1.1 Proposisjonens hovedinnhold

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet foreslår i proposisjonen lovendringer som skal legge til rette for bedre beskyttelse av barn i barnevernet.

Departementets hovedforslag gjelder endringer i barnevernlovens krav til politiattester. Departementet foreslår å innarbeide politiregisterlovens regler om barneomsorgsattester i barnevernloven. Barneomsorgsattest er politiattest for personer som skal ha omsorg for eller oppgaver knyttet til mindreårige. Dagens regler om krav til politiattest i barnevernet ble innført med virkning fra 1. november 1999. Formålet var å hindre seksuelle overgrep mot barn som mottar tiltak fra barnevernstjenesten. Formålet med reglene om barneomsorgsattest er mer omfattende. Hensikten er å gi bedre beskyttelse mot overgrep eller alvorlig, skadelig innflytelse på mindreårige. Departementet legger til grunn at politiattester som kreves i barnevernet bør følge det bredere formål som reglene om barneomsorgsattest legger opp til. På denne måten styrkes beskyttelsen av barn. Det er samtidig viktig å se krav om politiattester i sammenheng med andre tiltak for å beskytte barn.

Barneomsorgsattester er mer omfattende enn politiattestene som i dag kreves i barnevernet. Politiregisterlovens regler om barneomsorgsattest skal skape ensartet praksis på de områdene der det kreves politiattest for personer som har omsorg for eller oppgaver knyttet til barn. Denne proposisjonen inneholder nødvendige lovforslag for innarbeiding av reglene om barneomsorgsattester i barnevernloven. Forslagene om endringer i barnevernloven kan tre i kraft før politiregisterloven trer i kraft.

I tillegg til anmerkninger knyttet til seksualforbrytelser mot barn, omfatter barneomsorgsattester anmerkninger knyttet til seksualforbrytelser mot voksne, drap, narkotikaforbrytelser og grov volds- og ranskriminalitet. For øvrig foreslår departementet at det skal kreves uttømmende politiattest av fosterforeldre og foreldre i avlastningshjem.

Departementet foreslår i tillegg å presisere enkelte av dagens hjemler for når politiattest skal kreves. Det foreslås at personer som ikke er ansatt, men som har oppgaver som innebærer kontakt med barn og unge i barnevernet, skal fremlegge politiattest.

For så vidt gjelder konsekvensene av anmerkninger, foreslår departementet at anmerkninger som vil fremkomme på avgrenset barneomsorgsattest skal føre til utelukkelse fra oppgaver overfor mindreårige. Dette innebærer at anmerkninger knyttet til seksualforbrytelser og drap foreslås å føre til utelukkelse uten tidsbegrensning. Anmerkninger knyttet til narkotikaforbrytelser og grov volds- og ranskriminalitet vil føre til utelukkelse i en bestemt periode; som hovedregel i 3 år. Anmerkninger som bare vil fremkomme på uttømmende attest, foreslås å medføre utelukkelse fra heldøgnsoppgaver hvis anmerkningen er egnet til å skape tvil om vedkommende er egnet for oppgaven.

Det fremmes i tillegg et mindre forslag om presiseringer i barnevernlovens hjemler for statlig tilsyn med kommunalt barnevern.

For øvrig foreslås en mindre, regelteknisk endring i barnevernloven § 9-2.

1.2 Bakgrunnen for forslagene om endringer i barnevernlovens regler om politiattester

1.2.1 Ny politiregisterlov – regler om barne-omsorgsattester

Stortinget sluttet seg 11. mars 2010 ved behandlingen av Prop. 12 L (2009–2010) jf. Ot.prp. nr. 108 (2008–2009) til Justisdepartementets forslag til ny politiregisterlov, se Innst. 139 L (2009–2010).

Lov 28. mai 2010 nr. 16 om behandling av opplysninger i politi og påtalemyndighet (politiregisterloven) inneholder regler om politiattest for personer som skal ha omsorg for eller oppgaver knyttet til mindreårige (barneomsorgsattest). Forslag til politiregisterlovens regler om barneomsorgsattest ble fremmet etter en omfattende høring på grunnlag av en interdepartemental utredning fra 2007. Utredningen foretok en gjennomgang av alle ordninger med politiattest for personer som utfører oppgaver overfor barn og unge. Arbeidsgruppen konkluderte bl.a. med at ordningen burde utvides til å omfatte andre forhold enn seksuelle overgrep mot barn. Arbeidsgruppen kom videre med konkrete anbefalinger knyttet til hvilke straffebud som skulle omfattes.

Hensikten med reglene om barneomsorgsattester er å bidra til å beskytte mot overgrep eller alvorlig, skadelig innflytelse på mindreårige. Reglene er utformet slik at hensyn til personvern, resosialisering og ressursbruk er ivaretatt så langt som mulig i lys av det overordnede beskyttelseshensynet.

Reglene om barneomsorgsattest skal videre skape ensartet praksis på de områdene der det kreves politiattest for personer som har omsorg for eller oppgaver knyttet til mindreårige.

Politiregisterlovens regler om barneomsorgsattest følger av politiregisterloven § 39.

Politiregisterloven § 39 lyder slik:

«§ 39. Politiattest for personer som skal ha omsorg for eller oppgaver knyttet til mindreårige (barneomsorgsattest)

På politiattest som er begrunnet i formål som nevnt i § 37 første ledd nr. 4 skal det anmerkes om personen er siktet, tiltalt, har vedtatt forelegg eller er dømt for overtredelse av straffeloven §§ 162, 192, 193, 194, 195, 196, 197, 199, § 200 annet ledd, § 201 første ledd bokstav c, §§ 201 a, 203, 204 a, 219, 224, § 229 annet og tredje straffalternativ, §§ 231, 233 og 268 jf. 267. Overtredelse av straffeloven §§ 192, 193, 194, 195, 196, 197, 199, § 200 annet ledd, § 201 første ledd bokstav c, §§ 201 a, 204 a og 233 skal anmerkes i samsvar med § 41 nr. 1. Overtredelse av straffeloven §§ 162, 203, 219, 224, § 229 annet og tredje straffalternativ, §§ 231 og 268 jf. 267 skal anmerkes i samsvar med § 40.

Det må foreligge særlige grunner for at det i forskrift gitt i medhold av annen lovgivning skal kunne innføres krav om flere eller færre straffebestemmelser enn de som følger av første ledd.

Politiattest som er begrunnet i formål som nevnt i § 37 første ledd nr. 5 kan være uttømmende og utvidet, jf. § 41, dersom det følger av annen lovgivning.»

Bestemmelsen bygger på en inndeling mellom tilfeller der det kan kreves avgrenset attest (første ledd) og tilfeller det kan kreves uttømmende attest (tredje ledd).

Avgrenset attest viser overtredelser av nærmere bestemte straffebud. Uttømmende attest viser alle strafferettslige reaksjoner som er registrert i reaksjonsregisteret.

Både avgrenset og uttømmende attest kan være utvidet. Det betyr at også verserende saker tas med.

Tilfellene der det kan kreves avgrenset attest, er situasjoner som omfattes av formålene i politiregisterloven § 37 nr. 4. Dette er situasjoner der formålet er å forhindre at personer begår overgrep mot eller har skadelig innflytelse på mindreårige, eller bidrar til å øke tilliten til at mindreårige tas hånd om av skikkede personer. Barneomsorgsattest begrunnet i dette formålet skal vise overtredelser av nærmere angitte straffebud som anses relevante i forhold til formålet om å beskytte barn og unge. Straffebudene er vurdert å ramme handlinger som er særlig alvorlige i relasjon til mindreårige og omfatter seksuelle overgrep mot barn og voksne, drap, narkotikaforbrytelser samt grov volds- og ranskriminalitet, se politiregisterloven § 39 første ledd.

Tilfellene der det kan kreves uttømmende attest, er situasjoner der slik attest kan bidra til å sikre at en person som skal adoptere eller over tid eller jevnlig skal ha heldøgns omsorgsansvar for mindreårige, er egnet for oppgaven, se politiregisterloven § 37 nr. 5. Slik attest kreves av personer som kommer i en helt spesiell særstilling overfor en sårbar gruppe. De mindreårige plasseres i deres private hjem hvor det offentliges mulighet for innsyn og kontroll er begrenset, og hvor mulighetene for overgrep og/eller skadelig påvirkning kan være stor. På slik uttømmende politiattest skal alle straffer, andre strafferettslige reaksjoner og andre tiltak som er registrert i reaksjonsregisteret som følge av lovbrudd, anmerkes.

Politiregisterloven § 37 nr. 4 og 5 lyder slik:

«§ 37. Formål som berettiger bruk av politiattest

Politiattest, jf. § 36 første ledd nr. 1, kan bare brukes for å utelukke fysiske og juridiske personer fra stilling, virksomhet, aktivitet eller annen funksjon dersom (……)

4. utelukkelse kan forhindre at personer begår overgrep mot eller har skadelig innflytelse på mindreårige, eller bidrar til å øke tilliten til at mindreårige tas hånd om av skikkede personer,

5. den kan bidra til å sikre at en person som skal adoptere eller over tid eller jevnlig skal ha heldøgns omsorgsansvar for mindreårige, er egnet for oppgaven.»

1.3 Krav om barneomsorgsattester i barnevernet

1.3.1 Innledning

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om å innarbeide politiregisterlovens regler om barneomsorgsattester i barnevernloven. Forslaget har fått støtte fra samtlige høringsinstanser.

1.3.2 Når skal det kreves avgrenset barne-omsorgsattest?

1.3.2.1 Gjeldende rett

Barnevernloven § 6-10 gir regler om krav til politiattest i barnevernet. Formålet var å hindre seksuelle overgrep mot barn som mottar tiltak fra barnevernstjenesten. Barnevernloven § 6-10 gir hjemmel til å kreve avgrenset attest, dvs. politiattest som viser overtredelser av nærmere bestemte straffebud. Barnevernloven § 6-10 omfatter i dag straffebud som gjelder seksuelle overgrep mot barn.

Etter barnevernloven § 6-10 første ledd skal det kreves politiattest av den som skal ansettes i barnevernstjenesten.

Etter barnevernloven § 6-10 annet ledd første punktum skal den som skal ansettes i en institusjon som er omfattet av § 5-1, eller i et statlig senter for foreldre og barn, i en privat eller kommunal institusjon eller et senter for foreldre og barn som er godkjent etter § 5-8, eller et omsorgssenter for mindre-årige etter kapittel 5A, legge fram tilfredsstillende politiattest.

Etter barnevernloven § 6-10 annet ledd annet punktum kan det kreves politiattest også fra andre som utfører oppgaver for institusjonen, senteret for foreldre og barn eller omsorgssenteret for mindre-årige når vedkommende har direkte kontakt med barn og unge eller foreldre som oppholder seg der.

Etter barnevernloven § 6-10 tredje ledd jf. forskriften § 3 skal det kreves politiattest fra fosterforeldre. Det kan kreves politiattest også fra andre som bor i fosterhjemmet.

Det kan etter barnevernloven § 6-10 fjerde ledd kreves politiattest fra støttekontakter, tilsynsførere, private som tar imot barn som avlastningstiltak og andre som utfører oppgaver for barnevernstjenesten som ledd i hjelpetiltak etter § 4-4.

1.3.2.2 Departementets vurdering og forslag

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet viser til at høringsinstansene i det vesentlige støtter forslaget om i hvilke tilfeller avgrenset barneomsorgsattest skal kreves.

Departementet fastholder således forslaget om at avgrenset barneomsorgsattest i henhold til politiregisterloven § 39 første ledd skal kreves av den som skal ansettes i barnevernstjenesten. Det vises til forslag til endringer i barnevernloven § 6-10 første ledd. Departementet opprettholder videre forslaget om at avgrenset barneomsorgsattest i henhold til politiregisterloven § 39 første ledd skal kreves av den som skal ansettes i institusjon som er omfattet av § 5-1, eller i statlig senter for foreldre og barn, i en privat eller kommunal institusjon eller senter for foreldre og barn som er godkjent etter § 5-8, eller et omsorgssenter for mindreårige etter kapittel 5A. Det vises til forslag til endringer i barnevernloven § 6-10 annet ledd første punktum.

Departementet opprettholder for øvrig forslaget om å presisere at støttekontakter, tilsynsførere og andre som utfører oppgaver for barneverntjenesten som ledd i hjelpetiltak skal fremlegge politiattest, jf. barnevernloven § 6-10 nåværende fjerde ledd. I forskrift om politiattester § 4 presiseres at når oppgaven innebærer direkte kontakt med barn og unge bør politiattest i alle tilfeller kreves fremlagt. Bakgrunnen for dagens skjønnsregel er at ikke alle hjelpetiltak er av en slik art at de innebærer kontakt med barn og unge. I retningslinjene heter det imidlertid at dersom arbeidet eller oppgaven innebærer slik direkte kontakt med barnet/ungdommen at det foreligger en objektiv mulighet for at hun eller han kan bli utsatt for seksuelle overgrep, bør politiattest i alle tilfeller kreves. De aller fleste som bestemmelsen omfatter, faller allerede innenfor kriteriene for når politiattest bør kreves i dag. Å omgjøre kravet til «skal», vil derfor forenkle regelverket. I det fåtall av tilfeller der vedkommende ikke har direkte kontakt med barn og unge, vil formålet med hjelpetiltaket være å bedre omsorgssituasjonen for barn. Oppgaven vil derfor uansett omfattes av formålet i politiregisterloven § 37 nr. 4 med vekt på hensynet til tilliten til tjenesten. Departementet fastholder følgelig forslaget om at det skal kreves avgrenset politiattest i samsvar med politiregisterloven § 39 første ledd fra støttekontakter, tilsynsførere og andre som utfører oppgaver for barnevernstjenesten som ledd i hjelpetiltak etter § 4-4. Departementet foreslår videre at bestemmelsen flyttes til første ledd. Det vises til forslag til nytt annet punktum i barnevernloven § 6-10 første ledd.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet fastholder videre forslaget om å presisere kravet om å fremlegge politiattest for personer som utfører oppgaver på institusjon, omsorgssenter for enslige mindreårige eller senter for foreldre og barn. I henhold til barnevernloven § 6-10 annet ledd annet punktum, jf. forskriften § 2 første ledd, kan det kreves politiattest i slike tilfeller når vedkommende har direkte kontakt med barn og unge eller foreldre som oppholder seg der. I dagens retningslinjer uttales følgende: «har vedkommende oppgaver i eller for institusjonen som kan innebære direkte kontakt med barn og unge på linje med det de ansatte har, vil det – objektivt sett – være en mulighet for at seksuelle overgrep mot barn og unge kan finne sted. I slike tilfeller bør politiattest kreves». Departementet foreslår også i dette tilfellet at det skal kreves avgrenset politiattest etter politiregisterloven § 39 første ledd av personer som utfører oppgaver for institusjon, når vedkommende har direkte kontakt med barn og unge som oppholder seg der, se forslag til endring i barnevernloven § 6-10 annet ledd annet punktum.

Forslaget innebærer ingen generell plikt til å fremlegge politiattest for alle som utfører oppgaver for institusjon. Oppgaver for institusjon vil omfatte et vidt spekter og også omfatte tekniske forhold eller drift. Det sentrale vurderingstema er om oppgaven gir «direkte kontakt» med beboerne. Avgjørende må være om oppgaven gir en posisjon som gjør det mulig å opparbeide seg et tillitsforhold til barnet. Sentrale kriterier er om vedkommende har slike oppgaver jevnlig eller over tid.

1.3.3 Når skal det kreves uttømmende barne-omsorgsattest?

1.3.3.1 Gjeldende rett

Barnevernloven § 6-10 gir i dag ikke hjemmel for å kreve uttømmende politiattest. Etter barnevernloven § 6-10 tredje ledd kreves i dag tilfredsstillende politiattest av den eller de som skal godkjennes som fosterforeldre. Med tilfredsstillende politiattest menes politiattest etter barnevernloven § 6-10 femte ledd, dvs. tilsvarende avgrenset attest som for øvrig kreves i barnevernet.

1.3.3.2 Forslag i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det vist til at politiregisterloven § 37 nr. 5 åpner for krav om uttømmende og utvidet attest i tilfeller der slik attest kan bidra til å sikre at en person som skal adoptere eller over tid eller jevnlig skal ha heldøgns omsorgsansvar for mindre-årige, er egnet for oppgaven. Fosterforeldre skal over tid eller jevnlig ha heldøgns omsorgsansvar overfor mindreårige og omfattes altså av formålet. Departementet foreslo derfor at det skulle kreves uttømmende og utvidet politiattest av denne gruppen. Tilsvarende ble foreslått å gjelde private som tar imot barn som heldøgns avlastningstiltak.

1.3.3.3 Departementets vurdering og forslag

Forslaget om at uttømmende og utvidet attest skal kreves av fosterforeldre og private som tar imot barn som heldøgns avlastningstiltak har fått bred støtte, og departementet opprettholder forslaget.

Når det gjelder spørsmålet om flere grupper enn foreslått bør fremlegge uttømmende attest, er det argumenter for dette. Departementet viser imidlertid til at barns beskyttelse ivaretas av langt flere virkemidler i institusjon enn i fosterhjem eller avlastningshjem. Dette gjelder bl.a. rettighetsforskriften, krav til internkontroll, tilsyn mv. Å velge ut hvilke typer institusjonsstillinger der det skal kreves uttømmende attest, vil videre være vanskelig i praksis. Et generelt krav om uttømmende attest for ansatte på institusjon vil gå langt utover situasjonene der politiregisterloven åpner for at uttømmende barneomsorgsattest kan kreves, og vil innebære uforholdsmessig kontroll av ansatte.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet fastholder derfor forslaget om at krav om uttømmende politiattest omfatter fosterhjem/avlastningshjem. Dette gjelder alle typer fosterhjem, både statlige og kommunale. Med avlastningshjem menes alle typer avlastningstiltak som innebærer heldøgns omsorgsansvar regelmessig eller over tid.

1.3.3.4 Særlig om husstandsmedlemmer i fosterhjem

Etter barnevernloven § 6-10 tredje ledd siste punktum kan det kreves politiattest også fra andre som bor i fosterhjemmet. I høringsnotatet foreslo departementet å videreføre denne regelen, men slik at det er avgrenset attest etter politiregisterloven § 39 første ledd som kan kreves.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet opprettholder forslaget om at det kan kreves avgrenset barneomsorgsattest fra andre husstandsmedlemmer. Politiregisterloven stiller krav om at den som skal avgi uttømmende barneomsorgsattest skal ha heldøgns omsorgsansvar jevnlig eller over tid. Husstandsmedlemmer har ikke omsorgsansvaret, og omfattes følgelig ikke av denne formålsbestemmelsen. Politiregisterloven åpner altså ikke for å kreve uttømmende attest av husstandsmedlemmer. For så vidt gjelder spørsmålet om avgrenset barneomsorgsattest kan eller skal kreves fremlagt, viser departementet i likhet med flere av høringsinstansene, til at det i praksis vil kunne være vanskelig å fastslå om en person bor i familiens hjem eller bare oppholder seg der mye og ofte. Dette gjør det lite hensiktsmessig å kreve at politiattest skal fremlegges. I enkelte tilfeller vil det dessuten åpenbart være verken ønskelig eller nødvendig å kreve politiattest fra for eksempel mindreårige husstandsmedlemmer. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet foreslår altså å videreføre dagens regel om at det kan kreves politiattest fra andre husstandsmedlemmer, og at det er avgrenset politiattest etter politiregisterloven § 39 første ledd som kreves.

1.4 Straffebud som skal inngå i avgrenset barneomsorgsattest

1.4.1 Gjeldende rett

1.4.1.1 Barnevernloven

Avgrenset attest viser overtredelser av nærmere bestemte straffebud. Uttømmende attest viser alle strafferettslige reaksjoner som er registrert i reaksjonsregisteret. Dagens barnevernlov § 6-10 gir hjemmel for å kreve en avgrenset politiattest.

Barnevernloven § 6-10 femte ledd bestemmer i dag hvilke straffebestemmelser og reaksjoner som skal anmerkes i attesten. Straffebudene omfatter seksuelle overgrep mot barn. Politiattesten skal videre vise om personen er siktet eller tiltalt for overtredelse av de nevnte straffebud. Dette innebærer at også verserende saker skal fremgå.

1.4.1.2 Politiregisterloven

Ny politiregisterlov angir hvilke straffebestemmelser og reaksjoner som skal anmerkes på avgrenset barneomsorgsattest, se § 39 første ledd. Som følge av det utvidede formålet, omfatter de nye reglene i politiregisterloven flere straffebestemmelser enn dagens regel i barnevernloven. Reaksjonene som skal anmerkes er imidlertid de samme i politiregisterloven som etter dagens barnevernlov. Dette betyr at også verserende saker skal fremgå.

1.4.2 Forslag i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det foreslått at avgrenset politiattest som kreves etter barnevernloven, skal vise anmerkninger på de samme straffebud som følger av politiregisterloven § 39 første ledd om avgrenset barneomsorgsattest. Et sentralt formål med reglene om barneomsorgsattest er å skape enhetlig regulering av ordningene med politiattest for personer som skal utføre oppgaver overfor mindreårige. I høringsnotatet vises til at spørsmålet om også andre straffebud bør tas med, derfor primært bør vurderes som eventuelle forslag til endringer i politiregisterloven. Det ble lagt til grunn at det ikke forelå særlige grunner for å innføre krav om flere eller færre straffebestemmelser enn de som følger av politiregisterloven § 39 første ledd, på barnevernsområdet. Det ble videre lagt til grunn en videreføring av dagens regler om at anmerkninger på verserende saker skal fremgå.

1.4.3 Departementets vurdering og forslag

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet viser til at politiregisterlovens regler om barneomsorgsattester gir felles rammer for politiattester som kreves av personer som skal utføre oppgaver overfor mindreårige, uavhengig av hvilken sektor det dreier seg om. Slike felles rammer er viktig for å sikre kvalitet og enkel praksis i rutinene rundt utstedelse av politiattester. Stortinget har så sent som våren 2010 sluttet seg til de straffebud som skal omfattes av avgrenset barneomsorgsattest etter politiregisterloven § 39 første ledd. I politiregisterlovens forarbeider fremgår at de aktuelle straffebestemmelsene er tatt inn etter en grundig avveining mellom hensynene til beskyttelse av barnet og hensynet til resosialisering av personer som har begått lovbrudd. Straffebestemmelsene attesten omfatter, er vurdert å ramme handlinger som er særlig alvorlige i relasjon til mindreårige.

Politiregisterloven § 39 annet ledd åpner samtidig for at det kan innføres krav om flere eller færre straffebestemmelser enn hva som følger av første ledd hvis særlige grunner foreligger. Flere høringsinstanser gir uttrykk for at enkelte straffebestemmelser som ikke er inkludert i politiregisterlovens regler om barneomsorgsattester, burde vært det på barnevernsområdet.

Departementet viser til at spørsmålet om hvilke straffebud som bør omfattes er utpreget skjønnsmessig. Politiregisterloven er nylig vedtatt og bygger på grundige forarbeider. I Ot.prp. nr. 108 (2008–2009) fremkommer at straffebudene som er inntatt i politiregisterloven § 39 første ledd er valgt ut fra hva som anses nødvendig for å oppnå formålet med attesten. For så vidt gjelder narkotikaforbrytelser, omfattes straffeloven § 162 i sin helhet. Bestemmelsen omfatter den som ulovlig «tilvirker, innfører, utfører, erverver, oppbevarer, sender eller overdrar narkotika». Legemiddellovens forbud mot bruk og besittelse av narkotika faller imidlertid utenfor. Når det gjelder voldsforbrytelser, er det de mest alvorlige tilfeller av legemskrenkelser som omfattes. I henhold til politiregisterloven § 39 første ledd er grensen satt slik at legemsfornærmelser jf. straffeloven § 228 og legemsbeskadigelser jf. straffeloven § 229 første straffalternativ faller utenfor. Legemsbeskadigelser jf. straffeloven § 229 andre og tredje straffealternativ, samt grove legemsbeskadigelser jf. straffeloven § 231 omfattes. I tillegg omfattes forsettlig drap jf. straffeloven § 233 og mishandling i nære relasjoner jf. straffeloven § 219. Etter en nærmere vurdering finner departementet å legge tilsvarende avgrensning til grunn ved krav om politiattest på barnevernsområdet. Vurderingen av hvilke typer overtredelser som skal fremgå av politiattesten er av skjønnsmessig art. Å lage særordninger for hver av de enkelte sektorene vil lett kunne undergrave målet om felles regler. Straffebestemmelsene som er tatt inn i politiregisterloven er vedtatt av Stortinget så sent som våren 2010. Etter departementets oppfatning bør spørsmålet om hvilke straffebud avgrenset barneomsorgsattest skal omfatte, primært knyttes til vurderinger av politiregisterlovens regler.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet fastholder derfor forslaget i høringsnotatet og legger til grunn at det ikke er særlige hensyn som tilsier at flere eller færre straffebud skal tas med på barnevernsområdet.

1.5 Konsekvenser av anmerkninger på barneomsorgsattest

Ny politiregisterlov har ikke regler om hvilke konsekvenser som skal følge av anmerkning på barneomsorgsattest. Dette spørsmålet er forutsatt regulert i særlovgivningen.

1.5.1 Konsekvenser av anmerkninger på avgrenset attest

1.5.1.1 Gjeldende rett

Etter barnevernloven § 6-10 sjette ledd er den som er ilagt forelegg eller dømt for overtredelse som nevnt i femte ledd, utelukket fra å utføre arbeid eller oppgaver som omhandlet i denne bestemmelsen. Straffebudene som omfattes er straffeloven §§ 193, 194, 195, 196, 197, 199, 200 annet ledd, 201 bokstav c, 203 og 204 a.

Ny politiregisterlov har ikke regler om hvilke konsekvenser som skal følge av anmerkning på politiattest. I forarbeidene til politiregisterloven uttales at det vil være hensiktsmessig å tilstrebe en harmonisering, hvor det er aktuelt, i forhold til hvilke konsekvenser en anmerkning på attesten skal få.

1.5.1.2 Høringsnotatet

I høringsnotatet ble det drøftet om samtlige anmerkninger på attesten skal medføre utelukkelse fra oppgaver overfor mindreårige, eller om det i enkelte tilfeller skal åpnes for skjønn. Det ble foreslått at hovedregelen skal være at anmerkninger på avgrenset barneomsorgsattest skal være utelukkelse fra oppgaver overfor mindreårige.

Forslaget gikk nærmere ut på at person med anmerkning knyttet til seksualforbrytelser og drap ikke skulle få adgang til å ha oppgaver overfor mindreårige.

Det ble videre foreslått at person med anmerkning knyttet til narkotikaforbrytelser og grov volds- og ranskriminalitet som hovedregel bør være utelukket fra oppgaver overfor mindreårige. Det ble under tvil foreslått en snever unntaksadgang i disse tilfellene.

1.5.1.3 Høringsinstansenes syn

De fleste høringsinstansene som uttalte seg støttet hovedlinjene i forslaget om konsekvenser av anmerkninger på avgrenset barneomsorgsattest. Imidlertid var det ulike synspunkter på forslaget om en skjønnsadgang.

1.5.1.4 Departementets vurdering og forslag

Formålet med å utvide antallet straffebestemmelser som skal fremgå av politiattesten, er å utvide beskyttelsen mot overgrep eller alvorlig, skadelig innflytelse på mindreårige. Det fremgår av politiregisterlovens forarbeider at de aktuelle straffebestemmelsene er tatt inn etter en grundig avveining mellom hensynet til beskyttelse av barnet og hensynet til resosialisering av personer som har begått lovbrudd. Straffebestemmelsene attesten omfatter, er vurdert å ramme handlinger som er særlig alvorlige i relasjon til mindreårige. Anmerkninger på slik politiattest vil i praksis derfor lett kunne føre til at den aktuelle arbeidssøkeren utelukkes fra arbeid. Høringsinstansene er delt i sitt syn på om det likevel bør være en viss adgang til bruk av skjønn for arbeidsgiver.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet fastholder forslaget om å videreføre dagens regel om at anmerkninger som gjelder seksuelle overgrep mot barn alltid skal føre til utelukkelse fra oppgaver overfor mindreårige. Dette gjelder overtredelser av straffeloven §§ 193 (seksuell omgang ved misbruk av stilling, avhengighetsforhold eller tillitsforhold mv.), 194 (seksuell omgang med innsatt/en som er plassert i anstalt/institusjon under kriminalomsorgen, politiet eller barnevernet og som der står under vedkommendes myndighet/oppsikt), 195 (seksuell omgang med barn under 14 år), 196 (seksuell omgang med barn under 16 år), 197 (incest), 199 (seksuell omgang med fosterbarn, pleiebarn, stebarn mv.), 200 annet ledd (seksuell handling med barn under 16 år), 201 bokstav c (uanstendig atferd i nærvær av barn under 16 år), 203 (seksuell omgang eller handling med person under 18 år mot vederlag) og 204 a (rammer barnepornografi).

Departementet foreslår videre at anmerkninger som gjelder straffeloven §§ 192 (voldtekt), 201 a (grooming) og § 233 (forsettlig drap) skal føre til utelukkelse.

Departementet foreslår altså at person med anmerkning knyttet til seksualforbrytelser og drap ikke skal få adgang til å ha oppgaver overfor mindreårige i barnevernet. Med unntak av § 203, er dette overtredelser som skal anmerkes i samsvar med politiregisterloven § 41 nr. 1, dvs. uten tidsbegrensning. Utelukkelsen vil altså følgelig være uten tidsbegrensning.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet foreslår videre at også personer med anmerkning knyttet til straffeloven §§ 162 (narkotikaforbrytelser), 219 (mishandling i nære relasjoner), 224 (menneskehandel), § 229 annet og tredje straffalternativ (ramme tilfeller der handlinger påfører offeret skader av et visst omfang og der handlingen resulterer i at offeret dør eller påføres betydelig skade på legemet eller helbred), §§ 231 (rammer voldshandlinger som er enda grovere), og 268 jf. 267 (simpelt og grovt ran), skal være utelukket fra oppgaver overfor mindreårige. Dette er bestemmelser som skal anmerkes med tidsbegrensning i henhold til politiregisterloven § 40. Tidsbegrensning innebærer at anmerkningen slettes etter en tid og som hovedregel etter 3 år. Utelukkelsen fra arbeid med mindreårige i barnevernet vil vare tilsvarende lenge.

Departementet opprettholder altså ikke forslaget om en snever unntaksregel i sistnevnte tilfeller. Flere av høringsinstansene har sluttet seg til forslaget om en slik snever unntaksadgang. Departementet viser til at en unntaksregel vil være vanskelig å praktisere. Utvalget straffebud attesten omfatter er knyttet til alvorlige forhold. Barnevernet har ansvar for barn i svært sårbare situasjoner. Selv om enkelte arbeidssøkere med anmerkninger ville kunne være egnet for oppgaven, har departementet kommet til at det ikke bør overlates til arbeidsgiver å vurdere om slik særlig grunn foreligger.

Departementet presiserer at for så vidt gjelder narkotikaforbrytelser og grov volds- og ranskriminalitet, vil utelukkelsen være midlertidig i samsvar med reglene i politiregisterloven § 40 om tidsbegrensning.

Det vises til forslag til første punktum i barnevernloven § 6-10 fjerde ledd.

1.5.2 Konsekvenser av anmerkninger på uttømmende attest

1.5.2.1 Gjeldende rett

Etter dagens regler kreves ikke uttømmende attest etter barnevernloven. Politiregisterloven forutsetter at også konsekvenser av anmerkninger på uttømmende attest skal reguleres nærmere i særlovgivningen.

1.5.2.2 Forslaget i høringsnotatet

En uttømmende attest omfatter reaksjoner på overtredelser av samtlige straffebud uten tidsbegrensning. Siden attesten skal være utvidet, omfattes også verserende saker. Det ble lagt til grunn at en generell regel om at enhver anmerkning på slik uttømmende attest som hovedregel skal føre til utelukkelse fra oppgaver overfor mindreårige, ville være for streng.

I høringsnotatet ble det i stedet vist til at konsekvensene av anmerkninger på uttømmende attest bør være minst tilsvarende hva som følger av anmerkninger på avgrenset attest.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet foreslo at anmerkninger på uttømmende attest som hovedregel skal føre til utelukkelse, dersom slik anmerkning ville fremgått av avgrenset attest. Departementet foreslo videre at anmerkninger på uttømmende attest, men som ikke ville fremgått av avgrenset attest, skulle føre til utelukkelse dersom disse gir anledning til tvil om personens egnethet.

1.5.2.3 Departementets vurdering og forslag

Forslaget fikk bred støtte av høringsinstansene.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet viser til at kravet til uttømmende attest gjelder person som skal ha heldøgns omsorgsansvar for barn i sitt private hjem. Dette er personer som i særlig grad vil opparbeide tillitsforhold til mindreårige samtidig som det offentliges mulighet til innsyn og kontroll er begrenset. Departementet opprettholder derfor forslaget om at konsekvensene av anmerkninger på attesten bør være minst tilsvarende hva som følger av anmerkninger på avgrenset attest.

En uttømmende attest omfatter reaksjoner på overtredelser av samtlige straffebud uten tidsbegrensning. En generell regel om at anmerkninger på uttømmende attest skal føre til utelukkelse fra oppgaver overfor mindreårige, vil derfor være for streng. For eksempel vil mindre alvorlig vinningskriminalitet fra lang tid tilbake ikke nødvendigvis gi anledning til tvil om personens egnethet i dag.

Departementet fastholder imidlertid forslaget om at anmerkninger som ville fremgått av avgrenset attest, skal ha tilsvarende konsekvenser som anmerkninger på avgrenset attest. Det vises til forslag til første punktum i barnevernloven § 6-10 fjerde ledd som vil omfatte anmerkninger på barneomsorgsattest uavhengig av om det dreier seg om avgrenset eller uttømmende attest. Slike anmerkninger vil altså føre til utelukkelse med den tidsbegrensning som følger av politiregisterloven § 39 første ledd.

Departementet foreslår videre at anmerkninger som ikke ville fremgått av avgrenset attest, skal føre til utelukkelse dersom disse gir anledning til tvil om personens egnethet. Det vises til forslag til siste punktum i barnevernloven § 6-10 fjerde ledd.

Departementet vil utarbeide retningslinjer for skjønnet i forbindelse med endringer i forskrift om politiattester i barnevernet. Målet vil være å gi retningslinjer for hvilke type overtredelser som i særlig grad gir anledning til slik tvil, straffereaksjonens art og om det dreier seg om enkeltstående hendelser eller flere lovbrudd. Skjønnet vil bare omfatte overtredelser som ikke ville fremkommet av avgrenset attest, da anmerkninger som fremkommer av slik attest uansett fører til utelukkelse.

1.5.3 Særlig om konsekvenser av anmerkninger knyttet til verserende saker

Departementet legger til grunn at det etter dagens regler er slik at anmerkninger knyttet til verserende saker også fører til utelukkelse, men slik at personen kan tilbys stillingen dersom en siktelse eller tiltale senere blir frafalt eller dersom vedkommende senere blir frifunnet. Departementet ser at Advokatforeningen målbærer viktige rettssikkerhetshensyn på vegne av den som avkreves politiattest. Samtidig tilsier formålet med barneomsorgsattest og hensynet til beskyttelse av barn, at også anmerkninger i verserende saker gis konsekvenser. Departementet foreslår således å opprettholde dagens regler, og at disse presiseres i lovteksten, se formuleringen «med anmerkning» i forslag til første og annen setning i § 6-10 fjerde ledd.

1.6 Fornyet barneomsorgsattest

1.6.1 Gjeldende rett

Barnevernloven har i dag ingen regler om at politiattest kan kreves på nytt av en person som allerede er ansatt eller utfører oppgaver i barnevernet. Kravet om politiattest er knyttet til en ny ansettelse.

1.6.2 Departementets vurdering og forslag

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet viser til at arbeidsgiver vil kunne ha behov for fornyet vandelskontroll. I henhold til politiregisterloven § 43 kan bruker av tidligere utstedt politiattest få utlevert nye opplysninger av betydning, dersom vilkårene for utstedelse av politiattest fortsatt er til stede. I forarbeidene presiseres at bestemmelsen omhandler de tilfellene der politiattest tidligere er utstedt, men hvor brukeren av opplysningene, for eksempel en arbeidsgiver, har fått tilgang til informasjon som gir ham grunn til å tro at det foreligger nye opplysninger av betydning.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet legger til grunn at politiregisterloven § 43 gir hjemmel for å kreve fornyet vandelskontroll på barnevernsområdet. Forutsetningen er at opplysningene er innenfor rammen av hjemmelsgrunnlaget for utstedelse av den opprinnelige attesten. Departementet finner ut fra tilgjengelighetshensyn at det kan være hensiktsmessig med en henvisning til politiregisterloven § 43 i barnevernloven, og foreslår at en slik henvisning tas inn i femte ledd i barnevernloven § 6-10.

1.7 Forslag om presisering av hjemmelen for statlig tilsyn med barnevernstjenesten i kommunene

1.7.1 Bakgrunn for endringsforslaget

1.7.1.1 Meld. St. 7 (2009–2010)

I Meld. St. 7 (2009–2010) Gjennomgang av særlovshjemler for statlig tilsyn med kommunene redegjøres for reglene i kommuneloven kapittel 10A om statlig tilsyn. Kommuneloven kapittel 10A trådte i kraft 1. mars 2007. Med det nye kapittelet er regler om statlig tilsyn med kommunene blitt en del av kommuneloven. Kapittel 10A inneholder felles regler om rammer, prosedyrer og virkemidler for statlig tilsyn med kommunesektoren. Reglene har som mål å gjøre statens tilsyn med kommunene mer oversiktlig, enhetlig og forutsigbart.

1.7.2 Departementets forslag

Departementet foreslår endringer i barnevernloven § 2-3 fjerde ledd og § 2-3b i samsvar med prinsippene nedfelt i kommuneloven kapittel 10A. Forslagene innebærer ingen materielle endringer i tilsynsansvaret.

Forslagene bygger på at tilsynsbegrepet forstås som kontroll med at en kommuneplikt utføres innenfor rammene av loven og at staten trenger hjemmel i lov for å føre tilsyn med kommunene.

Departementet foreslår å endre barnevernloven § 2-3 fjerde ledd slik at bestemmelsene som gjelder innholdet i det statlige tilsynet tas ut og innarbeides i barnevernloven § 2-3b. Departementet foreslår altså at innholdet i fjerde ledd nåværende bokstav a og c innarbeides i barnevernloven § 2-3b. Fylkesmannens plikt til å yte råd og veiledning, jf. fjerde ledd nåværende bokstav b, vil fortsatt være regulert i § 2-3 fjerde ledd. Dette har sammenheng med at veiledning ikke er en del av tilsyn og derfor også lovteknisk bør skilles fra tilsynet. Departementet foreslår videre at formuleringen «særlig tilsyn» endres til «tilsyn». Begrunnelsen er at statlig tilsyn med det kommunale barnevernet følger alminnelige prinsipper for statlig tilsyn med kommunesektoren.

Departementet foreslår at reglene for rammene for det statlige tilsynet samles i barnevernloven § 2-3b i samsvar med prinsippene gitt for særlovsgjennomgangen i Meld. St. 7 (2009–2010). Forslaget til overskrift er ment å markere tilsynshjemmelen klarere, men også rammene for tilsynet. I forslaget til nytt annet ledd foreslår departementet å tydeliggjøre det grunnleggende prinsippet i kommuneloven om lovlighetstilsyn ved å presisere i lovteksten at «fylkesmannen skal føre tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av plikter». Dette innebærer at tilsynet gjelder kontroll med at en kommuneplikt utføres innenfor rammene av loven og at staten trenger hjemmel i lov for å føre tilsyn med kommunene. Lovlighetstilsyn betyr for øvrig at staten ikke kan overprøve det kommunale skjønnet i større grad enn det domstolene er gitt anledning til. Det foreslås også å ta inn en henvisning til kommuneloven kapittel 10 A. Dette tydeliggjør at fylkesmannens hjemmel til å vedta pålegg ved brudd på lovbestemte kommuneplikter, jf. kommuneloven § 60d, gjelder på barnevernområdet.

Forslagene innebærer ingen endringer i ansvarsforholdet mellom fylkesmannen, Statens helsetilsyn og departementet. I henhold til barnevernloven § 2-3b første ledd har Statens helsetilsyn det overordnede faglige tilsyn med barnevernsvirksomheten. Statens helsetilsyn har således det overordnede ansvaret for tilsynet fylkesmannen utøver på barnevernsområdet. Statens helsetilsyn kan videre legge direkte føringer på fylkesmannen i forhold til både metodebruk, tema for tilsyn og prioriteringer.