Stortingsrepresentantene Solveig Horne, Øyvind Korsberg
og Ib Thomsen fremmet 16. februar 2010 følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om innlemming
av aviser som distribueres elektronisk, i merverdiavgiftsfritaket
som gjelder for aviser.»
Det vises til Dokument 8:64 S (2009–2010) for en
nærmere redegjørelse og begrunnelse for forslaget.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Thomas Breen, Gunvor Eldegard, Irene Johansen, Gerd Janne Kristoffersen,
lederen Torgeir Micaelsen, Torfinn Opheim og Dag Ole Teigen, fra
Fremskrittspartiet, Ulf Leirstein, Jørund Rytman, Kenneth Svendsen
og Christian Tybring-Gjedde, fra Høyre, Gunnar Gundersen, Arve Kambe
og Jan Tore Sanner, fra Sosialistisk Venstreparti, Lars Egeland,
fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Kristelig Folkeparti,
Hans Olav Syversen, og fra Venstre, Borghild Tenden, viser
til at finansministeren i brev 11. mars 2010 har avgitt uttalelse
til finanskomiteen i saken. Brevet følger som vedlegg til denne
innstillingen. Videre har finanskomiteen avholdt åpen høring i saken
13. april 2010.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
viser til at merverdiavgiften er en skatt på forbruk og en sentral inntektskilde
for finansiering av statens utgifter, herunder de offentlige velferdsordningene. Flertallet er
derfor skeptisk til forslag som vil uthule merverdiavgiften.
Flertallet vil vise til at Kulturdepartementet har
nedsatt et uvalg – Mediestøtteutvalget – som skal foreta en helhetlig
vurdering av bruk av tilskuddsordninger og andre økonomiske virkemidler,
herunder merverdiavgiftsfritaket for aviser. Utvalget skal ferdigstille
arbeidet høsten 2010.
Flertallet understreker at den
teknologiske utviklingen skaper nye utfordringer for den norske skriftkulturen,
men mener at et fritak for merverdiavgift for elektroniske utgaver
av papiraviser i liten grad løser disse utfordringene. Samtidig
vil en slik regelendring gi opphav til en rekke nye avgrensningsproblemer.
Flertallet viser til at departementet
ser argumentet om at det burde vært lik avgiftsmessig behandling
av lignende produkter uavhengig av om det omsettes som aviser på
papir eller om innholdet distribueres digitalt. Flertallet vil ellers
vise til at skatte- og avgiftsopplegget vedtas i de årlige budsjettprosessene.
Flertallet vil på denne bakgrunn
ikke vedta forslaget.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at den
teknologiske utviklingen går svært fort, og at aviser i større og
større grad distribueres elektronisk. Etter disse medlemmers mening
er dette en positiv utvikling. I likhet med situasjonen for e-bøker,
jf. behandlingen av Dokument 8:53 S (2009–2010), er imidlertid heller
ikke aviser som distribueres elektronisk, innlemmet i merverdiavgiftsfritaket som
gjelder papiraviser. Det er således svært betimelig med en politisk
avklaring i forbindelse med hvilke rammefaktorer som skal gjelde
for denne utgivelsesplattformen.
Disse medlemmer viser til at
gjeldende lovverk, merverdiavgiftsloven § 6-1, fritar «aviser som
er trykket på papir og som utkommer regelmessig med minst ett nummer ukentlig»
for merverdiavgift. Dette har vært rettstilstanden siden slutten
av 1960-tallet. Begrunnelsen for dette fritaket, jf. tilsvarende
fritak for bøker, har langt på vei vært språk- og kulturpolitisk
– all den tid Norge da, som nå, er et lite språksamfunn, og at merverdiavgiftsfritaket
har vært et effektivt virkemiddel både med hensyn til nyhetsproduksjon
og samfunnsdebatt.
Disse medlemmer merker seg at
statsråden i sitt svarbrev til komiteen anfører at hovedbegrunnelsene
for at regjeringen ikke vil innlemme aviser som distribueres elektronisk
i det eksisterende merverdiavgiftsfritaket, blant annet er hensynet
til statens inntekter og at et slikt unntak fra regelverket vil
kunne medføre avgrensningsproblemer.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Kristelig Folkeparti og Venstre deler ikke disse innvendingene,
og viser til at språk- og demokratihensyn tradisjonelt sett har veid
tyngre enn rent fiskale hensyn når det gjelder avisenes merverdiavgiftsfritak.
Slik bør det fortsatt være, og disse medlemmer deler forslagsstillernes
syn om at staten ikke bør avgiftsbelegge nyhetsformidling og samfunnsdebatt.
Videre er det etter disse medlemmers mening grunnleggende
inkonsekvent å ha forskjellige merverdiavgiftsregler for samme produkt
– i dette tilfellet nyhetsformidling – alt etter hvilken innpakning
produktet har eller på hvilken teknisk plattform produktet presenteres. Regelverket
bør være mest mulig plattformnøytralt.
Disse medlemmer viser i denne
forbindelse for øvrig til sine merknader i tilknytning til behandlingen
av Dokument 8:53 S (2009–2010), omhandlende et eventuelt merverdiavgiftsfritak for
e-bøker, hvor tilsvarende problemstillinger er drøftet i noe større
omfang.
Disse medlemmer er videre kjent
med at Kulturdepartementet har nedsatt et utvalg – det såkalte Mediestøtteutvalget
– som skal foreta en helhetlig vurdering av bruk av tilskuddsordninger
og andre økonomiske virkemidler, herunder merverdiavgiftsfritaket,
på medieområdet.
Disse medlemmer vil understreke
at representantforslaget som foreligger, er avgrenset til å omfatte
aviser som distribueres elektronisk – dvs. «en elektronisk utgave
eller versjon av papiravisen». Forslaget omfatter således ikke rene nettaviser. Disse
medlemmer legger imidlertid til grunn at Mediestøtteutvalget
også vil vurdere om og eventuelt på hvilken måte et merverdiavgiftsfritak,
samt øvrige tilskuddsordninger, skal omfatte disse.
Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn
følgende forslag for Stortinget:
«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om innlemming
av aviser som distribueres elektronisk, i merverdiavgiftsfritaket
som gjelder for aviser.»
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Kristelig Folkeparti og Venstre legger videre til grunn
at departementet, i samråd med berørte parter, vil arbeide videre
med problemstillingene knyttet til avgrensning.
Disse medlemmer imøteser resultatet
av Mediestøtteutvalgets arbeid, men merker seg også at det i høringsnotatet
til finanskomiteen fra Mediebedriftenes Landsforbund (MBL), datert 7. april
2010, påpekes at eventuelle forslag fra Mediestøtteutvalget tidligst
vil kunne iverksettes i statsbudsjettet for 2013. MBL påpeker videre
at dette er svært lang tid med den utviklingstakten vi har på medieområdet,
og at «avisenes posisjon på elektroniske plattformer vil kunne bli
vesentlig svekket i denne perioden» med mindre aviser som distribueres
elektronisk, innlemmes i merverdiavgiftsfritaket.
Disse medlemmer registrerer at
regjeringen ser ut til å være enig med forslagsstillerne i det prinsipielle,
at det bør være likt avgiftsregime for lignende produkter uavhengig
av distribusjonsteknologi. Departementet ser argumentet om at det
burde være lik avgiftsmessig behandling av lignende produkter uavhengig
av om det omsettes som aviser på papir eller om innholdet distribueres.
Disse medlemmer mener spørsmålet
grunnleggende sett er et kulturpolitisk, og ikke avgiftsteknisk. Disse
medlemmer mener også inntil det motsatte er bevist, at kulturpolitikken
fortsatt utformes i Kulturdepartementet. Disse medlemmer forutsetter
derfor at spørsmålet også underlegges en kulturpolitisk behandling.
Komiteens medlemmer fra Høyre viser
til Mediestøtteutvalgets arbeid og ønsker å avvente utvalgets innstilling
før det konkluderes. Disse medlemmer deler i stor
grad synspunktene og betraktningene i merknadene fra Fremskrittspartiet,
Kristelig Folkeparti og Venstre, men vil vente med en endelig konklusjon
og prioritering av virkemidler til utvalget har fullført sitt arbeid.
Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn
følgende forslag:
«Dokument 8:64 S (2009–2010) – representantforslag
fra stortingsrepresentantene Solveig Horne, Øyvind Korsberg og Ib
Thomsen om å innlemme aviser som distribueres elektronisk, i merverdiavgiftsfritaket
som gjelder for aviser – vedlegges protokollen.»
Forslag fra Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti
og Venstre:
Forslag 1
Stortinget ber regjeringen fremme forslag om innlemming
av aviser som distribueres elektronisk, i merverdiavgiftsfritaket
som gjelder for aviser.
Forslag fra Høyre:
Forslag 2
Dokument 8:64 S (2009–2010) – representantforslag
fra stortingsrepresentantene Solveig Horne, Øyvind Korsberg og Ib
Thomsen om å innlemme aviser som distribueres elektronisk, i merverdiavgiftsfritaket
som gjelder for aviser – vedlegges protokollen.
Komiteen viser til
merknadene og representantforslaget og rår Stortinget til å gjøre
slikt
vedtak:
Dokument 8:64 S (2009–2010) – representantforslag
fra stortingsrepresentantene Solveig Horne, Øyvind Korsberg og Ib
Thomsen om å innlemme aviser som distribueres elektronisk, i merverdiavgiftsfritaket
som gjelder for aviser – vedtas ikke.
Jeg viser til representantforslag Dokument 8:64 S
(2009-2010) fra representantene Solveig Horne, Øyvind Korsberg og
Ib Thomsen om at Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om innlemming
av aviser som distribueres elektronisk i merverdiavgiftsfritaket
for aviser.
Representantene viser til at dagens merverdiavgiftsregler
på området er rettet logisk inn mot avisinnhold og at staten ikke
bør avgiftsbelegge nyhetsformidling og samfunnsdebatt. Det framholdes
at dagens regler hindrer norske avishus i å lage gode løsninger
og at en innlemming av aviser som distribueres elektronisk vil stimulere til
utvikling av framtidens avisprodukter og nye forretningsmodeller.
Det vises videre til at digitale aviser er et godt tilleggstilbud
som sparer kostnader til trykking og fysisk distribusjon og som
er lett tilgjengelig. Representanten peker også på at en slik utvidelse
av fritaket ikke vil ramme statens avgiftsinntekter.
Jeg vil ikke fremme forslag om å utvide dagens merverdiavgiftsfritak
for aviser på papir til å omfatte tjenester som formidler avisens
innhold. Begrunnelsen for dette standpunktet er nærmere utdypet
nedenfor. I denne sammenheng viser jeg også til at Kulturdepartementet
i fjor oppnevnte et utvalg som skal foreta en helhetlig vurdering av
bruk av tilskuddsordninger og andre økonomiske virkemidler, herunder
merverdiavgiftsfritaket, på medieområdet. Dette utvalget skal med andre
ord foreta en bred mediepolitisk vurdering av statens økonomiske
støtte til mediene generelt. Det er derfor naturlig at utvalget
gjør seg ferdig med sin utredning og får komme med sine anbefalinger
før det er aktuelt å legge fram forslag til endringer i momsregelverket
på dette området. Regjeringen vil foreta en grundig gjennomgang
av utvalgets vurderinger. På vanlig måte vil også utredningen bli
sendt på alminnelig høring.
Jeg viser for øvrig til mitt svarbrev til finanskomiteen
i Stortinget vedrørende representantforslag Dokument 8:53 S (2009-2010)
om innlemming av e-bøker i merverdiavgiftsfritaket som gjelder for
fysiske bøker. I brevet redegjør jeg for flere tilsvarende problemstillinger
som reises i forbindelse med foreliggende representantforslag. Dokument
8:64 S (2009-2010) omhandler også et forslag med budsjettvirkninger og
prioriteringene som ligger til grunn bør gjøres i den ordinære budsjettbehandlingen.
Mitt svar vil derfor innebære en del gjentakelser fra mitt brev
1. mars 2010 vedrørende Dokument 8:53 S (2009-2010).
Merverdiavgiften er en generell forbruksavgift der
hovedregelen er at all innenlands omsetning av varer og tjenester
er avgiftspliktig med 25 pst. Denne hovedregelen bør gjelde mest
mulig generelt. Unntak og fritak fra hovedregelen skaper grensedragninger
og kompliserer regelverket. Et bredest mulig grunnlag øker systemets
effektivitet og gjør at momssystemet gir stabile inntekter til staten.
Merverdiavgift skal beregnes i alle ledd i transaksjonskjeden
og kreves opp av næringsdrivende som er registrert i Merverdiavgiftsregisteret.
Ved at næringsdrivende kan trekke inngående merverdiavgift på kjøp
av innsatsfaktorer fra utgående merverdiavgift som skal beregnes
på alle salg, veltes avgiften over på neste ledd. Merverdiavgiften som
innbetales fra det enkelte ledd i omsetningskjeden vil da være basert
på merverdien eller verditilveksten som er skapt i dette innbetalende leddet.
Først ved transaksjonen til et subjekt uten fradragsrett (sluttbruker)
skjer den endelige beskatningen.
Merverdiavgiften beregnes på grunnlag av vederlaget
som betales for varene og tjenestene. Tilbud om varer og tjenester
hvor det ikke kreves vederlag, vil derfor som et utgangspunkt ikke
utløse plikt til å betale merverdiavgift. Den ordinære merverdiavgiftssatsen
er 25 pst. Det benyttes en redusert sats på 14 pst. ved omsetning
av næringsmidler. I tillegg har vi en redusert sats på 8 pst. som
skal anvendes på enkelte tjenesteområder.
Visse typer varer og tjenester er som kjent
fritatt for merverdiavgift. Dette innebærer at loven gjelder fullt
ut slik at næringsdrivende har fradrag for inngående avgift på innsatsfaktorer, men
at det ikke skal beregnes merverdiavgift på omsetningen (null-sats).
Aviser trykt på papir faller i denne kategorien. Et annet eksempel
er bøker.
Merverdiavgiftsloven § 6-1 fritar ”aviser som
er trykket på papir og som utkommer regelmessig med minst ett nummer
ukentlig”. Begrunnelsen for fritaket er ifølge forarbeidene at det
"i et lite språksamfunn som det norske er sterke grunner for at
det trykte ord skal være fritatt fra den omkostningsbelastning som
en avgift vil bety for den trykte publikasjon". Fritaket ble tatt
inn samtidig som merverdiavgiftsloven ble vedtatt i 1969. Aviser
var imidlertid også fritatt en periode fra omsetningsavgiften som
merverdiavgiftsloven 1969 overtok etter.
Lovens begrep ”aviser” er ikke nærmere angitt verken
i selve loven eller forskrift, men skal i hovedsak tolkes i samsvar
med definisjonen gitt av norsk dagspresse i innstillingen til Stats-
og pressekomiteen av 28. september 1967, jf. uttalelse på side 14
i St. meld. nr. 17 (1971-72) Om gjennomføringen av merverdiavgiftsloven
og investeringsavgiftsloven. Definisjonen er blant annet gjengitt
i Skattedirektoratets meldinger Av nr. 13/1985.
Etter ordlyden i loven er fritaket for aviser
et varefritak og gjelder ikke elektroniske versjoner. Dette betyr
med andre ord at dersom avisens innhold formidles elektronisk mister
avisen sin materialiserte form og er derfor utenfor fritaket. Slike
digitale tjenester er etter lovens hovedregel avgiftspliktige med
25 pst.
Merverdiavgiften er en forbruksskatt som skal skaffe
inntekter til staten. Dette er systemets eneste formål. Den gir
i dag nær 200 mrd. kroner i inntekt og utgjør nær ¼ av statens samlede
skatteinntekter.
Merverdiavgiften finansierer velferdsstaten Norge
og muliggjør støtte til en rekke gode formål. Generelt er direkte
støtte på budsjettets utgiftsside mer målrettet enn å gi fritak
for merverdiavgift. Støtte gitt på budsjettets utgiftsside vil også
i større grad være synlig og underlegges regelmessige prioriteringer
i forbindelse med de årlige budsjettene.
Fritak gjennom merverdiavgiftssystemet har mange
egenskaper som gjør det lite egnet som støtteverktøy. Støtte gjennom
merverdiavgiftsfritak innebærer at støttebeløpet avhenger av omsetningsverdien.
Den beløpsmessige støtten fra staten gjennom fritaket vil dermed
være betydelig større til populære utgivelser med stort salg enn
snevrere utgivelser som selger lite. Fritak for merverdiavgift er
videre uten budsjettmessig rammestyring og uten behovsprøving. Det
må derfor vurderes om dagens fritak for aviser på papir er det best
egnede virkemiddelet for å ivareta de mediepolitiske målene. Dette
utredes nå som nevnt av Mediestøtteutvalget og Regjeringen vil foreta
en grundig gjennomgang av dette når utvalget har levert sin innstilling.
Presset på merverdiavgiftssystemet er stort.
Eksempler på framsatte forslag og begrunnelser for fritakene er
vareomsetning som av helse- eller miljømessige grunner burde fritas
(livsviktige medisiner eller grønnsaker mv). I den senere tid har
det som kjent også vært et stort press på at enkelte typer forbruk
som foretas i frivillig virksomhet skal tilgodeses gjennom merverdiavgiftssystemet.
En utvidelse av dagens fritak for aviser på papir vil svekke statsbudsjettets inntektsside
og må oppveies av økninger i andre skatter eller reduserte bevillinger
på andre områder. For å sikre gode avveininger og god fordeling
bør ytterligere støtte til aviser derfor vurderes i forbindelse
med statsbudsjettet for øvrig.
Departementet ser argumentet om at det burde vært
lik avgiftsmessig behandling av lignende produkter uavhengig av
om det omsettes som aviser på papir eller om innholdet distribueres digitalt.
Etter departementets syn er imidlertid vareavgrensningen viktig
for å beholde et enkelt og praktiserbart regelverk. Avisbegrepet
i merverdiavgiftsregelverket er allerede i dag utfordrende når det
skal trekkes klare grenser. Digital nedlastning av aviser må antas
ha grenseflater mot lignende tjenester med annet innhold som for
eksempel ulike nettpublikasjoner, nettprodukter og kombinasjoner
av avis, video og lyd. Et fritak for tjenester som formidler avisenes
innhold elektronisk vil gi nye og trolig enda vanskeligere grensedragninger.
Siden nasjonale skatte- og avgiftsbestemmelser faller
utenfor EØS-avtalens direkte virkeområde, er Norge ikke bundet av
EUs merverdiavgiftsregelverk. EUs merverdiavgiftsdirektiv gir anvisning
på et merverdiavgiftssystem som på mange måter samsvarer med det
norske systemet, slik at det er naturlig å se hen til direktivets bestemmelser
når man vurderer endringer i vårt nasjonale merverdiavgiftsregelverk.
Jeg knytter derfor enkelte kommentarer til EUs merverdiavgiftsregelverk
på dette området.
Alle medlemslandene i EU må ha et merverdiavgiftssystem.
Hoveddirektivet for merverdiavgift i EU er Rådsdirektiv 2006/112/EF. Direktivet
innebærer en stor grad av harmonisering av merverdiavgiftssystemene
innen EU ved at direktivet setter omfattende rammer for medlemslandenes
regelverk på området. Det er imidlertid opp til medlemslandenes
nasjonale myndigheter å bestemme hvordan innholdet i direktivet
skal gjennomføres i nasjonal rett. Direktivet gir også valgmuligheter
på enkelte områder og det er dessuten innrømmet flere overgangsordninger.
Direktivet oppstiller strenge bestemmelser knyttet
til satser. Medlemslandene i EU skal anvende én standardsats for
merverdiavgiften. Denne satsen må fra 1. januar 2006 til 31. desember
2010 ikke være lavere enn 15 pst. Medlemsstatene kan i tillegg anvende
én eller to reduserte satser, og disse må ikke settes lavere enn
5 pst. De reduserte satsene kan benyttes kun ved omsetning av særskilte
varer og tjenester. Direktivet åpner imidlertid for spesielle overgangsordninger
i påvente av permanente ordninger hvor medlemsland som benyttet
nullsats før 1. januar 1991 kan opprettholde disse. Det imidlertid
ikke adgang til å innføre nye fritak, det er kun lov til å beholde
de områdene som var fritatt før 1991. Aviser er en type ytelse hvor
lav sats er tillatt og enkelte medlemsland har benyttet seg av denne muligheten.
Artikkel 98 er imidlertid klar på at reduserte satser ikke kan benyttes
på ”electronically supplied services”. Departementet legger derfor
til grunn at direktivet åpner for redusert sats (eventuelt fritak
dersom innført før 1991) på aviser. Nedlasting av filer kjøpt via
internett eller gjennom andre kanaler må avgiftsbelegges med standard
sats.
I Sverige er direktivet gjennomført som en redusert
sats (6 pst.) for aviser på papir. Nettaviser og andre tjenester
er imidlertid avgiftspliktige med 25 pst. Danmark har et tilsvarende
skille, hvor aviser på papir er fritatt, mens elektronisk nyhetsformidling
er avgiftspliktig med 25 pst. I denne sammenheng vil jeg imidlertid
for ordens skyld gjenta at Norge ikke er bundet av EUs merverdiavgiftsdirektiv.
Jeg vil til slutt vise til at Magasin- og Ukepresseforeningen
har klaget dagens avisfritak inn for ESA som ulovlig statsstøtte
etter EØS avtalen artikkel 61 (1). Jeg skal ikke gå nærmere inn
på dette, men klagen tilsier også at det bør utvises tilbakeholdenhet
ved bruk av fritak.
På denne bakgrunn er det ikke aktuelt å fremme et
forslag om utvidelse av dagens fritak for aviser trykket på papir
til å omfatte tjenester som formidler avisens innhold. Slike forslag
må uansett behandles i de årlige budsjetter.
Som jeg påpekte i svarbrev til representantforslag
Dokument 8:53 S (2009-2010) må merverdiavgiftsspørsmål knyttet til
e-bøker ses i en større sammenheng. Dette gjelder også for digitale
tjenester som formidler avisers innhold og som det tas vederlag
for. Finansdepartementet har derfor startet et arbeid for å innføre avgiftsplikt
på salg av digitale tjenester fra utlandet til norske forbrukere.
Dette vil sikre statens inntekter og likestille norske og utenlandske
tilbydere som selger ulike digitale tjenester til norske forbrukere.
At privatpersoners kjøp av digitale tjenester
fra utenlandske tilbydere uten forretningssted i Norge ikke er avgiftspliktig,
skyldes at vi i dag ikke har en tilfredsstillende mekanisme for
oppkreving av merverdiavgift i slike tilfeller. Ved omsetning til
(norske) næringsdrivende og offentlige virksomheter, har vi en effektiv
oppkrevingsmekanisme ved at disse selv må beregne og betale norsk
merverdiavgift (omvendt avgiftsplikt). En slik løsning vil imidlertid ikke
være egnet ved omsetning til (norske) privatpersoner.
Dette arbeidet har betydning for alle bransjer som
omsetter digitale produkter, ikke bare forleggerbransjen og pressen.
Framveksten av ny teknologi og økende handel over landegrensene gjør
at stadig flere tjenester er tilgjengelig for norske forbrukere
over internett, for eksempel aviser, bøker musikk og filmer. Ettersom
digitale tjenester omsettes globalt gir dette utfordringer for vårt
merverdiavgiftssystem.
Avgiftsplikt på disse tjenestene ved omsetning fra
næringsdrivende i tredjeland til privatpersoner ble for noen år
siden innført i EU, herunder i Sverige og Danmark, og departementet
vil se nærmere på hvordan disse oppkrevingsmekanismene har fungert
og om de kan være egnet også her i landet.
Oslo, i finanskomiteen, den 29. april 2010
Torgeir Micaelsen |
Borghild Tenden |
leder |
ordfører |