Ovennevnte forslag, som er fremsatt av Øyvind Korsberg,
Hans Frode Kielland Asmyhr og Kåre Fostervold, gjelder endringer
i Grunnloven § 75 med sikte på å legge til rette for en større grad
av stabilitet og klarhet i politikken og i rammebetingelsene for
norsk næringsliv.
Forslagsstillerne viser til at det fra mange
hold har vært påpekt et behov for å sikre mer stabile rammebetingelser
av vesentlig betydning for norsk næringsliv. Det er en økende forståelse
for at større grad av forutsigbarhet er nødvendig for å legge til
rette for langsiktige investeringer i Norge. I andre sammenhenger
har det i debatten vært påpekt at en høyere grad av politisk stabilitet
vil være av stor betydning både for den enkelte borger og for tilliten
til det demokratiske styringssystemet i Norge.
I hvilken grad slike behov vil bli ivaretatt,
kommer ifølge forslagsstillerne i første rekke an på den politiske
vilje og evne til å fastholde politiske beslutninger uten hyppige
skifter. Det henger også sammen med større politisk-konstitusjonelle
spørsmål, slik som valget mellom proporsjonalitet og styringsdyktighet
i utformingen av valgordningen og mulighetene for å få etablert
stabile flertallskonstellasjoner. Men med ett unntak (plenarvedtak
om såkalte «instrukser» fra Stortinget til regjeringen) blir slike
spørsmål ikke tatt opp i forslaget. I stedet konsentrerer forslagsstillerne
seg om behovet for konstitusjonelle redskaper for å sikre en viss
langsiktighet i den grad den politiske viljen til dette er til stede på
det enkelte område.
Spørsmålet blir dermed om det er behov for redskaper
som gjør det mulig å låse politiske valg for noe lengre tid enn
det som i dag er mulig gjennom vanlige flertallsvedtak i Stortinget
(lov- eller plenarvedtak, f.eks. skattebeslutninger), og hvordan
slike redskaper eventuelt bør utformes. Forslagsstillerne viser
til at en mulighet kan være å låse politiske kompromisser gjennom
endringer i Grunnloven selv, slik som når det gjelder valgordningen.
Men dette vil slett ikke alltid være ønskelig på f.eks. det økonomiske området,
der forholdene kan endre seg raskere enn grunnlovsendringsprosedyren
gjør det mulig å henge med. Dersom man vil ha en mulighet for større
grad av rettslig binding av den politiske handlefrihet fra sak til
sak, må den altså etableres gjennom andre slags konstitusjonelle
grep.
Forslagsstillerne viser til at ønsker om konstitusjonelle
redskaper for å bidra til større langsiktighet i de siste år har
kommet til syne i offentlige utredninger på flere områder. Spørsmål
av denne karakter har bl.a. blitt reist i rapportene fra Andreassen-utvalget
om bedre budsjettering i staten (NOU 2003:6) og Skauge-utvalget
om nytt skattesystem (NOU 2003:9 med vedlegg).
Forslagsstillerne viser også til en rekke bestemmelser
i Stortingets forretningsorden som etter sin ordlyd gjennom krav
om kvalifisert flertall, forslag fra stortingspresidenten eller
annet for å vedta avvik – setter grenser for flertallets rett til å
innrette Stortingets arbeid slik det selv vil. Slike regler må forstås
som utslag av et ønske om å begrense Stortingets handlefrihet på
de aktuelle punkter. Det samme gjelder reglene for budsjettbehandlingen
i Stortinget, som nettopp forutsetter at Stortinget i senere faser
av saksbehandlingen må holde seg innenfor de budsjettrammer som
er fastsatt tidligere i løpet.
Forslagsstillerne viser til at i Sverige – som
flere hovedtrekk av budsjettreformen er hentet fra – er hovedreglene
fastsatt i riksdagsordningen, som ikke kan endres eller fravikes
av Riksdagen med simpelt flertall. I Norge blir forretningsordenen derimot
vedtatt med simpelt flertall. Dermed står den konstitusjonelle hovedregel
– som samtidig ivaretar et grunnkrav i demokratiske styringssystemer
– om at Stortingets vedtak kan oppheves eller endres i samme form
som de selv er truffet, i veien for at nasjonalforsamlingen (rettslig
sett) kan binde seg selv.
Det at forretningsordenen ser ut til stort sett
å fungere greit under normale forhold, er ifølge forslagsstillerne
ikke nok til å skjule at et flertall i Stortinget når som helst
kan endre eller fravike de bestemmelsene som finnes der. Dermed
gir heller ikke den noe pålitelig redskap for å sikre større langsiktighet
i politikken.
Forslagsstillerne reiser spørsmål om det er
behov for nye former for politiske vedtak som kan bidra til å sikre
større langsiktighet enn vedtak som er utmyntet i ordinær lov eller
plenarvedtak, men som ikke har de ulemper når det gjelder muligheten
for rask endring som kan følge av grunnlovsfesting.
Vanlige lov- og plenarvedtak blir truffet med simpelt
flertall og kan altså endres i samme form. Dertil kommer at slike
vedtak i økende grad ser ut til å bli ansett som en måte å «nedfelle»
den politiske flertallsviljen på slik den til enhver tid ser ut,
snarere enn som uttrykk for normer som skal ha en viss varighet
og som – i denne forstand – forplikter også dem som har truffet
dem.
Forslagsstillerne viser til at tanken om lover
som politiske vedtak ikke i seg selv representerer noe galt. Det
er heller ikke noe galt i at lovbestemmelser kan endres gjennom
nye politiske vedtak. Det er tvert imot et kjernepunkt i demokratiske styringssystemer
at maktforholdene skal kunne skifte over tid – utfallet av ett valg
skal ikke bestemme over det neste, heller ikke skal ett storting
kunne binde det neste, osv. Problemet er bare at tanken om loven
som noe (relativt) varig – at det forplikter for fremtiden at en
lov sier A i stedet for B, og at det skal sterke grunner til for etter
kort tid å gå over fra A til B – på denne måten går tapende ut.
Og når endringstakten er høy, gir det mindre mening å bruke lovbestemmelser
som politisk redskap for å sikre en viss langsiktighet.
Forslagsstillerne peker på at det eneste redskap som
norsk rett i dag tilbyr dersom staten gjennom sine egne vedtak (avtaler
med private mv. holdes utenfor) ønsker å binde seg sterkere, er vedtak
i form av grunnlovsendringer. Slike vedtak er vanskeligere å treffe
enn vanlige lov- og plenarvedtak (særlig frist for å fremme forslag, ventetid
og kvalifisert flertall, se Grunnloven § 112). Nettopp denne «stivheten»
kan gjøre Grunnloven særlig egnet som politisk redskap: Det som
først er bestemt i denne form, er vanskeligere å endre enn andre
typer av politiske vedtak.
Om Grunnloven faktisk får sterk gjennomslagskraft
som redskap til å realisere politiske mål, kommer ifølge forslagsstillerne
ikke an bare på vedtaksformen. Man må i tillegg se på bestemmelsenes
innhold (er de klare og presise, eller er det snarere tale om politiske
deklarasjoner, slik som f.eks. i Grunnloven § 110?), hvor lett det
er å omtolke dem slik at innholdet «passer» til det embetsverket
eller andre ønsker seg til enhver tid, og håndhevingens effektivitet
(i siste instans ved domstolene). Vedtak i grunnlovs form gir altså
ikke i seg selv noen tilstrekkelig garanti for at det aktuelle mål
vil bli oppnådd.
På denne bakgrunn bør det ifølge forslagsstillerne
overveies om Grunnloven selv kan brukes til å sikre større langsiktighet
i f.eks. rammevilkårene for norsk næringsliv.
En annen mulighet er ifølge forslagsstillerne
å vedta grunnlovsbestemmelser om tidsgrenser, dvs. regler om at
visse typer av vedtak ikke kan treffes med virkning for mindre eller
mer enn et nærmere angitt tidsrom. I dag gir Grunnloven ett eksempel
av denne typen, nemlig § 75 bokstav a om at vedtak om «Skatter,
Afgifter, Told og andre offentlige Byrder» ikke gjelder «ud-over
31 December i det næst paafølgende Aar, medmindre de af et nyt Storthing
udtrykkelig fornyes». I sin tur har dette konsekvenser for avgrensingen av
det ordinære budsjettåret.
Forslagsstillerne viser til at man ut fra behovet for
langsiktighet kan tenke seg å endre den sistnevnte bestemmelsen
med sikte på å utvide maksimaltiden (jf. NOU 2003:6 kap. 8.7 og
vedlegg 2) eller (even-tuelt) for å innføre en minste virketid.
Men de hensyn som bærer dagens regler om tidsbegrensning, taler
samtidig mot en slik reform, i alle fall når det gjelder skattevedtak. Dessuten
er det jo alt i dag adgang til å gi bevilgningsvedtak rettslig virkning
utover vedkommende budsjettår (i form av fullmakt til å bruke pengene
i et senere år).
Forslagsstillerne viser til at det viktigste
likevel er at adgang til å treffe vedtak som etter sitt innhold
skal gjelde for mer enn ett år, ikke avskjærer Stortinget fra senere
å ombestemme seg. Her gjelder fortsatt det sikre utgangspunkt at et
vedtak gjelder inntil det blir endret eller opphevet gjennom nytt
vedtak i samme form. Dette gir en skrøpelig garanti for langsiktighet.
Slik de mange «planer» for forsvar, vei osv. illustrerer, er det
intet i veien for at Stortinget ombestemmer seg underveis i planperioden
(så langt staten ikke har bundet seg i forhold til tredjemenn, f.eks.
private entreprenører). Dette gjelder selv om vedtaket skulle være
formet som en «bevilgning» for en lengre periode enn ett år (noe
som bare unntaksvis er tilfellet).
Forslagsstillerne viser til at den mekanisme
som ligger i å ha ulike former for vedtak, kan brukes til å sikre
større langsiktighet. Det som peker seg ut, er konstitusjonelle
bestemmelser om en annen vedtaksprosess enn dem Grunnloven i dag gir
anvisning på. Tiden er inne til å diskutere behovet for et mellomnivå
mellom grunnlov og lov.
Mange andre land kjenner et slikt nivå: Det
er altså tale om vedtak som står over og binder ordinær lov, men
som samtidig er underordnet Grunnloven og derfor må holde seg innenfor
de grenser som settes der. En slik plassering nær toppen av rettssystemet
gjør det rimelig å betegne en slik vedtakskategori som semikonstitusjonell.
Det som skiller grunnlovsformen fra vanlig lov, er
de særlige krav som gjelder til saksbehandlingen. På samme måte
vil skillet i forhold til vanlige lov- eller plenarvedtak måtte
trekkes på grunnlag av ulikhetene i kravene til saksbehandlingen.
For et nytt semikonstitusjonelt nivå er det mulig å tenke seg en
lang rekke varianter av slike krav (kvalifisert flertall, en viss
ventetid, særlige krav til saksforberedelsen ...). I norsk sammenheng
er det mest nærliggende å tenke på krav om kvalifisert flertall
(f.eks. 2/3), men uten krav om ventetid, slik som for grunnlovsendringer.
Forslagsstillerne viser til at grunnlovsbestemmelser
som åpner for vedtak av semikonstitusjonell karakter, kan brukes
til ulike formål (fastsettelse av hovedregler i skattesystemet, særlig
viktige regler for Stortingets saksbehandling osv.). Mer generelt
kan formen brukes hvis man ønsker å gi et vedtak muligheten til
et lengre liv enn det som sikres gjennom vedtak etter hovedregelen
om at simpelt flertall er nok.
Det man ikke kan oppnå ved bruk av semikonstitusjonelle
teknikker, er absolutt sikkerhet for økt langsiktighet. Også slike
vedtak vil bare gjelde inntil de blir endret eller opphevet gjennom
nye vedtak i minst like krevende form (eller inntil formålet er
realisert). Hvor lenge et vedtak blir stående, vil også her komme
an på den politiske vilje (og den politiske kultur) og dessuten
på faren for uthuling gjennom kreativ tolkning og svak kontroll.
Forslagsstillerne viser til at bruk av en vedtaksform som gjør det
vanskeligere å få til endring, i det minste vil øke sannsynligheten
for økt stabilitet. Forslagsstillerne fremmer forslag i samsvar
med dette.
Forslagene på dette punkt gjelder grunnlovsendringer
som åpner veien for å bruke en semikonstitusjonell vedtaksform der
endringer bare er mulig etter en mer krevende prosedyre enn den som
gjelder for vanlige lov- og plenarvedtak. Forslagene bør innpasses
i Grunnloven § 75, som opplister Stortingets særlige kompetanser. Siden
forholdet til lovgivningsprosedyren reiser særlige problemer, er
de begrenset til visse spørsmål som blir avgjort av Stortinget i
plenum, nemlig skattevedtak, bevilgninger mv. (virkeområdet er i
størst mulig grad angitt ved hjelp av ord og uttrykk som allerede
finnes i § 75). Men dette er samtidig spørsmål av stor betydning
for å sikre en større langsiktighet i rammene for næringsvirksomhet.
Den første gruppen av alternative vedtaksforslag gjelder
en ny bestemmelse i Grunnloven § 75 b (eventuelt b–c eller b–d).
Men for å gi Stortinget valgmuligheter på dette punkt, fremmes det
også forslag om å ta tilsvarende formuleringer inn i § 75 f (eventuelt
f–g eller f–h).
Formuleringene om hva slike semikonstitusjonelle
bestemmelser kan gjelde, er hentet fra § 75 a. Hvis denne vedtaksformen
benyttes, vil f.eks. et bevilgnings- eller skattevedtak gjelde for
den tid som følger av vedtakets innhold (utover det enkelte budsjettår)
dersom ikke Stortinget senere bestemmer noe annet med tilsvarende,
kvalifisert flertall. Et krav om 2/3 flertall fremstår som passende
strengt i forhold til utgangspunktet om at Stortinget treffer sine vedtak
med simpelt flertall. Vedtaksformen avviker fra de krav som gjelder
for grunnlovsendringer fordi det ikke er nødvendig å vente til etter neste
valg, og det foreslås ikke andre regler om minste deltagelse i avstemningen
(quorum) enn det som følger av Grunnloven § 73 for vanlige lov-
og plenarvedtak.
1 dette alternativet er en «solnedgangsbestemmelse»
lagt til det som ellers følger av alternativ 1. Den innebærer at
vedtaket kan utstyres med en tidsbegrensning (f.eks. åtte år) og
at nytt vedtak må til dersom bestemmelsens innhold skal bli videreført
etter tidsgrensens utløp. Hvis bestemmelsen blir utstyrt med en
slik tidsbegrensning, reduseres faren for at den binding som ligger
i kravet om 2/3 flertall, skal gi uønskede resultater etter noen
år. Samtidig vil uttrykkelig angivelse av en slik grense skape en
rimelig grad av sikkerhet for at vedtakets realinnhold vil bli stående
til utløpet av tidsbegrensningen. Næringslivet og andre vil kunne
innrette seg i samsvar med dette.
Alternativet tilsvarer alternativ 1, men slik
at området for vedtak av semikonstitusjonell karakter er utvidet
til også å gjelde de deler av Stortingets forretningsorden som er
av en slik karakter at det er behov for å binde stortingsflertallet
(ordet «Orden» er hentet fra Grunnloven § 66). Slike bestemmelser
i dagens forretningsorden som krever f.eks. kvalifisert flertall
eller andre særlige prosedyrer for endring (se ovenfor), bør finne
sin plass her. Det samme gjelder de deler av reglene om budsjettprosedyren
som tar sikte på å binde Stortinget til vedtak om budsjettrammer
mv. som er truffet tidligere i samme sesjon.
Alternativet tilsvarer alternativ 2, men med tillegg
av bestemmelsen om Stortingets forretningsorden.
Som alternativene 1–4, men slik at bestemmelsene
er foreslått innpasset i § 75 litra f (for å komme etter reglene
om bevilgningsmyndighet i dagens § 75 litra d og e).
Innholdsmessig tilnærmet identisk med alternativ
3. Men bestemmelsene om skatt, toll osv. og om Stortingets forretningsorden
er fordelt på to bokstaver, og hele Stortingets «Orden» tatt med, ikke
bare de deler av forretningsordenen som ikke skal kunne endres med
simpelt flertall. Men intet vil hindre Stortinget i å vedta de sentrale bestemmelsene
i denne form, og overlate («delegere») det til Stortinget med simpelt flertall
å fastsette regelverket for øvrig.
Innholdsmessig tilnærmet identisk med alternativ
4, men slik at bestemmelsene om skatt, toll osv. og om Stortingets
forretningsorden er fordelt på to bokstaver (om det siste, se nærmere i
kommentarene til alternativ 9). Dessuten er bestemmelsen om adgang
til å fastsette en maksimal virketid i dette alternativ begrenset
til å gjelde for bestemmelsene om skatt, toll osv.
Som alternativ 9–10, men slik at bokstavnummeret
er justert (se om alternativene 5–8).
Stortingets rett til å vedta henstillinger e.l.
til regjeringen eksisterer allerede i kraft av det klare utgangspunkt
at Stortinget rettslig sett kan vedta alt som ikke står i strid
med regler av overordnet karakter (konstitusjonelle regler eller
– for vanlige plenarvedtak – regler i lovgivningen). Den følger
også av langvarig praksis.
Det er ikke tvilsomt at slike vedtak etter omstendighetene
kan ha stor politisk betydning. Men det har lenge vært noe uklart
i hvilken grad de er rettslig bindende for regjeringen (såkalte
«instrukser»). Av flere grunner er spørsmålet av liten praktisk
betydning, og det er i beste fall uklart hvilke andre følger enn
de politisk parlamentariske det kan ha om regjeringen klart skulle
bryte med slike pålegg. Dessuten reiser en slik lære en rekke spørsmål
om hvordan stortingsvedtak rettet til regjeringen skal utformes
og tolkes. En rekke av disse spørsmålene får liten eller ingen praktisk
betydning dersom behovet for å skille mellom vedtak som er «rettslig»
bindende og rene «henstillinger» e.l. tenkes bort.
Usikkerheten på dette punkt bidrar til å skape usikkerhet
om det rettslige rammeverk som regjeringen arbeider innenfor – og
dermed også for næringslivet og andre som er avhengig av konsesjoner
osv. I manges øyne blir usikkerheten forsterket av de tendenser
til «stortingsregjereri» som mindretallsparlamentarismen åpner for
og den mulighet for usikkerhet om politikkens innhold (uavhengig
av hvem som sitter i regjering) som ligger i dette.
På denne bakgrunn foreslår forslagsstillerne
å ta en bestemmelse om Stortingets adgang til å vedta «anmodninger»,
«henstillinger» eller «resolusjoner» inn i Grunnloven § 75. For
adgangen i seg selv vil ikke dette representere noe nytt (men det
vil være en fordel at også denne delen av Stortingets oppgaver kommer
til uttrykk i Grunnlovens tekst). Men en slik bestemmelse vil gjøre
det klart at det er tale om nettopp «anmodninger», «henstillinger»
eller «resolusjoner». Dermed vil det bli avklart at vedtakene ikke
er rettslig bindende og altså ikke påvirker det rettslige rammeverket
for næringsvirksomhet mv. I stedet må politisk uenighet om regjeringen
har tatt tilstrekkelig hensyn til Stortingets syn, avklares i den
politiske sfære der slike spørsmål i alle tilfelle hører hjemme,
nemlig i og omkring Stortinget selv.
De tre alternative forslag som er fremlagt på dette
punkt, avviker utelukkende fra hverandre ved ordvalget (enten «anmodninger»,
«henstillinger» eller «resolusjoner»). Ellers er det tale om valg
mellom ulike bokstaver innenfor § 75 selv: § 75 b kan velges dersom
ingen av forslagene om bestemmelser av semikonstitusjonell karakter
under samme bokstav ikke skulle føre frem (se ovenfor), hvis en
slik bestemmelse blir tatt inn som § 75 b, kan bestemmelsen om «anmodninger»,
«henstillinger» eller «resolusjoner» vedtas som § 75 c, osv. På
denne måten oppgår summen av formelt avvikende alternativer til
15.
Forslagsstillerne fremmer følgende forslag:
A – Semikonstitusjonell vedtaksform
Alternativ A.1:
Ny § 75 litra b skal lyde:
b. med to
Trediedeles Flertal at paalægge Skatter, Afgifter, Told og andre
offentlige Byrder og bevilge Pengesummer, naar Beslutningen skal have
Virkning udover det enkelte Budgetaar;
Nåværende § 75 litra b skal være litra c, nåværende
litra c skal være litra d osv.
Alternativ A.2:
Ny § 75 litra b skal lyde:
b. med to
Trediedeles Flertal at paalægge Skatter, Afgifter, Told og andre
offentlige Byrder og bevilge Pengesummer, naar Beslutningen skal have
Virkning udover det enkelte Budgetaar; i Beslutningen kan bestemmes,
at den udelukkende skal have Virkning for en nærmere angiven Periode;
Nåværende § 75 litra b skal være litra c, nåværende
litra c skal være litra d osv.
Alternativ A.3:
Ny § 75 litra b skal lyde:
b. med to
Trediedeles Flertal at paalægge Skatter, Afgifter, Told og andre
offentlige Byrder og bevilge Pengesummer, naar Beslutningen skal have
Virkning udover det enkelte Budgetaar, samt fastsætte de Dele af
Storthingets Orden, der ikke kunne ændres eller fraviges ved simpelt Flertal;
Nåværende § 75 litra b skal være litra c, nåværende
litra c skal være litra d, osv.
Alternativ A.4:
Ny § 75 litra b skal lyde:
b. med to
Trediedeles Flertal at paalægge Skatter, Afgifter, Told og andre
offentlige Byrder og bevilge Pengesummer, naar Beslutningen skal have
Virkning udover det enkelte Budgetaar, samt fastsætte de Dele af
Storthingets Orden, der ikke kunne ændres eller fraviges ved simpelt Flertal;
i Beslutningen kan bestemmes, at den kun skal have Virkning for
en bestemt Periode;
Nåværende § 75 litra b skal være litra c, nåværende
litra c skal være litra d, osv.
Alternativ A.5.–A.8:
Som alternativ A.1–A.4, men slik at bestemmelsen
innpasses som § 75 litra f, og slik at nåværende § 75 litra f skal
være litra g, nåværende litra g skal være litra h, osv.
Alternativ A.9:
Ny § 75 litra b og c skal lyde:
b. med to
Trediedeles Flertal at paalægge Skatter, Afgifter, Told og andre
offentlige Byrder og bevilge Pengesummer, naar Beslutningen skal have
virkning udover det enkelte Budgetaar;
c. at med to Trediedeles Flertal fastsætte
Storthingets Orden;
Nåværende § 75 litra b skal være litra d, nåværende
litra c skal være litra e, osv.
Alternativ A.10:
Ny § 75 litra b og c skal lyde:
b. med to
Trediedeles Flertal at paalægge Skatter, Afgifter, Told og andre
offentlige Byrder og bevilge Pengesummer, naar Beslutningen skal have
virkning udover det enkelte Budgetaar; i Beslutningen kan bestemmes,
at den kun skal have Virkning for en bestemt Periode;
c. med to Trediedeles Flertal at fastsætte
Storthingets Orden;
Nåværende § 75 litra b skal være litra d, nåværende
litra c, skal være litra e, osv.
Alternativ A.11–A.12:
Som alternativ A.9–A.10, men slik at bestemmelsene
innpasses som § 75 litra f og g, og slik at nåværende § 75 litra
f skal være litra h, nåværende litra g skal være litra i, osv.
B – Bestemmelse om Stortingets adgang til å
vedta «anmodninger», «henstillinger» eller «resolusjoner»
Alternativ B.1:
Ny § 75 litra b skal lyde:
Nåværende § 75 litra b skal være litra c, nåværende
litra c skal være litra d, osv.
Alternativ B.2:
Ny § 75 litra b skal lyde:
Nåværende § 75 litra b skal være litra c, nåværende
litra c skal være litra d, osv.
Alternativ B.3:
Ny § 75 litra b skal lyde:
Nåværende § 75 litra b skal være litra c, nåværende
litra c skal være litra d, osv.
Alternativ B.4–B.6:
Som alternativ B.1–B.3, men slik at bestemmelsen
innpasses som § 75 litra c, og slik at nåværende § 75 litra c skal
være litra d, nåværende litra d skal være litra e, osv.
Alternativ B.7–B.9:
Som alternativ B.1–B.3, men slik at bestemmelsen
innpasses som § 75 litra d, og slik at nåværende § 75 litra d skal
være litra e, nåværende litra e skal være litra f, osv.
Alternativ B.10–B.12:
Som alternativ B.1–B.3, men slik at bestemmelsen
innpasses som § 75 litra g, og slik at nåværende § 75 litra g skal
være litra h, nåværende litra h skal være litra i, osv.
Alternativ B.13–B.15:
Som alternativ B.1–B.3, men slik at bestemmelsen
innpasses som § 75 litra h, og slik at nåværende § 75 litra h skal
være litra i, nåværende litra i skal være litra j.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Jette F. Christensen, Martin Kolberg og Marit Nybakk, fra Fremskrittspartiet,
lederen Anders Anundsen, Ulf Erik Knudsen og Øyvind Vaksdal, fra
Høyre, Per-Kristian Foss, fra Sosialistisk Venstreparti, Hallgeir H.
Langeland, fra Senterpartiet, Ola Borten Moe, fra Kristelig Folkeparti, Hans
Olav Syversen, og fra Venstre, Trine Skei Grande, merker
seg den overordnede begrunnelse fra forslagsstillerne; bedre rammevilkår
for næringslivet.
Komiteen viser til det foreliggende
forslag og sier seg enig med forslagsstillerne i at forutsigbare
rammevilkår er av vesentlig betydning for norsk næringsliv og for
å legge til rette for langsiktige investeringer i Norge. Komiteen anser videre
at politisk stabilitet og klarhet er av stor betydning for den enkelte
borger og for tilliten til det demokratiske styringssystemet. Komiteen noterer
at forslagsstillerne selv peker på at i hvilken grad slike behov
blir ivaretatt, i første rekke kommer an på den politiske vilje
og evne til å fastholde politiske beslutninger uten hyppige skifter. Komiteen deler
denne oppfatningen.
Komiteen viser til at forslagsstillerne
reiser spørsmålet om det er behov for å innføre nye konstitusjonelle
redskaper for å sikre langsiktighet og låse politiske vedtak for
lengre tid enn det som i dag er mulig gjennom vanlig flertallsvedtak
i Stortinget. Komiteen merker seg at forslagsstillerne
avviser grunnlovsendringer med sikte på å oppnå en slik låsing av politiske
vedtak – med den begrunnelse at eksterne forhold vil kunne endre
seg såpass raskt at grunnlovsprosedyren vil kunne hindre nødvendige
justeringer. Komiteen noterer seg at forslagsstillerne
anser at gjeldende parlamentariske og konstitusjonelle virkemidler
ikke er tilstrekkelige, og at innføringen av en ny «semikonstitusjonell»
vedtaksform vil kunne sikre behovet for langsiktighet og stabilitet,
samtidig som man ivaretar den nødvendige fleksibilitet i vedtaksprosedyrene.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre,
deler ikke denne oppfatningen.
Flertallet sier seg enig i at
bestemmelser om materielt vern for økonomiske posisjoner må veies
mot statens behov for kontroll med statsfinansene under hensyn til
skiftende konjunkturer og syn på det politisk ønskelige. Det finnes
derfor tungtveiende argumenter mot en så vidtgående løsning som
et ev. grunnlovsvern av f.eks. budsjettvedtak vil innebære. Flertallet anser
heller ikke at en innføring av «semikonstitusjonelle vedtak» vil
være en god løsning for å balansere disse potensielt motstridende
hensyn. Flertallet er av den klare oppfatning at
det er Stortingets og de enkeltes partiers politiske vilje og evne
til å prioritere som kan sikre stabilitet og forutsigbarhet i de
politiske beslutningsprosesser. En slik fremgangsmåte kan også sikre
stabilitet og forutsigbarhet over flere stortingsperioder. Flertallet viser
også til at Stortinget har avvist bindende langtidsbudsjettering
ved behandlingen av Budsjett-Innst. S. nr. 6 (2003–2004), med utgangspunkt
i NOU 2003:6, så sent som i desember 2003. Flertallet anser
at de gjeldende regler for Stortingets budsjettbehandling er utformet
med sikte på helhetlig og forsvarlig saldering, selv om disse ikke er
bindende utover budsjettåret.
På denne bakgrunn kan flertallet ikke
se at en innføring av semikonstitusjonelle vedtaksformer i tråd
med det foreliggende forslag eller utredning av dette kan sikre
de behov forslagsstillerne selv understreker betydningen av.
Flertallet vil på denne bakgrunn
tilrå at forslaget ikke bifalles.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser
til at forslaget er tenkt å sikre en større grad av forutberegnelighet
og stabilitet i næringspolitikken og dermed bedre og stabile rammevilkår
for norsk næringsliv. Ofte vil det kunne ta flere år fra en investeringsbeslutning
tas til produksjonen kommer i gang. Stadige endringer i rammebetingelsene
gjør det vanskelig å ta riktige beslutninger. Disse medlemmer ser derfor
behov for instrumenter og utforming av disse som muliggjør å kunne
låse politiske valg for noe lengre tid enn dagens modell gjennom flertallsvedtak
i Stortinget.
Disse medlemmer mener forslaget
vil legge større begrensninger på Stortingets mulighet til å endre
avgjørelser, men presiserer at Stortinget også med dagens ordning
i realiteten er bundet i en viss grad av tidligere beslutninger.
Disse medlemmer mener at det
bør vurderes om Grunnloven selv kan brukes til å sikre større langsiktighet
i for eksempel rammevilkårene for norsk næringsliv.
Disse medlemmer mener videre
at en annen mulighet er å vedta grunnlovsbestemmelser om tidsgrenser,
dvs. regler om at visse typer vedtak ikke kan treffes med virkning
for mindre eller mer enn et nærmere angitt tidsrom.
Disse medlemmer viser til at
det viktigste likevel er at adgang til å treffe vedtak som etter sitt
innhold skal gjelde for mer enn ett år, ikke avskjærer Stortinget
fra senere å ombestemme seg, og at et vedtak gjelder inntil det
blir endret eller opphevet gjennom nytt vedtak i samme form, eventuelt
bortfaller gjennom solnedgangsregler.
En semikonstitusjonell vedtaksform er den mekanisme
som ligger i å ha ulike prosessuelle former for vedtak, og kan,
etter disse medlemmers oppfatning, brukes til å sikre større
langsiktighet gjennom et slags mellomnivå for beslutninger mellom
grunnlov og lov. Disse medlemmer viser til at det
eksisterer bestemmelser i Grunnloven som åpner for slike spesielle
vedtaksformer, jf. eksempelvis Grunnloven § 93. Det vises videre
til menneskerettsloven som er gitt en forrang foran annen lov ved motstrid.
Disse medlemmer er for forslaget
om grunnlovsendringer som åpner veien for å bruke en semikonstitusjonell
vedtaksform der endringer bare er mulig etter mer krevende prosedyre
enn den som gjelder for vanlige lov- og plenarvedtak. Forslaget
bør, slik disse medlemmer vurderer det, kunne innpasses
i Grunnloven § 75. Siden forholdet til lovgivningsprosedyren reiser særlige
problemer, er det slik disse medlemmer oppfatter
saken, begrenset til visse spørsmål som blir avgjort av Stortinget
i plenum, nemlig skattevedtak, bevilgninger mv. Imidlertid ser disse
medlemmer at dette instrument i lovgivningen også vil ha
stor betydning for det formål å kunne sikre en større langsiktighet
i rammene for næringsvirksomhet.
Disse medlemmer viser til at
det i Dokument nr. 12:7 også fremsettes forslag om å grunnlovsfeste
Stortingets rett til å vedta instruksjoner eller såkalte anmodningsvedtak. Disse
medlemmer viser til at instruksjonsretten i dag er konstitusjonell
sedvanerett og at behovet for grunnlovsfesting således ikke vil
ha annen misjon enn å stadfeste eksisterende konstitusjonell rett. Disse
medlemmer mener imidlertid det er grunn til å bidra til
at Grunnloven i størst mulig grad er sammenfallende med den faktiske rettslige
situasjon. Stortinget vedtok i forrige stortingsperiode å grunnlovsfeste
parlamentarismen til tross for at den var sikker konstitusjonell sedvane.
Disse medlemmer anbefaler på
denne bakgrunn at alternativ A.1 og alternativ B.4 bifalles.
Medlemene i komiteen frå Sosialistisk Venstreparti
og Senterpartiet meiner framlegget om grunnlovsfesting av
ein eller fleire semikonstitusjonelle vedtakskategoriar fortener
grundig og seriøs vurdering. Desse medlemene viser
for det fyrste til at statsskikkane i fleire land, til dømes Sverige,
opererer med eit mellomnivå mellom grunnlov og lov. For det andre
kan det i ulike samanhengar vera trong for ei vedtaksform som gjev
Stortinget høve til å «binda seg til masta» på eit anna vis enn
det både grunnlov og lov opnar for.
Desse medlemene viser til at
forslagsstillarane tek til ords for ei semikonstitusjonell vedtaksform
som dels inneber eit fleirtalskrav lik to tredjedelar, dels opnar
for ulike tidsgrenser; Stortinget skal kunna avgjera kor lenge vedtaket –
isolert sett – skal gjelda. Desse medlemene meiner
Stortinget bør vurdera ei slik reform, men legg til grunn at konsekvensane
av ei slik grunnlovsendring bør utgreiast betre og meir heilskapleg
fyrst. Desse medlemene går difor mot framlegget slik
det ligg føre (alle alternativ), men bed Stortingets presidentskap
setja ned eit utval som får i oppdrag å drøfta alle relevante sider
ved ei eventuell grunnlovsfesting av ei semikonstitusjonell vedtaksform.
Utvalet bør vera samansett av både statsrettslege ekspertar og personar
med lang og brei politisk røynsle.
Desse medlemene viser til at
ynske om stabilitet på viktige politikkområde har ført til ein sedvane
som inneber at Stortinget i praksis orienterer seg mot både breie
fleirtal og lang tidshorisont. Til dømes bør det over tid vera brei
semje om hovudprinsipp i skatte- og pensjonssystem: Slike ordningar
lyt vera nokolunde stabile over tid, og omfattande endringar bør
vera legitime og tufta på meir enn simple fleirtal i Stortinget.
Den same politiske logikken gjer seg gjeldande i andre saker òg:
«Klimaforliket» og rovdyrpolitikken er døme på dette. Desse
medlemene meiner at innføring av ei semikonstitusjonell
vedtaksform i så fall kan innebera ei kodifisering av etablert sedvane
på Stortinget, og ser fram til ei ny handsaming av dette spørsmålet
tufta på ei omfattande utgreiing av ulike praktiske sider ved grunnlovsfesting
av semikonstitusjonelle vedtakskategoriar.
Forslag fra Fremskrittspartiet:
Forslag 1
Dokument nr. 12:7 (2007–2008) – grunnlovsforslag
fra Øyvind Korsberg, Hans Frode Kielland Asmyhr og Kåre Fostervold
om endringer i Grunnloven § 75 med sikte på å legge til rette for en
større grad av stabilitet og klarhet i politikken og i rammebetingelsene
for norsk næringsliv – Alternativ A.1 og alternativ B.4 – bifalles.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til grunnlovsforslaget og rår Stortinget
til å gjøre følgende
vedtak:
Dokument 12:7 (2007–2008) – grunnlovsforslag fra
Øyvind Korsberg, Hans Frode Kielland Asmyhr og Kåre Fostervold med
sikte på å legge til rette for en større grad av stabilitet og klarhet i
politikken og i rammebetingelsene for norsk næringsliv – samtlige
alternativer – bifalles ikke.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 14. desember 2010
Anders Anundsen |
Jette F. Christensen |
leder |
ordfører |