, Universitet i Oslo, 29. februar 2008.

• 6. Utredning om hva direktivet betyr for løsning av oppgaver i offentlig regi og brukerne av offentlige tjenester, levert av professor Erling Hjelmeng, juridisk fakultet, Institutt for privatrett, Universitetet i Oslo, 22. februar 2008.

• 7. Utredning om hva direktivet betyr for løsning av oppgaver i offentlig regi og brukerne av offentlige tjenester – en økonomisk/administrativ tilnærming, levert av professor Bjarne Jensen, Høgskolen i Hedmark, 1. mars 2008.

• 8. Utredning om hvilke konsekvenser tjenestedirektivet vil ha for norske forbrukere og deres rettigheter i tilfeller der tjenesteyter er etablert i et annet EØS-land og utfører tjenesten i Norge, levert av advokatfirmaet Wikborg Rein 29. februar 2008.

• 9. Utredning om tjenestedirektivets mulige innvirkning på tjenester som ikke er omfattet av direktivet, levert av Advokatfirmaet Hjort 3. mars 2008.

Hovedkonklusjonene i utredningene viser at tjenestedirektivet ikke vil ha negative virkninger dersom det gjennomføres i norsk rett.

1.5.4 Gjennomføringslovgivning

Selv om det kun er avdekket enkelte behov for endringer i eksisterende lover og forskrifter som følge av tjenestedirektivet, inneholder direktivet flere bestemmelser som gir rettigheter eller plikter til private. En korrekt gjennomføring av tjenestedirektivet krever at slike bestemmelser nedfelles i lov eller forskrift. Det er ikke noen eksisterende lov hvor bestemmelsene i direktivet naturlig hører hjemme, eller som kan hjemle en forskrift som gjennomfører direktivet.

1.5.5 Høring

Nærings- og handelsdepartementet sendte forslag til gjennomføringslov på høring 1. juli 2008, og vil fremme en egen odelstingsproposisjon med forslag til lovvedtak.

Høringsinstansene er oppført i vedlegg 3 til denne proposisjonen. I høringsnotatet ble det gjort rede for konsekvensene av en eventuell gjennomføring av tjenestedirektivet i norsk rett. Forslag til gjennomføringslovgivning ble også fremlagt. Høringsinstansene ble blant annet bedt om å komme med merknader til gjennomføringsmåte, herunder om bestemmelsene i direktivet burde gjennomføres i lov eller forskrift. Dette var den fjerde offentlige høringen om tjenestedirektivet som ble gjennomført i Norge.

I den siste høringen reiste flere arbeidstakerorganisasjoner, politiske partier og interesseorganisasjoner spørsmål om hvorvidt direktivet kan hindre Regjeringens arbeid mot sosial dumping, og om vi vil kunne forbeholde grunnleggende samfunnstjenester for offentlig sektor. LO grunngir sitt syn med at det oppleves usikkerhet om fire elementer: 1) om tjenestedirektivet er til hinder for tiltak mot sosial dumping, 2) om allmenngjøringsinstituttet kan videreføres, 3) om grunnleggende samfunnsoppgaver fortsatt kan løses gjennom offentlig sektor og 4) om tjenestedirektivet berører nasjonale arbeidsrettslige spørsmål eller er til hinder for den norske modellen for trepartssamarbeid. Om usikkerheten på disse punktene ikke fjernes, mener LO at Norge bør reservere seg mot tjenestedirektivet. Disse punktene er vesentlige også for Regjeringen. Det følger av redegjørelsen i proposisjonen at Regjeringen er trygg på at dette er ivaretatt. YS, NITO, Akademikerne, Spekter og arbeidsgiverorganisasjonene er på sin side opptatt av at tjenestedirektivet vil kunne fjerne unødvendige handelshindringer samtidig som det sikrer god kontroll med tjenesteytere gjennom administrativt samarbeid, og at tjenestedirektivets regler trer i kraft i Norge samtidig som i øvrige EØS-land.

Arbeidsrettslige forhold og tiltak mot sosial dumping

Det har vært avgjørende for Regjeringen å sikre at tiltakene mot sosial dumping, slik de er nedfelt i Regjeringens to handlingsplaner, ikke er problematiske i henhold til tjenestedirektivet. Det står uttrykkelig i tjenestedirektivet artikkel 1 nr. 6 at arbeidsrett ikke berøres av direktivet. Tjenestedirektivet presiserer også i artikkel 1 nr. 7 at det ikke berører utøvelsen av grunnleggende rettigheter, som retten til å forhandle om, inngå og håndheve tariffavtaler og retten til arbeidskamp. I direktivet artikkel 3 nr. 1 a) er det videre presisert at utsendingsdirektivet skal gå foran tjenestedirektivet. Dette innebærer at tiltak begrunnet i arbeidsrettslige forhold eller HMS-forhold vil kunne gjennomføres uten å støte mot tjenestedirektivet.

De nye dommene fra EF-domstolen på arbeidsrettens område (Viking Line, Laval, Rüffert og Luxemburg) har ikke betydning verken for rekkevidden av eller innholdet i tjenestedirektivet. Disse avgjørelsene er truffet på grunnlag av EF-traktatens bestemmelser om rett til å etablere seg og yte tjenester i andre EØS-land, og utsendingsdirektivet. Selv om det skulle komme opp tilsvarende saker fremover etter at tjenestedirektivet er trådt i kraft i EU, vil slike saker måtte avgjøres etter reglene i EF-traktaten og utsendingsdirektivet. Tjenestedirektivet gjør ingen endring i dette.

Etter Regjeringens syn utgjør ikke de fire dommene noe stort problem for vårt arbeid mot sosial dumping. Regjeringen legger likevel betydelig vekt på å følge med på utviklingen i EU på dette rettsområdet. Regjeringen er innstilt på å bruke de kanaler vi har for å forsøke å påvirke utviklingen i ønsket retning.

Tjenestedirektivet endrer ikke mulighetene til å iverksette tiltak mot sosial dumping, sammenlignet med i dag. Direktivet er ikke til hinder for de allerede gjennomførte tiltakene i Regjeringens første handlingsplan eller de nye tiltakene som er foreslått i handlingsplan 2. Tjenestedirektivet er heller ikke til hinder for et solidaransvar og en forbedring og effektivisering av dagens allmenngjøringsordning, som er begrunnet i arbeidsrettslige hensyn.

Arbeidet og innsatsen mot sosial dumping vil også i fortsettelsen være en kontinuerlig prosess, der utviklingen på arbeidsmarkedet følges tett og behov for eventuelle ytterligere tiltak må vurderes løpende. Det er viktig å understreke at heller ikke eventuelle ytterligere tiltak mot sosial dumping vil kunne hindres av tjenestedirektivet, så lenge tiltakene er begrunnet i arbeidsrettslige hensyn.

Regjeringen er kjent med at det også foreligger utredninger mv. hvor det hevdes at tjenestedirektivet vil føre til mer sosial dumping og at direktivet vil legge begrensninger på mulighetene for å innføre tiltak for å verne arbeidstakerne, jf. særlig De Factos rapporter, senest fra april 2008, "EUs Tjenestedirektiv og kampen mot sosial dumping", som er laget av Roar Eilertsen og Stein Stugu. Konklusjonene i denne utredningen bygger imidlertid på en vurdering av forholdene knyttet til utsendingsdirektivet, EF-traktatens/EØS-avtalens bestemmelser samt EF-domstolens avgjørelser som er beskrevet i proposisjonen, og er som sådan ikke en vurdering av konsekvensene av tjenestedirektivet. Regjeringen kan dermed ikke se at De Factos utredning dokumenterer eller begrunner at tjenestedirektivet skulle ha noen direkte eller selvstendig betydning, for eksempel for innføring av et solidaransvar eller andre arbeidsrettslige tiltak mot sosial dumping.

Offentlige tjenester

Mulighetene for å løse samfunnsmessige oppgaver gjennom offentlig sektor påvirkes ikke av tjenestedirektivet. Det fremgår uttrykkelig av direktivet at det ikke berører medlemsstatenes organisering og finansiering av offentlige tjenester. Direktivet berører dermed ikke statens eller kommunenes adgang til å bestemme hvorvidt tjenester skal privatiseres, konkurranseutsettes eller rekommunaliseres. Nasjonale myndigheter definerer selv hvilke tjenester som skal konkurranseutsettes. Dette må imidlertid gjøres i tråd med konkurransereglene i EØS-avtalen, på samme måte som i dag.

Helse- og omsorgsdepartementet, som har ansvar for en rekke viktige offentlige tjenester i Norge, vurderer avgrensningen i tjenestedirektivet mot offentlige tjenester, inkludert helsetjenester, som tilfredsstillende. Kunnskapsdepartementet melder i sin høringsuttalelse at de ikke har funnet behov for å endre lovgivningen på sine ansvarsområder som følge av direktivet. Offentlige myndigheter beholder sine styringsmuligheter over offentlige og offentlig finansierte tjenester.

Tjenestedirektivet regulerer kommersielle tjenester som ytes av tjenesteytere etablert i en EØS-stat. Offentlige tjenester er derfor i utgangspunktet omfattet av tjenestedirektivet bare hvis tjenestene er av økonomisk karakter og er konkurranseutsatt. Slike tjenester omtales i direktivet som tjenester av allmenn økonomisk interesse. For denne typen offentlige tjenester gjelder likevel bare tjenestedirektivets regler om etablering, og ikke direktivets regler om midlertidig tjenesteyting. Dette betyr at kravene i eventuelle tillatelsesordninger skal være ikke-diskriminerende, begrunnet i tvingende allmenne hensyn, forholdsmessige, klare og objektive, og tilgjengelige og forutsigbare. Dette er også vilkår som gjelder i dag, jf. EF-domstolens rettspraksis. På dette punktet er tjenestedirektivet derfor en samling og stadfesting av dagens rett.

1.6 Administrative og økonomiske konsekvenser

1.6.1 Generelt

De økonomiske virkningene for næringslivet ved en innlemmelse av tjenestedirektivet i EØS-avtalen og gjennomføring i norsk rett, vil blant annet avhenge av hvor mye handelen med tjenester endrer seg i årene fremover.

Tjenestedirektivet kan imidlertid gjøre det lettere å møte noen av utfordringene som økt handel kan medføre, gjennom økte tilsynsmuligheter som følge av administrativt samarbeid.

1.6.2 Administrativt samarbeid

Tjenestedirektivet stiller krav til administrativt samarbeid mellom tilsynsmyndighetene i EØS-statene, ved bruk av det elektroniske verktøyet IMI. Dette skal ikke medføre mer arbeid for myndighetene, men tvert imot effektivisere det administrative samarbeidet som til en viss grad pågår allerede. IMI vil gjøre samarbeidet i EØS-området mer oversiktlig og effektivt ved at de ulike myndighetene arbeider innenfor ett og samme elektroniske system, på tvers av statsgrensene. EØS-reglene om beskyttelse av personopplysninger i direktiv 95/46/EF og forordning 45/2001/EF skal følges ved utveksling av informasjon i IMI. Det eneste som kreves for å ta i bruk IMI til administrativt samarbeid er tilgang til PC med internettilgang. De ansvarlige myndighetene må ut over det sørge for at brukerne av systemet deltar på en kort opplæring i regi av Nærings- og handelsdepartementet. Nærings- og handelsdepartementet vil dessuten opprette en hjelpetjeneste for brukerne.

1.6.3 Nasjonalt kontaktpunkt

Opprettelse av nasjonalt kontaktpunkt skal bidra til at det blir enklere for tjenesteytere å etablere seg i en stat eller å drive midlertidig tjenesteyting i andre EØS-stater enn der man er etablert. Næringsdrivende vil kunne få bedre oversikt over hvilke krav som gjelder i andre EØS-stater, og spare tid og penger på at all informasjon og alle søknadsprosesser finnes tilgjengelig på ett sted.

Etablering og drift av det nasjonale kontaktpunktet gjennom Altinn-portalen vil kreve ressurser hos Brønnøysund-registrene. I tillegg vil myndighetene som har ansvar for ulike registrerings- og tillatelsesordninger måtte sette av ressurser for å tilrettelegge nødvendig informasjon og nødvendige søknadsprosesser elektronisk via Altinn-portalen. På sikt forventes det imidlertid å bidra til en forenkling og effektivisering, også for offentlige myndigheter. Utviklingen av elektroniske tjenester i det offentlige vil dessuten bli bedre samordnet innenfor sektorer som dekkes av tjenestedirektivet. Det kan gi positive ringvirkninger for utviklingen av elektroniske forvaltningsløsninger i andre sektorer. Det understrekes at Stortinget ikke med dette forventes å ta stilling til finansieringen. Eventuelle bevilgningsbehov vil bli forelagt Stortinget i de ordinære budsjettprosessene.

1.7 Konklusjon og tilrådning

Norges åpne økonomi er avhengig av at den internasjonale handelen fungerer for å opprettholde høy sysselsetting og verdiskaping. Det må forhindres at norsk næringsliv blir diskriminert gjennom å bli stilt overfor andre regler enn næringslivet i de statene vi handler mest med, nemlig EU-statene. I tråd med Soria Moria-erklæringen har det vært et hovedmål for Regjeringen å unngå et tjenestedirektiv som fører til sosial dumping. Regjeringen arbeidet derfor aktivt for å påvirke innholdet i direktivet før det ble vedtatt. Direktivet ble endret på flere punkter fra Kommisjonens opprinnelige forslag. Samtlige utredninger om tjenestedirektivet som Regjeringen har fått gjennomført, konkluderer med at direktivet ikke vil ha negative konsekvenser av betydning i Norge. Heller ikke den siste høringen avdekker negative konsekvenser. Høringsnotatet, de eksterne utredningene og de gjennomførte høringsrundene om tjenestedirektivet har gitt Regjeringen et godt grunnlag til å fatte beslutning om innlemmelse av tjenestedirektivet i EØS-avtalen.

Tjenestedirektivet øker forutsigbarheten ved handel med tjenester, og er ikke til hinder for tiltakene mot sosial dumping, allmenngjøringsinstituttet, eller at samfunnsoppgaver løses i offentlig sektor. Nasjonal arbeidsrett kan berøres av EØS-avtalen, men ikke av tjenestedirektivet.

Nærings- og handelsdepartementet tilrår at Norge deltar i en beslutning i EØS-komiteen om innlemmelse av direktiv 2006/123/EF om tjenester i det indre marked (tjenestedirektivet) i EØS-avtalen.

Utenriksdepartementet slutter seg til dette.

2. Merknader frå komiteen

Komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Gunvor Eldegard, Sigrun Eng, Steinar Gullvåg, Sigvald Oppebøen Hansen og Arne L. Haugen, frå Framstegspartiet, Hans Frode Kielland Asmyhr, Kåre Fostervold og Øyvind Korsberg, frå Høgre, Torbjørn Hansen og Elisabeth Røbekk Nørve, frå Sosialistisk Venstreparti, Inge Ryan, frå Kristeleg Folkeparti, Ingebrigt S. Sørfonn, frå Senterpartiet, leiaren Ola Borten Moe, og frå Venstre, Leif Helge Kongshaug, viser til St.prp. nr. 34 (2008–2009), der Regjeringa ber om Stortinget sitt samtykke til å innlemma tenestedirektivet (direktiv 2006/123/EF om tenester i den indre marknaden) i EØS-avtala. Direktivet vart vedteke i EU i 2006, og Noreg har frist for gjennomføring innan desember 2009.

Fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemene frå Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at etableringsretten og fri rørsle av tenester har vore norsk rett sidan 1. januar 1994, etter EØS-lova § 1. Det er i samsvar med gjeldande EØS-rett når tenestedirektivet slår fast at tenesteytarar er underlagt reglane i den staten der dei er etablerte (etableringsstaten). Tenestedirektivet sine regler om retten til å yte grenseoverskridande tenester i tenestedirektivet er òg i samsvar med retten til å yte tenester i EØS-avtala.

Fleirtalet viser òg til at Noreg ved tiltreding til EØS-avtala aksepterte at endelege avgjersler om fortolking av EØS-rettsakter blir tekne av domstolane.

Eit anna fleirtal, alle unnateke medlemen frå Sosialistisk Venstreparti, har merka seg at direktivet har som mål å forenkla tenestehandelen i EØS-området, og gjera regelverket på dette området meir føreseieleg og betre enn det er i dag. Direktivet slår fast at tenesteytarar er underlagt reglane i den staten der dei er etablerte.

Dette fleirtalet viser til at Noreg har ein open økonomi, og at vi difor er avhengige av at den internasjonale handelen fungerer for å kunne halde oppe den høge sysselsettinga og verdiskapinga me har her i landet. EU er Noreg sin største handelspartnar, og over 80 pst. av all norsk utanrikshandel går føre seg med våre samarbeidspartnarar i EØS.

Dette fleirtalet er opptatt av at vårt næringsliv ikkje skal bli diskriminert ved at dei blir stilt overfor andre reglar enn det næringslivet har i dei landa me handlar mest med.

Fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemene i Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at alle dei eksterne utgreiingane om tenestedirektivet som Regjeringa har fått gjort, konkluderer med at direktivet ikkje vil ha monalege negative konsekvensar i Noreg. Fleirtalet viser til at det går klart fram av tenestedirektivet at det ikkje har noko å seie for organisering, finansiering eller liberalisering av offentlege tenester, og at det heller ikkje legg føringar på kommunane sin tilgang til å privatisere, konkurranseutsette eller rekommunalisera offentlege tenester.

Som det går fram av St.prp. nr. 34 (2008–2009) punkt 2.2, gjeld tenestedirektivet berre for offentlege tenester som er av økonomisk karakter. Fleirtalet er kjend med at sosialtenester som er omfatta av helse- eller sosiallovgivinga, er unntatt frå direktivet som følgje av uttrykkelege unntak i direktivet for helse og sosialtenester. Fleirtalet viser til brev frå nærings- og handelsministeren datert 12. februar 2009 (lagt ved innstillinga), der det går fram at andre offentlege tenester som ikkje er konkurranseutsett, som til dømes vatn og avløp, heller ikkje er omfatta av direktivet. Renovasjon vil vere omfatta av direktivet dersom tenestene er konkurranseutsett, men det vil då berre vere direktivet sine reglar om etablering som gjeld dersom dette ikkje er regulert i eit anna EU-regelverk.

Fleirtalet har òg merka seg at ingen arbeidsrettslege reglar, eller reglar om helse, miljø og tryggleik på arbeidsplassen, vert regulert av tenestedirektivet. Det er slått uttrykkeleg fast i tenestedirektivet sin artikkel 1 nr. 6 at arbeidsrett ikkje vert berørt av tenestedirektivet.

Forholdet mellom partane i arbeidslivet blir heller ikkje endra, og heller ikkje retten til å forhandla om, inngå og handheve tariffavtaler og retten til arbeidskamp.

Fleirtalet er kjend med at dommane frå EF-domstolen i Viking Line-, Laval-, Rüffert- og Luxemburg-sakene, som ofte blir sett i samanheng med tenestedirektivet, ikkje har betyding for verken rekkevidda av eller innhaldet i tenestedirektivet. Avgjerdene i desse sakene er tatt på grunnlag av EF-traktaten sine føresegn om rett til å etablere seg og yte tenester i andre EØS-land og utsendingsdirektivet. Om det skulle komme opp tilsvarande saker i framtida og etter at tenestedirektivet har tredd i kraft i EU, vil slike saker måtte avgjerast etter reglane i EF-traktaten og utsendingsdirektivet. Fleirtalet har merka seg at tenestedirektivet ikkje endrar på dette.

Fleirtalet har merka seg at tenestedirektivet ikkje er til hinder for tiltaka mot sosial dumping eller allmenngjeringsinstituttet. Fleirtalet viser til at sosial dumping er eit problem me allereie har her i landet, og at Regjeringa sitt arbeid på dette området held fram.

Fleirtalet er kjend med at heller ikkje den siste høyringsrunden avdekka negative konsekvensar av direktivet. LO stilte i høyringa fire sentrale spørsmål om tenestedirektivet, som mellom anna dreier seg om grunnleggjande samfunnstenester som til dømes transport, helsetenester, trygdelovgjeving og offentleg utdanning, og om desse kan halde fram i offentleg regi. Vidare om den norske modellen for trepartssamarbeid for lønns- og inntektssamarbeid kan halde fram, og det same gjeld allmenngjering av tariffavtalar. Fleirtalet er samd i at desse punkta også er viktige og har merka seg at LO under den opne komitéhøyringa i saka slo fast at dei signala som er gitt i høve til desse fire føresetnadane, er positive, og at LO er nøgd med dei avklaringar som er gjort frå Regjeringa.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Venstre vil vise til at det er viktig å sørge for effektfulle virkemidler for å motvirke sosial dumping i arbeidslivet. Utgangspunktet for dette skal likevel være å sikre utenlandske arbeidstakere gode lønns- og arbeidsvilkår, ikke motvirke konkurranseelementet i lønnsdannelsen. Arbeidet mot sosial dumping har dessverre like mye vært et arbeid for å forhindre konkurranse på lønn, ikke å sikre utenlandske arbeidstakere gode vilkår. Dette er en innfallsvinkel til arbeidet mot sosial dumping som disse medlemmer tar prinsipiell avstand fra.

Disse medlemmer mener den viktigste faktoren i arbeidet mot sosial dumping er tilsynsvirksomheten. Det er gjennom en styrking av Arbeidstilsynet at en vil ha mulighet til å avsløre de useriøse aktørene i arbeidslivet, og bidra til at utenlandske arbeidstakere får de arbeidsforhold de skal ha.

Disse medlemmer viser til Ot.prp. nr. 56 (2006–2007) Om lov om endringer i arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven (innleie, påseplikt for oppdragsgivere og innsynsrett for tillitsvalgte mv.), hvor Regjeringen fremmet en rekke innstramninger som skulle bidra til mindre sosial dumping. Stortingets behandling, jf. Innst. O. nr. 92 (2006–2007), avdekket at mange av de tiltak som der ble foreslått og som ble vedtatt av et flertall i Stortinget, bygde på forutsetninger som ikke i tilstrekkelig grad kunne dokumentere effekt, og som i visse tilfeller viste betydelig faglig og juridisk uenighet mellom Arbeids- og inkluderingsdepartementets og Justisdepartementets lovavdeling. I forbindelse med behandlingen ble det fremsatt et forslag fra Fremskrittspartiet, Høyre og Venstre om å utarbeide en sjekkliste for oppdragsgivere, som ivaretar den enstemmige intensjonen om å skape et regelverk til bekjempelse av sosial dumping, samtidig som det er effektivt, ubyråkratisk og ikke svekker rammevilkår for næringslivet:

"Stortinget ber Regjeringen utarbeide en sjekkliste med konkrete kontrollpunkter som oppdragsgiver skal kreve dokumentert hos et bemanningsforetak eller en underentreprenør ved kontraktsinngåelse. Listen kan blant annet bygge på følgende punkter:

• Dokumentasjon for at underentreprenøren har avgitt løfte om å følge kravene til lønns- og arbeidsvilkårene i allmenngjøringsforskriftene

• Dokumentasjon for at underentreprenørene er registrert hos og har sendt opplysninger til skattemyndighetene

• Dokumentasjon for at underentreprenøren er registrert i Brønnøysundregistrene

• Krav om fremleggelse av skatteattest

• Krav om fremleggelse av firmaattest fra hjemlandet."

Disse medlemmer viser til at forslaget dessverre ikke fikk tilslutning fra et flertall i Stortinget. Disse medlemmer er likevel fremdeles overbevist om at forslaget, i sammenheng med styrking av Arbeidstilsynet, ville ført til en inngående og varig kamp mot useriøse aktører i arbeidslivet og derved avdekket sosial dumping, enn forslag som i stor grad bare kan karakteriseres som symbolpolitikk.

Komiteens medlemmer fra Høyre viser derfor til sine merknader i forbindelse med behandlingen av St.prp. nr. 1 (2006–2007) og St.prp. nr. 1 (2007–2008), jf. Budsjett-innst. S. nr. 15 (2006–2007) og Budsjett-innst. S. nr. 15 (2007–2008), hvor bevilgningen til Arbeidstilsynet er styrket i Høyres alternative statsbudsjett for de respektive år. Denne styrkingen videreføres i Høyres alternative statsbudsjett for 2009, hvor bevilgningen økes med 5 mill. kroner utover Regjeringens ramme.

Fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemen frå Sosialistisk Venstreparti, viser til at direktivet slår fast at det skal opprettast nasjonale kontaktpunkt i kvart medlemsland, der tenesteytarar skal få all informasjon dei treng for å kunne starte verksemd der. Fleirtalet ser det som føremålstenleg at Altinn vert eit slikt kontaktpunkt her i landet.

Fleirtalet merker seg at etablering og drift av kontaktpunktet vil krevje ressursar hos Brønnøysund-registrene. Fleirtalet meiner det er svært viktig at etablering av kontaktpunktet ikkje vil gå på bekostning av det pågåande forenklingsarbeidet med Altinn II, da dette arbeidet er eit viktig ledd i å redusere bedriftene sine administrative kostnader.

Et annet flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, mener det er bra at direktivet bidrar til å fjerne unødvendige administrative krav som hindrer fri etablering og handel med tjenester. Dette flertallet vil fremheve de mulighetene som åpner seg i det europeiske markedet for norske tjenesteleverandører gjennom tjenestedirektivet som vil sørge for likeverdige konkurransevilkår i hele EØS-området.

Dette fleirtalet har merka seg at det i løpet av handsaminga av tenestedirektivet har blitt framsett ei rekke påstandar om negative konsekvensar av direktivet. Desse påstandane har vorte utreda, og dette fleirtalet har merka seg at det i St.prp. nr. 34 (2008–2009) kapittel 5.3 er orientert om dei 9 eksterne utgreiingane om tenestedirektivet som Regjeringa har fått gjort. Etter dette fleirtalet sitt syn gjer St.prp. nr. 34 (2008–2009) på ein god måte greie for dei konsekvensane som implementering av tenestedirektivet vil ha for norsk rett.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Venstre viser til at Regjeringen brukte svært lang tid på å fremme denne saken for Stortinget, noe disse medlemmer er kritiske til. Norge har klare offensive interesser i at tjenestedirektivet blir vedtatt. Disse medlemmer viser til at forslaget også er viktig for norsk økonomi gjennom at det bekrefter Norges fortsatte tilslutning til EØS-avtalen, og mener at Regjeringens sendrektighet har skapt unødvendig usikkerhet til skade for norske bedrifter og arbeidsplasser.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at tilstedeværende statsråder fra Sosialistisk Venstreparti (statsrådene Halvorsen, Aasland, Solheim, Grande Røys og Solhjell) og tilstedeværende statsråder fra Senterpartiet (statsrådene Navarsete, Meltveit Kleppa, Brekk og Riis-Johansen) i forbindelse med Regjeringens behandling av tjenestedirektivet uttalte:

"Etter en samlet vurdering har vi kommet til at vi ikke kan gi vår tilslutning til tilrådningen om samtykke til deltakelse i EØS-komiteens beslutning om innlemmelse i EØS-avtalen av direktiv 2006/123/ EF av 12. desember 2006 om tjenester i det indre marked (tjenestedirektivet). Vi legger særlig vekt på at tjenestedirektivet etter vårt syn kan hindre tiltak mot sosial dumping og sette faglige rettigheter under press, samtidig som vi mener det utfordrer nasjonal styringsrett over viktige samfunnsområder og skaper usikkerhet om grunnleggende samfunnsoppgaver fortsatt kan ivaretas gjennom offentlig sektor. Direktivets bestemmelser gir rom for tolkning fra EF-domstolens side, og det vil ikke være mulig å gi garantier for at domstolens rettpraksis vil ivareta de hensyn vi mener må sikres."

Desse medlemene viser til at grunnlova pålegg statsrådar å ta dissens om dei meiner at "Kongens Beslutning er stridende mot Statsformen eller Rigets Love". I moderne norsk politisk historie er dissensar i regelen alvorlege uttrykk for meiningsskilnader i riksstyret. I regjeringane til Einar Gerhardsen var det til dømes 34 dissensar; i Per Borten si regjeringstid var talet 37. Desse medlemene meiner at dissensen til arbeidarpartistatsråd Knut Hoem i 1972 er særskilt relevant i dagens situasjon. Hoem fekk tilført protokollen frå statsrådet "at han fant at det forhandlingsresultat som var oppnådd overfor Det europeiske fellesskap for så vidt gjelder fisket innanfor den norske fiskerigrense, ikkje gir tilstrekkelig sikkerheit for at fisket i fiskerisonene på 12 og 6 nautiske mil kan forbeholdes norske fiskarar etter 31. desember 1982". Desse medlemene vil hevda at dissensen som gjeld tenestedirektivet er sydd over same leist: Direktivet kan utfordra nasjonal styringsrett og skapa uvisse knytt til grunnleggjande samfunnsoppgåver og -utfordringar. Difor vert det rasjonelt å tenkja og handla i samsvar med føre-var-prinsippet. I fråvær av sikre og bindande garantiar som viser og berrlegg fylgjene av direktivet, tilrår desse medlemene at Stortinget ikkje bør stø innleming av tenestedirektivet i EØS-avtalen.

Desse medlemene viser til at Stortinget gav samtykke til ratifikasjon av EØS-avtalen i 1992 i samsvar med reglane i Grunnloven § 93. Denne legitime overføringa av makt og mynde til overnasjonale organ har derimot hatt ei rekkje utilsikta konsekvensar – delvis i strid med dei opplysningane som låg føre då Stortinget vedtok å slutta seg til avtalen. Desse medlemene viser til at norsk handlefridom og samfunnsstyring på viktige felt som heimfallsordning, differensiert arbeidsgjevaravgift og alkoholpolitikk, har vorte utfordra og endra som fylgje av EØS-avtalen. Desse medlemene stør dei dissenterande statsrådane frå Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet når dei ber til torgs kritisk mistru og tvil knytt til i dag uana konsekvensar som implementering av tenestedirektivet vil kunna medføra.

Disse medlemmer viser til at handelen med tjenester vil øke i tiden framover og at økningen vil ha mange positive sider. Den økte tjenestehandelen, og med den økt konkurranse mellom bedrifter og land, må foregå på en måte som sikrer arbeidstakere anstendige lønns- og arbeidsvilkår.

Desse medlemene meiner det er uklart kva for tenester som er unnatekne frå direktivet, og viser i det høve til brev frå Nærings- og handelsdepartementet, dagsett 25. februar 2009. Desse medlemene meiner det er uklart om det er innhaldet av tenesta, om tenesteytar er offentleg eller privat, eller etter kva for lov tenesta er regulert, som er avgjerande for om tenesta er omfatta av direktivet.

Desse medlemene viser til at EU-rådet i juni 2006 vedtok at ein del sektorar som er unnatekne tenestedirektivet, anten fordi dei vert regulerte av eigne direktiv eller av di EU-parlamentet ville halda dei utanfor rekkjevidda av direktivet, kontinuerleg skal vurderast opp mot regelverket i direktivet. Det skal gjelda for energiforsyning, vassforsyning, post og utdanning. Desse medlemene meiner såleis at tenestedirektivet og Rådets vedtak i sum skaper uvisse rundt om den nasjonale styringsretten til å avgjera korleis grunnleggjande samfunnsoppgåver i framtida skal løysast i skjeringspunktet mellom offentleg, privat og friviljug sektor.

Disse medlemmer viser også til at EU-parlamentet uttaler at domstolens tolkning av utsendingsdirektivet ikke er i samsvar med formålet til lovgiver. Parlamentet ba derfor Kommisjonen om å utarbeide nødvendige lovforslag for å skape samsvar mellom lovgivers intensjon og domstolens tolkning, noe Kommisjonen har avslått. De negative virkningene av domstolens tolkning får også følger for tjenestedirektivet, ikke minst fordi utsendingsdirektivet går foran tjenestedirektivet ved konflikt. Det innebærer, etter disse medlemmers mening, at tjenestedirektivet ikke bidrar til å redusere de negative konsekvensene av utsendingsdirektivet.

Disse medlemmer viser til at LO i sin høringsuttalelse stilte opp følgende fire punkter som sentrale for LO:

• 1. At tjenestedirektivet ikke er til hinder for tiltak som er igangsatt mot sosial dumping, samt at ytterligere tiltak som LO har krevd – herunder solidaransvar – blir iverksatt og kan gjennomføres.

• 2. At allmenngjøringsinstituttet kan videreføres og utvikles.

• 3. At nasjonal styringsrett over viktige samfunnsområder kan beholdes og at grunnleggende samfunnsoppgaver fortsatt kan løses gjennom offentlig sektor – herunder helse, sosiale tjenester, skole, transport og produksjon av elektrisk kraft.

• 4. At tjenestedirektivet ikke berører nasjonale arbeidsrettslige spørsmål eller er til hinder for den norske modellen for trepartssamarbeid.

Disse medlemmer viser videre til at LO-sekretariatet i sin høringsuttalelse også skrev at: "(F)lere av LOs medlemsforbund har gjort vedtak om at Regjeringen må benytte reservasjonsretten, basert på usikkerhet om virkningen av å innføre tjenestedirektivet. Så lenge det eksisterer usikkerhet om disse punkter deler LO dette synet". Disse medlemmer har ikke registrert at LO-sekretariatet har endret standpunkt i denne saken. Store LO-forbund, som Fagforbundet, Fellesforbundet og EL&IT Forbundet, har vedtatt at Norge bør reservere seg mot direktivet.

Disse medlemmer viser videre til at disse punktene er vesentlige også for Regjeringen og at "Regjeringen er trygg på at dette er ivaretatt".

Disse medlemmer viser videre til proposisjonen og til brev fra Nærings- og handelsdepartementet (NHD), datert 6. mars 2009 (vedlagt), der Regjeringen viser til at det tas sikte på å vedta en erklæring som først og fremst skal sikre at de punktene som er sentrale for LO, ivaretas. I et tidligere brev fra NHD til komiteen, datert 25. februar 2009, står det at det er laget et utkast til felleserklæring som er forelagt Kommisjonen. Det konkrete innholdet i en slik erklæring eller om man har kommet fram til enighet med Kommisjonen, fremgår ikke av proposisjonen eller korrespondansen. Disse medlemmer mener at behovet for en felleserklæring viser at det kan være uklart i hvilken grad de hensyn LO legger vekt på, er ivaretatt. Det er heller ikke betryggende at uklarhetene ikke er ryddet av veien. Disse medlemmer er derfor ikke trygge på at LOs fire punkter er ivaretatt hvis tjenestedirektivet innlemmes i EØS-avtalen.

Desse medlemene viser til siste lekk i dissensen, som nettopp legg vekt på at tenestedirektivet opnar for tolking frå EF-domstolen si side og at "det ikke vil være mulig å gi garantier for at domstolens rettspraksis vil ivareta de hensyn vi mener må sikres." Desse medlemene stør desse vurderingane, og meiner dette er endå eit uttrykk for korleis EØS-avtalen representerer ei samfunnsutvikling der overnasjonalt juridisk skjønn vert overordna både lokale og nasjonale politiske avvegingar og vegval tufta på folkestyrde mandat og folkeleg veljarkontroll.

Desse medlemene meiner såleis at dissensen til statsrådane frå Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet er konstruktiv all den tid han stadfester at dynamikken i EØS-avtalen krev vedvarande merksemd, kritisk søkjelys og nasjonalt medvit. Etter ei samla vurdering går desse medlemene mot framlegget frå (eit knapt og svakt fleirtal i) Regjeringa om at Stortinget bør gje samtykke til å innlema tenestedirektivet i EØS-avtalen.

Disse medlemmer vil på denne bakgrunn stemme imot at Stortinget gir sitt samtykke til deltagelse i en beslutning i EØS-komiteen om innlemmelse i EØS-avtalen av direktiv 2006/123/EF av 12. desember 2006 om tjenester i det indre marked (tjenestedirektivet).

Medlemen i komiteen frå Kristeleg Folkeparti har stor forståing for dei som er usikre på dette direktivet, og har ikkje tatt lett på handsaminga av denne saka. Denne medlemen har hatt eigne møter med sentrale representantar for norsk fagrørsle. Denne medlemen har óg retta spørsmål til Regjeringa for å avklara om den er trygg på at direktivet vil oppfylla dei krava LO har stilt, noko Regjeringa har stadfesta at den er, jf. brev til komiteen av 6. mars 2009 (lagt ved møteboka) frå statsråd Sylvia Brustad.

Denne medlemen strekar under at direktivet omhandlar ein av dei fire fridomane i Roma-traktaten, og at det difor er ein sentral del av EØS-avtalen. Denne medlemen viser til at Kristelig Folkeparti er tilhengar av EØS-avtalen, og at dersom Noreg ikkje hadde slutta seg til direktivet ville det kunne skapt uro om EØS-avtalen og svekka tryggleik for norske arbeidsplassar over heile landet.

Denne medlemen viser til at LO i si høyringsfråsegn streka under følgjande fire punkt som sentrale:

• 1. at tenestedirektivet ikkje er til hinder for tiltak som er sett i gang mot sosial dumping, samt at ytterlegare tiltak som LO har kravd – mellom anna solidaransvar – vert sett i verk og kan gjennomførast

• 2. at allmenngjeringsinstituttet kan vidareførast og utviklast

• 3. at nasjonal styringsrett over viktige samfunnsområde kan oppretthaldast og at grunnleggjande samfunnsoppgåver framleis kan løysast gjennom offentleg sektor, mellom anna helse, sosiale tenester, trygdelovgjeving, skule, transport og produksjon av elektrisk kraft

• 4. at tenestedirektivet ikkje omhandlar nasjonale arbeidsrettslege spørsmål eller er til hinder for den norske modellen for trepartssamarbeid.

Denne medlemen legg til grunn nemnde brev til komiteen frå statsråd Sylvia Brustad av 6. mars 2009, der det mellom anna heiter følgjande:

"Direktivet er (…) ikke til hinder for den norske modellen for trepartssamarbeid. Som jeg nevnte innledningsvis er de ovennevnte punktene vesentlige for regjeringen. Det tas derfor sikte på at det i forbindelse med EØS-komiteens beslutning om innlemmelse av direktivet i EØS-avtalen, vedtas en erklæring som understreker at det ikke er noe til hinder for å føre en ambisiøs politikk mot sosial dumping når tjenestedirektivet innlemmes i EØS-avtalen. I erklæringen vil det blant annet bli presisert at tjenestedirektivet ikke berører trepartssamarbeidet mellom arbeidstakere, arbeidsgivere og regjeringen, allmenngjøring av tariffavtaler, eller statens myndighet til å bestemme i hvilken grad tjenester skal utføres av det offentlige eller være gjenstand for konkurranse. Det følger av det som er sagt ovenfor sammen med redegjørelsen at regjeringen er trygg på at de punktene LO peker på, er ivaretatt."

Denne medlemen meiner at dersom det skulle visa seg at LOs krav ikkje skulle verta oppfylt, må Stortinget handsama spørsmålet om tenestedirektivet på nytt.

Denne medlemen fremmar på denne bakgrunn følgjande forslag:

"Stortinget ber Regjeringa om å leggja fram spørsmålet om tenestedirektivet for ny handsaming i Stortinget, dersom det skulle visa seg at LOs fire krav til direktivet ikkje vert oppfylt."

3. Forslag frå mindretal

Forslag frå Kristeleg Folkeparti:

Stortinget ber Regjeringa om å leggja fram spørsmålet om tenestedirektivet for ny handsaming i Stortinget, dersom det skulle visa seg at LOs fire krav til direktivet ikkje vert oppfylt.

4. Fråsegn frå arbeids- og sosialkomiteen

Utkast til innstilling ble 17. mars 2009 oversendt arbeids- og sosialkomiteen til uttalelse.

Arbeids- og sosialkomiteen uttaler i sitt brev av 23. mars 2009 til næringskomiteen at de ikke har noen merknader til næringskomiteens utkast til innstilling, og at de viser til de respektive partiers merknader i innstillingen.

5. Fråsegn frå utanrikskomiteen

Utkast til innstilling ble 23. mars 2009 oversendt utenrikskomiteen til uttalelse. Utenrikskomiteen uttaler følgende i sitt brev til næringskomiteen av 1. april 2009:

Utenrikskomiteen har behandlet den foreløpige innstilling til ovennevnte stortingsproposisjon i sitt møte i dag og har følgende merknader til innstillingen:

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til sine respektive partiers merknader i innstillingen fra næringskomiteen og slutter seg til disse.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til Fremskrittspartiets merknader i innstillingen fra næringskomiteen og støtter disse. Disse medlemmer mener at globaliseringen representert ved frie åpne markeder og handel med varer og tjenester på tvers av landegrensene gjennom de siste tiår har løftet milliarder av mennesker ut av fattigdom. Det er disse medlemmers mening at det i frie, åpne økonomier er større sannsynlighet for at befolkningen nyter fulle demokratiske rettigheter. De landene som sakker akterut i globaliseringen, er ofte de samme landene som innskrenker grunnleggende friheter for sin befolkning.

Komiteens medlemmer fra Høyre viser til Høyres merknader i innstillingen fra næringskomiteen og slutter seg til disse. Disse medlemmer viser for øvrig til St.meld. nr. 15 (2008–2009) som konstaterer at globalisering har gitt Norge en betydelig velferdsgevinst. Meldingen slår videre fast at økonomisk globalisering ikke har svekket den norske velferdsstaten eller den nordiske modellen.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at tjenestedirektivet har som mål å øke konkurransen om å yte tjenester på tvers av grensene i EU. Formålet med dette er å bedre unionens konkurransekraft i forhold til andre regioner. Disse medlemmer mener det er uklokt å bygge opp et økonomisk system som etterstreber at store deler av arbeidsstyrken til enhver tid er mobil. Dette svekker viktige gruppers deltakelse i demokratiske prosesser og familiers mulighet til å leve sammen. I USA har et mobilt arbeidsmarked med sterk konkurranse om arbeidskraft ført til lave reallønninger i forhold til kostnadsnivå for store grupper.

Disse medlemmer ønsker utveksling av arbeidskraft over landegrensene, men mener at lovverket må sikre at en slik utveksling ikke tar form av sosial dumping. Svekkelse av lønns- og arbeidsvilkår vil true den nordiske velferdsmodellen som er basert på arbeidstakeres skatteevne.

Økt konkurranse om å yte tjenester vil føre til at konkurransen øker mellom arbeidstakerne som skal yte disse tjenestene. Den økte konkurransen mellom arbeidstakere øker faren for sosial dumping. Disse medlemmer mener at faren for sosial dumping er spesielt stor i et arbeidsmarked som omfatter 28 land hvor mange millioner er arbeidsløse. I tillegg preges dette arbeidsmarkedet av store forskjeller i lønns- og arbeidsvilkår, i regelverk og i vilkår for fagorganisering. Direktivet vil gjøre det enklere å yte tjenester i Norge fra selskap etablert i land med dårligere lønns- og arbeidsvilkår, svak fagbevegelse og svakt utbygd tilsyn med forhold i arbeidslivet. Dette innebærer økt press på eksisterende lønns- og arbeidsvilkår. Dette presset vil være størst i de deler av arbeidslivet der det ikke er tariffavtaler. Dette økte presset vil føre til at situasjonen for lavtlønte blir vanskeligere.

6. Tilråding frå komiteen

Tilrådinga frå komiteen vert fremma av medlemene frå Arbeidarpartiet, Framstegspartiet, Høgre, Kristeleg Folkeparti og Venstre.

Komiteen har elles ingen merknader, viser til proposisjonen og rår Stortinget til å gjere følgjande

vedtak:

Stortinget samtykkjer til deltakelse i en beslutning i EØS-komiteen om innlemmelse i EØS-avtalen av direktiv 2006/123/EF av 12. desember 2006 om tjenester i det indre marked (tjenestedirektivet).

Vedlegg 1

Brev fra Nærings- og handelsdepartementet v/statsråden til næringskomiteen, datert 12. februar 2009

St.prp. nr. 34 (2008-2009) Om samtykke til deltakelse i en beslutning i EØS-komiteen om innlemmelse i EØS-avtalen av direktiv 2006/123/EF om tjenester i det indre marked (tjenestedirektivet)

Jeg viser til brev av 5. februar 2009 hvor Næringskomiteen har spørsmål knyttet til behandlingen av St.prp. nr. 34 (2008)-2009).

I brevet vises det til at det i den åpne høringen om tjenestedirektivet ble stilt spørsmål om hvorvidt kommunale hjemmetjenester, renhold og VAR-tjenester (vann, avløp og renovasjon) omfattes av direktivet.

Tjenestedirektivet regulerer kommersielle tjenester som ytes av tjenesteytere etablert i en EØS-stat. Offentlige tjenester er derfor i utgangspunktet omfattet av tjenestedirektivet bare hvis tjenestene er av økonomisk karakter og er konkurranseutsatt. Slike tjenester omtales i direktivet som tjenester av allmenn økonomisk interesse. Det er dessuten kun etableringsreglene i direktivet som gjelder. Se nærmere om dette i Stortingsproposisjonen pkt. 2.2 og pkt. 5.5.1. Det må vurderes konkret hvorvidt den enkelte tjeneste er en offentlig tjeneste som omfattes av direktivet.

Når det gjelder kommunale hjemmetjenester vil disse i Norge normalt være tjenester som er omfattet av helse- eller sosiallovgivningen og som derfor er offentlige tjenester som er unntatt fra direktivet jf. de spesifikke unntakene for helsetjenester og sosialtjenester. I andre land kan det normale være at slike tjenester ikke er offentlige, og der vil de dermed være omfattet av direktivet.

Når det gjelder hjemmetjenester som ikke omfattes av helse- eller sosiallovgivningen, som for eksempel private hjemmehjelpstjenester, som tilbys i markedet i tillegg til de kommunale hjemmehjelpstjenestene, vil disse anses som alminnelige kommersielle tjenester, og tjenestedirektivet gjelder.

Når det gjelder renhold, vil dette i all hovedsak være tjenester som tilbys i markedet i dag og som ikke anses som offentlige. Disse tjenestene omfattes da av tjenestedirektivet. Direktivet hindrer imidlertid ikke at slike tjenester gjøres om til offentlige, ikke-konkurranseutsatte tjenester dersom det skulle være politisk ønskelig.

På samme måte står vi fritt til å organisere vann, avløp og renovasjon på den måten vi finner det mest hensiktsmessig. Noen kommuner har i dag konkurranseutsatt renovasjon, men fordi renovasjon anses som en offentlig tjeneste, gjelder kun etableringsreglene i tjenestedirektivet. Det er gjort unntak i tjenestedirektivet for reglene om midlertidig tjenesteyting når det gjelder konkurranseutsatte offentlige tjenester. Det betyr at dersom noen vil etablere seg innenfor renovasjonssektoren i Norge, skal kravene i eventuelle tillatelsesordninger være ikke-diskriminerende, begrunnet i tvingende allmenne hensyn, forholdsmessige, klare og objektive, og tilgjengelige og forutsigbare. Dette er også vilkår som gjelder i dag, jf. EF-domstolens rettspraksis.

Så langt vi er kjent med, er ikke vann- og avløpstjenester konkurranseutsatt i noen kommuner i Norge. Dermed er dette rene offentlige tjenester som ikke omfattes av direktivet. Dersom en kommune skulle ønske å konkurranseutsette vann- og avløpstjenester, vil det på samme måte som for renovasjon kun være etableringsreglene i direktivet som gjelder, som følge av unntaket i direktivet for midlertidig tjenesteyting når det gjelder konkurranseutsatte offentlige tjenester. Det er vel uansett tvilsomt om noen vil selge denne typen tjenester i Norge kun på midlertidig basis. Det naturlige er antagelig at man i tilfelle etablerer virksomhet på mer permanent basis. Dette unntaket har derfor neppe så stor praktisk betydning.

Oppsummert kan det sies at kommunale hjemmetjenester er unntatt fra direktivet som følge av uttrykkelige unntak i direktivet for helse- og sosialtjenester. Andre offentlige tjenester som ikke er konkurranseutsatt, som for eksempel vann og avløp, er ikke omfattet av direktivet. Renovasjon vil være omfattet av direktivet dersom tjenestene er konkurranseutsatt, men det vil kun være etableringsreglene i direktivet som gjelder.

Næringskomiteen ber videre om kommentar til Nei til EUs påstand under høringen om at firmaer som tilbyr hjemmetjenester, med direktivet i hånd kan kreve at denne typen tjenester skal konkurranseutsettes.

Det fremgår uttrykkelig av tjenestedirektivets artikkel 1 at det ikke berører medlemsstatenes organisering og finansiering av offentlige tjenester. Stat og kommuner beholder sin adgang til å bestemme om tjenester skal privatiseres, konkurranseutsettes eller rekommunaliseres. Nasjonale myndigheter definerer selv hvilke tjenester som skal konkurranseutsettes. Dette må imidlertid som i dag, gjøres i tråd med konkurransereglene i EØS-avtalen. Mulighetene for å løse samfunnsmessige oppgaver gjennom offentlig sektor påvirkes derfor ikke av tjenestedirektivet.

Til sist viser Næringskomiteen til utsagn under høringen om at negative konsekvenser av direktivet ikke er omtalt i stortingsproposisjonen, blant annet FAFOs bekymringer for hvorvidt den såkalte anti-kontraktørklausulen kan opprettholdes dersom tjenestedirektivet implementeres i norsk rett.

Det har ikke vært gjort forsøk på å dekke over noen av direktivets konsekvenser. Det er riktig at FAFO påpekte at den såkalte anti-kontraktørklausulen i forskrift om offentlige anskaffelser, ville kunne være i strid med tjenestedirektivet. Fornyings- og administrasjonsdepartementet, som har ansvar for regelverket, har imidlertid foretatt sin egen vurdering av om anskaffelsesforskriftens tiltak mot kontraktørvirksomhet er i strid med tjenestedirektivet. Etter deres vurdering har gjennomføring av tjenestedirektivet ikke konsekvenser for forskriften om offentlige anskaffelser.

Vedlegg 2

Brev fra Nærings- og handelsdepartementet v/statsråden til næringskomiteen, datert 25. februar 2009

Spørsmål fra Stortingets næringskomité om St.prp. nr. 34 om samtykke til innlemmelse av tjenestedirektivet i EØS-avtalen

Jeg viser til Stortingets næringskomités brev 12. februar med spørsmål om Stortingsproposisjon nr. 34 om samtykke til deltakelse i en beslutning i EØS-komiteen om innlemmelse av direktiv 2006/123/EF om tjenester i det indre marked (tjenestedirektivet). Nedenfor følger svar på spørsmålene.

Spørsmål 1

"På side to i proposisjonen står det følgende:

"Det legges til grunn at tildeling og bruk av tillatelse til leting etter og utvinning av petroleum faller utenfor tjenestedirektivets virkeområde. Det samme gjelder transport av produsert gass fra produksjonsstedet på kontinentalsokkelen til endelig ilandføringssted. Disse aktiviteter vil være regulert av EUs konsesjonsdirektiv og gassmarkedsdirektiv II."

Er EU enig med Regjeringen i at leting etter og utvinning av petroleum og transport av produsert gass fra produksjonsstedet på kontinentalsokkelen til endelig ilandføringssted faller utenfor tjenestedirektivets virkeområde?"

Svar:

Tjenestedirektivet omtaler ikke eksplisitt forholdet til utvinning av naturressurser, herunder olje- og gassressurser, men generelt må det fastslås at utvinning av naturressurser ikke anses som tjenester. Olje og gass som er utvunnet, er varer, og EF-domstolen har gjennom praksis slått fast at vareproduksjon ikke er en tjeneste. Transport av den produserte gassen til endelig ilandføringssted er en del av selve produksjonen av gass (oppstrøms petroleumsvirksomhet), som faller utenfor tjenestebegrepet.

Som ledd i fremforhandlingen av tjenestedirektivet pågikk det en prosess internt i EU for å vurdere forholdet til leting etter og produksjon av naturressurser. Denne prosessen endte med enighet blant medlemsstatene om at tjenestedirektivet ikke kommer til anvendelse i disse tilfellene.

Spørsmål 2

"På side fem i proposisjon står det at i forbindelse med EØS-komiteens beslutning tas det sikte på en erklæring. Er det laget en slik erklæring? Er det en felleserklæring? Når vil Stortinget bli forelagt erklæringen?"

Svar:

Det er utarbeidet et utkast til felleserklæring som er forelagt Kommisjonen. Endelig erklæring vil kunne vedlegges EØS-komiteens beslutning om å innlemme tjenestedirektivet i EØS-avtalen og inngå i den informasjon som blir forelagt Stortinget før beslutningen tas i EØS-komiteen.

Spørsmål 3

"I en av utredningene som Regjeringen fikk utarbeidet, FAFO-rapporten "Tjenestedirektivet og regjeringens handlingsplan mot sosial dumping", står det på. side 39 at (ved)

" ....en gjennomføring av tjenestedirektivet er det all grunn til å anta at slike klausuler (antikontraktørklausuler, vår uth.) vil måtte anses å stride mot den spesielle forbudsbestemmelsen i direktivets artikkel 16 nr. 2 bokstav d, som forbyr:

"anvendelse av spesielle kontraktsmessige bestemmelser [Ordninger] mellom tjenesteyteren og mottakeren av tjenesten, som hindrer eller begrenser selvstendiges muligheter for at utføre tjenesteytelser."

På dette punktet må det således antas at en gjennomføring av tjenestedirektivet vil medføre at bruk av slike klausuler må opphøre."

Er Regjeringen enig eller uenig i denne oppfatningen, og med hvilken begrunnelse?"

Svar:

Etter Fornyings- og administrasjonsdepartementets vurdering innebærer ikke tjenestedirektivet en endring av betydning i forhold til vurderingen av om forskrift om offentlige anskaffelser § 3-11 fjerde ledd er i strid med EØS-avtalen. Gjennomføring av tjenestedirektivet har derfor ikke konsekvenser i forhold til forskriften om offentlige anskaffelser.

Spørsmål 4

"I De Factos vurdering av St.prp. nr. 34 (2008 — 2009), lagt fram i forbindelse med høringen, stiller de på side 33 spørsmål om informasjonsplikt og påseansvar kan være i strid med direktivets artikkel 19. Er Regjeringen enig eller uenig i denne oppfatningen, og med hvilken begrunnelse?"

Svar:

Tjenestedirektivet berører ikke medlemsstatenes arbeidsrettsrettslige regler, jf. tjenestedirektivet artikkel 1 nr. 6. Tjenestedirektivet har derfor ikke selvstendig betydning for nasjonale tiltak begrunnet i arbeidsrettslige hensyn, og vil ikke være til hinder for gjennomføring av regjeringens handlingsplaner mot sosial dumping. I den grad arbeidsrett omfattes av EØS-avtalen i dag, vil EØS-avtalen fremdeles regulere dette området, men altså ikke tjenestedirektivet.

Arbeidstakere i utenlandske selskaper som yter tjenester i Norge omfattes av utsendingsdirektivet, som er gjennomført i Norge i arbeidsmiljøloven, utsendingsforskriften og lov om allmenngjøring av tariffavtaler. Tjenestedirektivet gjør ingen endring i dette. Det er uttrykkelig bestemt i tjenestedirektivet artikkel 3 nr. 1 at forhold som reguleres av utsendingsdirektivet faller utenfor tjenestedirektivets virkeområde.

Allmenngjøring av tariffavtaler er et av de mest sentrale virkemidlene mot sosial dumping, særlig for å sikre lønns- og arbeidsvilkårene for utsendte arbeidstakere. Flere av tiltakene mot sosial dumping er knyttet opp mot allmenngjøringsordningen, herunder informasjons- og påseplikten som ble innført 14. mars 2008, jf. forskrift 22. februar 2008. Forskriften § 5 pålegger oppdragsgiver eller bestiller i kontrakter med entreprenør eller leverandør en plikt til å informere om at virksomhetenes arbeidstakere minst skal ha lønns- og arbeidsvilkår etter gjeldende allmenngjøringsforskrifter. Forskriften § 6 pålegger oppdragsgiver eller bestiller plikt til å påse at den informasjonen vedkommende har gitt i sine kontrakter om plikter etter allmenngjøringsforskrifter (jf. § 5), faktisk etterleves.

Informasjons- og påseplikten er kontrolltiltak knyttet til allmenngjøringsloven og faller dermed innenfor virkeområdet til utsendingsdirektivet. Dette har derfor ikke noe med tjenestedirektivet å gjøre.

Når det gjelder tjenestedirektivet artikkel 19, forbyr denne bestemmelsen EØS-statene å stille krav overfor en tjenestemottaker, som begrenser bruk av tjenesteytere etablert i andre EØS-stater. I direktivet er dette eksemplifisert med krav om å innhente tillatelse fra ansvarlig myndighet til å benytte en tjenesteyter etablert i en annen EØS-stat, og forskjell i støttebeløp til kjøp av slike tjenester basert på tjenesteyters etableringsstat. Det går frem av bestemmelsen og av fortalen punktene 92 og 93 at artikkel 19 retter seg mot de tilfeller der det stilles andre krav til bruk av utenlandske tjenesteytere enn av tjenesteytere som er etablert i reguleringsstaten. Generelle tillatelser og regler som gjelder for kjøp av en tjeneste omfattes ikke av bestemmelsen.

Spørsmål 5

"I De Factos vurdering av St.prp. nr. 34 (2008 — 2009), lagt fram i forbindelse med høringen, viser de til spørsmålet om midlertidige tjenesteytelser og at disse kan strekke seg over mange år (s.31). I tillegg kan det, ved å opprette flere foretak, "jobbes svært lenge under bestemmelsene for midlertidige tjenesteytere" (Ibid).

Et mulig å utøve den samme tjenesten over mange år som en midlertidig tjenesteyting ved stadig å etablere nye foretak? Kan Norge bestemme hvor lenge en tjenesteyting kan anses å være midlertidig? Hvis ja, kommer Regjeringen til å sette en slik grense?"

Svar:

Tjenestedirektivet har ikke innvirkning på grensen mellom midlertidig tjenesteyting og etablering. Tjenestedirektivets skille mellom etablering og midlertidig tjenesteyting følger av dagens skille mellom henholdsvis kapittel 2 og kapittel 3 i EØS-avtalen del III.

Verken EU, EFTA-EØS-statene eller Europakommisjonen kan selv sette en absolutt grense for hvor lenge en tjenesteytelse er å anse som midlertidig i henhold EF-traktaten, EØS-avtalen eller tjenestedirektivet. Regjeringen vil derfor ikke sette en slik grense. I tråd med dagens rett må det vurderes fra sak til sak hvorvidt en tjenesteyter yter tjenester på midlertidig basis, eller i realiteten er etablert i EØS-staten der tjenesten ytes. Denne vurderingen følger momenter som er fastlagt av EF- og EFTA-domstolen. Etablering innebærer blant annet et krav om at tjenesteyteren må delta i det økonomiske liv i en EØS-stat på en stabil og vedvarende måte. Sentrale momenter i vurderingen er ytelsens varighet, hyppighet, periodiske karakter og kontinuitet.

Begrepet etablering innebærer faktisk utøvelse av en økonomisk virksomhet ved et fast etableringssted for en ikke nærmere fastsatt periode. En etablering behøver ikke å ta form av et datterselskap, filial eller agentur, men kan bestå av et kontor som ledes av tjenesteyterens personale eller av en uavhengig person som er gitt fullmakt til å opptre for foretaket på permanent basis, slik tilfellet er for en agent. En postkasse utgjør ikke etablering. Det at tjenesteyteren regelmessig driver virksomhet og leverer ytelser i en EØS-stat er heller ikke nok til å utgjøre en etablering, dersom vedkommende ikke råder over fasiliteter som gjør at han på en stabil og vedvarende måte kan levere ytelser til borgerne i denne EØS-staten.

Ved å etablere foretak i en annen EØS-stat for tidsavgrensede oppdrag er det mulig for en tjenesteyter som i realiteten er samme foretak å formelt utøve en tjeneste midlertidig i Norge over flere år, fordi yteren fremstår som forskjellige juridiske enheter. For eksempel kan det opprettes flere forskjellige foretak i Tyskland som hver har avgrensede oppdrag i et stort byggeoppdrag. Dette er imidlertid ikke en situasjon som vil oppstå på grunn av tjenestedirektivet. Det har siden EØS-avtalen trådte i kraft 1. januar 1994 vært mulig å yte tjenester på midlertidig basis i Norge, med hovedetablering i en annen EØS-stat. EØS-retten opererer imidlertid ikke med et formelt etableringsbegrep. Dersom for eksempel all tjenesteyters aktivitet skjer i Norge, mens den formelle etableringen kun er en postkasse i Tyskland, skal tjenesteyter i realiteten behandles som etablert i Norge, uten at dette er i strid med EØS-retten. Dette følger av prinsippet om at rettigheter etter EØS-avtalen ikke kan påberopes kun for å kunne unndra seg regler i sin egen hjemstat. Hvis etableringen av nytt foretak gjøres i Norge, vil det ikke lenger være snakk om midlertidig tjenesteyting, men fast etablering.

Spørsmål 6

"På side 4 i proposisjonen står det at det er gjort egne unntak i direktivets artikkel 17 fra bestemmelsene om midlertidig tjenesteyting som kommer i tillegg til unntakene som gjelder for hele direktivet. Hvilke unntak fra bestemmelsene om midlertidig tjenesteyting er det som omfattes av direktivets generelle virkeområde etter direktivets artikkel 2?"

Svar:

Tjenestedirektivets virkeområde tar utgangspunkt i tjenestebegrepet i EØS-retten. I henhold til EØS-avtalen artikkel 37 er all økonomisk virksomhet mot betaling å regne som en tjenesteytelse, i den grad det ikke faller inn under reglene om fri bevegelighet for varer, personer eller kapital. Alle regelsett og tjenestesektorer som er omfattet av EØS-avtalen, er derfor i prinsippet omfattet av tjenestedirektivet. Tjenestedirektivet gjør imidlertid i artiklene 1 og 2 en rekke unntak fra dette generelt definerte virkeområdet for nærmere bestemte rettsområder og tjenestesektorer. Det som ikke er unntatt, er da omfattet av direktivets virkeområde.

Artikkel 17 unntar i tillegg nærmere bestemte rettsregler og tjenestesektorer fra artikkel 16. Rettsteknisk sett vil utgangspunktet da være at alt som er listet opp i artikkel 17, vil omfattes av tjenestedirektivet for alle andre bestemmelser enn artikkel 16, fordi et unntak kun er nødvendig der regelsettet eller sektoren i utgangspunktet er omfattet. Noen av unntakene i artikkel 17 ble imidlertid tatt inn etter politiske vurderinger under behandlingen i Europaparlamentet i februar 2006, og er ikke strengt nødvendige, da tjenestedirektivet ikke ville ha hatt praktisk betydning for sektoren eller regelsettet selv uten unntaket. Utgangspunket må derfor modifiseres noe.

For eksempel nevner artikkel 17 nr. 1 en rekke tjenester som i Norge er organisert som offentlige tjenester. Som påpekt i St.prp. nr. 34 (2008-2009) avsnitt 2.2 kommer tjenestedirektivet til anvendelse på offentlige tjenester bare dersom de er av økonomisk karakter og er konkurranseutsatt. I avsnitt 5.5.1 påpekes det også at tjenestedirektivet ikke berører EØS-statenes organisering og finansiering av offentlige tjenester. Dersom en tjeneste i Norge er forbeholdt for og ytes av det offentlige, vil den derfor ikke falle inn under tjenestedirektivets generelle virkeområde, selv om den er listet opp i artikkel 17 nr. 1. Offentlige tjenester som har økonomisk karakter og er konkurranseutsatt, omfattes av direktivet der det ikke er gjort spesifikke unntak, men på grunn av artikkel 17 nr. 1 vil reglene om midlertidig tjenesteyting ikke gjelde for slike tjenester.

Artikkel 17. nr. 2 unntar fra artikkel 16 forhold som dekkes av direktiv 96/71/EF – utsendingsdirektivet. Fordi utsendingsdirektivet kun gjelder ved tilfeller av grenseoverskridende tjenesteyting, er det uten betydning om slike forhold er omfattet av tjenestedirektivets andre bestemmelser. Det samme gjelder for øvrig for unntakene i artikkel 17 nr. 4 og nr. 6.

Når det gjelder unntakene i artikkel 17 for forhold som reguleres i andre direktiver og forordninger, følger det av forrangsbestemmelsen i tjenestedirektivet artikkel 3 at slike rettsakter går foran tjenestedirektivet ved konflikt.

Innkreving av gjeld gjennom domstolene er unntatt i henhold til artikkel 17 nr. 5. I prinsippet er denne aktiviteten omfattet av resten av direktivet, men fordi det å gi tvangsgrunnlag for krav er forbeholdt domstolene, vil ikke dette ha noen praktisk betydning. Unntaket for handlinger som etter loven krever bruk av en notar i henhold til artikkel 17 nr. 12, har heller ikke selvstendig betydning, siden vi ikke har et system for notarvirksomhet i Norge som gjenspeiler bruk av notarer i kontinentale rettstradisjoner.

I henhold til unntaket i nr. 14 er regler om registrering av biler leaset i en annen EØS-stat ikke omfattet av artikkel 16. Slike regler vil imidlertid være omfattet av direktivets generelle virkeområde. Dette innebærer at registreringsregler som nevnt i artikkel 17 nr. 14 ikke skal vurderes opp mot artikkel 16, mens de må vurderes opp mot etableringsreglene, der det ikke er gjort unntak. Følgen er at for midlertidige tjenesteytelser skal registreringsregler for biler leaset i en annen EØS-stat vurderes opp mot EØS-avtalen artikkel 36.

Unntaket i nr. 15 for regler i internasjonal privatrett har ikke selvstendig betydning ved siden av det tilsvarende unntaket i artikkel 3.

Spørsmål 7

"På side 3 i proposisjonen står det at

"tjenestedirektivets regler om rett til etablering i direktivets kapittel 3 gjenspeiler de eksisterende reglene i EØS-avtalen med tilhørende rettspraksis."

I sin betenkning "Tjenestedirektivets gjennomslagskraft for andre tjenesterenn dem som er omfattet av direktivet" skriver advokatfirmaet Hjort på side 21 at

"Et spørsmål som imidlertid er blitt reist, er om direktivets artikkel 9-13 om medlemsstatenes adgang til å gjøre tjenestevirksomhet konsesjonsbetinget ("Tilladelsesordninger") i praksis innebærer en begrensning i statenes rett til å regulere rent interne forhold. Lest på denne måten medfører tjenestedirektivet dermed begrensninger også i etableringslandets, og ikke bare vertslandets, reguleringskompetanse. Dette innebærer i tilfelle en forskjell fra gjeldende rett, idet EF-domstolen en rekke ganger har fastslått at EF-traktatens artikkel 43 (i likhet med reglene om fri bevegelighet av tjenester) ikke kommer til anvendelse på rent interne forhold i en medlemsstat. Hvordan direktivet skal forstås pådette punktet, er foreløpig ikke avklart."

Mener Regjeringen at det er en meningsforskjell mellom hva Regjeringen mener og hva advokatfirmaet Hjorth skriver på dette punkt? Hvis ja, hva er grunnen til at Regjeringen ikke er enig med advokatfirmaet Hjorth?"

Svar:

Regjeringen er ikke enig med advokatfirmaet Hjort i tolkningen i at det er uavklart om tjenestedirektivets bestemmelser om etablering omfatter rent interne forhold. Reglene er generelt utformet, og retter seg ikke kun mot grenseoverskridende etableringer. Etter regjeringens vurdering omfatter tjenestedirektivets etableringsregler også rent interne etableringer. Det skilles dermed ikke mellom hvilke krav som kan stilles til norske foretak som etablerer seg i Norge, og utenlandske foretak som etablerer seg i Norge.

EØS-avtalen artikkel 31 tilsvarer EF-traktaten artikkel 43, og forbyr restriksjoner på retten til å etablere seg. Innholdet av EF-trakatens og EØS-avtalens forbud er blitt tolket og presisert gjennom EF- og EFTA-domstolens praksis. Bestemmelsene i tjenestedirektivet kapittel 3 inneholder vilkår for at statene kan ha tillatelsesordninger, krav til saksbehandlingsregler ved tildeling av tillatelser, og hvilke krav som er forbudt eller kan være forbudt å stille til tjenesteytere. Innholdet av reglene er i stor grad en samling og stadfesting av EF-domstolens praksis. EF-traktatens og EØS-avtalens regler retter seg mot grenseoverskridende etablering.

De norske tillatelsesordningene som er kartlagt i forbindelse med vurdering av konsekvensene av gjennomføring av tjenestedirektivet, er alle vurdert å oppfylle vilkårene i tjenestedirektivet artikkel 9, og kan derfor opprettholdes ved gjennomføring av tjenestedirektivet. Alle reglene er generelt utformet, idet det stilles samme krav til tillatelser både ved grenseoverskridende etablering og rent intern etablering. Det er vanskelig å se for seg at det skulle være praktisk eller ønskelig i fremtiden å innføre tillatelsesordninger for tjenestevirksomhet som er omfattet av direktivets virkeområde, som kun skulle omfatte rent interne etableringer, og som ikke ville oppfylle tjenestedirektivets vilkår for å ha tillatelsesordninger. At direktivet også retter seg mot rent interne etableringer har derfor ikke betydning i praksis.

Spørsmål 8

"I fortalen punkt 34, i direktivet, står det

"at tjenestemottakerne betaler et gebyr, for eksempel den studie- eller registreringsavgiften som betales av studenter for å yte et visst bidrag til driftskostnadene for en ordning, utgjør ikke i seg selv noen betaling ettersom tjenesten fortsatt i hovedsak finansieres med offentlige midler."

Innebærer det at alle studier både ved offentlige og private universitet og høyskoler ikke omfattes av direktivet, eller er det studier ved universitet eller høyskoler som helt eller delvis omfattes av direktivets bestemmelser?"

Svar:

Tjenestedirektivets tjenestebegrep viser til EF-traktatens tjenestebegrep, som igjen tilsvarer tjenestebegrepet i EØS-avtalen artikkel 37; dvs. det er "tjenester som vanligvis ytes mot betaling". Punkt 34 i tjenestedirektivets fortale må oppfattes som en videreføring av prinsippet som er fastsatt av EF-domstolen i sakene 263/86 Humbel og C-109/92 Wirth på utdanningsområdet: Det er tilstrekkelig for å holde en tjeneste utenfor tjenestedirektivet at tjenesten i hovedsak er offentlig finansiert. Selv om elever og studenter betaler en mindre studieavgift, er dette ikke tilstrekkelig til å bringe tjenesten under tjenestedirektivets virkeområde. Dette gjelder uavhengig av om en høyskole er privat eller offentlig.

I Norge er offentlige universiteter og høyskoler rent statlige virksomheter, undergitt minister for forskning og høyere utdannelse sin instruksjonsrett og ansvar. Tjenestedirektivet gjør ingen innskrenkninger i statsrådens alminnelige styringsrett overfor norsk offentlig høyere utdanning. Styringsretten innenfor staten faller helt utenfor tjenestedirektivets virkeområde.

Spørsmål 9

"Barnehager, skolefritidsordning og kulturskoler finansieres delvis ved foreldrebetaling. Omfattes noen av disse tjenestene av direktivet?"

Svar:

Barnehager

Etter dagens regler vil barnehager bare kunne drives med offentlig godkjenning og betydelig offentlig støtte. Slike barnehagetjenester regnes ikke som "tjeneste" i EØS-avtalens forstand. Dette ble uttrykkelig fastslått i dommen i en sak anlagt av Private Barnehagers Landsforbund (sak E-5/07) for EFTA-domstolen, se særlig premiss 81 og 82.

En eventuell godkjenningsordning for barnehager uten offentlig støtte vil omfattes av tjenestedirektivet. Det følger av forslag til nytt finansieringssystem for ikke-kommunale barnehager at kommunen kan velge om den vil finansiere nye godkjente barnehager, jf. Ot.prp. nr. 57 (2007-2008) Om lov om endringer i barnehageloven (finansiering av ikke-kommunale barnehager). Tjenestedirektivet er ikke til hinder for å kreve godkjenning av barnehager uten offentlig støtte, såfremt ordningen oppfyller vilkårene i tjenestedirektivet. Dette innebærer at godkjenningsordningen ikke må forskjellsbehandle på bakgrunn av nasjonalitet, den må være begrunnet i et tvingende allment hensyn og være egnet og nødvendig for å oppfylle hensynet.

Skolefritidsordning, musikk- og kulturskoler

Det er en kommunal plikt etter opplæringsloven å tilby en skolefritidsordning og å ha et musikk- og kulturskoletilbud for barn og unge. Når kommunen oppfyller slike plikter overfor befolkningen, må dette anses å ligge helt utenfor EØS-avtalens tjenestebegrep, se f. eks. tjenestedirektivets fortale pkt. 34 (i sin helhet), og dom i EFTA-sak E-5/07 premiss 80, med videre henvisninger. Tjenestedirektivet kommer derfor ikke til anvendelse på skolefritidsordningen eller kommunale musikk- og kulturskoletilbud.

Det finnes imidlertid en rekke private fritids- og kulturtilbud til barn og unge. Dersom disse tilbudene ikke er knyttet til oppfyllelse av kommunenes plikt til å tilby skolefritidsordning og musikk- og kulturskoler, faller de inn under tjenestedirektivets virkeområde. Dette innebærer at tjenestedirektivet ikke er til hinder for at vi kan regulere disse tjenestene, men godkjenningsordninger og andre reguleringer må oppfylle kravene i tjenestedirektivet. Slike tjenester vil heller ikke ha krav på offentlig finansiering, jf. tjenestedirektivets fortale, punkt 10.

Spørsmål 10

"Omfattes de tjenester, bortsett fra tjenester som er eksplisitt unntatt, som kommuner kjøper fra interkommunale selskaper, av direktivet?"

Svar:

Hvorvidt en tjeneste som ikke er eksplisitt unntatt omfattes av direktivet eller ikke, er avhengig av hva slags tjeneste det er snakk om, og hvordan den er finansiert og organisert. Tjenestedirektivet regulerer kommersielle tjenester som ytes av tjenesteytere etablert i en EØS-stat. Tjenestedirektivet omfatter offentlige tjenester kun dersom de er av økonomisk karakter og er konkurranseutsatt. Videre følger det av direktivet at direktivet ikke berører statenes organisering og finansiering av offentlige tjenester, og ikke pålegger statene å privatisere eller konkurranseutsette tjenester.

Interkommunalt samarbeid kan foregå på mange ulike områder. En del tjenester som ytes av interkommunale selskaper, vil ofte enten innebære myndighetsutøvelse eller være en offentlig tjeneste. Innebærer tjenesten myndighetsutøvelse, vil den ikke være omfattet av tjenestedirektivet. Dersom kommunene velger å organisere tilbudet av offentlige tjenester i interkommunale selskaper som kommunene kjøper tjenester fra, uten å konkurranseutsette tjenesten, kommer heller ikke tjenestedirektivet til anvendelse.

Dersom de interkommunale selskapene leverer en tjeneste med økonomisk karakter, og kommunen har valgt å konkurranseutsette tjenesten, kommer tjenestedirektivet til anvendelse. Det er imidlertid gjort unntak for reglene om midlertidig tjenesteyting. Se nærmere om dette i St.prp. nr. 34 (2008-2009) avsnitt 2.2 og avsnitt 5.5.1. Et eksempel kan være renovasjonstjenester, som enkelte kommuner har konkurranseutsatt. Konsekvensen av at tjenestedirektivet kommer til anvendelse, er at dersom en tjenesteyter vil etablere seg innenfor renovasjonssektoren i Norge, skal kravene i eventuelle tillatelsesordninger være ikke-diskriminerende, begrunnet i tvingende allmenne hensyn, forholdsmessige, klare og objektive, og tilgjengelige og forutsigbare. Dette er også vilkår som gjelder i dag, jf. EF-domstolens rettspraksis.

Spørsmål 11

"En del kommunale selskaper utfører tjenester for andre kommunale virksomheter mot betaling. Omfattes slike tjenester av direktivet?"

Svar:

Som under spørsmål 10 er svaret også her avhengig av hva slags tjeneste det er snakk om, og hvordan den er organisert og finansiert. Jeg viser derfor til redegjørelsen under spørsmål 10.

Spørsmål 12

"Omfattes kommunale tjenester der kommunale virksomheter konkurrerer med private bedrifter, av direktivet?"

Svar:

Dersom det er snakk om en tjeneste av økonomisk karakter, som er konkurranseutsatt, så kommer ikke reglene om midlertidig tjenesteyting til anvendelse, jf. svaret på spørsmål 10. Det at en offentlig tjeneste generelt også tilbys av private, fører imidlertid ikke til at all virksomhet innenfor sektoren er omfattet av tjenestedirektivet. Selv om enkelte kommuner har valgt å konkurranseutsette renovasjonsvirksomhet, kan andre kommuner uten hinder av tjenestedirektivet velge å ikke konkurranseutsette tjenesten, og utføre tjenesten utelukkende i offentlig regi.

Spørsmål 13

"Omfattes kommunehelsetjeneste av direktivet?"

Svar:

Tjenestedirektivet omfatter ikke helsetjenester. Dette følger av artikkel 2 nr. 2 bokstav f i direktivet. Unntaket for helsetjenester gjelder alle helsetjenester, uansett om tjenestene ytes ved helseinstitusjoner, og uansett hvordan tjenestene er organisert og finansiert på nasjonalt plan eller om de er offentlige eller private. Det innebærer blant annet at helsetjenester som kommunen har plikt til å sørge for etter kommunehelsetjenesteloven, faller utenfor direktivets rekkevidde.

Spørsmål 14

"Når direktivet omtaler "nasjonal arbeidsrett", inkluderer dette begrepet både lov/forskrift og avtaleverket?"

Svar:

Unntaksbestemmelsen i artikkel 1 nr. 6 fastsetter at direktivet ikke berører den nasjonale arbeidsretten. Det følger av bestemmelsen i artikkel 1 nr. 6 at unntaket omfatter arbeidsrettslige bestemmelser i nasjonal lovgivning (lov eller forskrift) og avtale, både individuelle avtaler og tariffavtaler.

Spørsmål 15

"Hvordan vil dommene i Laval-saken og Viking Line-saken kunne påvirke fagbevegelsens handlingsrom i forhold til tjenestedirektivet?"

Svar:

Det siste årets domsavsigelser fra EF-domstolen på arbeidsrettsområdet (Viking Line, Laval, Rüffert og Luxemburg) er truffet på bakgrunn av de generelle reglene om fri bevegelse av tjenester i EF-traktaten og utsendingsdirektivet. Ingen av disse avgjørelsene har sin bakgrunn i tjenestedirektivet. Som omtalt foran under spørsmål 4, vil ikke tjenestedirektivet få anvendelse på arbeidsretten, herunder områder som reguleres av utsendingsdirektivet. Det betyr at dersom det skulle komme opp tilsvarende saker fremover, eksempelvis om bruken av kollektive kampmidler, også etter at tjenestedirektivet trer i kraft i EU, vil disse måtte avgjøres etter de samme reglene. Tjenestedirektivet gjør ingen endring i dette og innebærer som sådant ikke nye begrensninger i fagbevegelsens handlingsrom.

Spørsmål 16

"Til direktivets art. 16.1: Hvilke hensyn omfattes av det som i direktivet kalles "offentlig orden"?

Svar:

I EF/EØS-retten tilsvarer begrepet "offentlig orden" det engelske "public policy", og det franske "ordre public". Begrepet anvendes i EF-traktaten artikkel 55 jf. artikkel 46 og i EØS-avtalen artikkel 39 jf. artikkel 33. Innholdet i begrepet er utviklet gjennom rettspraksis fra EF- og EFTA-domstolen, og endres ikke med tjenestedirektivet. Det er i utgangspunktet opp til EU- og EØS-statene å bestemme hva som omfattes av begrepet, men domstolene har tolket begrepet nokså strengt, og det skal mye til før generelle eller individuelle tiltak som begrenser handel med varer eller tjenester anses å falle inn under dette unntaket. Det må likevel kunne legges til grunn at EU- og EØS-statene har et visst handlingsrom til å avgjøre hva som utgjør "offentlig orden" i lys av nasjonale behov og verdier.

Det finnes lite rettpraksis om bruk av unntaksmuligheten for tiltak begrunnet i offentlig orden under reglene om fri bevegelighet for tjenesteytere. Dette skyldes i stor utstrekning at en tjenesteyter i EØS-retten (og også tjenestedirektivet) alltid er en juridisk person, altså et foretak i en eller annen form. De fleste sakene knyttet til bruk av dette begrepet har omhandlet saker mot fysiske personer, gjerne utvisningssaker. De samme tilfellene kan tenkes for tjenesteyteres ansatte. Det finnes imidlertid noen få eksempler på tiltak overfor tjenesteytere som er vurdert i henhold til unntaksmuligheten som ligger i begrepet "offentlig orden". EF-domstolen har anerkjent at blant annet behovet for å bekjempe svindel og korrupsjon kan rettferdiggjøre unntak. I tillegg nevner tjenestedirektivet i fortalen punkt 41 at begrepet omfatter spørsmål knyttet til menneskeverd, beskyttelse av mindreårige og utsatte voksne samt dyrs velferd. Myndighetene som iverksetter et tiltak med begrunnelse i hensynet til offentlig orden, må godtgjøre at tjenesteyter som tiltaket retter seg mot, utgjør en reell og alvorlig trussel mot en grunnleggende samfunnsinteresse.

Spørsmål 17

"Til kravet om nødvendighet i direktivets art, 16.1: Kravet betyr for eksempel at en henvisning til offentlig orden eller miljøvern, ikke må innebære et vern av innenlandske tjenesteytere. Dette kravet om nødvendighet stilles også i andre sammenhenger innen EU-retten. Fins det rettssaker eller kommisjonsavgjørelser som gir presedens for hvordan EU-retten er å forstå på dette punktet?"

Svar:

Tjenestedirektivet artikkel 16 nr. 1 tredje ledd bokstav b krever at en restriksjon på tilgang til eller utøvelse av en tjenestevirksomhet skal respektere prinsippet om nødvendighet. Kravet om nødvendighet hører normalt inn under vurderingen av om et tiltak tilfredsstiller proporsjonalitetsprinsippet i EØS-avtalen. Proporsjonalitetsprinsippet innebærer et krav om forholdsmessighet mellom restriksjonene og det formålet som skal oppnås. Kravet er todelt. For det første må det vurderes om det aktuelle tiltaket er egnet til å fremme hensynet det er begrunnet i. Det må altså være en tilstrekkelig nær sammenheng mellom tiltaket og hensynet som ligger bak det. For det andre må tiltaket være nødvendig. I nødvendighetskravet ligger at tiltaket ikke må være mer restriktivt på samhandelen mellom EØS-statene enn det som er nødvendig for å oppnå formålet, og at det ikke må ha en urimelig effekt for den som det retter seg mot.

Ut fra ordlyden i bokstav b ser det ut til at prinsippet om nødvendighet ikke inneholder mer enn et krav om at et tiltak må være begrunnet i et av hensynene som er nevnt i samme bestemmelse. Formuleringen om at nødvendighet er et prinsipp er derfor overflødig. For det første gir ikke ordlyden noen indikasjon på at det skal foretas en streng nødvendighetsvurdering under artikkel 16 nr. 1 tredje ledd bokstav b. Det sies kun at kravet må være begrunnet i et av de nevnte hensynene. For det andre ligger det allerede en nødvendighetsvurdering i kravet til proporsjonalitet, slik dette er utformet av EF/EFTA-domstolen. Se nærmere om nødvendighetsvurderingen og tilknyttet rettspraksis under omtalen av proporsjonalitetsprinsippet i svaret på spørsmål 18.

Når det gjelder Stortingets merknad om at "kravet til nødvendighet innebærer at en henvisning til offentlig orden eller miljøvern ikke må innebære et vern av innenlandske tjenesteytere.", viser jeg til at dersom regler innebærer vern av norske tjenesteytere på bekostning av tjenesteytere fra en annen EØS-stat, er det ikke nødvendighetskravet som er til hinder for slike tiltak, men det grunnleggende EØS-rettslige prinsippet mot forskjellsbehandling.

Spørsmål 18

"Til kravet om proporsjonalitet i direktivets art. 16.1: Kravet innebærer at en ikke av sosiale eller andre hensyn kan begrense tjenesteyting fra andre land hvis slike hensyn kan ivaretas på andre måter. Dette kravet om proporsjonalitet stilles også i andre sammenhenger innen EU-retten. Finnes det rettssaker eller kommisjonsavgjørelser som gir presedens for hvordan EU-retten er å forstå på dette punktet?"

Svar:

Proporsjonalitetsprinsippet er et grunnleggende EF- og EØS-rettslig prinsipp som gjelder for alle de fire frihetene, herunder både etableringsretten og fri bevegelighet for tjenester. Prinsippet er utviklet gjennom rettspraksis, og kommer også til uttrykk i EF-traktatens artikkel 5, som sier at felleskapsrettsakter ikke skal gå lengre enn det som er nødvendig for å oppnå formålet. I tjenestedirektivet kommer proporsjonalitetsprinsippet til uttrykk i blant annet artikkel 16 nr. 1 bokstav c. Prinsippet innebærer et krav om forholdsmessighet mellom restriksjonene og det formålet som skal oppnås. Kravet er todelt. For det første må det vurderes om det aktuelle tiltaket er egnet til å fremme hensynet det er begrunnet i. Det må altså være en tilstrekkelig nær sammenheng mellom tiltaket og hensynet som ligger bak det. For det andre må tiltaket være nødvendig. I nødvendighetskravet ligger at tiltaket ikke må være mer restriktivt på samhandelen mellom EØS-statene enn det som er nødvendig for å oppnå formålet, og at det ikke må ha en urimelig effekt for den som det retter seg mot.

Proporsjonalitetsprinsippet anvendes i enhver vurdering av om et nasjonalt tiltak er i overensstemmelse med EØS- og EF-rettens regler om fri bevegelighet for varer, tjenester, kapital og personer. Det finnes derfor en stor mengde rettspraksis som omhandler proporsjonalitetsprinsippet og hvordan dette skal forstås. Sentrale saker er blant annet sak 11/70 Internationale Handelsgesellschaft [1970] ECR 1125, sak 33/74 Van Binsbergen [1974] ECR 1299, sak 44/79 Hauer v. Land Rheinland-Pfalz [1979] ECR 3727, sak 132/80 United Foods [1981] ECR 995, sak 331/88 Fedesa [1990] ECR I-4023, sak C-473/98 Toolex Alpha AB [2000] ECR I-5681, sak C-353/99 Council v. Hautala [2001] ECR I-7657 og sak C-390/99 Canal Digital [2002] ECR I-607. Proporsjonalitetsprinsippet er også utførlig beskrevet i juridisk litteratur, se for eksempel Cathrine Barnard, The substantive law of the EU, Oxford University Press 2004, s. 78-82 og s. 112-117, Craig & de Burca, EU Law – texts, cases and materials, Third edition, Oxford University Press 2003 s. 371-379, og Steiner, Woods & Twigg-Flesner, EU Law, ninth edition, Oxford University Press 2006 s. 51 og 128-130.

Når det gjelder Stortingets formulering om at kravet til proporsjonalitet "innebærer at en ikke av sosiale eller andre hensyn kan begrense tjenesteyting fra andre land hvis slike hensyn kan ivaretas på andre måter", viser jeg til at proporsjonalitetsprinsippet kun innebærer en vurdering av et gitt tiltaks egnethet og nødvendighet. Et viktig punkt i denne proporsjonalitetsvurderingen er om det kan tenkes mindre restriktive tiltak som vil gi samme effekt. For eksempel har EF-domstolen ved flere anledninger uttalt at etterfølgende kontroll av tjenesteytere generelt vil kunne være mindre restriktiv enn et forutgående krav om tillatelse. Det avgjørende er effekten tiltaket vil kunne ha på samhandelen mellom EU- og EØS-statene. Dette betyr imidlertid ikke at proporsjonalitetsprinsippet forhindrer tiltak begrunnet i sosiale eller andre hensyn. Også de mindre restriktive tiltakene som er i overensstemmelse med kravet til proporsjonalitet kan være begrunnet i slike hensyn.

Når dette er sagt, vil et tiltak som ene og alene søker å begrense tjenesteyting fra andre EØS-stater, vanskelig kunne være forenlig med EØS-avtalen, selv om det begrunnes i sosiale hensyn. Hensikten med EØS-avtalen artikkel 37 er å gjøre det enklere å yte grenseoverskridende tjenester. Et tiltak som begrenser denne rettigheten, vil gå mot et av kjerneprinsippene i EØS-avtalen. Det er imidlertid på det rene at EØS-avtalen gir rom for å beholde og sette i verk tiltak som skal sikre at alle tjenesteytere som yter tjenester i Norge, både de som er etablert her og de som er etablert i andre EØS-stater, overholder norske lover og forskrifter.

Spørsmål 19

"Artiklene 29-31 i direktivet gjør det svært uklart om kontrollen med utenlandske tjenesteytere skal ivaretas av vertslandet eller av opprinnelseslandet (i direktivet kalt "etableringsstaten''). Av artikkel 29 framgår det at Norge kan be om at opprinnelseslandet foretar kontroller m.m., og da skal myndighetene i dette landet melde tilbake hva resultatet av kontrollen har vært og om hvilke tiltak som er truffet. ("Etableringsstaten skal foreta de kontroller, inspeksjoner og undersøkelser som en annen medlemsstat anmoder om og underrette denne om resultatene og eventuelt om hvilke tiltak som er truffet." (Art. 29,2))

Hvilke kontroller er det snakk om? Dreier de seg bare om kontroller av forhold innen etableringsstaten — eller kan det også dreie seg om kontroller i vertslandet? I siste fall, på basis av hvilket regelverk skal slike kontroller gjennomføres?"

Svar:

Artiklene 29 til 31 står i kapittel 6 om administrativt samarbeid. Dette kapittelet slår fast en plikt til samarbeid mellom EØS-statenes myndigheter som i dag ikke eksisterer. Tilsynsbestemmelsene er noe komplisert utformet. Det er imidlertid klart at fordeling av tilsynskompetansen følger grensen mellom vertsstatens og etableringsstatens reguleringskompetanse i tjenestedirektivet artikkel 16. Etableringsstaten er den staten der tjenesteyteren er etablert. Vertsstaten er den staten der tjenesteyteren midlertidig yter sine tjenester. Systemet for administrativt samarbeid innebærer i korte trekk at etableringsstaten skal føre tilsyn med at tjenesteyter overholder krav han er underlagt i etableringsstaten, og at vertsstaten fører tilsyn med at tjenesteyter overholder de krav han er underlagt i vertsstaten.

Artikkel 29 slår fast at etableringsstaten har plikt til å samarbeide med vertsstaten og gi informasjon om tjenesteytere på forespørsel fra vertsstaten. Etableringsstaten har ansvar for tilsyn med at tjenesteytere overholder de bestemmelsene i etableringsstatens lover som kommer til anvendelse overfor tjenesteyteren, jf. artikkel 30. Dette vil typisk være kontroll med at nasjonale regler om selve etableringen som for eksempel krav til registrering i et foretaksregister, er oppfylt.

Ifølge artikkel 31 har vertsstaten ansvar for tilsynet med at en tjenesteyter som midlertidig tilbyr sine tjenester i vertsstaten, overholder de bestemmelsene vertsstaten kan anvende overfor tjenesteyteren. Norske myndigheter kan overfor utenlandske tjenesteytere anvende bestemmelser som er begrunnet i hensynene som fremgår av reglene om midlertidig tjenesteyting, artikkel 16 og 17. Et eksempel på en slik regel kan være krav om tidsbegrenset skjenkebevilling for å skjenke alkohol på et offentlig arrangement. Det vil da være den aktuelle norske kommunen som fører tilsyn med at vilkårene for skjenkebevillingen overholdes av tjenesteyteren. Et annet eksempel vil kunne være krav om tillatelse til å vise frem dyr offentlig i forbindelse med sirkusdrift for en midlertidig periode. Det vil være Mattilsynets distriktskontor som fører tilsyn med at vilkårene for å vise frem dyr overholdes av tjenesteyteren.

Når det gjelder forespørsler fra andre EØS-stater om assistanse, skal tilsyn og kontroll alltid gjennomføres i henhold til de fullmakter som ansvarlig myndighet er gitt gjennom nasjonal lovgivning i sin EF- eller EØS-stat. Når vertsstaten ber etableringsstaten om å foreta kontroller, skal dette altså foregå i henhold til etableringsstatens regler, og omvendt. Kontrollen i et slikt tilfelle kan være undersøkelse av rettslige og faktiske forhold som har betydning for tilsyn med tjenesteyteren i etableringsstaten. Dersom ansvarlige myndigheter i vertsstaten ikke har fullmakter til å gjennomføre tiltaket som den aktuelle forespørselen gjelder, kan de avvise den.

Tjenestedirektivets bestemmelser om tilsyn vil ikke gjelde for regler som ikke berøres av tjenestedirektivet, slik som for eksempel regler om straff, skatt, og arbeidsforhold.

Spørsmål 20

"I direktivets artikkel 30 står det; "Når det gjelder saker som ikke omfattes av artikkel 31 nr. 1 skal etableringsstaten sikre at det føres tilsyn med at dens krav oppfylles i samsvar med de tilsynsfullmakter som er nedfelt i nasjonal lovgivning, særlig ved tilsynstiltak på etableringsstedet til yteren." (Art. 30.1)

- Hvilke saker/forhold kan dette i praksis dreie seg om?

- Når det her vises til "nasjonal lovgivning", er det da lovgivningen til etableringsstaten det er tale om?

- I så fall, betyr ikke dette at det er opprinnelseslandsprinsippet som gjelder for denne typen kontroller?"

Svar:

Begrepet "nasjonal lovgivning" i artikkel 30 nr. 1 viser til etableringsstatens regler. Dette betyr at etableringsstaten fører tilsyn med tjenesteytere etablert på deres territorium i henhold til de fullmakter som er gitt myndighetene i etableringsstaten. At "nasjonal lovgivning" viser til etableringsstatens regler betyr altså at nasjonale myndigheter skal forholde seg til sine fullmakter gitt i sin hjemstats lov. Det betyr ikke at opprinnelseslandprinsippet slik det var utformet i Kommisjonens første utkast gjelder.

Artikkel 30 sier at etableringsstaten skal føre tilsyn med de forhold som faller utenfor artikkel 31. Dette betyr at på de områder der vertsstaten ikke kan stille krav overfor midlertidige tjenesteytere, jf. artikkel 16 og 17, er det etableringsstaten som fører tilsyn. Etableringsstaten skal da føre tilsyn med nasjonale krav som etableringsstaten kan stille til tjenesteytere etablert på deres territorium, men som yter tjenester midlertidig i en annen stat. Dette vil typisk være regler for etablering, tillatelser og regnskap som tjenesteyteren er underlagt i etableringsstaten.

For eksempel vil norske myndigheter føre tilsyn med tjenesteytere som er etablert i Norge. Dersom en norsk etablert tjenesteyter tilbyr sine tjenester i utlandet på midlertidig basis, vil norske myndigheter fortsatt føre tilsyn med at tjenesteyteren overholder norske regler for etablering, regnskap og lignende. Når det vises til "nasjonal lovgivning" vil det altså i dette tilfellet si norsk lov og at tilsynet skal skje i henhold til de tilsynsfullmakter som er gitt den ansvarlige myndighet i Norge. Dette er også rettstilstanden i dag, da det følger av alminnelige regler om staters jurisdiksjon.

Spørsmål 21

"Opprinnelseslandet er likevel ikke "forpliktet til å utføre faktiske undersøkelser og kontroller på territoriet til den medlemsstat der tjenesteytingen finner sted". Det er myndighetene i vertslandet som skal gjennomføre kontrollen med "faktiske undersøkelser og kontroller". (Art30.3)

Hvordan kan en sikre seg mot at det blir kompetansestrid mellom norske og utenlandske tilsynsmyndigheter i forbindelse med slike kontroller?

Siden de kontrollene det her er snakk om, skal skje "i samsvar med de tilsynsfullmakter som er fastsatt i nasjonal lovgivning", vil ikke dette bety at norske myndigheter må være forberedt på å gjennomføre "faktiske undersøkelser og kontroller" på basis av lovverket til 27 ulike EU/EØS-land?

Hvilke ekstra ressurser må norske tilsynsmyndigheter i så fall tilføres for å gjennomføre slike kontroller?"

Svar:

Med tjenestedirektivet innføres det som nevnt ovenfor under svaret på spørsmål 19, en plikt til samarbeid mellom tilsynsmyndighetene i de ulike EØS-statene som ikke eksisterer i dag. I tillegg har Europakommisjonen utviklet et elektronisk verktøy Internal Market Information System (IMI), som skal gjøre samarbeidet enkelt og effektivt.

Gjennom IMI kan tilsynsmyndighetene i EØS-området samarbeide direkte med hverandre for å sikre at tjenesteytere overholder de pliktene de er pålagt. I dag kan det være vanskelige å finne frem til hvem som er ansvarlig myndighet, hvis en tilsynsmyndighet vil be om bistand fra en annen stat. Dette problemet løser IMI ved at man blir ledet direkte til riktig myndighet. Det vil også være mulig dersom man ønsker det, å sende forhåndsdefinerte spørsmål til myndighetene i en annen stat. Dette kan for eksempel være spørsmål om tjenesteyter A er lovlig etablert i etableringsstaten, eller om tjenesteyter A blitt erklært konkurs i etableringsstaten. På denne måten vil IMI effektivisere det administrative samarbeidet, som til en viss grad pågår i dag på frivillig basis. Det eneste som kreves for å ta i bruk IMI til administrativt samarbeid er tilgang til PC med internett-tilgang. De ansvarlige myndighetene må ut over det sørge for at brukerne av systemet deltar på en kort opplæring i regi av Nærings- og handelsdepartementet. Nærings- og handelsdepartementet vil dessuten opprette en hjelpetjeneste for brukerne.

Tilsynet med tjenestevirksomhet som faller inn under tjenestedirektivets virkeområde vil dermed kunne bli bedre enn det er i dag.

Som følge av plikten til å samarbeide vil norske myndigheter kunne be myndigheter i andre EØS-stater om å gjennomføre faktiske undersøkelser og kontroller av tjenesteytere som er etablert i Norge men som midlertidig yter tjenester i vedkommende stat. Samtidig er norske myndigheter forberedt på at det vil kunne komme forespørsler fra myndigheter i andre EØS-stater om å gjennomføre faktiske undersøkelser og kontroller av foretak som er etablert i den aktuelle EØS-staten på grunnlag av regelverk de er underlagt der. Hva som skal undersøkes eller kontrolleres, vil da måtte spesifiseres av den staten som ber om assistanse. Det stilles altså ikke krav om at alle EØS-statene skal kjenne de andre statenes regler.

Artikkel 30 nr. 3 sier at tilsynsplikten i artikkel 30 nr. 1 ikke forplikter etableringsstaten til å reise til vertsstaten for å utføre kontroller. Dette er egentlig en unødvendig bestemmelse som ikke har selvstendig betydning. Etableringsstaten står ikke fritt til å utføre faktiske undersøkelser i vertsstaten. Dette følger av alminnelige regler om staters jurisdiksjon. En stat har kun anledning til å føre tilsyn med og håndheve egne regler på sitt territorium. Dette gjelder uavhengig av tjenestedirektivet.

Dersom etableringsstaten ønsker å få kontrollert en tjenesteyter som midlertidig yter tjenester i en annen stat, kan etableringsstaten be vertsstaten om å utføre slike kontroller og undersøkelser i vertsstaten.

Fordi EØS-statene har tilsynsansvar for forskjellige regler, vil det ikke bli kompetansestrid mellom norske og utenlandske myndigheter. Etableringsstaten kan kun føre tilsyn med og håndheve egne regler, dvs. regler om for eksempel registrering i foretaksregister og lignende, mens vertsstaten kun kan føre tilsyn med og håndheve regler som er lovlige å kreve overfor en utenlandsk tjenesteyter i henhold til tjenestedirektivet artikkel 16 og 17.

EØS-statene kan også inngå avtaler som tillater at de fører tilsyn på hverandres territorium. Tjenestedirektivet inneholder imidlertid ikke regler om eller henvisninger til dette.

Spørsmål 22

"I direktivets artikkel 31.3 står det: "På anmodning fra etableringsstaten skal vedkommende myndigheter i den medlemsstat der tjenesteytingen finner sted, utføre alle kontroller, inspeksjoner og undersøkelser som er nødvendig for å sikre at etableringsstaten fører et effektivt tilsyn."

Det effektive tilsynet som etableringsstaten skal sikres, er det tilsyn av forhold i Norge eller i etableringsstaten?"

Svar:

Artikkel 31 nr. 1 sier at vertsstaten skal føre tilsyn med at tjenesteytere overholder de krav de er underlagt i vertsstaten i henhold til artikkel 16 og 17. Artikkel 31 nr. 2 sier at for andre krav skal vertsstaten samarbeide med etableringsstaten i tilsynsarbeidet i henhold til nr. 3 og nr. 4.

Artikkel 31 nr. 3 sier at vertsstaten skal samarbeide dersom etableringsstaten ber om dette. Det er et vilkår at samarbeidet er nødvendig for at etableringsstaten skal kunne gjennomføre effektivt tilsyn av vedkommende tjenesteyter. Artikkel 31 nr. 3 andre punktum sier at vertsstatens myndigheter skal gjennomføre dette tilsynet i henhold til de tilsynsfullmakter de er gitt i nasjonal lov.

Artikkel 31 nr. 3 innebærer altså at dersom etableringsstaten ber om det, skal vertsstaten gjennomføre kontroll av en tjenesteyter som yter tjenester på vertsstatens territorium. Kontrollen det her er tale om er forhold hos tjenesteyteren som ikke reguleres av vertsstaten i henhold til artikkel 16 og 17, men forhold som reguleres av etableringsstaten, dersom slik kontroll er nødvendig for utførelsen av det tilsynet etableringsstaten har ansvaret for. Det kan for eksempel tenkes at dersom tjenesteyteren ikke følger vilkårene for etablering, eller yter tjenester i etableringsstaten på en måte som ikke er i tråd med etableringsstatens regler, så vil etableringsstaten kunne ha nytte av å få sjekket hvordan den samme tjenesteyteren opptrer i vertsstaten.

Spørsmål 23

"På oppdrag fra Nærings- og handelsdepartementet ble professor Finn Arnesen ved Senter for Europarett bedt om å utrede "Virkningen av at opprinnelseslandsprinsippet er tatt ut av tjenestedirektivet". Der hevdes det at

"forskjellen mellom førsteforslag og aprilforslag for så vidt gjelder skiftet fra opprinnelseslandprinsipp til tjenesteytelsesrett i det alt vesentlige er av konseptuel karakter. Det området der skiftet også har praktisk betydning, er i forhold til vertsstatens mulighet til å håndheve sine krav i forhold til besøkende tjenesteytere. Gjennomgangen vil imidlertid vise at det er tvilsomt om det er adgang til å stille noen særlige krav utover dem som følger uttykkelig av direktivet, slik at det kan virke som endringen er av mer kosmetisk enn praktisk betydning."

Hva betyr dette i praksis for kontrollen med utenlandsk tjenesteyting i Norge? Hvilken kontroll kan videreføres? Hvilken kan ikke videreføres?"

Svar:

Det er to viktige forskjeller mellom opprinnelseslandprinsippet slik det fremkom i det opprinnelige forslaget til artikkel 16 og 17 nr. 16 og nr. 17, og den vedtatte artikkel 16.

Den første er at unntaksadgangen nå er utvidet. I det opprinnelige forslaget var det generelle unntaket i artikkel 17 nr. 16, for tiltak begrunnet i offentlig orden, offentlig sikkerhet og folkehelsen, kun knyttet til tjenester som var gjenstand for totalforbud i vertsstaten. Den andre typen unntak, i det opprinnelige forslagets artikkel 17 nr. 17, som kunne begrunnes i offentlig orden, offentlig sikkerhet, folkehelsen og hensynet til miljøet, var knyttet til spesifikke forhold ved stedet der tjenesten ble ytet. I den vedtatte artikkel 16 er det innført en generell unntaksadgang for alle krav og tiltak begrunnet i offentlig orden, offentlig sikkerhet, folkehelsen eller hensynet til miljøet. Dette er en videre unntaksadgang enn den som fulgte av opprinnelseslandprinsippet.

Den andre viktige forskjellen omhandler hvem som skal føre tilsyn med tjenesteytere. I henhold til opprinnelseslandprinsippet var det etableringsstaten – opprinnelsesstaten – som hadde ansvaret for å føre tilsyn med tjenesteytere, også for tjenesteyting på midlertidig basis i andre EØS-stater. Denne bestemmelsen ble fjernet fra det endelige direktivet. Det vedtatte direktivets artikkel 16 sier ikke noe om hvordan tilsynsansvaret skal fordeles.

Regler om tilsyn fremgår av artiklene 29-31. Ifølge artikkel 31 har vertsstatens myndigheter ansvar for tilsynet med at en tjenesteyter som midlertidig tilbyr sine tjenester i vertsstaten, overholder de bestemmelsene vertsstaten kan anvende overfor tjenesteyteren. Etableringsstaten har ansvar for tilsyn med at tjenesteytere overholder de bestemmelsene i etableringsstatens lover som kommer til anvendelse, jf. artikkel 30. Dette vil typisk være regler om selve etableringen.

På samme måte som i dag kan norske myndigheter føre tilsyn med bestemmelser som kan anvendes overfor utenlandske tjenesteytere. Hvilke bestemmelser norske myndigheter kan anvende overfor utenlandske tjenesteytere, fremgår av reglene om midlertidig tjenesteyting, artikkel 16 og 17.

Når det gjelder bestemmelser som omfattes av tjenestedirektivet, kan norske myndigheter i henhold til artikkel 31 jf. artikkel 16 kun videreføre tilsyn med at en tjenesteyter fra en annen EØS-stat overholder disse, dersom bestemmelsene er begrunnet i hensyn til offentlig orden, offentlig sikkerhet, folkehelsen eller miljøet, ikke forskjellsbehandler og er proporsjonale.

Kartleggingen av norsk rett har avdekket behov for svært få lovendringer som følge av artikkel 16. Et eksempel på behov for lovendring er Justis- og politidepartementets antakelse om at vilkårene for å drive inkassovirksomhet, nærmere bestemt krav om foretaksregistrering og inkassobevilling, er i strid med tjenestedirektivets bestemmelse om rett til midlertidig tjenesteyting. Inkassoloven § 4 femte ledd er derfor nylig endret, slik at Kongen kan gi forskrifter om midlertidig inkassovirksomhet for tjenesteytere som er lovlig etablert i en annen EØS-stat. Det vil bli gitt forskrift for å bringe inkassolovverket i samsvar med tjenestedirektivets krav. Se nærmere om behov for lovendringer i St.prp. nr. 34 (2008-2009) avsnitt 5.2 Kartlegging av norsk rett. Dette viser at det finnes få regler som ikke kan videreføres av norske myndigheter, og som norske myndigheter dermed ikke skulle kunne føre tilsyn etter.

Dersom tjenesteytere fra andre land etablerer seg i Norge, fører norske myndigheter tilsyn med dem som om de var norske på samme måte som i dag.

Spørsmål 24

"Hvilken gjennomslagskraft kan vi vente at tjenestedirektivet vil ha på helt andre tjenester enn dem som direktivet i dag omfatter når professor Finn Arnesen skriver i den utredningen som departementet bestilte:

"Direktivet kan også tenkes å bli brukt, av så vel parter som domstoler, som argument for at løsninger som svarer til dem som er valgt i direktivet også skal legges til grunn utenfor direktivets nedslagsfelt."

Hvilke tjenester "utenfor direktivets nedslagsfelt" kan det her dreie seg om?"

Svar:

Regjeringen fikk en nærmere vurdering av dette spørsmålet i den utredningen som ble bestilt fra Advokatfirmaet Hjort og levert 3. mars 2008. Utredningen er omtalt i St.prp. nr. 34 (2008-2009) avsnitt 5.3. Utredningen konkluderte med at når det gjelder tjenester som ikke er omfattet av direktivet, men som er regulert i andre direktiver eller forordninger, vil tjenestedirektivet ikke kunne ha særlig innvirkning. Når det gjelder tjenester som kun reguleres av de generelle bestemmelsene om fri bevegelighet av tjenester og etableringsfrihet i EF-traktaten/EØS-avtalen, sies det i utredningen at det ikke er utelukket at tjenestedirektivet vil kunne ha en viss påvirkning. Det konkluderes likevel med at dette er mindre sannsynlig på de områdene der direktivet begrunner unntaket fra virkeområdet med at tjenestedirektivet ikke er egnet for den aktuelle tjenestesektoren.

De fleste av unntakene fra tjenestedirektivet skyldes at sektoren er regulert i egne forordninger eller direktiver, eller at det er særlige trekk ved sektoren som har begrunnet unntaket. Generelt vil det også være et tungtveiende argument mot at reglene i tjenestedirektivet får tilsvarende anvendelse på disse sektorene at avgrensningen av tjenestedirektivets rekkevidde er gjort bevisst fra EU-organenes side, noe som også understrekes i utredningen avsnitt 1.1 og avsnitt 5.4.

Spørsmål 25

"Hvordan kan en stille krav til - og kontrollere - et utenlandsk selskap når EU-kommisjonen i retningslinjer lagt fram i april 2006 fastslår at det ved utstasjonering av arbeidstakere i et annet land er nok å " ...utpeke en person blant de utstasjonerte arbeidstakere, for eksempel en arbeidsformann, som fungerer som bindeledd mellom den utenlandske virksomhet og den kompetente kontrollmyndighet"?

Svar:

Tjenestedirektivet regulerer ikke arbeidsrettslige forhold, jf. artikkel 1 nr. 6. og 7, og regulerer derfor heller ikke tilsyn med arbeidsrettslige forhold. Spørsmålet gjelder forhold som reguleres av utsendingsdirektivet.

Det følger av tjenestedirektivet artikkel 3 nr. 1 bokstav a) at utsendingsdirektivet ved motstrid har forrang for tjenestedirektivet. Det innebærer at spørsmål og tiltak som omfattes utsendingsdirektivet ikke vil bli influert av tjenestedirektivet, jf. også foran under spørsmål 4 og 15. Spørsmålet om hvorvidt noe er for vidtgående sammenlignet med utsendingsdirektivet vil måtte avgjøres etter konkret vurdering av dette regelverket, der tjenestedirektivet ikke har noen betydning.

Spørsmål 26

"Hvilke sosiale tjenester er unntatt fra direktivet når EU-kommisjonen i en melding om "sosiale tjenester av allmenn interesse" (april 2006) fastslår at enhver økonomisk aktivitet som innebærer å levere varer og tjenester til et marked er en økonomisk aktivitet uansett selskapets juridiske status, om det er offentlig eller privat, og hvordan det får sine inntekter? Det gjelder også om de som nyter godt av tjenestene, ikke selv betaler for dem. Det fører til at "nesten alle tjenester på det sosiale området kan regnes som økonomiske aktiviteter" – ifølge EU-kommisjonen. Betyr det at "nesten alle tjenester" etter hvert vil havne innenfor tjenestedirektivet?"

Svar:

Tjenestedirektivet gjør unntak for visse sosiale tjenester etter artikkel 2 nr. 2 bokstav j). Unntaket omfatter sosiale tjenester vedrørende bolig, barneomsorg og støtte til trengende personer og familier gitt av stat eller kommune, av foretak bemyndiget av stat eller kommune, eller av veldedige institusjoner anerkjent som sådan av stat eller kommune. Unntaket omfatter i realiteten de fleste sosiale tjenestene som kommunen er ansvarlig for etter sosialtjenesteloven kapittel 3 og 4. Dette gjelder for eksempel sosialtjenestens ansvar for å medvirke til å skaffe boliger til vanskeligstilte og boliger med heldøgns omsorgstjenester. I tillegg omfatter unntaket praktisk bistand og opplæring, herunder brukerstyrt personlig assistanse, avlastningstiltak, støttekontakt samt omsorgslønn.

Tjenestedirektivet gjelder bare for offentlige tjenester i den grad de har et økonomisk tilsnitt og er konkurranseutsatte, jf. artikkel 1 og artikkel 17. Det følger av artikkel 2 nr. 2 bokstav a at ikke-økonomiske tjenester av allmenn interesse er unntatt fra tjenestedirektivet. Det betyr at tjenestedirektivet bare vil omfatte sosiale tjenester som er konkurranseutsatte og som ikke er spesifikt unntatt fra direktivet (jf. avsnittet over), og det heller ikke er slik at de private aktørene driver myndighetsutøvelse på vegne av det offentlige. Kommunen bestemmer selv hvilke tjenester den ønsker å konkurranseutsette. Tjenestedirektivet berører ikke kommunens adgang til å konkurranseutsette offentlige tjenester.

EU-kommisjonens meddelelse av 26. april 2006 om "Implementing the Community Lisbon programme: Social services of general interest in the European Union" inneholder blant annet en drøfting av skillet mellom sosiale tjenester av allmenn økonomisk interesse og sosiale tjenester av allmenn ikke-økonomisk interesse, sett i forhold til en mulig fremtidig sektorvis regulering av sosiale tjenester. Sondringen mellom de to tjenestetypene har liten betydning for tjenestedirektivet. Tjenestedirektivets virkeområde bestemmes først og fremst av tjenestebegrepet, slik dette er utviklet gjennom rettspraksis i EF-domstolen vedrørende artikkel 50 i EF-traktaten. Hovedkriteriet for anvendelsen av tjenestedirektivet er at det dreier seg om en aktivitet som har økonomisk tilsnitt. Dette kan også være tjenester som er levert av det offentlige. Som allerede nevnt kommer imidlertid tjenestedirektivet kun til anvendelse på offentlige sosiale tjenester i den grad disse er konkurranseutsatte av ansvarlig myndighet.

Spørsmål 27

"I proposisjonen blir det kort vist til en rapport utført av Menon Business Norge. En av konklusjonene er at tjenestedirektivet vil kunne medføre økt handel: eksport (import) av tjenester blir anslått å øke med 12% (15,6%). Hva er Regjeringens anslag på forventet netto sysselsettingseffekt i Norge på kort og mellomlang sikt som følge av implementering av tjenestedirektivet i norsk rett?"

Svar:

Norge har en åpen økonomi. Vi nyter godt av å handle med andre land. Handel innebærer at vi kan produsere og eksportere det som er mest lønnsomt for oss og importere det andre er relativt dyktige til å produsere. Gjennom handel får vi og dem vi handler med mulighet til å oppnå et konsum som er mer uavhengig av vår egen produksjon. Det øker Norges og andre lands verdiskaping og velferd. Det innebærer at vi bør ønske regler som legger til rette for handel velkommen. Tjenestedirektivet gjør det.

Undersøkelser utført for EU-landene indikerer at tjenestedirektivet vil redusere kostnadene ved handel og derigjennom bidra til økt handel og markedsintegrasjon; det vil styrke konkurransen, gi flere og mer differensierte tjenester og bidra til en mer effektiv arbeidsdeling mellom land og utnyttelse av landenes respektive konkurransefortrinn; dette vil igjen bidra til økt verdiskaping og sysselsetting samlet sett. Undersøkelser indikerer at verdiskapingen og sysselsettingen vil vokse, men med mindre enn 1 pst. for EU-landene samlet. I absolutte tall blir virkningene likevel betydelige. Det anslås eksempelvis at sysselsettingen kan øke med så mye som 600 000 i EU-landene.

Rapporten til Menon indikerer for Norges del at importen vil øke mer enn eksporten for de næringer som omfattes av tjenestedirektivet. Dette er fordi vi allerede har et importoverskudd for de tjenestene som omfattes av direktivet, og fordi direktivet gjennomgående og i størst grad vil bidra til likere regler særlig for de land Norge importerer fra. Når direktivet gjør det enklere å handle med disse tjenestene over landegrensene, så trekker det i retning av økt import. Det bør imidlertid legges til at anslagene baserer seg på en rekke forutsetninger som kan diskuteres, og at det er knyttet betydelig usikkerhet til anslagene.

Rapporten gir ikke eksplisitte anslag på effekter på verdiskaping og sysselsetting for Norge. Jeg forventer imidlertid at økt handel over tid vil bidra til økt verdiskaping og arbeidsplasser også for Norge, slik tilfellet har vært opp gjennom historien.

Vedlegg 3

Brev fra Nærings- og handelsdepartementet v/statsråden til næringskomiteen, datert 6. mars 2009

Svar på spørsmål om St.prp. nr. 34 (2008-2009) Om samtykke til deltakelse i en beslutning i EØS-komiteen om innlemmelse i EØS- avtalen av direktiv 2006/123/EF om tjenester i det indre marked (tjenestedirektivet)

Jeg viser til brev fra Stortingets næringskomité av 26. februar 2009 hvor følgende spørsmål stilles:

"LO har stilt fire krav til tjenestedirektivet, som også er sentrale for KrFs holdning til direktivet. Disse kravene omtales på side 8-12 i proposisjonen. Betyr denne omtalen at Regjeringen kan gi de garantiene LO har bedt om på de fire punktene?"

Svar:

I den siste høringen om tjenestedirektivet viste LO til at fire punkter står sentralt, og uttrykte at "Flere av LOs medlemsforbund har gjort vedtak om at Regjeringen må benytte reservasjonsretten, basert på usikkerhet om virkningen av å innføre tjenestedirektivet. Så lenge det eksisterer usikkerhet om disse punkter deler LO dette synet."

Som det framgår av St.prp. nr. 34 (2008-2009) er de punktene LO peker på, vesentlige også for regjeringen. Jeg vil nedenfor gi noen kommentarer til hvert av punktene.

Følgende punkter (i kursiv) står sentralt for LO:

• 1. At tjenestedirektivet ikke er til hinder for tiltak som er igangsatt mot sosial dumping, og at ytterligere tiltak LO har krevd - herunder solidaransvar - blir iverksatt og kan gjennomføres

Som det framgår av St.prp. nr. 34 (2008-2009) punkt 2.2 og 5.5.1 står det uttrykkelig i tjenestedirektivet artikkel 1 nr. 6 og nr. 7 at det ikke berører arbeidsretten og retten til å forhandle om, inngå og håndheve tariffavtaler og retten til arbeidskamp. Tiltak begrunnet i arbeidsrettslige eller HMS-forhold vil derfor kunne gjennomføres uten å støte mot direktivet. Samme konklusjon går fram av Fafo og Stein Evjus utredning, og av en betenkning fra LOs juridiske kontor i november 2006. Direktivet er ikke til hinder for regjeringens tiltak mot sosial dumping, verken i første eller andre handlingsplan.

Regjeringen har utredet en modell for solidaransvar i medhold av allmenngjøringsloven. Utredningen så bl.a. nærmere på ulike utenlandske ordninger for solidaransvar, spesielt den tyske ordningen. EF-domstolen har i en sak mot Tyskland lagt til grunn at det er adgang til å innføre solidaransvar innenfor rammene av EØS-retten. Når det gjelder tjenestedirektivet, vil direktivet uansett ikke være til hinder for denne typen ordninger, så lenge et solidaransvar innføres for å gi arbeidstakerne et ekstra vern for lønnsutbetalingen.

• 2. At allmenngjøringsinstituttet kan videreføres og utvikles

Flere av tiltakene i regjeringens første handlingsplan mot sosial dumping er knyttet opp mot allmenngjøringsordningen, bl.a. innsynsrett og Arbeidstilsynets kompetanse til å føre tilsyn. Det framgår av statsbudsjettet for 2009 at regjeringen mener det er behov for å gjennomgå allmenngjøringsordningen med sikte på at den skal bli et enda bedre og mer velegnet virkemiddel mot sosial dumping. På oppdrag fra LO har professor Hans Petter Graver foretatt en utredning som særlig tar for seg den norske allmenngjøringsordningen. I utredningen "Tjenestefrihet, utstasjonering og minstelønn – i lys av den seneste rettspraksis fra EF-domstolen" konkluderes det med at den norske allmenngjøringsordningen ikke er problematisk i henhold til gjeldende rett.

Som det også framgår av St.prp. nr. 34 (2008-2009) punkt 2.2. og 5.5.1 er det sentrale her likevel at tjenestedirektivet uansett ikke vil være til hinder for gjeldende allmenngjøringsordning og heller ikke vil hindre at vi eventuelt gjennomfører endringer i ordningen.

• 3. At nasjonal styringsrett over viktige samfunnsområder kan beholdes og at grunnleggende samfunnsoppgaver fortsatt kan løses gjennom offentlig sektor - herunder helse, sosiale tjenester, trygdelovgivning, skole, transport og produksjon av elektrisk kraft

Når det gjelder offentlige tjenester, gjør tjenestedirektivet ingen endringer i EØS-statenes frihet til å organisere og finansiere disse tjenestene, sammenliknet med gjeldende EØS-rett. Som det framgår av St.prp. nr. 34 (2008-2009) punkt 2.2 gjelder tjenestedirektivet kun for offentlige tjenester som er av økonomisk karakter. Dette følger av tjenestebegrepet, som har samme innhold i tjenestedirektivet som i EØS-avtalen.

Videre gjelder direktivet kun dersom disse tjenestene er konkurranseutsatte. Det pålegger ikke EØS-statene å liberalisere offentlige tjenester, og hindrer ikke rekommunalisering av offentlige tjenester som er satt ut på anbud. Dette følger av artikkel 1 nr. 2 og nr. 3 første avsnitt.

Direktivet presiserer videre i artikkel 1 nr. 3 andre avsnitt at det ikke berører statenes adgang til å velge hvordan offentlige tjenester skal organiseres og finansieres. For de tjenestene som er av økonomisk karakter og er konkurranseutsatt, er det bare direktivets regler om etablering som kan anvendes i den grad de ikke er regulert i annet EU-regelverk. Reglene om midlertidig (grenseoverskridende) tjenesteyting gjelder ikke for offentlige tjenester for eksempel innenfor avfalls- og elektrisitetssektorene. Dette følger av artikkel 17 nr. 1.

Som det framgår av St.prp. nr. 34 (2008-2009) punkt 5.5.1 vurderer også Helse- og omsorgsdepartementet, som har ansvar for en rekke viktige offentlige tjenester i Norge, avgrensningen i tjenestedirektivet mot offentlige tjenester, inkludert helsetjenester, som tilfredsstillende. Kunnskapsdepartementet melder i sin høringsuttalelse at de ikke har funnet behov for å endre lovgivningen på sine ansvarsområder som følge av direktivet. Offentlige myndigheter beholder sine styringsmuligheter over offentlige tjenester.

• 4. At tjenestedirektivet ikke berører nasjonale arbeidsrettslige spørsmål eller er til hinder for den norske modellen for trepartssamarbeid.

Som nevnt ovenfor står det uttrykkelig i tjenestedirektivet artikkel 1 nr. 6 og nr. 7 at det ikke berører arbeidsretten og retten til å forhandle om, inngå og håndheve tariffavtaler og retten til arbeidskamp.

I den grad arbeidsrett er berørt av EØS-avtalen i dag, vil EØS-avtalen fremdeles regulere dette området, ikke tjenestedirektivet. At det i tjenestedirektivets bestemmelser refereres til at arbeidsretten, bruken av tariffavtaler og retten til arbeidskamp skal være i samsvar med EF/EØS-retten, er kun en presisering av dette utgangspunktet. Det er i dag et generelt prinsipp at nasjonal rett må "respektere", eller være i "samsvar med", fellesskapsrettens regler. Nasjonal rett kan ikke stride mot reglene i EF-traktaten/EØS-avtalen eller andre direktiver eller forordninger. EF-domstolen har konsekvent lagt til grunn det samme prinsippet på områder der fellesskapet (EF/EU) ikke har direkte reguleringskompetanse. Selv om det ikke kan gis fellesskapsregler om for eksempel nasjonal trygd eller om lønnsfastsettelse eller arbeidskamp, så kan ikke de nasjonale reglene undergrave eller være i strid med de rettighetene som følger av fellesskapsretten. Tjenestedirektivet endrer ikke på dette prinsippet.

Direktivet er på denne bakgrunn ikke til hinder for den norske modellen for trepartssamarbeid.

Som jeg nevnte innledningsvis er de ovennevnte punktene vesentlige for regjeringen. Det tas derfor sikte på at det i forbindelse med EØS-komiteens beslutning om innlemmelse av direktivet i EØS-avtalen, vedtas en erklæring som understreker at det ikke er noe til hinder for å føre en ambisiøs politikk mot sosial dumping når tjenestedirektivet innlemmes i EØS-avtalen. I erklæringen vil det blant annet bli presisert at tjenestedirektivet ikke berører trepartssamarbeidet mellom arbeidstakere, arbeidsgivere og regjeringen, allmenngjøring av tariffavtaler, eller statens myndighet til å bestemme i hvilken grad tjenester skal utføres av det offentlige eller være gjenstand for konkurranse.

Det følger av det som er sagt ovenfor sammen med redegjørelsen i St.prp. nr. 34 at regjeringen er trygg på at de punktene LO peker på, er ivaretatt.