Kontroll- og konstitusjonskomiteen vedtok i møte
25. mai 2010 å setja i gang undersøkingar i eiga sak til Stortinget,
jf. Forretningsorden for Stortinget § 12 nr. 9 sjette lekken.
Bakgrunnen var fleire oppslag i Dagens Næringsliv
hausten 2009, som avdekka at Forsvaret, gjennom NOBLE, har inngått
ei rekkje avtaler med selskap i den såkalla «OCAS-sfæren» om utvikling
av system for varsling av luftfartshinder og at det mellom anna
låg føre brot på regelverket for innkjøp. Det vart i avisoppslaga referert
til store kontraktsummar og utbetaling av stort utbytte til eigarane
i dei involverte selskapa.
Påstandane om brot på regelverket for innkjøp og
god forvaltningsskikk vart stadfesta og forsterka i Forsvarsstabens
«Rapport om ytterligere undersøkelser vedrørende Forsvarets kontakt med
OCAS-sfæren», dagsett den 6. mai 2010.
Statsråd Grete Faremo vart 26. mai 2010 tilskriven
om at komiteen hadde sett i gang undersøkingar i eiga sak til Stortinget.
Ultimo 1999 vedtok Luftforsvaret å etablera
eit forprosjekt for eit «Norsk Battlelab Eksperiment». Bakgrunnen
var mellom anna erfaringane frå Balkan-krigen. Concept Development and
Experimentation (CD&E) var eit av satsingsområda i NATO, og
NOBLE vart etablert for å sikra ein nasjonal evne til å utføra CD&E.
Forprosjektet fekk tildelt eit budsjett på 375 000 kroner og vart
pålagt å fylgja vanlege forvaltningsprosedyrar. Forprosjektet vart
våren 2000 fylgt opp med eit «Mandat for definisjonsfasen av Norsk
BattleLab Eksperiment (NOBLE)». Av mandatet gjekk det fram at NOBLE
skulle organiserast i ei form som skulle gje rom for «evolusjon,
eksperimentering og handling i tråd med Generalinspektøren for Luftforsvarets (GIL)
intensjon og hvor frihet til å løse oppdraget, risikovillighet,
kreativitet, tempo og kompetanseoppbygging» skulle stå sentralt. Oppdraget
var å utforska den amerikanske battlelab-metoden og laga ei tilråding
om ei eventuell norsk løysing.
Forprosjektet eksisterte fram til 1. september 2000
og vart avslutta ved skriftleg overlevering av funn til Luftforsvarsstaben
(LST). Forprosjektorganisasjonen vart dinest oppløyst.
I perioden 2001–2003 vart NOBLE etablert som eit
prosjekt i Luftforsvaret. Mellombels leiar for NOBLE vart utpeikt
i september 2001. Ultimo 2001 stadfesta forsvarssjefen etableringa
av prosjekt NOBLE og utpeikte den mellombelse leiaren, oberst Tom
Johansen, som fast leiar frå 2002. NOBLE skulle vera eit fellesprosjekt
administrativt lagt under Luftforsvaret. Det vart vedteke å oppretta
eit styre med Generalinspektøren for Luftforsvaret (GIL), Tomas
Colin Archer, som leiar og med sju medlemer frå ulike avdelingar
i Forsvaret, mellom dei Forsvarets stabsskule og Forsvarets forskingsinstitutt
(FFI). Tanken var at styremedlemene skulle reflektera ulike forsvarsgreiner
og -miljø. NOBLE fekk tildelt eksperimentoppdrag direkte frå styret,
og innhald i og status for dei ulike prosjekta vart presenterte
på styremøta. Ifylgje rapporten frå arbeidsgruppa sett ned av Forsvarsstaben,
var det stor utskifting av medlemer, med unnatak for GIL Tomas Colin
Archer og Johnny Bardal frå FFI.
Tom Johansen var leiar for NOBLE fram til 1. august
2003. Frå same dato vart prosjekt NOBLE som organisasjon førd over
frå Luftforsvaret til Fellesoperativt hovudkvarter (FOHK). Oberst
Morten Klever tok over som leiar i september 2003. Det vart utarbeidd
nytt mandat for NOBLE. Styret fekk utvida oppgåver og vart omtala
som «Rådet for operativ eksperimentering».
I august 2005 vart NOBLE lagd ned som prosjekt
og oppretta som ei vanleg avdeling i lineorganisasjonen med oberst
Per Erik Solli som leiar.
Med verknad frå årsskiftet 2009 vart NOBLE overførd
til Forsvarets informasjonsinfrastruktur (INI) og vart då ei budsjett-
og resultatansvarleg avdeling i Forsvaret.
Verksemda i Forsvaret er underlagd ei rekkje reglar
som dannar rammer for inngåing og gjennomføring av offentlege anskaffingar.
Forsvaret pliktar mellom anna å fylgja internasjonale reglar om
offentlege innkjøp over visse terskelverdiar. Lov om offentlige
anskaffelser av 16. juli 1999 nr. 69 trådde i kraft 1. juli 2001.Ved
kgl. resolusjon av 7. april 2006 nr. 402 vart det fastsett ei ny
«forskrift om offentlige anskaffelser», som var ei implementering
av EU-direktivet 2004/18/EU. Den nye forskrifta erstatta tidlegare
forskrift om offentlege anskaffingar av 15. juni 2001 nr. 616.
Det overordna ansvaret for anskaffingar til
Forsvaret ligg hjå Forsvarsdepartementet. Departementet fekk ved
kgl. res. 20. august 2004 delegert myndigheit til å vedta ein intern
instruks «Anskaffelsesregelverk for Forsvarssektoren (ARF)», som
skal gjelda for underliggjande etatar, i tillegg til lov og forskrift
om offentlege anskaffingar. ARF vart sett ut i livet 1. september 2004
og vidareførde prinsippa i «Bestemmelser vedrørende anskaffelser
til Forsvaret (BAF)». Den 13. mars 2008 vart ARF revidert med heimel
i lov om offentlege anskaffingar.
ARF og tidlegare BAF regulerar mellom anna kontaktsrevisjon/kostnadskontroll
av anskaffingar i forsvarssektoren. I ARF er kostnadskontroll regulert
i del 11. ARF punkt 11.1.1 slår fast at når det ikkje er mogleg
å gjennomføra innkjøp basert på konkurranse, skal det normalt gjennomførast
kostnadskontroll. Kostnadskontroll skal vega opp for manglande konkurranse
og for å slå fast kva som er ein riktig marknadspris. Leverandøren
har krav på å få dekt relevante kostnader, samt ei rimeleg avkasting
på investert kapital for kontraktsgjennomføringa. ARF og tidlegare
BAF skil mellom kostnadsanalyse og kostnadsprøving.
Både lov og forskrift om offentlege anskaffingar og
ARF pålegg Forsvaret som hovudprinsipp heilt grunnleggjande krav
til innkjøpsprosessen. Reglane skal gjennom dei grunnleggjande krava medverka
til effektiv ressursbruk og til at ålmenta kan ha tillit til at
Forsvarets innkjøp skjer på ein samfunnstenleg måte. Reglane skal
òg bidra til å minska risikoen for korrupsjon og kameraderi, og
ARF stiller eit særleg krav til aktsemd overfor leverandørar som
har tilsett personell som i løpet av den seinare tid har vore tilsett
i Forsvaret.
Arbeidsgruppa som utarbeidde rapporten frå Forsvarsstaben,
dagsett 6. mai 2010, søkte å identifisera dei 45 kontraktane som
vart inngått av NOBLE i perioden 2001 til og med 2004.
I løpet av denne perioden vart det inngått kontraktar
for om lag 144 mill. kroner.
Luftforsvaret er ein sentral aktør innan luftfart
i Noreg, og har tradisjonelt vore ein pådrivar i spørsmål om flytryggleik.
Som ein del av dette arbeidet bidrog Luftforsvaret til utvikling
av eit system for varsling av luftfartshinder. Grunngjevinga for
å støtta arbeidet var omsynet til flytryggleik og utsikt til å bidra
til utvikling av eit system som kunne redusera tap av menneskeliv
og materiell.
14. desember 2001 vart det inngått ei lisensavtale
mellom NOBLE og Obstacle Collision Avoidance System (OCAS AS) om
gjensidig lisensrett til bruk av den grunnleggjande teknologien
som var felles for Forsvaret si varslingseining Advanced Concept
Technology Demonstrator (ACTD) og OCAS sin markør til bruk for varsling
av fly i samband med luftfartshinder.
Prosjekt ACTD vart gjennomført i perioden 2001–2005
i regi av NOBLE og hadde som føremål å skaffa prototypar av eit
radarbasert system for overvaking til bruk i militære operasjonar.
Prosjektet vart terminert då den operative effekten ikkje vart vurdert
tilstrekkeleg til å kunne gå vidare.
I september 2002 skreiv Forsvaret den fyrste kontrakten
for radarforskinga. Kontrakten vart inngått med selskapet SSPR AS.
Radaren som vart utvikla av OCAS AS skulle sikra
kraftleidningar og andre installasjonar som kunne vera farlege for
fly. OCAS samarbeidde med Avinor, Statnett og Forsvaret og fekk
offentlege tilskot frå SND/Innovasjon Noreg og skattefunnordninga.
SND gav i 2002 tilsegn om 3 mill. kroner i støtte til OCAS AS for
å utvikla konseptet med radar-teknologi. Avtale mellom SSPR AS og
Forsvaret vart av SND godkjend som eigenkapital i prosjektet.
Det fylgjer av rapporten frå arbeidsgruppa sett ned
av Forsvarsstaben:
«OCAS AS benyttet i sin søknad om støtte fra SND,
kontrakten mellom NOBLE og SSPR (Ca MNOK 44,5) og lisensavtalen
mellom NOBLE og OCAS AS, som dokumentasjon på egenkapital (Ca MNOK
22,6) i prosjektet.
Oppsummert betyr dette at OCAS
AS har brukt ACTD-prosjektet som grunnlag for å få støtte fra SND
ved å henvise til vår kontrakt med SSPR. Den samme kontrakten er
den eneste hvor det er gjennomført en konstnadskontroll. Undersøkelser
ved NOBLE bekrefter at materiell og tjenester under ACTD-kontraktene
er levert. Undersøkelsene gir ikke grunnlag for å konkludere med
at det har vært til ulempe for Forsvarets leveranser at utviklingen
av OCAS-systemet har vært basert på felles teknologi med Forsvarets ACTD-prosjekt.
Når
det gjelder spørsmålet om hvorvidt Forsvarets kostnader til de andre
ACTD-prosjektene har gått til OCAS AS sine egne prosjekter så har ikke
arbeidsgruppen noen dokumentasjon som bekrefter det. Dette betinger
innsikt i underleverandørenes timeregnskaper som vi ikke har fått tilgang
til. Den grunnleggende teknologien er imidlertid lik uten at det
er mulig å anslå graden av likhet. For leverandøren var dette åpenbart gunstig,
uten at det nødvendigvis var i strid med Forsvarets interesser.
For å kunne besvare spørsmålet fullt ut må innsyn gis. Man vil da kunne
vurdere hvorvidt prising av tjenestene har vært rimelig, og om faktisk
fakturerte timer er korrekt. Imidlertid har NOBLE bekreftet at materiell
og tjenester under kontraktene er levert.
Arbeidsgruppen
kan med bakgrunn i de gjennomførte undersøkelser, kostnadsprøving
av SSPR kontrakten, og det faktum at leveransene har vært som avtalt,
ikke konkludere med at det har vært til ulempe for Forsvarets leveranser
at utviklingen av OCAS-systemet har vært basert på felles teknologi
med Forsvarets ACTD-prosjekt.»
Dagens Næringsliv omtala hausten 2009 tilhøvet mellom
selskapa OCAS AS og Protura AS. Etter at OCAS i fleire år hadde
vore aleine om å utvikla ei løysing for merking av luftfartshinder, kom
selskapet Protura hausten 2006 med eit konkurrerande system. Ifylgje
Dagens Næringsliv svara OCAS på konkurransen med å setja i gang
ein massiv svertekampanje av konkurrenten. Dagens Næringsliv peika
òg på at OCAS fekk betydelege fortinn i marknaden av Luftfartstilsynet.
I 2002 vart prosjektet ODIN sett i gang. ODIN var
eit utviklingsprosjekt som vart inngått med selskapet Tyra Invest
AS. Prosjektet skulle gjera det mogleg å oppdaga, identifisera og
stadfesta objekt i eit nærmare definert område og var primært tiltenkt
spesialstyrkane. Prosjektet omfatta totalt fire ulike fasar. ODIN
fase I, II og III vart inngått direkte med NOBLE. ODIN-prosjektet
vart avslutta i 2005, på bakgrunn av ei evaluering frå Forsvarets
forskingsinstitutt som synte at det å ta systemet i bruk for Forsvaret, ville
innebera for mykje uvisse og vera for kostbart.
NOBLE inngjekk ein serie kontraktar med selskapa
Tyra Invest AS og SSPR AS, som var eigde av dei tidlegare pilotane
i Forsvaret, Morten Mørk og Rolf Bakken. Dei to dreiv òg selskapet
OCAS AS.
Då Per Erik Solli vart ny sjef i NOBLE i 2005, valde
han å stansa prosjekta mot selskapa Tyra Invest og SSPR.
Det fylgjer av rapporten frå arbeidsgruppa sett ned
av Forsvarsstaben at Luftforsvarets forsyningskommando (LFK) i 2001
søkte om at NOBLE skulle få generelt fritak frå «Bestemmelser for
anskaffelser i Forsvaret» (BAF), noko som i 2002 vart avslått av
Forsvarsdepartementet. NOBLE vart dermed pålagd å fylgja normale
forvaltningsprosedyrar.
Forsvarsstabens undersøking viste at dei 35
kontraktane som vart inngått av NOBLE, i særleg grad var mangelfulle.
Dei ti kontraktane der Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) var
kontraktspart, viste høgare standard.
Gjennomgangen viste mellom anna at det i fleire av
kontraktane NOBLE hadde inngått ikkje vart stilt krav til kostnadskontroll,
at det ikkje var skrive registreringsprotokoll, at det ikkje var gjort
greie for kvifor vedkomande leverandør vart vald, kva for innkjøpsmetode
som vart vald osb. Arbeidsgruppa skriv i si oppsummering at kontraktar
inngått av NOBLE jamt over står fram som om heile eller delar av
regelverket for innkjøp ikkje var kjent.
Arbeidsgruppas vurderingar må sjåast i samanheng
med at det har vore ei utvikling og skjerping av regelverket for
offentlege innkjøp i den perioden undersøkinga gjeld.
Undersøkinga visar at alle avtalte leveransar
er mottekne.
Arbeidsgruppa fann grunn til å konkludera med at
det ikkje har vore noka form for kundepleie eller fordelsoverføring
frå dei aktuelle selskapa til personell i Forsvaret.
Komiteen bad i brev til statsråd Grete Faremo
av 26. november 2009 om kommentarar til dei opplysningane som kom
fram i oppslag i Dagens Næringsliv den 21., 22. og 23. november
2009.
Statsråden svara i brev av 4. desember 2009:
«Når det gjelder Forsvarets, herunder Nobles, bruk
av midler knyttet til selskaper i den totale «OCAS-sfæren», har
Forsvardepartementet bedt Forsvarsstaben om en fullstendig gjennomgang av
saken innen primo desember. Jeg legger stor vekt på å få frem sakens
fakta, og tar sikte på snarest mulig å komme tilbake til saken i
et oppfølgende brev til kontroll- og konstitusjonskomiteen.»
Den 20. januar 2010 fekk komiteen eit nytt brev frå
statsråd Grete Faremo. Utgreiing frå Forsvarsstaben av 17. desember
2010 fylgde som vedlegg til brevet. Det gjekk fram:
«Det er innledningsvis viktig for meg å understreke
at jeg legger stor vekt på god økonomistyring og god forvaltning
i forsvarssektoren. All forvaltning skal være forsvarlig, ressursbruken
skal være effektiv og kravene til regnskap og dokumentasjon skal
være oppfylt.
Regjeringen legger stor vekt på å skape
forutsigbarhet og best mulige rammevilkår for norsk industri. Samarbeidet
med industrien skal skje profesjonelt, i åpenhet og i tråd med gjeldende regelverk.
Som et ledd i oppfølgingen av regjeringens næringsstrategi, gir
Forsvarsdepartementet blant annet støtte til forsvarsrelaterte utviklingsprosjekter.
I tilknytning til dette er det etablert rutiner og retningslinjer
for tildeling og oppfølging av denne type støtte. De senere år er det
også iverksatt tiltak for å sikre at gode holdninger, etikk og forsvarlig
ledelse skal være en fullverdig og integrert del av forsvarssektorens arbeid.»
Det gjekk vidare fram av brevet at Forsvaret
over ein periode på seks år hadde brukt 142,3 mill. kroner (inkl.
mva.) på prosjekta OCAS, ACTD og ODIN og selskapa i «OCAS-sfæren».
I tillegg kom 2,2 mill. kroner som ikkje var fordelte på enkeltprosjekt.
Vidare var det brukt 18,2 mill. kroner på prosjekt ABACUS knytte
til selskapa Siemens AS og Sintef.
Kontroll- og konstitusjonskomiteen stilte i
brev av 10. februar 2010 fylgjande sju tilleggsspørsmål til statsråd
Grete Faremo:
«1. På hvilken måte er det gjennomført kontraktsrevisjon
på avtalene mellom Forsvaret og selskap i «OCAS-sfæren»? En ber
om konkret gjennomgang for hver enkelt kontrakt.
2.
Var ACTD-prosjektet regnet som et eksperiment eller som en utviklingsaktivitet
og hvilke risikovurderinger ble foretatt i forkant av avtaleinngåelse
og igangsetting av prosjektet?
3. I hvilket omfang
mener statsråden det var riktig å unnta deler av kontraktsforholdene
til selskap i «OCAS-sfæren» normale anbudsprosesser og gi unntak
fra Bestemmelser vedrørende anskaffelser fra Forsvaret (BAF) og i
hvilken grad var departementet involvert i beslutningen om å gi
slikt unntak?
4. Sett i lys av Forsvarets overføringer
til selskapene i «OCAS-sfæren» og fraværet av resultater; har Forsvaret
sikret seg mot at midler fra Forsvaret ender opp som utbytte til
eiere i selskap som ikke leverer i henhold til avtale?
5.
Har Forsvaret kjent til at det er gitt omfattende offentlig støtte
gjennom SND/Innovasjon Norge i hele perioden Forsvaret har hatt
avtaler med OCAS og tilknyttede selskaper og i hvilken grad har
en sikret seg mot at offentlige midler fra Forsvaret er brukt som
grunnlag for å sikre selskapet tilgang til offentlig sivil finansiering?
6.
Hvordan har en sikret seg mot at midler fra Forsvaret har gått til
å finansiere helt eller delvis utviklingen av den sivile OCAS-radaren?
Hvordan kan statsråden dokumentere at det ikke er skjedd kryssfinansiering?
7.
Er statsråden trygg på at det ikke foreligger forhold mellom personer
i Forsvaret som har inngått avtaler med selskapene i «OCAS-sfæren»
og eierne/deltagerne i Tyra Invest, OCAS AS og SSPR som gir inhabilitet
i forhold til kontraktsinngåelsene?»
Statsråd Grete Faremo svara i brev av 23. februar
2010 at ho var oppteken av å få fram det totale biletet knytt til
Forsvaret si støtte til dei ulike prosjekta gjennomførde av verksemder
i «OCAS-sfæren.» Det gjekk vidare fram:
«For ytterligere undersøkelser i sakens anledning
har som kjent forsvarssjefen, på min anmodning, nedsatt en arbeidsgruppe
som blant annet skal se på finansiering, habilitet og kontrakter
i saken. Dette er en svært omfattende gjennomgang av komplekse saksforhold
som strekker seg flere år tilbake i tid. Arbeidsgruppen skal avgi sin
rapport innen 1. mai 2010.»
Statsråden svara på dei tre fyrste spørsmåla
som var stilte og skreiv at ho ville svara på dei resterande spørsmåla
når rapporten frå arbeidsgruppa låg føre.
Den 12. mai 2010 sende statsråden eit nytt brev til
komiteen, der rapporten frå arbeidsgruppa vart lagd ved.
Rapport frå Forsvarsstaben av 6. mai 2010 viste at
Forsvarets kontakt med OCAS-sfæren hadde vore ute av kontroll. Arbeidsgruppas
gjennomgang avdekka ei rekkje alvorlege brot på anskaffelsesregelverket
og god forvaltningsskikk.
Statsråd Grete Faremo uttalar i brevet:
«Jeg har i tidligere svar til kontroll- og konstitusjonskomiteen
vist til at det i denne saken har vært en rekke brudd på anskaffelsesregelverket og
god forvaltningsskikk.
Rapporten fra arbeidsgruppen
bekrefter og forsterker disse forholdene. Blant annet fremgår det at
de kontraktene som har vært inngått i regi av NOBLE med selskaper
i blant annet «OCAS-sfæren» i tiden frem til 2005 i stor grad verken har
vært utformet eller fulgt opp i henhold til regelverket. Dette innebærer
blant annet en risiko for at Forsvarets økonomiske interesser ikke
har vært tilstrekkelig godt ivaretatt. Undersøkelsen viser for øvrig
at alle avtalte leveranser er mottatt.
Når det gjelder
målsetningen om å få frem det totale bildet knyttet til forsvarssektorens
støtte til de ulike prosjektene som har vært gjennomført av selskaper
i «OCAS-sfæren», har arbeidsgruppen møtt på betydelige utfordringer
i sitt arbeid. I hovedsak er dette knyttet til at daglig leder i
selskapene OCAS, Tyra Invest og SSPR på prinsipielt grunnlag og
etter juridiske vurderinger har valgt ikke å gi innsyn i relevant
dokumentasjon (regnskaper mv.), besvare skriftlige spørsmål eller
få referatført samtaler. Dette står for øvrig i motstrid til hva
vedkommende tidligere har gitt uttrykk for gjennom intervju i media,
hvor han har uttrykt vilje til positivt å bidra til å belyse aktuelle
forhold i saken. I tillegg har den mest sentrale aktøren knyttet
til NOBLEs inngåelse av kontrakter fra Forsvarets side i den aktuelle
perioden vært indisponert av helsemessige årsaker. I sum har dette
gjort at arbeidsgruppen har hatt begrenset tilgang på informasjon
knyttet til de eksterne selskapene.
Det er i rapporten
ikke funnet at det har forekommet fordelsoverføringer fra de aktuelle
selskapene til forsvarsansatte.»
Statsråden skriv vidare at undersøkinga ikkje
har påvist ugildskap i relasjonar mellom tilsette i Forsvaret og
involverte aktørar, men at det likevel kan reisast spørsmål om representantar
for Forsvaret har vist tilstrekkeleg aktsemd i kontakten med tidlegare
tilsette i Forsvaret hjå aktuelle selskap.
Trass i avgrensningane som er skildra når det gjeld
arbeidsgruppas tilgang på informasjon, meiner statsråden likevel
at rapporten gjev eit tilstrekkeleg grunnlag for å konkludera med
at representantar for Forsvaret i desse sakene har opptrådt kritikkverdig
gjennom gjentekne brot på regelverket og manglande praktisering
av god forvaltningsskikk.
Statsråden uttalar vidare:
«Dette er alvorlig. Forsvarssektoren er avhengig av
tillit, og våre handlemåter må være troverdige. All forvaltning
skal være forsvarlig, ressursbruken skal være effektiv og kravene
til regnskap og dokumentasjon skal være oppfylt. Samarbeidet med
industrien skal skje profesjonelt, i åpenhet og i tråd med gjeldende regelverk.»
Statsråden skreiv òg at den nye leiinga ved
NOBLE sidan 2005 har lagt stor vekt på forsvarleg og korrekt forvaltning.
Det går vidare fram at dei forholda som kjem fram i rapporten vil
verta fylgde opp i etatsstyringa av Forsvaret.
Korrespondansen fylgjer som vedlegg 1 til 6
til innstillinga.
Som ein del av handsaminga av saka vedtok komiteen
å halda ei open kontrollhøyring. Høyringa vart halden 30. september
2010.
Siktemålet med høyringa var å finna ut kvifor
det skjedde og korleis det kunne gå føre seg over så lang tid.
Komiteen ynskte å få klargjort fylgjande hovudproblemstillingar
under høyringa:
Avtalane Forsvaret
inngår og moglegheita for kontroll med midlane
Mogleg kryssfinansiering av sivilt materiell
med midlar frå Forsvaret
Eventuell samanblanding og misbruk av tilskot og
lån frå SND/Innovasjon Noreg.
Komiteen inviterte fylgjande til høyringa:
Forsvarsminister Grete Faremo
Forsvarsminister har vore Kristin Krohn Devold
Forsvarsminister har vore Bjørn Tore Godal
Forsvarsminister har vore Eldbjørg Løwer
Forsvarssjef Harald Sunde
Forsvarssjef har vore Sigurd Frisvold
Sjef for Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) Trond
R. Karlsen
Sjef for NOBLE, Per Erik Solli
Sjef for NOBLE har vore, Tom Johansen
Styreleiar for NOBLE, har vore Tomas Colin Archer
Medlem av styret for NOBLE, har vore, Johnny Bardal
Innovasjon Noreg v/administrerande direktør Gunn
Ovesen
Avinor v/konsernsjef Sverre Quale
Statnett v/konsernsjef Auke Lont
OCAS-sfæren, v/dagleg leiar Morten Mørk
Cordina AS (tidlegare Protura AS) v/dagleg leiar Roger
Hansen
Journalist Gøran Skaalmo, Dagens Næringsliv
Journalist Trond Sundnes, Dagens Næringsliv
Av dei 18 som vart inviterte til høyringa, var
det fire som takka nei.
Tidlegare sjef for NOBLE, Tom Johansen, melde
til komiteen at han av helsemessige årsaker og andre gjeremål ikkje
kunne delta i høyringa.
Forsvarsminister har vore Kristin Krohn Devold melde
frå at ho ikkje hadde høve til å vera til stades, og takka nei til
invitasjonen.
Forsvarsminister har vore Eldbjørg Løwer takka nei
til høyringa, på bakgrunn av at ho ikkje hadde kunnskap om prosjektet
som kunne bidra til å kasta ljos over saka for komiteen.
Også tidlegare forsvarssjef Sigurd Frisvold
takka nei til å delta.
Kontroll- og konstitusjonskomiteen valde å invitera
dei tre sistnemnde til ei ekstra høyring i saka 14. oktober 2010.
På bakgrunn av opplysningar som kom fram under
høyringa 30. september, valde komiteen i tillegg å invitera Luftfartstilsynet
ved luftfartsdirektør Heine Richardsen til høyringa 14. oktober.
Det vart teke stenografisk referat frå høyringane. Referat
frå høyringane fylgjer som vedlegg til denne innstillinga.
I etterkant av den opne høyringa 30. september 2010
sende komiteen brev til nærings- og handelsminister Trond Giske
dagsett 7. oktober 2010. Det går fram av brevet:
«SND/Innovasjon Norge har over en lengre perio-de
gitt tilskudd og lån til selskapet OCAS i forbindelse med definerte
prosjekter. I flere av disse prosjektene har Forsvaret vært involvert. Kontroll-
og konstitusjonskomiteen ønsker å få belyst om det foreligger kryssfinansiering
gjennom at Forsvarets midler har vært brukt i finansieringen av
et sivilt prosjekt, eventuelt som egenkapital ved søknad om støtte/lån
fra SND/Innovasjon Norge.
Under den åpne kontrollhøringen
ble det vist til at Innovasjon Norge hadde fått seg forelagt en avtale
mellom OCAS og NOBLE, inngått i desember 2001, som ble godkjent
som egenkapital i et sivilt utviklingsprosjekt. Komiteen anmodet
om å få avtalen oversendt.
Komiteen viser til at
det under høringen ble opplyst fra Innovasjon Norge at «det eneste departement vi har lov til å gi
taushetsbelagt informasjon til, er vår statlige eier som er Nærings-
og handelsdepartementet.» Det ble videre opplyst at Stortinget
måtte gå veien om Nærings- og handelsdepartementet for å få dokumentasjon
i saken.
Kontroll- og konstitusjonskomiteen ber på
denne bakgrunn om å få oversendt bakgrunnsdokumentasjon vedrørende
tilskudd og lån frå SND/Innovasjon Norge til OCAS, herunder avtalen mellom
OCAS og Forsvaret ved NOBLE.»
I brev dagsett 29. oktober 2010 frå Nærings-
og handelsdepartementet til Innovasjon Noreg bad departementet om
at den etterspurde informasjonen skulle overleverast direkte frå
Innovasjon Noreg til Stortinget.
Kontroll- og konstitusjonskomiteen fekk 11. november
2010 svar frå Innovasjon Noreg, der dei mellom anna skriv:
«Vi har under den åpne høringen i komiteen 30. september
d.å. gjort rede for hvilke bestemmelser som gjelder for offentlighet
i Innovasjon Norge. Vi redegjorde også for bestemmelsene om taushetsplikt
i lov om Innovasjon Norge § 27, herunder hvilke organer taushetsbelagt
informasjon kan sendes til uten samtykke fra den det gjelder.
På
bakgrunn av komiteens brev tok vi kontakt med OCAS AS for om mulig
å få samtykke til oversendelse av den dokumentasjon som etterspørres.
Etter møte med OCAS AS mottok vi brev, datert 22. oktober 2010 fra
advokatfirmaet Schjødt der det på vegne av OCAS AS ble gitt aksept
til oversendelse av avtalen mellom OCAS AS og Forsvaret v/NOBLE,
datert 14. desember 2001. Videre ble det gitt aksept til at dokumentene
i sakene K1-6061/00, K0-6382/00 og KO-K 8008/02, oversendes komiteen.»
Innovasjon Noreg skriv avslutningsvis i brevet:
«Det var SNDs inntrykk at det av militære hensyn
ikke var ønskelig å involvere andre parter, herunder SND, mer enn
strengt nødvendig i kontakten og samarbeidet mellom OCAS AS og Forsvaret.
På denne bakgrunn fant SND det tilstrekkelig å kontrollere at de
aktiviteter vi hadde gitt tilsagn om støtte til – med forutsetning om
fullfinansiering – faktisk ble gjennomført.»
Komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet,
Jette F. Christensen, Martin Kolberg og Marit Nybakk, frå Framstegspartiet,
leiaren Anders Anundsen, Ulf Erik Knudsen og Øyvind Vaksdal, frå
Høgre, Per-Kristian Foss, frå Sosialistisk Venstreparti, Hallgeir
H. Langeland, frå Senterpartiet, Ola Borten Moe, frå Kristeleg Folkeparti,
Hans Olav Syversen, og frå Venstre, Trine Skei Grande, viser
til komiteens vedtak, dagsett den 25. mai d.å., om å oppretta sak
om Forsvarets bruk av midlar under Norwegian Battle Lab & Experimentation
(NOBLE).
Komiteen er nøgd med den innsatsen
som Forsvarsdepartementet og Forsvaret sjølve har lagt for dagen
for å koma til botnar i denne saka, jf. ikkje minst «Rapport om
ytterligere undersøkelser vedrørende Forsvarets kontakt med OCAS-sfæren»
(Rapporten), dagsett den 6. mai d.å. Komiteen viser
til at rapporten ber til torgs ein hard dom over korleis NOBLE vart
drive dei fyrste åra: Forvaltninga var mangelfull, kritikkverdig
og langt på veg ute av kontroll. Rapporten viser at kontraktar gjennomgåande
var i strid med regelverket. Komiteen viser til forsvarssjef
Harald Sunde, som i open kontrollhøyring den 30. september sa at
«NOBLEs kontrakter i perioden fra 2000 til 2005 ble
gjennomgått, og avdekket bl.a. at kostnadskontrollen ikke var regulert,
anskaffelsesprotokoller ikke ført, det var manglende kompetanse
til å inngå kontrakter, og kontraktene ble delt opp for å unngå
beløpsgrenser. De 35 kontraktene som ble inngått av NOBLE, var i særlig
grad mangelfulle».
Komiteen ser på dette som ei
nøktern oppsummering av ein praksis som isolert sett stiller Forsvaret
i eit dystert ljos. Komiteen registrerer at forsvarssjefen
i den same høyringa uttala at noko liknande ikkje kunne ha skjedd
«med dagens systemer og rutiner».
Komiteen viser til at NOBLE i
byrjinga var organisert ulikt det som er vanleg: I samband med etableringa
av NOBLE vart det oppretta eit styre. Ifylgje rapporten skulle dette
«gi organisasjonen rammer for drift og sikre oppdragsfokus og resultatoppfølging»
og «opprettholde enkle kommandolinjer». Generalinspektøren for Luftforsvaret,
Tomas Colin Archer, vart i rapporten frå forprosjektet tilrådd «som
styreformann da han alltid ville være den person som til slutt er
ansvarlig», jf. «Norsk Battle Lab Eksperiment NOBLE – rapport &
anbefaling», september 2000. Fram til 2005 vart det halde styremøte to
gonger i året, stort sett heile tida med Archer som leiar (generalløytnant
Torstein Skiaker var styreleiar frå august 2003 til september 2004). Komiteen viser
til at det er eit hovudprinsipp at det ikkje skal brukast styre
i statlege forvaltningsorgan, og er kritisk til at NOBLE fram til
2005 ikkje var noka avdeling i lineorganisasjonen.
Eit av måla til komiteen har
vore å røkja etter korleis Forsvarets kontakt med OCAS-sfæren bokstavleg
tala kom ut av kontroll. Komiteen registrerer at
forsvarssjef Sunde i open kontrollhøyring tilskreiv styreleiar har
vore Tomas Colin Archer eit monaleg ansvar for det som har hendt:
«… det er ikke tvil om, gjennom det skriftlige pålegget
som styreleder fikk av forsvarssjefen den gangen, at han både hadde
budsjett- og oppdragsansvar og rapporteringsansvar, og derved hviler
ansvaret på styreleder».
Komiteen stør denne vurderinga.
Samstundes meiner komiteen at heile styret har eit
ansvar for det som skjedde – i lag med dåverande forsvarssjef. Dette
vart òg stadfest i open kontrollhøyring den 14. oktober med forsvarssjef
har vore, Sigurd Frisvold, som presiserte at
«[f]orsvarssjefen har jo et overordnet ansvar for alt
som skjer i Forsvaret. Men som sagt ble dette prosjektet organisert
sånn at GIL var styreleder, og det var etter forslag fra Luftforsvaret
selv. Han drev oppdrags- og ressursdialog med stabssjef i Forsvarsstaben,
og under seg hadde han en som styrte prosjektet. Det er ansvarsforholdene».
Komiteen er samd i denne vurderinga.
Komiteen er kjend med at NOBLE-prosjektet låg
innanfor forsvarssjefen sine fullmakter, og viser til at prosjektet
i særs liten grad var «forankra» hjå politisk leiing i Forsvarsdepartementet. Komiteen er
ikkje kjend med at Stortinget vart informert om prosjektet i den
aktuelle perioden. I den opne kontrollhøyringa den 30. september
uttala derimot statsråd har vore Bjørn Tore Godal at
«[p]å ett eller annet tidspunkt i denne prosessen ville
det etter mitt skjønn ha vært naturlig å gi Stortinget en forholdsvis
omfattende redegjørelse om omfanget av dette prosjektet».
Forsvarssjef Sunde hevda i den same høyringa likevel
at
«[j]eg ville ikke ha sett det som naturlig at Stortinget
skulle orienteres om enkeltprosjektenes størrelse. Det ligger langt
under det vi betrakter som kategori 1, som er på 500 mill. kr».
Komiteen meiner det hadde vore
føremålstenleg om NOBLE-prosjektet tidlegare hadde vore kjent for
Stortinget, og vil be Forsvarsdepartementet gå gjennom omfanget
av forsvarssjefens fullmakter med sikte på å sikra betre politisk
og parlamentarisk kontroll og innsikt i framtida.
Fleirtalet i komiteen, medlemene
frå Arbeidarpartiet, Framstegspartiet, Sosialistisk Venstreparti
og Senterpartiet, minner om at Stortinget generelt sett
«berre kjenner statsråden»: Stortinget kan halda regjering og statsrådar
ansvarlege i form av riksrettstiltale, mistillitsvedtak og ulike
former for kritikk (daddelvotum og meir uformelle innseiingar).
Den kritikkverdige bruken av Forsvarets midlar under NOBLE skjedde
medan Kristin Krohn Devold var statsråd i Forsvarsdepartementet.
I denne saka meiner fleirtalet for det fyrste at
den tidlegare styreleiaren Archer i den opne kontrollhøyringa gav
eit oppsiktsvekkjande lite presist bilete av i kva grad, korleis
og kor omfattande den dåverande politiske leiinga var informert
om, og involvert i, NOBLE-prosjektet. For det andre held fleirtalet fast
på at Devold til sjuande og sist hadde ansvaret for det som no er
avdekt i høve Forsvarets bruk av midlar under NOBLE.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at det under høringen
kom frem at den politiske ledelse ikke var informert om NOBLE-prosjektet hverken
under statsrådene Godal, Løwer eller Krohn Devold. Store deler av
de feil som ble gjort i prosjektet, skjedde i statsråd Krohn Devolds
tid, men disse medlemmer viser til hva Krohn Devold
sa under høringen den 14. oktober 2010:
«Jeg hadde også i min tid som statsråd ukentlige møter
med forsvarssjefen. Vi hadde vanligvis fredagsmøter, hver uke, og
jeg kan ikke huske en eneste gang i løpet av de fire årene jeg hadde møter
med forsvarssjefen, at NOBLE var tema på møtene mellom oss».
Og videre:
«… Forsvarsdepartementet har gjort en veldig grundig
jobb med å gå igjennom alle notater som har vært produsert i Forsvarsdepartementet
i løpet av de elleve årene som har gått siden NOBLE dukket opp på
agendaen første gang. Det departementet har funnet, er tre notater
som er stilet til meg eller min statssekretær i løpet av de fire årene
jeg satt som statsråd.»
Disse medlemmer viser til at
denne versjonen ble bekreftet gjennom tidligere forsvarssjef Frisvolds
forklaring i høringen 14. oktober 2010. Statsråd Krohn Devold hadde
derfor ikke mulighet til å gripe inn i prosjektet i henhold til
de fullmakter som var lagt til forsvarssjefen og som hadde eksistert
også under tidligere politisk ledelse.
Komiteen meiner at
det er lite tillitvekkjande at ingen av dei ansvarspersonane som
var innkalla til høyringa, og som var i posisjon i den aktuelle
perioden, tok ansvar for dei forholda som har kome fram. På sitt
vis kan det vera med på å forklara at dette var mogleg. Men komiteen er klår
på at kontakten mellom NOBLE og spesielt den såkalla «OCAS-sfæren»
står fram som særs kritikkverdig: I stutte drag har Forsvaret over
ein periode på fem år tilført desse selskapa over 140 mill. kroner
– langt på veg til ingen nytte for Forsvaret og i strid med gjeldande
regelverk. Komiteen forstår og har respekt for at
eksperimentering – som var definerande for verksemda til NOBLE –
inneber risiko og uvisse, men meiner like fullt det er oppsiktsvekkjande
at offentlege midlar i dette tilfellet synest vera bortkasta. Komiteen legg
vekt på at Forsvaret er avhengig av tillit. Difor må forvaltninga
vera forsvarleg, samarbeidet med private aktørar profesjonelt, ressursbruken
effektiv og – ikkje minst: Krav til rekneskap og dokumentasjon skal vera
innfridde. Komiteen meiner undersøkingane har vist
at alt dette var fråverande i denne saka. Såleis vert Forsvarets
bruk av midlar under NOBLE eit grelt døme på sterk kritikkverdig
og like uakseptabel framferd. Komiteen legg til grunn
at denne saka var spesiell og ikkje representativ for Forsvaret
i stort, men vonar saka medverkar til lærdomar som minskar sjansane for
liknande vanvyrdnad for regelverk og god forvaltningsskikk i framtida. Komiteen har merka
seg at både statsråd Faremo og forsvarssjef Sunde la vekt på nett
dette i den opne kontrollhøyringa den 30. september, og seier seg nøgd
med det.
Komiteen har merka seg at statsråd
Faremo i høyringa den 30. september uttala at
«[i] invitasjonen til denne kontrollhøringen framkom
det at komiteen bl.a. ønsket å få belyst mulig kryssfinansiering
og eventuell sammenblanding av tilskudd og lån fra Statens nærings- og
distriktsutviklingsfond og Innovasjon Norge. Dagens Næringsliv har
fremmet påstand om kryssfinansiering av militær og sivil teknologi. Forsvarets
undersøkelser har ikke kunnet slå fast at dette har vært tilfellet,
men kan heller ikke utelukke muligheten for at det har skjedd.»
Komiteen fester derimot lit til
at Forsvarsdepartementet fylgjer opp desse spørsmåla på eigna vis,
og viser til statsråd Faremos utsegner om dette i den opne kontrollhøyringa
den 30. september.
Komiteen er kritisk til at spørsmåla
omkring kryssfinansiering og eventuell samanblanding av tilskot
og lån tilsynelatande ikkje kan få noko endeleg svar. Dette kjem
dels av dei manglane som hefta ved kontraktane mellom NOBLE og OCAS-sfæren.
I tillegg er viktige opplysningar og informasjon knytt til samspelet
mellom OCAS AS og Innovasjon Noreg unnateke offentlegheit, jf. offentlegforskrifta. Komiteen meiner
dette unnataket frå verkeområdet til offentleglova reiser prinsipielle
problem knytte til Stortingets kontrollfunksjon. Komiteen legg
til grunn at regjeringa nøye vurderer å endra offentlegforskrifta
slik at det vert mogleg å stilla dokumentasjon til rådvelde for
statlege styringsmakter ved mistanke om utilbørlege økonomiske forhold. Komiteen meiner
at det er urovekkjande at informasjonen som Innovasjon Noreg i dette
tilfellet har, ikkje vert stilt til rådvelde for Forsvaret i arbeidet
med å koma til botnar i saka.
Under handsaminga av denne saka fann komiteen det
føremålstenleg òg å kalla Luftfartstilsynet til høyring. Utgangspunktet
var spørsmålet om det har vore utidig samrøre mellom tilsynet og
OCAS AS – til meins for selskap som konkurrerer med OCAS AS. Komiteen har
merka seg at Luftfartstilsynet utforma utkast til forskrift for
merking av luftfartshinder som openbert og utan blygsel hadde gjeve
éin aktør i marknaden betydelege fortrinn. Dessutan uttala direktøren
i Luftfartstilsynet, Heine Richardsen, i høyring mellom anna at
«[v]i (Luftfartstilsynet) hadde en inspektør hos oss
som var ute med OCAS for å teste OCAS’ anlegg. På returen fløy man
inn i Proturas anlegg. Det var ikke en initiert testflight fra Luftfartstilsynet.
Det har vært en intern personalsak hos oss, og den ble behørig behandlet
internt hos oss.»
Komiteen meiner det kan kritiserast
at tilsette hjå Luftfartstilsynet har medverka til det som kan oppfattast
som undergraving av ein konkurrent til OCAS AS. Seinare har Luftfartstilsynet
trekt tilbake Proturas tekniske godkjenning to gonger. Komiteen finn
grunn til å stilla spørsmål ved framferda til Luftfartstilsynet
i desse sakene. Komiteen har merka seg at Luftfartstilsynet
tek dette på alvor og har hatt interne prosessar for å rydda opp. Komiteen legg
derimot vekt på at Luftfartstilsynet – til liks med andre statlege
tilsyn – er avhengig av tillit både i ålmenta og mellom dei aktørane
som aktivt samverkar med tilsynet. Komiteen vil difor
be Samferdsledepartementet på eigna vis granska tilhøvet mellom
Luftfartstilsynet, OCAS AS og Protura/Cordina.
Komiteen viser til at under handsaminga
av sak om Forsvarets bruk av midlar under NOBLE har omtale av grunnlovsparagraf
75 h vist seg å vera naudsynleg for at komiteen skulle få alle inviterte
til å møta til open kontrollhøyring. Komiteen meiner
dette aktualiserer eit nytt ordskifte om innkallingsretten.
Komiteen har elles
ingen merknader, og rår Stortinget til å gjera slikt
vedtak:
Sak om Forsvarets bruk av midlar under
Norwegian Battle Lab & Experimentation (NOBLE) – vert lagd ved
protokollen.
Det vises til oppslag i Dagens Næringsliv 21., 23.
og 24. november d.å om Forsvarets bruk av penger under Noble.
Kontroll- og konstitusjonskomiteen ber om statsrådens
kommentar til de opplysningene som fremkommer i de angitte reportasjene.
Jeg viser til brev fra Stortingets kontroll-
og konstitusjonskomité av 26. november 2009 med anmodning om kommentarer
til oppslag i media om Forsvarets bruk av midler under Noble.
Når det gjelder Forsvarets, herunder Nobles, bruk
av midler knyttet til selskaper i den totale ”OCAS-sfæren”, har
Forsvarsdepartementet bedt Forsvarsstaben om en fullstendig gjennomgang
av saken innen primo desember. Jeg legger stor vekt på å få frem
sakens fakta, og tar sikte på snarest mulig å komme tilbake til
saken i et oppfølgende brev til kontroll- og konstitusjonskomiteen.
Jeg viser til brev fra Stortingets kontroll-
og konstitusjonskomité av 26. november 2009 med anmodning om kommentarer
til oppslag i media om Forsvarets bruk av midler under Noble, og foreløpig
svar av 4. desember 2009.
Det er innledningsvis viktig for meg å understreke
at jeg legger stor vekt på god økonomistyring og god forvaltning
i forsvarssektoren. All forvaltning skal være forsvarlig, ressursbruken
skal være effektiv og kravene til regnskap og dokumentasjon skal
være oppfylt.
Regjeringen legger stor vekt på å skape forutsigbarhet
og best mulige rammevilkår for norsk industri. Samarbeidet med industrien
skal skje profesjonelt, i åpenhet og i tråd med gjeldende regelverk.
Som et ledd i oppfølgingen av regjeringens næringsstrategi, gir
Forsvarsdepartementet blant annet støtte til forsvarsrelaterte utviklingsprosjekter.
I tilknytning til dette er det etablert rutiner og retningslinjer
for tildeling og oppfølging av denne type støtte. De senere år er det
også iverksatt tiltak for å sikre at gode holdninger, etikk og forsvarlig
ledelse skal være en fullverdig og integrert del av forsvarssektorens arbeid.
Jeg ønsket å få frem det totale bildet knyttet
til forsvarssektorens støtte til de ulike prosjektene som har vært
gjennomført av selskapene i ”OCAS-sfæren”. Departementet ba derfor
Forsvarsstaben om en fullstendig redegjørelse om all kontakt mellom
Forsvaret og selskapene i OCAS-sfæren. Redegjørelsen fra Forsvarsstaben
ble mottatt 7. januar 2010 og følger vedlagt dette brev. Jeg vil
i det etterfølgende gi en kort redegjørelse for sakens fakta basert
på Forsvarsstabens redegjørelse.
Det fremgår av Forsvarsstabens redegjørelse
at Forsvarets kontrakter mot selskaper i OCAS-sfæren, har vært knyttet
til følgende prosjekter:
Prosjekt Obstacle Collision
Avoidance System (OCAS): Luftforsvaret har bidratt til utvikling
av et system for varsling av luftfartshindre (OCAS-systemet). Forsvarsstaben
har opplyst at samarbeidet med Tyra Invest AS og senere OCAS AS i
denne sammenhengen startet på slutten av 1990-tallet, og at dette
første gang ble formalisert gjennom kontrakter knyttet til økonomisk støtte
i 2000. Luftfartsverket/Avinor og Statnett deltok aktivt i dette
samarbeidet. Forsvarsstaben oppgir videre at nettopp flytrygging
og utsikten til å bidra til utvikling av et system som kunne redusere
tap av menneskeliv og materiell var begrunnelsen for å støtte dette
arbeidet. Luftforsvaret har til sammen bidratt med direkte og indirekte
støtte til en verdi av 5,815 mill. kroner (ekskl. mva.), 6,4 mill.
kroner (inkl. mva.). Videre har Forsvarsdepartementet i 2007 gitt OCAS
AS en ikke-eksklusiv brukstillatelse av frekvensbåndet 1300-1350
MHz. Post- og teletilsynet har vurdert verdien av det aktuelle frekvensbåndet
til å være svært begrenset, og har videre opplyst om at per i dag
er ingen frekvensbånd regulert til radarformål blitt omsatt for penger
i Norge. Post- og teletilsynet har konkludert med at interessen
og markedsverdien for et slikt frekvensbånd er lav.
Når det gjelder OCAS AS’ ikke-eksklusive rett til
å bruke deler av de frekvenser Forsvaret disponerer, viser en fornyet
juridisk vurdering i departementet at denne vil kunne vurderes til
å være konkurransevridende.
Frekvensavtalen med OCAS er imidlertid ikke begrensende
for muligheten til å gi andre aktører tilsvarende frekvenstilgang.
Forsvarsdepartementet arbeider nå sammen med Post- og teletilsynet
for konkret å avtale fremgangsmåte for at en slik frekvenstilgang
kan gis til alle aktuelle interessenter.
Prosjekt Advanced Concept
Technology Demonstrator (ACTD) ble gjennomført i perioden
2001 til 2005 i regi av Norwegian Battle Lab and Experimentation
(NOBLE). NOBLEs oppgave er å drive konseptuell eksperimentering
og utvikling for å bidra i videreutviklingen av Forsvaret. Prosjektet
hadde som formål å anskaffe prototyper av et radarbasert overvåkningssystem
for overvåkning av luftrom, grenser og dedikerte bakkeområder i
militære operasjoner. Dette prosjektet hadde også to underprosjekter
kalt Experiment Clustered Radar (XCLURAD) og Experiment Electronic
Fence (XEF). Disse to underprosjektene innebar gjennomføring av felteksperimenter
med de forskjellige prototypene av ACTD. Prosjektet ble terminert
da den operative effekten bleSetningen ble korrigert av
statsråden under åpen høring 30. september 2010 til å lyde:
Prosjektet ble terminert da den operative effekten ble vurdert til
ikke å være tilstrekkelig for å kunne gå videre.) vurdert
til å være tilstrekkelig for å kunne gå videre. Det var mangler
ved produktene både teknologisk og i forhold til størrelse. Total
kostnad var, inkludert kostnadene knyttet til XCLURAD og XEF, på
72,6 mill. kroner (inkl. mva.).
Prosjekt ODIN ble
startet i 2002 i regi av NOBLE og var et utviklingsprosjekt primært
tiltenkt spesialstyrkene. Prosjektet skulle gjøre det mulig å oppdage,
identifisere og stedfeste objekter i et nærmere definert område.
Det var basert på utplassering, ved hjelp av kampfly, av sensorer
og senderutstyr for overføring av bilder eller video. Prosjektet
ble avsluttet i 2005 på bakgrunn av en evaluering fra Forsvarets
forskningsinstitutt som anga at det å ta systemet i bruk i Forsvaret
ville innebære for mye usikkerhet og være for kostbart. Total kostnad
var 63,3 mill. kroner (inkl. mva.).
Av Forsvarsstabens redegjørelse fremgår det
videre at grunnteknologien i OCAS-systemet og Forsvarets prosjekt
ACTD er den samme. Grunnteknologien for både OCAS og ACTD stammer
fra et tidligere prosjekt ABACUS hvor Forsvaret, Siemens AS og Sintef
Tele og data i 1996 gikk sammen for å utvikle radarsensorer til Hæren.
Dette arbeidet ble avsluttet i 2000, og rettighetene tilfalt leverandørene.
Dette prosjektet hadde en kostnad for Forsvaret på 18,2 mill. kroner
(ekskl. mva.). Systemene OCAS og ACTD er videreutviklet mot forskjellige
mål og til forskjellige formål, noe som innebærer store forskjeller
i programvare og maskinvare fra ABACUS til OCAS og ACTD, samt mellom
de to prosjektene OCAS og ACTD.
Forsvaret har over en periode på seks år brukt 142,3
mill. kroner (inkl. mva.) på prosjektene OCAS, ACTD og ODIN og selskapene
i ”OCAS-sfæren”. I tillegg kommer 2,2 mill. kroner som Forsvaret
ikke har fordelt på enkeltprosjekt, til sammen 144,5 mill. kroner
(inkl. mva). Videre er det benyttet 18,2 mill. kroner på prosjekt ABACUS
knyttet til selskapene Siemens AS og Sintef.
I tillegg til prosjektene nevnt over, har Tyra
Invest AS henvendt seg til Forsvarsdepartementet i 2004 som en mulig
kjøper av Forsvarets F-5 kampfly da disse skulle avhendes. Etter
at Forsvaret senere i 2004 opplyste Tyra Invest om driftskostnadene
knyttet til operativ drift av flyene, har det ikke vært kontakt
mellom Tyra Invest og Forsvaret knyttet til denne saken.
Videre fremmet Tyra Invest i 2004 et forslag
til departementet om å bidra som systemleverandør til Joint Strike
Fighter med datalinken utviklet under ODIN-prosjektet. Dette prosjektforslaget var
beheftet med stor usikkerhet og risiko, og ble ikke videreført.
Forsvarsstaben oppgir i sin redegjørelse at
det i tilknytning til ACTD- og ODIN-prosjektene i perioden 1999-2004
er funnet en rekke brudd på anskaffelsesregelverket for Forsvaret
og på god forvaltningsskikk. Jeg tar dette alvorlig. Forsvarssektoren
er avhengig av tillit, og våre handlemåter må være troverdige.
Arbeidet for forbedret forvaltning og økonomistyring
har siden 2004 stått sentralt i Forsvarsdepartementet og Forsvaret.
Dette har vært et systematisk arbeid blant annet innenfor hovedområdene:
Nye/oppdaterte regelverk:
Her er blant annet Anskaffelsesregelverk for Forsvaret (ARF) innført,
og det er gjort oppdatering av forsvarssektorens instrukser og retningslinjer
knyttet til økonomistyring.
Nye rutiner: Det er bl.a. etablert rutinebeskrivelser
og håndbøker for regnskapsførende enheter som skal sikre at enhver
postering i regnskapet understøttes av tilstrekkelig dokumentasjon.
Intern kontroll er videreutviklet som en
integrert del av virksomheten i etaten.
Opplæring og bevisstgjøring: Forsvarssektoren har
iverksatt en rekke tiltak for å styrke kompetansen innenfor økonomistyring
og forvaltning. Det er også iverksatt tiltak for å sikre at gode
holdninger, etikk og forsvarlig ledelse skal være en fullverdig
og integrert del av forsvarssektorens arbeid.
Nye systemer: Forsvaret har blant annet
innført et felles system for økonomi, styring og forsyning.
Brudd på anskaffelsesregelverket er ikke akseptabelt.
Jeg er svært opptatt av at Forsvaret praktiserer god forvaltningsskikk,
herunder at regelverket overholdes. Forsvarsdepartementet har en
tett dialog med etaten, og følger Forsvaret månedlig opp gjennom
en tiltaksliste for økonomistyring og forsvarlig forvaltning.
Forsvarsstaben opplyser om at den nye ledelsen ved
NOBLEs siden 2005 har lagt stor vekt på forsvarlig og korrekt forvaltning.
Faglig sett utfører NOBLE ikke lenger selvstendig teknologiutvikling,
men gjennomfører mindre og kortsiktige prosjekter med lavere risiko
og eksperimenterer mer med ikke-teknologiske aspekter.
For ordens skyld vil jeg også opplyse at departementet
har mottatt en henvendelse fra EFTAs overvåkningsorgan ESA vedrørende
påstander om mulig ulovlig statsstøtte og brudd på anskaffelsesregelverket
knyttet til prosjektene omtalt ovenfor. Denne henvendelsen følges
opp henhold til normale prosedyrer. Utover dette vurderer jeg løpende
om det er behov for ytterligere oppfølging av saken.
Det vises til brev fra kontroll- og konstitusjonskomiteen
datert 25. november 2009 og statsrådens svar av 4. desember 2009
og 20. januar 2010. Komiteen vil stille følgende oppfølgingsspørsmål:
1. På hvilken måte er
det gjennomført kontraktsrevisjon på avtalene mellom Forsvaret og
selskap i ”OCAS-sfæren”? En ber om konkret gjennomgang for hver
enkelt kontrakt.
2. Var ACTD-prosjektet regnet som et eksperiment
eller som en utviklingsaktivitet og hvilke risikovurderinger ble
foretatt i forkant av avtaleinngåelse og igangsetting av prosjektet.
3. I hvilket omfang mener statsråden det
var riktig å unnta deler av kontraktsforholdene til selskap i ”OCAS-sfæren”
normale anbudsprosesser og gi unntak fra Bestemmelser vedrørende
anskaffelser fra Forsvaret (BAF) og i hvilken grad var departementet
involvert i beslutningen om å gi slikt unntak?
4. Sett i lys av forsvarets overføringer
til selskapene i ”OCAS-sfæren” og fraværet av resultater; har forsvaret
sikret seg mot at midler fra Forsvaret ender opp som utbytte til
eiere i selskap som ikke leverer i henhold til avtale?
5. Har Forsvaret kjent til at det er gitt
omfattende offentlig støtte gjennom SND/Innovasjon Norge i hele
perioden Forsvaret har hatt avtaler med OCAS og tilknyttede selskaper
og i hvilken grad har en sikret seg mot at offentlige midler fra Forsvaret
er brukt som grunnlag for å sikre selskapet tilgang til offentlig
sivil finansiering?
6. Hvordan har en sikret seg mot at midler
fra Forsvaret har gått til å finansiere helt eller delvis utviklingen
av den sivile OCAS-radaren? Hvordan kan statsråden dokumentere at
det ikke er skjedd kryssfinansiering?
7. Er statsråden trygg på at det ikke foreligger forhold
mellom personer i Forsvaret som har inngått avtaler med selskapene
i ”OCAS-sfæren” og eierne/deltagerne i Tyra Invest, OCAS AS og SSPR
som gir inhabilitet i forhold til kontraktsinngåelsene?
Komiteen er kjent med at forsvarssjefen på statsrådens
anmodning har nedsatt en arbeidsgruppe som blant annet skal se
på finansiering, habilitet og kontrakter i sakens anledning. Komiteen
imøteser statsrådens svar så fort rapporten foreligger, og ber om
å få opplyst hvilken tidsfrist som er satt for avgivelse av rapporten.
Jeg viser til brev fra kontroll- og konstitusjonskomiteen
av 10. februar 2010 med spørsmål om Forsvarets bruk av midler under
Norwegian Battle Lab & Experimentation (NOBLE).
Som nevnt i mitt svar av 20. januar 2010, er
jeg opptatt av å få frem det totale bildet knyttet til forsvarssektorens
støtte til de ulike prosjektene som har vært gjennomført av selskaper
i ”OCAS-sfæren”. For ytterligere undersøkelser i sakens anledning
har som kjent forsvarssjefen, på min anmodning, nedsatt en arbeidsgruppe
som blant annet skal se på finansiering, habilitet og kontrakter
i saken. Dette er en svært omfattende gjennomgang av komplekse saksforhold
som strekker seg flere år tilbake i tid. Arbeidsgruppens skal avgi
sin rapport innen 1. mai 2010. Mandatet for arbeidsgruppen er vedlagt
til orientering.
Vedlagt følger svar på komiteens spørsmål nr.
1, 2 og 3. Jeg vil komme tilbake med svar på komiteens øvrige spørsmål
snarest mulig etter at rapporten fra arbeidsgruppen foreligger.
På hvilken måte er det
gjennomført kontraktsrevisjon på avtalene mellom Forsvaret og selskap i
”OCAS-sfæren”? En ber om konkret gjennomgang for hver enkelt kontrakt.
Anskaffelsesregelverket for forsvarssektoren (ARF),
som fra 2004 erstattet Bestemmelser vedrørende anskaffelser i Forsvaret
(BAF), gir bestemmelser for kontraktsrevisjon/kostnadskontroll av
prosjekter i forsvarssektoren. Når det ikke er mulig å gjennomføre
anskaffelsen basert på konkurranse, skal det normalt gjennom-føres
kostnadskontroll av pristilbudet fra leverandøren. For kontraktsrevisjon
av avtalene mellom Forsvaret og selskapene i ”OCAS-sfæren”, ble
det gjennomført kontraktsrevisjon i 2006 av én kontrakt mellom NOBLE
og Synthetic Signal Processing Radar (SSPR) AS inngått i 2002. Dette
var en kostnadsprøving av kontrakten i henhold til føringene i BAF.
BAF ble benyttet siden dette var gjeldende regelverk da kontraktene
ble inngått. Forsvarsstaben har opplyst at kostnadsprøvingen bl.a.
viste at de påløpte kostnadene for leverandøren i forbindelse med
leveransene av prototypene var høyere enn Forsvarets maksimale forpliktelser
og utbetalinger til prosjektet.
De øvrige kontraktene har ikke vært gjenstand for
kontraktsrevisjon, og vil bli gjennomgått som en del av undersøkelsene
som nå igangsettes. Gjennomgangen vil bestå av en økonomisk vurdering
av kontraktsforhold i den angjeldende sak basert på kontraktsdokumentasjonen
og offentlig tilgjengelig dokumentasjon.
Var ACTD-prosjektet regnet
som et eksperiment eller som en utviklingsaktivitet og hvilke risikovurderinger
ble foretatt i forkant av avtaleinngåelse og igangsetting av prosjektet?
Forsvarsstaben opplyser at ACTD-prosjektet var forutsatt
å skulle bestå av flere operative demonstrasjoner gjennomført som
eksperimenter, og at det skulle inngås kontrakt for å utvikle prototyper
som gjorde dette mulig. På Forsvarets anmodning om fullmakt til
å inngå kontrakt, ga Forsvarsdepartementet føringer for pro-sjektoppfølgingen
for dette prosjektet. Departementet understreket at både prosjektets
natur og bedriftens erfaring tilsa en tett oppfølging fra Forsvarets
side. Videre ble det bedt om at aspektene knyttet til eiendomsrett,
bruksrett og royalty ble gjenomgått på nytt, og om nødvendig reforhandlet,
før det ble inngått bindende kontrakt med leverandøren.
I hvilket omfang mener
statsråden det var riktig å unnta deler av kontraktsforholdene til
selskap i ”OCAS-sfæren” normale anbudsprosesser og gi unntak fra
Bestemmelser vedrørende anskaffelser til Forsvaret (BAF) og i hvilken
grad var departementet involvert i beslutningen om å gi slikt unntak?
Utgangspunktet for hvilke anskaffelsesprosedyrer
som kommer til anvendelse vil være avhengig av hvilket anskaffelsesregelverk som
legges til grunn. Forsvarssektoren kan unnta sine anskaffelser fra
lov og forskrift om offentlige anskaffelser (LOA og FOA) hvis anskaffelsen
kan unntas etter EØS-avtalen artikkel 123, jf. LOA § 3. Unntaksmuligheten
i EØS-artikkel 123 gjelder våpen, ammunisjon og krigsmateriell i
tillegg til andre varer og tjenester som anses som vesentlige for
nasjonens sikkerhet.
Når unntaksmuligheten brukes, kommer reglene i
ARF (BAF frem til 2004) til anvendelse. ARF/BAF gir muligheter til
å anskaffe uten konkurranse. Det tilligger Forsvarsdepartementet
i det enkelte tilfelle å beslutte eller samtykke i at anskaffelser
gjennomføres uten konkurranse. Hensynet bak å fravike prinsippet
om konkurranse må ses i sammenheng med formålet bak EØS-avtalens
artikkel 123 som er å sikre For-svaret handlefrihet og fleksibilitet
på et sensitivt område av stor nasjonal betydning.
Departementet har ikke dokumentasjon som tilsier
at vurderingene knyttet til beslutningene om kjøp uten konkurranse
ikke var gjort med hjemmel i gjeldende regelverk.
Besvares når rapporten fra arbeidsgruppen som er
nedsatt for å gjøre ytterligere undersøkelser knyttet til NOBLE
og OCAS-saken foreligger.
Jeg viser til brev fra kontroll- og konstitusjonskomiteen
av 10. februar 2010 med spørsmål om Forsvarets bruk av midler under
Norwegian Battle Lab & Experimentation (NOBLE).
Som det fremgår av mitt svar av 23. februar 2010,
hadde Forsvarsdepartementet pr. februar 2010 ikke tilstrekkelig
informasjon til å besvare alle spørsmålene i brevet fra kontroll-
og konstitusjonskomiteen.
På denne bakgrunn, og for å få frem det totale bildet
i saken, nedsatte forsvarssjefen, på min anmodning, en arbeidsgruppe
som blant annet har vurdert kontrakter, prosjektfinansiering og habilitet
i saken. Mandatet for arbeidsgruppen er tidligere oversendt kontroll-
og konstitusjonskomiteen til orientering.
Rapporten fra arbeidsgruppen ble mottatt i Forsvarsdepartementet
7. mai 2010 og utgjør hovedgrunnlaget for vedlagte svar på gjenværende spørsmål
fra kontroll- og konstitusjonskomiteen.
Arbeidsgruppens gjennomgang dekker svært komplekse
saksforhold som strekker seg flere år tilbake i tid. Rapportens
innledende del gir en beskrivelse av gjeldende rammer og regler
for anskaffelser i forsvarssektoren. Hoveddelen av rapporten omfatter
en gjennomgang og vurdering av 45 kontrakter inngått i tilknytning
til NOBLE. I denne delen er det også vurderinger knyttet til habilitet,
økonomisk utbytte og kryssfinansiering.
Jeg har i tidligere svar til kontroll- og konstitusjonskomiteen
vist til at det i denne saken har vært en rekke brudd på anskaffelsesregelverket og
god forvaltningsskikk.
Rapporten fra arbeidsgruppen bekrefter og forsterker
disse forholdene. Blant annet fremgår det at de kontraktene som
har vært inngått i regi av NOBLE med selskaper i blant annet ”OCAS-sfæren”
i tiden frem til 2005 i stor grad verken har vært utformet eller
fulgt opp i henhold til regelverket. Dette innebærer blant annet
en risiko for at Forsvarets økonomiske interesser ikke har vært
tilstrekkelig godt ivaretatt. Undersøkelsene viser for øvrig at
alle avtalte leveranser er mottatt.
Når det gjelder målsetningen om å få frem det
totale bildet knyttet til forsvarssektorens støtte til de ulike
prosjektene som har vært gjennomført av selskaper i ”OCAS-sfæren”,
har arbeidsgruppen møtt på betydelige utfordringer i sitt arbeid. I
hovedsak er dette knyttet til at daglig leder i selskapene OCAS,
Tyra Invest og SSPR på prinsipielt grunnlag og etter juridiske vurderinger
har valgt ikke å gi innsyn i relevant dokumentasjon (regnskaper
mv.), besvare skriftlige spørsmål eller få referatført samtaler.
Dette står for øvrig i motstrid til hva vedkommende tidligere har
gitt uttrykk for gjennom intervju i media, hvor han har uttrykt
vilje til positivt å bidra til å belyse aktuelle forhold i saken.
I tillegg har den mest sentrale aktøren knyttet til NOBLEs inngåelser
av kontrakter fra Forsvarets side i den aktuelle perioden vært indisponert
av helsemessige årsaker. I sum har dette gjort at arbeidsgruppen
har hatt begrenset tilgang på informasjon knyttet til de eksterne
selskapene.
Det er i rapporten ikke funnet at det har forekommet
fordelsoverføringer fra de aktuelle selskapene til forsvarsansatte.
Undersøkelsene har ikke påvist inhabilitet i relasjoner
mellom Forsvarets personell og involverte aktører. Det kan imidlertid
reises spørsmål ved om representanter for Forsvaret har utvist tilstrekkelig
aktsomhet i kontakten med tidligere forsvarsansatte hos aktuelle
selskaper. Rolleuklarhet og tette forbindelser har vært en utfordring
for Forsvaret i flere sammenhenger. Dette er et sentralt område
i forsvarssektorenes arbeid med forbedring av holdninger, etikk
og ledelse.
Til tross for de begrensninger som er beskrevet
i forhold til arbeidsgruppens tilgang på informasjon, mener jeg
likevel at rapporten gir et tilstrekkelig grunnlag for å konkludere
med at representanter for Forsvaret i disse sakene har opptrådt
meget kritikkverdig gjennom gjentatte brudd på regelverket og manglende
praktisering av god forvaltningsskikk. Det fremstår som klart at
det ikke har vært mangler på regelverk som har forårsaket dette,
men det har eksistert en kultur som ikke har vektlagt etterlevelse
av regelverket.
Dette er alvorlig. Forsvarssektoren er avhengig av
tillit, og våre handlemåter må være troverdige. All forvaltning
skal være forsvarlig, ressursbruken skal være effektiv og kravene
til regnskap og dokumentasjon skal være oppfylt. Samarbeidet med
industrien skal skje profesjonelt, i åpenhet og i tråd med gjeldende regelverk.
De forholdene som har fremkommet i denne saken
knytter seg i hovedsak til kontrakter som er inngått frem til 2005.
Forsvarsstaben har i denne sammenheng tidligere opplyst at ny ledelse
ved NOBLE siden 2005 har lagt stor vekt på forsvarlig og korrekt
forvaltning. Faglig sett utfører NOBLE ikke lenger selvstendig teknologiutvikling,
men gjennomfører mindre og kortsiktige prosjekter med lavere risiko
og eksperimenterer mer med ikke-teknologiske aspekter, som for eksempel
prosess- og organisasjonsforbedringer.
Arbeidet for forbedret forvaltning og økonomistyring
står høyt på dagsordenen både i Forsvarsdepartementet og Forsvaret.
Det har siden 2005 vært gjort et systematisk arbeid i oppdatering
av regelverk, etablering av rutinebeskrivelser og håndbøker, internkontroll
og ikke minst er det iverksatt en rekke tiltak for å styrke kompetansen
innenfor økonomistyring og forvaltning. Det er også iverksatt tiltak
for å sikre ledelsesfokus på gode holdninger og etikk som en fullverdig
og integrert del av forsvarssektorens arbeid. Senest høsten 2009
ble det lansert en revidert handlingsplan for holdninger, etikk
og ledelse. I løpet av 2010 skal alle ansatte i forsvarssektoren
gjennomføre et e-læringsprogram på dette området.
Forholdene som er avdekket i rapporten er alvorlige.
Forsvaret må være seg bevisst sitt ansvar for at alle aktører skal
opptre profesjonelt og med nødvendig rolleforståelse. Anskaffelser
til forsvarssektoren skal som hovedprinsipp gjennomføres som kjøp
etter konkurranse. Når det ikke er mulig å gjennomføre anskaffelsen
basert på konkurranse, skal det normalt gjennomføres kostnadskontroll
av pristilbudet fra leverandøren. De forholdene som er fremkommet i
rapporten vil bli fulgt opp i etatsstyringen av Forsvaret.
Rapporten fra arbeidsgruppen datert 6. mai 2010 følger
vedlagt.
Som det fremgår av svaret på spørsmål nr. 6
har Forsvaret gitt støtte til finansiering av utviklingen av OCAS-systemet
gjennom kontrakter i 2000 og 2003. Dette var samarbeidsprosjekter med
Statnett SF, Avinor og Forsvaret som medvirkende, OCAS AS som leverandør
og Statens Nærings- og Distriktsutviklingsfond (SND) som støtteyter.
For ordens skyld ønsker jeg i denne sammenhengen å opplyse at jeg
i perioden 2000-2005 var styreleder i Statnett SF. Jeg var i den forbindelse
ikke direkte involvert i Statnetts forhold til OCAS, og kan derfor
ikke se at mitt tidligere styreverv har noen betydning for min habilitet
i angjeldende sak.
For helhetens skyld følger nedenfor et samlet svar
på samtlige av komiteens spørsmål oversendt i brev av 10. februar
2010. Svarene som tidligere er oversendt til komiteen i brev av
23. februar 2010 er angitt i kursiv.
På hvilken måte er det gjennomført
kontraktsrevisjon på avtalene mellom Forsvaret og selskap i ”OCAS-sfæren”?
En ber om konkret gjennomgang for hver enkelt kontrakt.
Anskaffelsesregelverket
for forsvarssektoren (ARF), som fra 2004 erstattet Bestemmelser
vedrørende anskaffelser i Forsvaret (BAF), gir bestemmelser for
kontraktsrevisjon/kostnadskontroll av prosjekter i forsvarssektoren.
Når det ikke er mulig å gjennomføre anskaffelsen basert på konkurranse,
skal det normalt gjennom-føres kostnadskontroll av pristilbudet
fra leverandøren. For kontraktsrevisjon av avtalene mellom Forsvaret
og selskapene i ”OCAS-sfæren”, ble det gjennomført kontraktsrevisjon
i 2006 av én kontrakt mellom NOBLE og Synthetic Signal Processing
Radar (SSPR) AS inngått i 2002. Dette var en kostnadsprøving av
kontrakten i henhold til føringene i BAF. BAF ble benyttet siden
dette var gjeldende regelverk da kontraktene ble inngått. Forsvarsstaben
har opplyst at kostnadsprøvingen bl.a. viste at de påløpte kostnadene
for leverandøren i forbindelse med leveransene av prototypene var
høyere enn Forsvarets maksimale forpliktelser og utbetalinger til
prosjektet.
De øvrige kontraktene er gjennomgått som en del
av de ytterligere undersøkelsene i Forsvaret. Gjennomgangen har
bestått av en vurdering av kontraktsforhold i den angjeldende saken
basert på kontraktsdokumentasjonen og offentlig tilgjengelig dokumentasjon.
I gjennomgangen av kontraktene er det avdekket at
det fra Forsvarets side i de fleste kontrakter ikke er stilt krav
om kostnadskontroll. I enkelte kontrakter er det tatt inn en bestemmelse
om kostnadskontroll som ikke sikrer Forsvaret full innsynsrett,
men gir Forsvaret rett til å kreve å få et prosjektregnskap. I tillegg
mangler det registreringsprotokoll for en rekke kontrakter.
Når det gjelder de kontrakter hvor det er satt
inn en bestemmelse om kostnadskontroll som ikke sikrer Forsvaret
full innsynsrett, men gir Forsvaret rett til å kreve å få et prosjektregnskap,
ble kostnadskontrollen i sin tid ikke fulgt opp fra Forsvarets side.
Arbeidsgruppen har i sin gjennomgang vurdert at tilgang til prosjektregnskap alene
uansett ikke ville være tilstrekkelig for å gjennomføre en kontraktsrevisjon/kostnadskontroll.
For kontraktene med Tyra Invest og SSPR er det, med
unntak for en kontrakt, ikke tatt inn tilstrekkelige bestemmelser
om kostnadskontroll. Daglig leder for selskapene i ”OCAS-sfæren”
har avslått å gi nødvendig innsyn i deres regnskaper for å kunne
gjennomføre en mer detaljert gjennomgang av de økonomiske forholdene
knyttet til hver kontrakt. Det har på denne bakgrunn derfor ikke
vært mulig for arbeidsgruppen å gjennomføre en full kontraktsrevisjon/kostnadsprøving
av kontraktene.
For en mer detaljert gjennomgang av hver enkelt kontrakt
vises det til kapittel 6 i den vedlagte rapporten fra arbeidsgruppen.
Var ACTD-prosjektet regnet
som et eksperiment eller som en utviklingsaktivitet og hvilke risikovurderinger
ble foretatt i forkant av avtaleinngåelse og igangsetting av prosjektet?
Forsvarsstaben opplyser
at ACTD-prosjektet var forutsatt å skulle bestå av flere operative demonstrasjoner
gjennomført som eksperimenter, og at det skulle inngås kontrakt
for å utvikle prototyper som gjorde dette mulig. På Forsvarets anmodning
om fullmakt til å inngå kontrakt, ga Forsvarsdepartementet føringer
for prosjektoppfølgingen for dette prosjektet. Departementet understreket
at både pro-sjektets natur og bedriftens erfaring tilsa en tett
oppfølging fra Forsvarets side. Videre ble det bedt om at aspektene
knyttet til eiendomsrett, bruksrett og royalty ble gjenom-gått på
nytt, og om nødvendig reforhandlet, før det ble inngått bindende
kontrakt med leverandøren.
I hvilket omfang mener statsråden
det var riktig å unnta deler av kontraktsforholdene til selskap
i ”OCAS-sfæren” normale anbudsprosesser og gi unntak fra Bestemmelser ved-rørende
anskaffelser til Forsvaret (BAF) og i hvilken grad var departementet
involvert i beslutningen om å gi slikt unntak?
Utgangspunktet for hvilke
anskaffelsesprosedyrer som kommer til anvendelse vil være avhengig
av hvilket anskaffelsesregelverk som legges til grunn. Forsvarssektoren
kan unnta sine anskaffelser fra lov og forskrift om offentlige anskaffelser
(LOA og FOA) hvis anskaffelsen kan unntas etter EØS-avtalen artikkel 123,
jf. LOA § 3. Unntaksmuligheten i EØS-artikkel 123 gjelder våpen,
ammunisjon og krigsmateriell i tillegg til andre varer og tjenester som
anses som vesentlige for nasjonens sikkerhet.
Når unntaksmuligheten brukes,
kommer reglene i ARF (BAF frem til 2004) til anvendelse. ARF/BAF
gir muligheter til å anskaffe uten konkurranse. Det tilligger Forsvarsdepartementet
i det enkelte tilfelle å beslutte eller samtykke i at anskaffelser
gjennomføres uten konkurranse. Hensynet bak å fravike prinsippet
om konkurranse må ses i sammenheng med formålet bak EØS-avtalens
artikkel 123 som er å sikre For-svaret handlefrihet og fleksibilitet
på et sensitivt område av stor nasjonal betydning.
Departementet har ikke
dokumentasjon som tilsier at vurderingene knyttet til beslutningene om
kjøp uten konkurranse ikke var gjort med hjemmel i gjeldende regelverk.
Sett i lys av Forsvarets overføringer
til selskaper i OCAS-sfæren og fraværet av resultater; har Forsvaret
sikret seg mot at midler fra Forsvaret ender opp som utbytte til
eiere i selskap som ikke leverer i henhold til avtale?
Anskaffelser til forsvarssektoren skal som hovedprinsipp
gjennomføres som kjøp etter konkurranse. Når det ikke er mulig å
gjennomføre anskaffelsen basert på konkurranse, skal det normalt
gjennomføres kostnadskontroll av pristilbudet fra leverandøren.
Kostnadskontrollen gjennomføres med andre ord for å oppveie for manglende
konkurranse. I slike tilfeller skal prisen baseres på at leverandøren
får dekket sine relevante kostnader samt en rimelig avkastning på
investert kapital for kontrakts-gjennomføringen, under forutsetning
av at leverandøren har en mest mulig effektiv utnyttelse av sine
ressurser (innsatsfaktorer).
Gjennom kostnadskontrollen kan forsvarssektoren
forsikre seg om at leverandøren har basert sine kalkyler på korrekte,
oppdaterte og fullstendige data, og at leverandøren har fulgt de bestemmelser
for kostnadsberegning som er nedfelt i dette regelverket. Kostnadskontrollen gjennomføres
før kontrakt er inngått og/eller etter at kontrakten er fullført,
avhengig av kontrakttype. Gjennomført kostnadskontroll danner basis
for forhandling av en riktig pris for kontraktsgjennomføringen mellom
anskaffelsesmyndigheten og leverandøren.
Anskaffelsesregelverket skal dermed sikre at midler
fra Forsvaret ikke ender opp som utbytte til eiere i selskap uten
at Forsvaret har mottatt en gjensidig bebyrdende leveranse som står
i samsvar med avtalt pris.
Som det fremgår av svaret på spørsmål 1, er tilstrekkelige
bestemmelser om kostnadskontroll i de aller fleste av kontraktene
ikke ivaretatt. Dette innebærer blant annet en risiko for at Forsvaret
økonomiske interesser ikke har vært tilstrekkelig godt ivaretatt,
selv om leveransene i følge rapporten fra Arbeidsgruppen anses å
ha vært i henhold til kontrakt.
Har Forsvaret kjent til at
det er gitt omfattende offentlig støtte gjennom SND/Innovasjon Norge
i hele perioden Forsvaret har hatt avtaler med OCAS og tilknyttede
selskaper og i hvilken grad har en sikret seg mot at offentlige
midler fra Forsvaret er brukt som grunnlag for å sikre selskapet
tilgang til offentlig sivil finansiering?
Forsvaret har gjennom kontraktene mellom Luftforsvaret
og Luftfartsverket/Avinor knyttet til utviklingen av OCAS-systemet
vært kjent med at det har blitt gitt støtte fra SND/Innovasjon Norge
gjennom Offentlige forsknings- og utviklingskontrakter til utviklingen
av OCAS-systemet.
Når det gjelder retningslinjer for støtte til
denne type utviklingsprosjekter har Innovasjon Norge opplyst at
OFU-kontrakter - Offentlige forsknings- og utviklingskontrakter
er et forpliktende og målrettet samarbeid mellom norske innovative
leverandørbedrifter og norske offentlige virksomheter, f.eks. kommuner,
fylkeskommuner, statsetater, sykehus, Forsvaret med flere.
Størrelsen på den støtten som gis til en bedrift må
i hvert enkelt tilfelle vurderes ut fra en identifisert markedssvikt
og hva som er nødvendig for å utløse prosjektet.
For å få utbetalt støtten, må det leveres prosjektrapport
signert av kundebedrift og OFU- partner, og en kostnadsrapport signert
av partene og revisor. Kostnadsrapporten må dokumentere kostnader
hos tilskuddsmottaker/søkerbedriften, og de totale kostnadene hos
alle parter i prosjektet.
Et samarbeid mellom Innovasjon Norge, den aktuelle
bedriften og for eksempel Forsvaret er således”normalmodellen”.
Et slikt partnerskap gir en deling av kostnader og dermed risiko
mellom de involverte parter, samtidig som det sikrer finansiering
for utvikling av innovative produkter.
Når det gjelder spørsmålet
om bruk av finansieringen av Forsvarets ACTD-prosjekt for å få støtte
fra SND/Innovasjon Norge, fremgår det av rapporten fra arbeidsgruppen
at det foreligger en avtale mellom NOBLE og OCAS AS om gjensidig
lisensrett til bruk av den grunnleggende teknologien som er felles
for produksjon av OCAS-systemet og Forsvarets varslingsenhet (ACTD), jf.
svar på spørsmål 6. Videre fremgår det av rapporten at OCAS AS i
en søknad til SND i 2003 har oppgitt at all teknologi fremtatt under
Forsvarets kontrakt (ACTD-kontrakten på 44,45 mill. kroner) er anvendbart
for OCAS AS.
Så langt Forsvarsdepartementet kjenner til,
har Forsvaret ikke vært kjent med dette forholdet før arbeidsgruppen
startet sine nærmere undersøkelsene rundt forholdet mellom Forsvaret
og selskapene i ”OCAS-sfæren”.
Gjennom kostnadsprøvingen av den største kontrakten
knyttet til ACTD-prosjektet, avdekket Forsvarets revisor at SSPR
AS gjennom Norges forsk-ningsråds SkatteFUNN-ordning hadde fått tildelt
4,7 mill. kroner. Dette ble av revisor ansett som en støtte som,
dersom det viste seg at den faktisk var i henhold til SkatteFUNN-ordningens intensjon,
også burde komme Forsvaret til gode. Dette forholdet ble tatt opp
med Norges forskningsråd, SSPR AS og Oslo likningskontor. Forsvarets
revisor mente at avhengig av hvilken støtte SSPR AS endelig fikk
fra SkatteFUNN-ordningen, måtte dette tas inn i sluttforhandlingene
i prosjektet. Dette ble ikke fulgt opp av Forsvaret ved sluttoppgjøret
av kontrakten. Et eventuelt pengekrav knyttet til denne kontrakten er
nå foreldet.
Hvordan har en sikret seg
mot at midler fra Forsvaret har gått til å finansiere helt eller delvis
utviklingen av den sivile OCAS-radaren? Hvordan kan statsråden dokumentere
at det ikke har skjedd kryssfinansiering?
Som jeg redegjorde for i mitt brev til kontroll-
og konstitusjonskomiteen av 20. januar 2010, har Forsvaret gitt
støtte til finansiering av utviklingen av OCAS-systemet, gjennom
kontrakter i 2000 og 2003. Dette var samarbeidsprosjekter med Statnett,
Avinor og Forsvaret som medvirkende, OCAS AS som leverandør og Statens Nærings-
og Distriktsutviklingsfond (SND) som støtteyter. I tillegg brukte
Forsvaret 72,6 mill. kroner på et annet prosjekt basert på radarteknologi,
ACTD-prosjektet.
I mitt svar av 20. januar 2010 redegjorde jeg
videre for at begge disse prosjektene er basert på den samme grunnteknologien,
som stammer fra et annet utviklingsprosjekt gjennomført på slutten
av 90-tallet i regi av Forsvaret, SINTEF Tele og data, og Siemens
AS, prosjekt ABACUS. Systemene OCAS og ACTD er videreutviklet mot
forskjellige mål og til forskjellige formål, noe som innebærer store
forskjeller i programvare og maskinvare fra ABACUS til OCAS og ACTD,
samt mellom de to prosjektene OCAS og ACTD.
OCAS AS og SSPR AS brukte de samme underleverandører
for hhv. OCAS-systemet og ACTD-prosjektet.
Det ble i 2006 gjennomført kontraktsrevisjon
av den største kontrakten (44,45 mill. kroner) for ACTD-prosjektet
mellom NOBLE og SSPR AS. Dette var en kostnadsprøving av kontrakten
i henhold til regelverket da kontraktene ble inngått. Arbeidsgruppen
har opplyst at kostnadsprøvingen blant annet viste at de påløpte
kostnadene for leverandøren i forbindelse med leveransene av teknologidemonstratorene
var høyere enn Forsvarets maksimale forpliktelser og utbetalinger
til prosjektet. Leverandøren har med andre ord dokumentert høyere
kostnader enn den summen Forsvaret har utbetalt.
Rapporten opplyser på denne bakgrunn at det mellom
systemene OCAS og ACTD er en relativt stor felles teknologidel uten
at det har vært mulig å fastslå eksakt hvor stor denne var, men at
leveransene i ACTD-prosjektet har vært som avtalt.
I rapporten opplyses det videre at det på bakgrunn
av den gjennomførte kostnadsprøvingen, og det forhold at leveransene
har vært som avtalt, ikke kan konkluderes med at det har vært til
ulempe for Forsvarets leveranser at utviklingen av OCAS-systemet
har vært basert på fellesteknologi med Forsvarets ACTD-prosjekt.
Den angitte lisensavtalen innebærer at de to
systemene kunne baseres på tilgang til teknologi utviklet for de
to prosjektene. Forsvaret var således ikke sikret mot at Forsvarets
midler ble brukt til utvikling av en teknologi som ville komme begge
systemer til gode.
Er statsråden trygg på at
det ikke foreligger forhold mellom personer i Forsvaret som har inngått
avtaler med selskapene i ”OCAS-sfæren” og eierne/deltakerne i Tyra
Invest, OCAS AS og SSPR som gir inhabilitet i forhold til kontraktsinngåelsene?
Det er viktig for allmennhetens tillit til Forsvaret at
forholdet mellom forsvarssektoren og forsvarssektorens leverandører
er basert på grunnleggende krav til konkurranse, likebehandling, gjennomsiktighet
og etterprøvbarhet. Dette reguleres gjennom lov og forskrift om
offentlige anskaffelser og Forsvarets interne anskaffelsesregelverk,
tidligere Bestemmelser vedrørende anskaffelser til Forsvaret (BAF),
nå Anskaffelsesregelverk for forsvarssektoren (ARF). Regelverkene
viser til forvaltningslovens habilitetsregler. I tillegg oppstiller
BAF og ARF egne bestemmelser om at forsvarssektoren skal utvise
særlig aktsomhet overfor leverandører som i løpet av den senere
tid har tilsatt personell som i løpet av de siste to år har vært
ansatt i forsvarssektoren.
Arbeidsgruppen har i sin rapport konkludert
med at forholdet mellom den første lederen av NOBLE i perioden 2001-2003
og daglig leder i OCAS AS og daglig leder i Lenco Software AS ga
grunn for ytterligere vurderinger rundt habilitet. Arbeidsgruppens
rapport påpeker imidlertid at tilgjenglig dokumentasjon ikke er tilstrekkelig
til å konkludere på dette punktet. Dette skyldes at helsetilstanden
til nevnte leder av NOBLE ikke gjør det mulig å avklare faktum med
han. I tillegg har daglig leder i OCAS AS ikke samtykket til at
hans intervju med arbeidsgruppen blir brukt i Arbeidsgruppens rapport.
På denne bakgrunn er det ikke funnet grunnlag for å si at det ikke
har foreligget inhabilitet mellom personer i Forsvaret og disse
selskapene. Det kan imidlertid reises spørsmål ved om representanter for
Forsvaret har utvist tilstrekkelig aktsomhet i kontakten med tidligere
forsvarsansatte hos aktuelle selskaper.
De siste fem årene er det lagt ned et betydelig
arbeid for å sikre at Forsvarets ansatte har en høy forretningsetisk
standard i sin saksbehandling i alle faser i anskaffelsesprosessen.
ARFs Etiske retningslinjer ble på dette grunnlag revidert i 2008.
Retningslinjene legger til grunn at ansatte i forsvarssektoren skal
opptre i samsvar med god forretningsskikk. For å oppnå dette henviser ARF
blant annet til Handlingsplan for holdninger, etikk og ledelse av
2006, Etiske retningslinjer for næringslivskontakt i forsvarssektoren av
2007, Etiske grunnregler for forsvarssektoren av 2007, samt Retningslinjer
for karantene og saksforbud ved overgang til ny stilling m.v. utenfor
statsforvaltningen av 2005. Forsvarsdepartementet lanserte også
i 2007 en varslingsordning for økonomiske misligheter, og utga et direktiv
for varslingsrutiner i Forsvaret i henhold til kravene i arbeidsmiljøloven
§ 3-6.
Referat fra åpen høring i kontroll- og konstitusjonskomiteen torsdag den 30. september 2010 kl. 9
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 14. desember 2010
Anders Anundsen |
Ola Borten Moe |
leiar |
ordførar |