Budsjettframskrivingene for perioden 2011–2013
skal vise de samlede budsjettmessige konsekvensene som følger av
politiske vedtak, og avgrenses til å gjelde antatte, framtidige
budsjettkonsekvenser av Regjeringens budsjettforslag for 2010. Budsjettframskrivingene
omfatter ikke anslåtte bevilgningskonsekvenser av politiske ambisjoner
om framtidig satsing og oppfyllelse av ulike målsettinger og varslede
tiltak. I avsnitt 10.5 i proposisjonen, jf. avsnitt 7.2 i denne
innstillingen, er det gitt en nærmere omtale av større planer og
satsingsambisjoner som ikke inngår i Regjeringens budsjettframskriving.
En av målsettingene med å vise de framtidige budsjettkonsekvensene
av Regjeringens budsjettopplegg, er å legge til rette for en hensiktsmessig
og realistisk prioritering i tråd med de politiske målsettingene
og de økonomiske utsiktene. Hensikten er ikke å binde opp den framtidige
handlefriheten i budsjettpolitikken ytterligere. Framskrivingene
skal gi et nøkternt og realistisk bilde av de framtidige konsekvensene
av Regjeringens forslag til statsbudsjett for neste år.
Sammenstilt med forventet utvikling i avkastningen
av utenlandsdelen av Statens pensjonsfond, vil de flerårige framskrivingene
gi et utgangspunkt for å vurdere handlingsrommet i budsjettpolitikken
de nærmeste årene. Framskrivingene gir dermed et bilde av det budsjettpolitiske
handlingsrommet som eventuelle nye satsinger og videre opptrapping
av igangsatte planer må innpasses innenfor. Med omfattende målsettinger
og planer vil det kunne framkomme et vesentlig behov for omprioriteringer
på budsjettets utgiftsside.
Budsjettframskrivingene skal være helhetlige ved
at utgifts- og inntektsutviklingen i perioden 2011–2013 skal vurderes
for alle poster i statsbudsjettet. Det legges til grunn følgende
hovedprinsipper for budsjettframskrivingene:
Utgifter til regelstyrte
ordninger skal framskrives med de utgiftskonsekvenser som følger av
regelverket. Det tas hensyn til bl.a. den demografiske utviklingen
og virkningen av eventuelle regelverksendringer som foreslås gjort gjeldende
i budsjettåret.
Utgifter til store, enkeltstående investeringer framskrives
i takt med forutsatt framdriftsplan. På områder der flere enkeltinvesteringer
inngår i en større investeringsramme, videreføres rammen på uendret
reelt nivå eller i tråd med tidligere vedtak. I denne sammenheng
anses alle byggeprosjekter under Statsbygg som enkeltstående investeringer.
Det korrigeres for éngangsutgifter og éngangsinntekter
i budsjettforslaget for kommende år. Tiltak på utgifts- eller inntektssiden
som forutsettes satt i verk et stykke ut i kommende budsjettår,
framskrives med helårsvirkning.
Øvrige utgifter og inntekter videreføres
i hovedsak på uendret reelt nivå.
Tabell 10.1 i proposisjonen oppsummerer framskrivingene
av statsbudsjettets utgifter i perioden 2011–2013, eksklusive dagpenger, petroleumsvirksomheten,
renter og lånetransaksjoner. Tabellen viser at de flerårige effektene
av forslaget til statsbudsjett for 2010 vil innebære en vesentlig
vekst i utgiftene i perioden.
Det anslås en vekst i utgiftene på om lag 9,4 mrd. kroner
fra 2010 til 2011, og ytterligere 4,6 mrd. kroner i 2012 og 7,2 mrd.
kroner i 2013. Det er i all hovedsak den forventede veksten i folketrygdens
utgifter som bidrar til den samlede utgiftsveksten i perioden 2011–2013.
Utgiftsveksten i folketrygden som følge av videreføring av gjeldende
regelverk mv., anslås til 26,1 mrd. kroner over treårsperioden,
og utgiftene vokser om lag like mye hvert år.
Øvrige utgifter anslås samlet sett å øke med
vel 0,6 mrd. kroner fra 2010 til 2011. Fra 2011 til 2012 reduseres
de øvrige utgiftene med 4,2 mrd. kroner, mens de går ytterligere
ned med 1,4 mrd. kroner fra 2012 til 2013. Den sterke reduksjonen i
utgifter utenom folketrygden fra 2011 til 2012 skyldes bl.a. utfasing
av utbetalinger til EØS-finansieringsordningene 2004–2009, uten
at det er lagt til grunn utgifter som vil følge av en ny avtale
om Norges finansieringsbidrag for perioden 2009–2014. Videre vil
utgiftene til igangsatte prosjekter for CO2-håndering
reduseres som følge av ferdigstilling, og det er ikke innarbeidet
utgifter til nye prosjekter for CO2-håndtering.
I tillegg er framskrivingene mer usikre desto lengre framover i
tid de føres, bl.a. fordi flere uforutsette hendelser da kan bidra
til at tallene blir endret. Metoden for framskrivingene innebærer
også at midlertidige tiltak som fases ut (f.eks. bygg), ikke erstattes
med nye utgifter. Dette bidrar dermed isolert sett til lavere utgifter utover
i perioden for framskrivingene.
På inntektssiden er det langt færre tiltak som
har budsjettmessige konsekvenser i årene framover. Totalt anslås
det en inntektsreduksjon på knapt 0,5 mrd. kroner under departementene
fra 2010 til 2011. Det er særlig reduserte utbyttebetalinger og
engangsinntekter i 2010 knyttet til oppdrettskonsesjoner som bidrar
til denne inntektsreduksjonen. For 2012 og 2013 anslås det en viss
ytterligere reduksjon i inntektene, som i hovedsak er knyttet til
tilbakeføringer fra GIEK. Inntekter fra skatter og avgifter er ikke medregnet.
I den finanspolitiske tiltakspakken fikk næringslivet adgang til
å tilbakeføre selskapsunderskudd i 2008 og 2009 mot beskattet overskudd
de to foregående årene. I tillegg ble det innført en midlertidig
ordning med økte startavskrivninger på maskiner i 2009. Utfasingen av
disse tiltakene vil gi økte bokførte skatter i 2011, anslått til
5–6 mrd. kroner.
Samlet viser tallene dermed økte utgifter og reduserte
inntekter på departementenes budsjetter på til sammen 9,8 mrd. kroner
fra 2010 til 2011. Ytterligere budsjettsvekkelse i 2012 og 2013
utgjør henholdsvis om lag 4,8 og 7,3 mrd. kroner i forhold til året
før.
Med uendret skatte- og avgiftssystem øker skatte-
og avgiftsinntektene over tid som følge av vekst i skattegrunnlagene.
For de nærmeste årene anslås den underliggende veksten i skattegrunnlagene
å styrke budsjettet med om lag 8 mrd. kroner pr. år. Det er da tatt
hensyn til at økte reallønninger bidrar til at prisveksten for statsbudsjettets
utgifter er sterkere enn prisveksten for skattegrunnlagene.
Ifølge retningslinjene for budsjettpolitikken
skal bruken av oljeinntekter over tid følge utviklingen i forventet
realavkastning av kapitalen i Statens pensjonsfond – Utland. Den
ekstraordinære opptrappingen av bruken av oljeinntekter i forbindelse
med finanskrisen og det internasjonale tilbakeslaget har brakt bruken
av oljeinntekter opp på et høyt nivå. Det strukturelle, oljekorrigerte
underskuddet i 2010 anslås nå til 148,5 mrd. kroner, som er nesten
45 mrd. kroner over 4-prosentbanen. Med uendret strukturelt, oljekorrigert
underskudd etter 2010, målt i 2010-priser, er det først i 2018 at
forventet realavkastning av fondet vil overstige bruken av petroleumsinntekter.
Det er betydelig usikkerhet knyttet til utviklingen
i Statens pensjonsfond – Utland. Denne usikkerheten er tydelig illustrert
av de endringene vi har observert i fondet det siste året. Statens
oljeinntekter, som avsettes i fondet, har blitt lavere enn ventet
som følge av lavere oljepriser. I tillegg har uttaket fra fondet
for å dekke det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet økt
kraftig, dels fordi konjunkturtilbakeslaget har gitt lavere skatteinntekter,
og dels som følge av aktive stimuleringstiltak for å dempe virkningen
av finanskrisen på norsk økonomi. Den faktiske avkastningen i fondet
har svingt med utviklingen i internasjonale finansmarkeder. Det knytter
seg også usikkerhet til anslaget for det strukturelle, oljekorrigerte
underskuddet. Siden bruken av oljeinntekter i utgangspunktet ligger godt
over 4-prosentbanen, vil det neppe være rom for noen vesentlig økning
i bruken av oljeinntekter de nærmeste årene framover.
Framskrivingene legger til grunn uendret aktivitet
i offentlig tjenesteproduksjon, herunder sysselsetting. Nye bevilgninger
knyttet til økt aktivitet som følge av endringer i befolkningssammensetningen,
opptrappingsplaner og oppfølging av varslede satsinger er ikke regnet
med i framskrivingene, jf. omtale i avsnitt 10.5 i proposisjonen
og avsnitt 7.2 i denne innstillingen. Ved vurderingen av handlingsrommet
i årene framover må det også tas hensyn til at usikkerheten i anslagene
øker jo lengre fram i tid en kommer.
Det vises til proposisjonen avsnitt 10.4 for nærmere
omtale av flerårige budsjettkonsekvenser for følgende saker på utgiftssiden:
Utgiftsveksten i
folketrygden
EØS-finansieringsordningene 2004–2009
Barnehager
Universitetene og høyskolene
Fondet for forskning og nyskaping og regionale forskningsfond
Statens Lånekasse for utdanning
Nødnett – første byggetrinn
Halden fengsel
Økt opptak ved Politihøgskolen
Ressurskrevende tjenester
Flere timer i grunnopplæringen
Tilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser
Bostøtte
Nav-reformen og IKT-pensjonsprosjektet
Innvandring og integrering
Investeringer i de regionale helseforetakene
Pandemivaksine
Altinn II
Internasjonal romvirksomhet
Internasjonaliseringstiltak (108-ordningen)
Ubåtvraket ved Fedje og skipsvraket "Murmansk"
Oljevernutstyr
Vegutbygging i Bjørvika
Tilskudd til Avinors regionale flyplasser
Statens Pensjonskasse
Tilpasning til pensjonsreformen i SPK (PERFORM)
Byggeprosjekter
Klimakvotekjøp
Renteutgifter i forbindelse med økte fondsavsetninger
Skatteetaten
Norske styrker i utlandet
CO2-håndtering
Grunnfondet for fornybar energi og energieffektivisering.
På inntektssiden er følgende saker omtalt:
Komiteen tar omtalen
til orientering.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser
til at Fremskrittspartiet gjennom flere år har etterlyst mer forutsigbarhet
i budsjettpolitikken. En måte å oppnå dette på er å i større grad
innarbeide flerårige budsjettkonsekvenser for bevilgningsvedtak
som fattes. En slik form for langtidsbudsjettering vil kunne bedre
ta høyde for langsiktige konsekvenser av enkeltvedtak, og deres
innvirkning på andre områder i økonomien over tid.
Erfaring tilsier at større enkeltinvesteringer pådrar
seg store drifts- og oppgraderingskostnader gjennom investeringens
levetid, samtidig som investeringen kan få konsekvenser for andre deler
av virksomheten. Et eksempel på dette er de store anskaffelsene
til Forsvaret, hvor det er anslått at anskaffelseskostnaden kun
utgjør 1/3 av kostnaden, mens levetidskostnadene utgjør de resterende
2/3. Dette kommer klart til uttrykk gjennom Forsvarets investering
i nye MTBer, hvor det i dag stilles spørsmål ved hvorvidt Forsvaret
har tilstrekkelige økonomiske og personellmessige ressurser til
å drifte båtene. Et annet eksempel vil være eventuell anskaffelse
av nye kampfly, hvor bestykning, drift, vedlikehold og oppgraderinger
vil utgjøre et langt høyere beløp enn den initielle investeringskostnaden.
Disse medlemmer ser også for
seg at langtidsbudsjettering kan være anvendelig innenfor bevilgninger
til helsesektoren, hvor raskere pasientbehandling vil få folk raskere tilbake
i produktivt arbeid. Videre vil langtidsbudsjettering eksempelvis
kunne innarbeide positive økonomiske ringvirkninger av redusert mottak
av asylsøkere. Dette fordi en slik politikk vil kreve mindre bevilgninger
til integreringstiltak og sosiale velferdsutgifter.
Også innenfor skattepolitikken er det ønskelig
i større grad å utnytte de dynamiske effekter som lettelser i inntekts-
og bedriftsbeskatning gir. Dette gjelder ikke minst mht tilbud av
arbeidskraft, og det faktum at folk flest i større grad blir i stand
til å prioritere og betale for sin egen velferd.
Erfaringer fra Storbritannia viser at langtidsbudsjettering
i større grad ansvarliggjør politikerne for de vedtakene som fattes.
Dette skjer ved at Regjeringen legger prognosene for den årlige økonomiske
veksten til grunn for sine budsjetter. Ut ifra disse tallene fordeles
de økte økonomiske inntektene på forbruk og investeringer. Dette setter
klare begrensninger for statens utgiftsvekst, samtidig som det ikke
tillates å lånefinansiere til drift. Et slikt system vil sette tæring
etter næring, og samtidig inspirere til økt økonomisk vekst. Disse
medlemmer mener at Norge bør ta lærdom av de erfaringene
som gjøres i Storbritannia.