Til Stortinget
Det legges i proposisjonen frem forslag om endringer i arbeidsmiljøloven
vedrørende midlertidige ansettelser og Arbeidstilsynets kompetanse
til å gi pålegg og treffe andre enkeltvedtak.
Det er behov for å iverksette tiltak for å øke bevisstheten om
virksomhetenes bruk av midlertidige ansettelser. Det foreslås å
innføre en plikt for arbeidsgiver til å drøfte virksomhetens bruk
av midlertidige ansettelser med de tillitsvalgte minst en gang per
år. Ved dette tar en sikte på å redusere ulovlige eller unødige
midlertidige ansettelser.
Det foreslås i tillegg å gi Arbeidstilsynet kompetanse til gi
pålegg og treffe andre enkeltvedtak for å sikre at selve drøftingsprosessen
gjennomføres.
Det er behov for en presisering av bestemmelsen om at reglene
om oppsigelse av arbeidsforhold kommer til anvendelse for arbeidstakere
som har vært sammenhengende midlertidig ansatt i mer enn fire år. Det
foreslås at det presiseres at fravær ikke skal komme til fradrag
ved beregning av ansettelsesperioden. Dette for å avklare en rettslig
uklar situasjon og innføre en forutsigbar og helhetlig regulering.
Forslaget til endringer i arbeidsmiljøloven § 14-9 ble sendt
på høring. Det vises til proposisjonens kapittel 3.2 og 4.2 hvor
det er nærmere redegjort for høringsforslagene og høringsuttalelsene.
Når det gjelder gjeldende rett er dette ikke gjengitt i innstillingen
og det vises til kapittel 3.1 og 4.1.
Det vises til proposisjonens kapittel 6 for nærmere redegjørelse
av merknader til lovteksten.
Det er behov for tiltak for å heve bevisstheten i virksomhetene
om bruken av midlertidige ansettelser, og det foreslås å innføre
en drøftingsplikt for alle virksomheter om dette. For enkelte bransjer
med særlige utfordringer, blant annet hotell- og restaurantbransjen,
arbeides det i tillegg med å etablere en regional verneombudsordning
for å ivareta helse-, miljø- og sikkerhetskonsekvensene av blant
annet stor grad av løse tilknytningsforhold. Det arbeides også med en
ny praktisk brosjyre og nettinformasjon om bruk av midlertidige
ansettelser.
Ifølge tall fra Statistisk sentralbyrå er ca. 200 000 (8,6 pst.)
av arbeidstakerne i Norge midlertidig ansatt per tredje kvartal
2009. Andelen har vært relativt stabil det siste tiåret og noe nedadgående
de siste par årene.
Bruk av midlertidige ansettelser vil for arbeidsgiver synes gunstig
fordi antall ansatte kan dimensjoneres fleksibelt. For arbeidstakerne
vil bruk av midlertidig ansettelse innebære et dårligere stillingsvern og
manglende forutsigbarhet for arbeid og inntekt. Mye bruk av midlertidig
ansatte vil ofte innebære en ekstra belastning på de fast ansatte.
Arbeidstilsynets tilsynserfaringer tilsier at mange virksomheter
i overdreven grad løser løpende behov for arbeidskraft ved midlertidige
ansettelsesforhold. Dette vil være i strid med loven og en omgåelse
av stillingsvernet.
I norsk rett er hovedregelen fast ansettelse for et ubestemt
tidsrom. Midlertidige arbeidsavtaler kan inngås dersom nærmere bestemte
vilkår et oppfylt. Det er behov for tiltak for å øke bevisstheten
om bruken av midlertidige ansettelser, uten at man strammer inn
på den formelle adgangen til å inngå midlertidige ansettelsesavtaler.
Målsettingen er å redusere eventuelle ulovlige eller unødige midlertidige
ansettelsesavtaler, herunder tilkallingsavtaler.
I arbeidsmiljøloven av 2005 ble det innført en såkalt «fireårsregel»
for midlertidig ansettelse, jf. § 14-9 femte ledd. Bestemmelsen
innebærer at arbeidstakere som har vært sammenhengende midlertidig
ansatt i mer enn fire år etter arbeidsmiljøloven § 14-9 første ledd
bokstav a og b skal anses som fast ansatt.
I en dom av 7. mai 2009 (Rt. 2009 s. 578) la Høyesterett til
grunn at en arbeidstakers sykefravær skulle gå til fradrag ved beregning
av fireårsregelen i § 14-9 femte ledd. Høyesteretts avgjørelse gir
grunn til å foreslå en presisering av lovbestemmelsen som avklarer
at fravær ikke skal komme til fradrag i den formelle ansettelsestiden.
Ordlyden i arbeidsmiljøloven § 14-9 femte ledd ble endret i forbindelse
med behandlingen av Ot.prp. nr. 54 (2008–2009) Lov om endringer
i arbeidsmiljøloven (likestilling av arbeidstiden for skift- og
turnusarbeidere mv.), jf. Innst. O. nr. 84 (2008–2009). Endringene
som trådte i kraft 1. januar 2010 influerer ikke på de spørsmål
som drøftes her.
Norge har i forhold til andre land en strengere regulering av
midlertidig ansettelse, samtidig som loven tillater bruk av ekstrahjelp
når det er behov for det. I arbeidslivet er det i varierende grad
reelle behov for midlertidige ansettelser. Lovreglene om adgangen
til midlertidig ansettelse er tydelige nok, og definerer på en klar
nok måte når det er anledning til å bruke midlertidig ansettelse.
Høyesteretts praksis har bidratt til ytterligere klarhet. Det legges
ikke nå opp til å foreslå endringer i de materielle vilkårene for
midlertidig ansettelse.
Årsaken til at reglene om midlertidig ansettelse brytes skyldes
ikke nødvendigvis et bevisst ønske om å omgå loven, men mangel på
kunnskap om regelverket og bevissthet om at det kan være en fordel
med fast ansettelse. Bevisstheten rundt ansettelsespolitikk og sammenhengen
til arbeidsmiljølovens regler er ikke alltid til stede. Det bør
derfor iverksettes tiltak med sikte på å øke arbeidsgivernes bevissthet
rundt disse spørsmålene.
Det er grunn til å foreslå en plikt for arbeidsgiver, sammen
med de tillitsvalgte, til å sette bruken av midlertidig ansettelse
på dagsordenen. Dette vil bidra til økt bevissthet hos arbeidsgiverne
om lovligheten av eventuelle midlertidige arbeidsavtaler, samt nødvendigheten
av midlertidig ansettelse, også i tilfeller der lovens vilkår er
oppfylt.
Det er arbeidsgiver som bestemmer ansettelser, om det skal være
midlertidig eller fast. Det er arbeidsgivers plikt å sørge for at
lovens vilkår er oppfylt før det ansettes midlertidig, og som må
bære ansvaret i tilfelle brudd på loven. En drøftingsplikt forandrer
ikke på disse forhold. Formålet med forslaget er å belyse det faktiske
grunnlaget for og nødvendigheten av de midlertidige ansettelsene.
Ved drøftingene får arbeidsgiver anledning til å klargjøre sine
vurderinger for de tillitsvalgte.
Når det gjelder behovet for dokumentasjon vil det variere avhengig
av hvilke sider av grunnlaget for de midlertidige ansettelsene partene
er opptatt av å belyse i drøftingen, og departementet finner det
ikke hensiktsmessig å fastsette konkret hvilken dokumentasjon som
må legges frem.
Det foreslås følgende nytt tredje punktum i arbeidsmiljøloven
§ 14-9 første ledd:
«Arbeidsgiver skal minst en gang per år drøfte bruken av midlertidig
ansettelse etter bestemmelsene i dette ledd med de tillitsvalgte.»
En slik bestemmelse må betraktes som en saksbehandlingsregel
og vil som sådan ikke ha direkte betydning for lovligheten av en
midlertidig ansettelse.
Det foreslås at partene skal gjennomføre reelle drøftinger om
virksomhetens bruk av midlertidig ansettelse minst en gang per år.
Drøftingen gjennomføres med de ansattes tillitsvalgte. Disse elementene må
oppfylles uavhengig av om det også foreligger drøftingsplikt etter
tariffavtale. Arbeidstilsynet skal kontrollere lovkravene og ikke
kravene etter tariffavtalen. Arbeidstilsynet skal heller ikke kontrollere
hva partene har drøftet eller resultatet av drøftingene.
At Arbeidstilsynet får tilsyns- og håndhevingskompetanse vil
bidra til at drøftingen gjennomføres som tenkt og til at virksomheter
som ikke har fokus på sin bruk av slike ansettelser, tvinges til
å vurdere sin praksis. Det foreslås å gi Arbeidstilsynet kompetanse
til å gi pålegg og treffe de enkeltvedtak som ellers er nødvendig
for gjennomføring av kravet. Det foreslås tatt inn et tillegg om
Arbeidstilsynets håndhevingskompetanse i arbeidsmiljøloven § 18-6
første ledd.
Det er generelt viktig at frister av den type som fireårsregelen
representerer er mest mulig forutsigbar for partene. Gjeldende rett
er ikke tilfredsstillende i så henseende og en avklaring av den
rettslige situasjonen synes svært nødvendig.
Det er ulike syn på hvilke permisjoner og fravær som bør komme
til fradrag. Mange mener at det bør gå en grense mellom lengre og
kortere sykefravær. Flere mener at det må trekkes et skille mellom
lovbestemte permisjoner og avtalte permisjoner, og at det ikke skal
gjøres fradrag for lovbestemte, men bare for avtalte permisjoner.
Departementet kan ikke se at det foreligger sterke reelle hensyn
for at sykefravær skal komme til fradrag ved beregning av fireårsregelen,
heller det motsatte. På denne bakgrunn vil det heller ikke være
i tråd med arbeidsmiljølovens formål at kortvarig eller langvarig
sykefravær skal komme til fradrag ved beregning av fireårsregelen.
Når det gjelder individuelt avtalte permisjoner, som ikke er
lovbestemte, vil virksomheten selv kunne styre omfanget av disse,
og det er heller ikke sterke reelle hensyn som tilsier at slike
permisjoner skal komme til fradrag
Det er svært gode grunner for å endre arbeidsmiljøloven § 14-9
femte ledd slik at det gjøres klart at arbeidstakers fravær ikke
skal komme til fradrag ved beregning av fireårsregelen. Det foreslås
derfor at arbeidsmiljøloven § 14-9 femte ledd gis følgende nytt siste
punktum:
«Ved beregning av ansettelsestid etter andre punktum skal det
ikke gjøres fradrag for arbeidstakers fravær.»
Ut fra de vurderinger som er foretatt, også av Lovavdelingen
i Justisdepartementet, foreslås det ikke en overgangsregel som gir
lovforslaget anvendelse på fravær før ikrafttredelse av lovendringen.
Lovavdelingen har også vurdert hvorvidt lovforslagets anvendelse
på sykefravær etter endringslovens ikrafttredelse i midlertidige
ansettelsesforhold etablert før ikrafttredelsen, kan sies å utgjøre
tilbakevirkning i strid med Grunnloven § 97. Lovavdelingen antar
at en endring ikke er i strid med Grunnloven. For å avklare tvil
omkring hvilke arbeidsforhold og hvilket fravær endringen skal gjelde,
foreslås det at det tas inn en overgangsregel i ikrafttredelsesbestemmelsen
i endringsloven om at § 14-9 femte ledd tredje punktum skal gjelde
for fravær etter ikrafttredelsen, også i tilfeller hvor ansettelsesforholdet
ble etablert før ikrafttredelsen.
Det legges til grunn at forslagene ikke innebærer økonomiske
og administrative konsekvenser av vesentlig betydning.
Når det gjelder forslaget i arbeidsmiljøloven § 14-9 første ledd,
om arbeidsgivers plikt til å drøfte med de tillitsvalgte bruken
av midlertidige ansettelser, vil det få den konsekvens at det må
settes av ressurser til dette.
Arbeidstilsynets tilsyn og håndheving av at drøftingsprosessen
faktisk gjennomføres, forutsettes gjennomført i tilknytning til
annet tilsyn og innenfor de eksisterende budsjettrammer.
Når det gjelder forslaget som presiserer at det ikke skal gjøres
fradrag for fravær ved beregning av fireårsregelen i arbeidsmiljøloven
§ 14-9 femte ledd, vil det i enkelte tilfeller innebære at en midlertidig ansatt
på et tidligere tidspunkt har krav på fast ansettelse enn ifølge
gjeldende rett. I realiteten innebærer ikke dette konsekvenser av
betydning for virksomheten. Dersom virksomheten ikke skulle ha mulighet for
å sysselsette arbeidstaker, vil det kunne gi grunnlag for oppsigelse.
Som ledd i komiteens behandling av proposisjonen ble det 3. mai
2010 avholdt åpen høring i saken. Følgende deltok på høringen:
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Tove
Linnea Brandvik, Thor Erik Forsberg, Steinar Gullvåg, Kari Henriksen
og Anette Trettebergstuen, fra Fremskrittspartiet, lederen Robert
Eriksson, Vigdis Giltun og Laila Marie Reiertsen, fra Høyre, Sylvi Graham
og Torbjørn Røe Isaksen, fra Sosialistisk Venstreparti, Karin Andersen,
fra Senterpartiet, Geir Pollestad, og fra Kristelig Folkeparti,
Kjell Ingolf Ropstad, viser til Prop. 104 L (2009–2010)
om endringer i arbeidsmiljøloven (midlertidig ansettelse mv.).
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, mener at arbeidsmiljølovens
restriktive bestemmelser om midlertidige ansettelser er med på å
gi det norske arbeidslivet en særskilt kvalitet, både for arbeidsgiver
og arbeidstaker. Hovedregelen om fast ansettelse gir bedrifter og
virksomheter stabilitet gjennom en sterkere lojalitet fra arbeidstaker
til arbeidsgiver. For arbeidstaker gir fast ansettelse trygghet
for inntekt, mulighet til å anskaffe seg lån til bolig og forutsigbarhet
til å kunne planlegge for seg og sin familie. Flertallet vil
ikke akseptere at sårbare grupper på arbeidsmarkedet skal ha dårligere
beskyttelse enn andre arbeidstakere. Det er derfor nødvendig med
en presisering av regelverket.
Flertallet deler regjeringens ambisjon om å sikre
at flest mulig får en fast ansettelse etter dagens bestemmelser
i arbeidsmiljøloven. Det er ikke kunnskap nok om, eller nødvendig
respekt for gjeldende regler alle steder i arbeidslivet. For å skape
en sterkere bevissthet blant både arbeidsgiver og arbeidstaker er
innføringen av årlig drøftelsesplikt for arbeidsgiver et godt virkemiddel.
Flertallet vil peke på behov for å styrke arbeidstilsynets
kompetanse for å påse at arbeidsgiver følger opp sine forpliktelser
etter aktuelle lovbestemmelser. Dette er særlig viktig i de delene
av arbeidslivet hvor det er lav organisasjonsgrad blant de ansatte,
og således et misforhold i styrke mellom partene.
Flertallet mener at høyesterettsdommen av 7. mai
2009 hvor det blir gitt fradrag ved sykdom ved den såkalte 4-årsregelen
viser nødvendigheten av en presisering av dagens regelverk. Arbeidstakers
sykdom skal ikke føre til forskjellsbehandling. Regjeringen er opptatt
av å skape et mer inkluderende arbeidsliv. En slik presisering av
4-årsregelen er et viktig signal for arbeidslivet om hvordan det
skal være rom for mennesker som i perioder kan rammes av dårlig
helse.
Flertallet er opptatt av at omfanget av midlertidige
ansettelser ikke skal være større enn rimelig og nødvendig. Generelt
vil omfanget av midlertidige ansettelser, både i privat og offentlig
sektor, påvirkes blant annet av produksjonens og arbeidsoppgavenes karakter,
arbeidsgivernes holdninger til fast ansettelse, lovverket og praktiseringen
av dette. Flertallet ber regjeringen følge omfanget
av midlertidige ansettelser nøye, og ta egnede initiativ dersom
dette anses påkrevd. Flertallet vil understreke at
det ikke minst er opptatt av offentlig sektor i denne sammenheng.
Flertallet slutter seg til regjeringens foreslåtte endringer.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre og Kristelig Folkeparti mener at bruken av midlertidige
ansettelser skal begrenses til relevante og nødvendige tilfeller der
både virksomheten og den ansatte ser seg tjent med dette.
Disse medlemmer viser til forslagene i Prop. 104 L
(2009–2010) der regjeringen blant annet legger vekt på å innføre
en ordning med plikt for arbeidsgiver til å drøfte virksomhetens
bruk av midlertidige ansettelser med de tillitsvalgte minste en
gang pr. år. Regjeringen ønsker med dette forslaget å øke bevisstheten
om virksomhetens bruk av midlertidig arbeidskraft. Disse
medlemmer vil peke på at virksomheter med tariffavtaler
allerede har bestemmelser etter Hovedavtalen i forhold til midlertidige ansettelser
som vil dekke dette behovet. Disse medlemmer er redd
for at et pålegg om drøftinger en gang i året vil gi mindre fleksibilitet
og kanskje hindre en naturlig diskusjon om slike spørsmål utenom
de årlige drøftelser. Disse medlemmer ser også at
et pålegg om ytterligere byråkratiske tiltak vil øke mange bedrifters
arbeidsbyrde og gjøre det vanskeligere å klare seg i et ellers tungt
marked. Det er etter disse medlemmers mening uheldig,
særlig i dagens marked med pågående finanskrise og vanskelige forhold
for mange små bedrifter, å øke byrdene og gjøre det vanskeligere
for virksomhetene å skaffe seg relevant arbeidskraft.
Ifølge ECON-rapport nr. 2009-112, Effekter av lovregulering av
stillingsvern og arbeidstid, som er utarbeidet for Arbeidsdepartementet,
er ECONs oppsummering at sterkere stillingsvern gir mindre gjennomstrømming
i arbeidsmarkedet, svakere produktivitetsvekst og lavere sysselsetting
blant utsatte grupper, men trolig gir mindre effekt på samlet sysselsetting.
Disse medlemmer er særlig opptatt av at grupper
som har vanskelig for å komme inn på arbeidsmarkedet skal få bedre
muligheter til å prøve seg i arbeidslivet og skaffe seg påkrevet
erfaring. Ved å vanskeliggjøre bruken av midlertidig arbeidskraft
er disse medlemmer redd for at for eksempel personer
med funksjonsnedsettelse, med innvandrerbakgrunn og helseproblemer
vil få sine muligheter til å prøve seg i arbeidslivet sterkt redusert.
Det finnes mange eksempler på at personer som har hatt vanskelig
for å komme i jobb har fått muligheter gjennom midlertidig ansettelse
der de har kunnet praktisere sine kunnskaper og evner, prøve seg
i et sosialt fellesskap og vise både seg selv og arbeidsgiveren
positiv og relevant innsats.
Disse medlemmer merker seg at fra departementet
er det kommet forslag om at Arbeidstilsynet skal få myndighet til
å føre tilsyn med at det gjennomføres drøftinger mellom arbeidsgiver
og de tillitsvalgte om bruken av midlertidig ansettelser. Arbeidstilsynet
skal få anledning til å bruke de virkemidler som er tilgjengelige
for å sikre at drøftelser blir gjennomført. Departementet mener
det må settes makt bak kravet om å gjennomføre drøftelser dersom det
skal virke.
Disse medlemmer ser det som unødvendig å innføre
ekstra byråkrati og tilleggsoppgaver for et tilsyn som har mange
viktige oppgaver som krever mye allerede. Samtidig blir det vanskelig
skjønnsmessig å ta hensyn til når, hvorledes og med hvem det skal
drøftes. Det vil være rom for ulike oppfatninger om hvorvidt drøftelsesplikten
er oppfylt og pålegg fra Arbeidstilsynet synes som et lite hensiktsmessig
virkemiddel.
Disse medlemmer oppfatter det tredje forslaget
dit hen at alt fravær ved beregning av ansettelsestid etter fireårsregelen
i arbeidsmiljøloven § 14-9 nytt ledd som at det ikke skal gjøres
fradag av noe fravær. Disse medlemmer viser til at
personer som går inn i et midlertidig arbeidsforhold ofte gjør dette
fordi det passer inn i deres livssituasjon, for eksempel at de planlegger
familieforøkelse eller ved at militærtjeneste er nær forestående.
Fleksibilitet er nettopp en av hovedgrunnene samt det å prøve seg innen
et yrke hvor man ikke er sikker på om en vil være i over tid. Disse
medlemmer mener det kan virke urimelig at arbeidsgiver vil,
i slike tilfeller, kunne bli pålagt betydelig ansvar for en arbeidstaker som
skulle dekke et midlertidig behov, men som mot slutten av oppdraget
går ut i permisjon og bidrar til at oppdraget blir lenger enn de
4 år som gir rett til fast ansettelse.
Disse medlemmer er av den oppfatning at korte
sykefravær i løpet av oppdragets varighet ikke skal trekkes fra
ved beregning av ansettelsesperioden.
Disse medlemmer vil påpeke at det i lovverket
gjøres et skille mellom fast ansettelse og midlertidig ansettelse,
gjennom at sistnevnte er tidsbestemt. Regjeringens forslag om at
fravær ikke skal føre til fradrag i ansettelsestid bidrar til å
utviske dette skillet, ved at tidsløpet forkortes. Det sentrale
hensynet bak fireårsregelen om at det viser at det er konstant behov
for arbeidskraften dersom arbeidstaker har vært i arbeid i fire
år i virksomheten, slår ikke til dersom arbeidstaker har hatt ett
eller flere langvarige fravær.
Disse medlemmer ønsker en generell forenkling
av regelverket for midlertidige ansettelser. Under regjeringen Bondevik
II ble det, med tilslutning fra Fremskrittspartiet, vedtatt en oppmykning
i reglene for midlertidige ansettelser, hvor det ble innført en
generell adgang til å benytte dette (samt en likestilling av privat
og offentlig sektor). Samtidig ble det lagt en streng varighetsbegrensning
på hvor lenge en kunne være midlertidig ansatt før dette utløste
rett til fast ansettelse, maksimalt 12 måneder etter den generelle
bestemmelsen. Andre arbeidstakere som har vært midlertidig ansatt
i mer enn fire år fikk også rett til fast ansettelse. Dette er etter disse
medlemmers vurdering riktigere fremgangsmåte enn det som
foreslås av regjeringen, da dette både gir et mer reelt vern for
midlertidig ansatte – gjennom strengere varighetsbegrensning – samtidig
som det også styrker næringslivets adgang til å benytte slik arbeidskraft.
I et slikt regime vil heller ikke problemstillingene om fravær i
forhold til ansettelsestid være like synlige.
Komiteen har for øvrig ingen merknader,
viser til proposisjonen og rår Stortinget til å gjøre slikt
vedtak til lov
om endringer i arbeidsmiljøloven
(midlertidig ansettelse mv.)
I
I lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid
og stillingsvern mv. gjøres følgende endringer:
§ 14-9 første ledd nytt tredje punktum
skal lyde:
Arbeidsgiver skal minst en gang per år drøfte bruken
av midlertidig ansettelse etter bestemmelsene i dette ledd med de
tillitsvalgte.
§ 14-9 femte ledd tredje punktum skal lyde:
Ved beregning av ansettelsestid etter andre punktum
skal det ikke gjøres fradrag for arbeidstakers fravær.
§ 18-6 første ledd første punktum skal lyde:
Arbeidstilsynet gir de pålegg og treffer de enkeltvedtak
ellers som er nødvendige for gjennomføringen av bestemmelsene i
og i medhold av kapittel 2 til kapittel 11 samt §§ 14-5 til 14-8, 14-9
første ledd tredje punktum, 15-2 og 15-15.
II
Loven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.
§ 14-9 femte ledd tredje punktum gjelder for fravær som finner
sted etter bestemmelsens ikrafttredelse, også i tilfeller hvor ansettelsesforholdet
ble etablert før ikrafttredelsen.
Oslo, i arbeids- og sosialkomiteen, den 8. juni 2010
Robert Eriksson |
Laila Marie Reiertsen |
leder |
ordfører |