Helse- og omsorgsdepartementet foreslår i proposisjonen
en ny lov om kommunale helse- og omsorgstjenester som skal erstatte
kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven. I tillegg foreslås
det endringer i andre lover, blant annet i pasientrettighetsloven
og spesialisthelsetjenesteloven.
Proposisjonen er en oppfølging av St.meld. nr. 47
(2008–2009) Samhandlingsreformen og Innst. 212 S (2009–2010) Innstilling
fra helse- og omsorgskomiteen om samhandlingsreformen og om en ny
velferdsreform. I tillegg følger proposisjonen opp NOU 2004:18 Helhet
og plan i sosial- og helsetjenestene og NOU 2005:3 Fra stykkevis
til helt – En sammenhengende helsetjeneste.
Forslaget til ny kommunal helse- og omsorgstjenestelov
tydeliggjør kommunens overordnede ansvar for helse- og omsorgstjenester («sørge-for-ansvar»),
uten at kommunene samtidig pålegges bestemte måter å organisere
tjenestene på. Kommunens plikter skal videreføres, men pliktene
foreslås utformet mer overordnet og profesjonsnøytralt. I forslaget
oppheves det juridiske skillet mellom helsetjenester og omsorgstjenester.
I stedet foreslås en felles helse- og omsorgstjeneste med felles
regelverk, herunder felles klage- og tilsynsinstans. Det foreslås
at helsepersonelloven skal gjelde for alt personell som yter tjenester
etter den nye loven.
Forslaget innebærer at pasient- og brukerrettigheter
knyttet til kommunale helse- og omsorgstjenester videreføres, men
at de samles i pasientrettighetsloven. Det foreslås lovregulert at
kommuner og regionale heleforetak skal legge til rette for samhandling
mellom ulike deltjenester og med andre tjenesteytere. Det foreslås
også å innføre et nytt avtalesystem mellom tjenestenivåene.
Høringsnotat om forslag til ny lov om kommunale
helse- og omsorgstjenester ble sendt på høring i oktober 2010 med
høringsfrist i januar 2011. 493 høringsinstanser har uttalt seg
om forslaget.
Det redegjøres for omfang, utviklingstrekk og framtidige
utfordringer i de kommunale helse- og omsorgstjenestene.
Det har de senere årene vært gjennomført mange reformer
og oppgaveoverføringer til kommunene. I perioden 1984–1991 ble det
gjennomført tre store reformer der samordning av ansvar på lokalt
nivå var et sentralt siktemål:
Ved kommunehelsereformen
fra 1984 fikk kommunene ansvar for all primærhelsetjeneste.
Ved sykehjemsreformen fra 1988 fikk kommunene
overført ansvaret for sykehjem fra fylkeskommunene.
Ved reformen for psykisk utviklingshemmede
i 1991 ble de fylkeskommunale institusjonene nedlagt og ansvaret
for tjenestetilbudet overført til kommunene.
Den kommunale omsorgstjenesten har blitt mer enn
fordoblet som en følge av disse reformene.
Utviklingen de siste ti årene har medført en sterkere
målretting av ressursene til personer med omfattende behov. Den
største gruppen mottakere av omsorgstjenester er personer over 80
år. Mye av veksten i de kommunale utgiftene de senere årene er imidlertid
knyttet til økningen i antall yngre brukere. Gruppen yngre tjenestemottakere
har fordoblet seg de siste 10 årene og utgjør i dag vel 50 000 av
hjemmetjenestens 160 000 brukere. Hjemmetjenesteinnsatsen har endret
seg fra i hovedsak å være et hjemmehjelpstilbud med praktisk bistand
til i stadig større grad å bli et behandlings- og pleietilbud. Antall brukere
som bare mottar hjemmehjelp er blitt redusert.
Det understrekes at prioriteringene mellom spe-sialisthelsetjenesten
og helse- og omsorgstjenesten bør styres av prinsippet om laveste
effektive omsorgsnivå.
Viktige oppgaver for den framtidige kommunale helse-
og omsorgstjenesten oppsummeres til å omhandle samarbeid, kompetanse,
forebygging, egenmestring, behandling, omsorg og rehabilitering.
Det understrekes at de overordnede mål for helse-
og omsorgstjenestene ligger fast: Befolkningen skal sikres lik tilgang
til gode og likeverdige helse- og omsorgstjenester, uavhengig av
diagnose eller behov, alder, kjønn, personlig økonomi og bosted.
Det er et prinsipielt utgangspunkt for regjeringen at
kommunene selv organiserer sine tjenester ut fra lokale forhold
og behov.
Harmonisering av den kommunale helse- og sosiallovgivning
og oppfølging av samhandlingsmeldingen har vært viktige føringer
for forslaget til ny lovregulering.
Det overordnede målet med lovforslaget er å
legge til rette for bedre samhandling, større tverrfaglig samarbeid
og helhetlige løsninger i kommunene. Et felles begrep for tjenestene
i den nye loven kan etter departementets mening bidra til at dette
målet nås. Departementet har valgt å benytte fellesbegrepet «helse-
og omsorgstjenester». Det understrekes at begrepsbruken ikke skal
innsnevre forståelsen av det sosialfaglige arbeidet som utføres
i kommunen.
Forslaget om en felles lov om kommunale helse- og
omsorgstjenester som skal oppta gjeldende kommunehelsetjenesteloven
og de resterende deler av sosialtjenesteloven er ment å skulle gi
et bedre grunnlag for å oppnå et oversiktlig og helhetlig regelverk.
Forslaget innebærer at øvrig helselovgivning som
utgangspunkt skal komme til anvendelse på alle tjenestene etter
den nye loven. Dette betyr at klageadgang, tilsyn, personellets
yrkesutøvelse m.m. vil bli regulert i andre lover, og at det i den nye
loven som hovedregel ikke vil være nødvendig å skille mellom helsetjenester
og andre tjenester.
Departementet mener det er viktig å utforme
en formålsbestemmelse som presiserer et felles verdigrunnlag for
den kommunale helse- og omsorgstjenesten, og at det i tillegg må
legges vekt på å oppnå en formålsbestemmelse som kan bidra til å
fremme samhandling mellom den kommunale helse- og omsorgstjenesten,
spesialisthelsetjenesten og tannhelsetjenesten. Departementet mener
at lovens formålsbestemmelse også bør underbygge at likeverdige
helse- og omsorgstjenester er viktig for befolkningens helse, velferd
og trygghet, selv om helse og omsorg først og fremst skapes utenfor
helse- og omsorgssektoren.
Lovens saklige virkeområde foreslås å være helse-
og omsorgstjenester som tilbys eller ytes av kommunen eller private
med avtale med kommunen. Det foreslås hjemmel for at departementet
i forskrift kan bestemme hva som er helse- og omsorgstjenester.
Med hensyn til lovens stedlige virkeområde foreslås det forskriftshjemmel
for lovens anvendelse på Svalbard og Jan Mayen og på norske skip
i utenriksfart, i norske sivile luftfartøyer i internasjonal trafikk
og på installasjoner og fartøy i arbeid på den norske kontinentalsokkelen.
Det redegjøres nærmere for forholdet mellom lovforslaget
og, helsepersonelloven, pasientrettighetsloven, spesialisthelsetjenesteloven pasientskadeloven,
helseregisterloven, lov om råd for menneske med nedsett funksjonsevne, tannhelsetjenesteloven,
psykisk helsevernloven, ny lov om folkehelsearbeid, barnevernloven,
lov om sosiale tjenester i Nav, sameloven, helseforetaksloven diskrimineringslovgivningen
og internasjonale menneskerettigheter.
Departementet foreslår at helsepersonellovens bestemmelser
som hovedregel skal få anvendelse for alt personell etter den nye
loven. Det foreslås videre at departementet i forskrift skal kunne
gjøre unntak fra eller særskilte tilpasninger til enkelte bestemmelser
i helsepersonelloven for personell som ikke er helsepersonell, og som
yter helse- og omsorgstjenester.
Det foreslås å endre definisjon av helsehjelp
i loven § 3 slik at denne blir i samsvar med definisjonen av helsehjelp
i pasientrettighetsloven § 1-3 bokstav c, hvor også «pleie- og omsorgsformål»
er inkludert.
Det foreslås videre at det i helsepersonelloven § 3
fjerde ledd vises til institusjon som hører under ny helse- og omsorgstjenestelov
til erstatning for kommunehelsetjenesteloven, og at det inntas en
hjemmel for at departementet i forskrift kan gi nærmere bestemmelser
om hvilke institusjoner som skal omfattes av bestemmelsen.
Det foreslås å samordne reglene om taushetsplikt
ved at helsepersonellovens regler om taushetsplikt skal gjelde for
alt personell som tilbyr eller yter hjelp eller tjenester som omfattes
av forslaget til lov om kommunale helse- og omsorgstjenester. I
tillegg foreslås enkelte innstramninger i den taushetsplikten som
følger av forvaltningsloven, og som enhver som yter tjeneste eller
arbeid for et forvaltningsorgan, er bundet av.
Departementet foreslår å videreføre sosialtjenesteloven
§ 2-5 andre ledd og kommunehelsetjenesteloven § 6-3 andre ledd med
en ordlyd utformet etter modell fra spesialisthelsetjenesteloven
§ 6-2, jf forslag til ny lov § 5-9 om opplysningsplikt til Statens
helsetilsyn og Fylkesmannen.
Departementet foreslår at helsepersonelloven § 16
andre ledd bestemmer at departementet i forskrift kan fastsette
nærmere bestemmelser om utdeling av legemidler på grunnlag av ordinering gjennom
virksomhetens helsefaglige prosedyrer.
Etter departementets vurdering er det grunn
til å skille mellom reglene i forvaltningsloven som gjelder for
all virksomhet som forvaltningsorganer driver (kapittel II og III),
og reglene som bare gjelder for enkeltvedtak (kapittel IV-VI). Departementet
mener det ikke er grunn til å unnta reglene i forvaltningsloven
kapittel II og III når det gjelder kommunens virksomhet etter den
nye loven. Forslaget innebærer at forvaltningsloven får utvidet
anvendelse.
Departementet foreslår at forvaltningsloven
skal gjelde for kommunens virksomhet med de sær-reglene som følger
av den nye loven, jf. lovforslaget § 2-2. I tillegg er det vist
til pasient- og brukerrettighetsloven. Forslaget innebærer at forvaltningsloven
vil gjelde i den grad den nye loven eller pasient- og brukerrettighetsloven ikke
regulerer det aktuelle spørsmålet på en annen måte.
Det foreslås at reglene i forvaltningsloven
kapittel IV og V som utgangspunkt ikke bør gjelde ved tildeling
og avslag på hjelp etter pasientrettighetsloven, men at reglene
om enkeltvedtak likevel skal gjelde ved tildeling av tjenester etter den
nye loven § 3-2 første ledd nr. 6 bokstavene a til d og avgjørelser
etter §§ 3-6 og 3-8. Forslaget innebærer at reglene om enkeltvedtak
skal gjelde for tjenester som i dag er regulert i sosialtjenesteloven,
helsetjenester i hjemmet og plass i institusjon.
Det foreslås unntak fra reglene om enkeltvedtak ved
tildeling av tjenester som skal dekke akutte eller kortvarige behov.
Departementet mener det er hensiktsmessig å sette en grense ved
tildeling av tjenester som forventes å vare kortere enn to uker.
Etter departementets vurdering er det tilstrekkelig at de øvrige
reglene i forvaltningsloven, gjelder i disse tilfellene. Departementet foreslår
at det presiseres i lovteksten at for vedtak om tjenester «som forventes
å vare lenger enn to uker», skal forvaltningslovens regler om enkeltvedtak
følges.
Forslaget til lovregulering av kommunens overordnede
ansvar for å sørge for helse- og omsorgstjenester er en videreføring
og presisering av gjeldende rett. Begrepet «sørge for» pålegger kommunen
ansvaret for at tjenestene gjøres tilgjengelige for dem som har
rett til å motta tjenester. Kommunene skal fortsatt kunne velge
om de ønsker å utføre de nødvendige tjenestene selv eller inngå
avtale om dette med andre. Departementet foreslår å tydeliggjøre
dette i lov, jf. lovforslaget § 3-1 femte ledd.
Oppholdsprinsippet legges til grunn både for ansvaret
om yte tjenestene, og ansvaret for å finan-siere tjenestene.
Departementet foreslår å lovfeste i ny § 3-1
tredje ledd at kommunens ansvar for å sørge for de aktuelle tjenestene
innebærer en plikt til å «planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere
virksomheten slik at tjenestenes omfang og innhold er i samsvar
med krav i lov eller forskrift».
Hjemlene i kommunehelsetjenesteloven § 1-3 a og
sosialtjenesteloven § 2-1 tredje ledd om at Kongen kan gi forskrifter
om ansvaret, foreslås videreført i ny lov. Forskriftshjemlene i
nevnte lovbestemmelser som gir adgang til å gi forskrift om internkontroll
foreslås ikke videreført i ny lov da departementet anser gjeldende
forskriftshjemmel i tilsynsloven § 7 for å være tilstrekkelig.
Departementet foreslår å presisere i spesialisthelsetjenesteloven
§ 2-1 a, nytt tredje ledd, at det regionale helseforetakets ansvar
etter første ledd innebærer en plikt til å planlegge, gjennomføre, evaluere
og korrigere virksomheten slik at tjenestenes omfang og innhold
er i samsvar med krav fastsatt i lov eller forskrift.
For å tydeliggjøre kravet til helhetlige og
koordinerte tjenester foreslår departementet å videreføre dagens
kommunehelsetjenestelov § 1-4 fjerde ledd, jf. lovforslaget § 3-4
andre ledd. For regionale helseforetak, er slik plikt foreslått
i ny § 2-1 e i spesialisthelsetjenesteloven.
Det redegjøres for gjeldende retts bestemmelser om
kommunens plikt til å tilby eller yte helse- og omsorgstjenester.
Departementet foreslår at ny lov om kommunale helse-
og omsorgstjenester i størst mulig grad skal innrettes mot en rendyrket
«pliktlov» eller «tjenestelov» for kommunen. Den enkelte pasient
eller brukers rettigheter foreslås samlet i pasientrettighetsloven.
Departementet foreslår videre en lovreguleringsform
som i mindre grad lister opp kommunens konkrete tjenester/oppgaver
i lovteksten. Departementet mener at det vil være mer hensiktsmessig
med en lov som angir rammene for kommunens ansvar, og som legger
til rette for at kommunene i større grad selv kan organisere sine
tjenester på en måte som sikrer at det kan foretas en helhetlig
og integrert helse- og omsorgsfaglig vurdering, oppfølging og behandling av
den enkeltes behov.
Departementet foreslår en lovregulering som
i all hovedsak er profesjonsnøytral. Departementet ser imidlertid
at det kan være behov for nasjonale føringer og mer detaljerte krav
på enkelte områder og foreslår blant annet uttrykkelig å innta følgende
etterspurte tjenestebeskrivelser i loven: «legevakt», «helsetjenester
i hjemmet», «plass i institusjon, herunder sykehjem» og «personlig
assistanse, herunder praktisk bistand og opplæring og støttekontakt».
Departementet foreslår å videreføre hjemmelen
i kommunehelsetjenesteloven § 4-2 andre ledd for å kunne gi forskrift
om privat helsevirksomhet i kommunen.
Departementet anser at avtaler om å yte tjenester for
det offentlige mot kompensasjon ikke skal omsettes i det private
markedet, og mener at prinsippet er så viktig at det bør lovfestes,
jf. forslag til ny lov § 3-1 femte ledd.
For å definere og tydeliggjøre begrepet «nødvendige
helse- og omsorgstjenester» foreslås en nærmere angivelse av de
oppgaver som typisk faller inn under begrepet, jf. lovforslaget
§ 3-2 første ledd.
For å tydeliggjøre kommunens ansvar for psykisk
helsetjeneste og for nødvendige helse- og omsorgstjenester til mennesker
med rusrelaterte problemer og konsekvenser av rusmiddelproblemene
har departementet foreslått at det i lovforslaget § 3-1 andre ledd
inntas en presisering av dette.
Lovforslaget § 3-2 første ledd nr. 1 omhandler kommunens
plikt til å tilby helsefremmende og forebyggende tjenester. De konkrete
lovpålagte forebyggende helse- og omsorgstjenestene er helsetjeneste
i skoler og helsestasjonstjeneste.
Kommunens ansvar for svangerskaps- og barsel-omsorgstjenester,
foreslås lovfestet i lovforslaget § 3-2 første ledd nr. 2.
Det foreslås å lovfeste kommunens ansvar for hjelp
ved ulykker og andre akutte situasjoner i lovforslaget § 3-2 første
ledd nr. 3, og kommunens ansvar for utredning, diagnostisering og
behandling foreslås lovfestet i lovforslaget § 3-2 første ledd nr.
4.
Sosial, psykososial og medisinsk habilitering
og rehabilitering foreslås lovfestet tjenesten i lovforslaget § 3-2
første ledd nr. 5.
Det framgår av lovforslaget § 3-2 første ledd
nr. 6 at kommunens ansvar for andre helse- og omsorgstjenester blant
annet skal omfatte helsetjenester i hjemmet, personlig assistanse,
herunder praktisk bistand og opplæring og støttekontakt, plass i
institusjon, herunder sykehjem og avlastningstiltak.
Når det gjelder omsorgslønn, foreslår departementet
at gjeldende rett videreføres uendret, jf. lovforslaget § 3-6.
Departementet foreslår en bestemmelse om boliger
til vanskeligstilte som vil innebære en videreføring av gjeldende
rett, jf. lovforslaget § 3-7.
Det vises til at Stortinget ved behandling av statsbudsjettet
for 2006 ba regjeringen om å fremme lovforslag om rett til brukerstyrt
personlig assistent, jf. Budsjett-innst. S. nr. 11 (2005–2006).
I forslag til ny helse- og omsorgstjenestelov foreslås det ikke
å innføre en individuell rett til å kreve en bestemt type tjeneste,
heller ikke ordningen brukerstyrt personlig assistanse. Departementet
foreslår derimot en særskilt plikt for kommunen til å ha et tilbud
om brukerstyrt personlig assistanse. Dette innebærer en videreføring
av gjeldende rett, og det foreslås at plikten framgår av en egen
bestemmelse, jf. lovforslaget § 3-8. Departementet foreslår at «personlig
assistanse» i lovteksten konkretiseres til blant annet å omfatte
«praktisk bistand og opplæring og støttekontakt».
For å tydeliggjøre kommunens ansvar for helse- og
omsorgstjenester for innsatte i fengsler i kriminalomsorgen foreslår
departementet at denne tjenesten bør komme til uttrykk i en egen lovbestemmelse
(§ 3-9) som viderefører gjeldende rett.
Departementet foreslår at kommunens plikt til
å sørge for transport av behandlingspersonell lovfestes i lovforslaget
§ 5-1.
Departementet foreslår at det i loven § 3-2
andre ledd inntas en hjemmel til i forskrift å gi nærmere bestemmelser
om krav til innhold i tjenestene. Dette er i stor grad videreføring
av gjeldende rett. Departementet foreslår i tillegg at det i lovforslaget
inntas en bestemmelse om kommunens ansvar for å sikre tilstrekkelig
fagkompetanse i de ulike helse- og omsorgstjenestene, jf. lovforslaget
§ 4-1 første ledd bokstav d. I bestemmelsens andre ledd foreslås
det hjemmel til i forskrift å gi nærmere bestemmelser om kommunens
plikt etter første ledd bokstav d. Departementet viser også til
at Helsedirektoratet etter lovforslaget 12-5 skal kunne gi nasjonale faglige
retningslinjer, veiledere og kvalitetsindikatorer.
Kommunene har i dag ikke en plikt til å ha døgnopphold
for øyeblikkelig hjelp, men en del kommuner har likevel bygd ut
et slikt tilbud.
Det framholdes at erfaringer tyder på at det
er for mange pasienter som behandles og gis omsorg i spesialisthelsetjenesten,
sett i forhold til hva en naturlig arbeidsdeling med kommunene skulle tilsi.
Departementet ønsker å støtte opp under en utvikling
hvor kommunene selv mottar og vurderer om pasientene kan få gode
helse- og omsorgstilbud i kommunen, eller om pasienten må henvises
til spesialisthelsetjenesten. Departementet foreslår derfor å presisere
i ny lov at kommunen skal motta pasienter som trenger helse- og
omsorgshjelp for undersøkelse og om nødvendig behandling, når det
etter de foreliggende opplysninger må antas at den hjelp kommunen
kan gi, er påtrengende nødvendig. Dette anses som en videreføring
av gjeldende rett.
Det framholdes at samhandlingsreformen innebærer
at en større del av pasientforløpene foreslås overført fra spesialisthelsetjenesten
til den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Konsekvensen av dette
er at kommunene i større grad enn i dag vil måtte foreta reelle
avveininger av om pasienten skal henvises til kommunale tilbud eller
til spesialisthelsetjenesten.
For at kommunens tilbud skal bli et reelt alternativ
til noen av de ikke-planlagte innleggelsene i sykehus, og for å
sikre at kommunale tilbud om øyeblikkelig hjelp er tilgjengelige
utenom ordinær åpningstid, mener departementet at det er nødvendig
med et lovpålegg.
Departementet foreslår å lovfeste at kommunene skal
sørge for tilbud om døgnopphold for helse- og omsorgstjenester til
pasienter og brukere med behov for øyeblikkelig helse- og omsorgshjelp. Det
framholdes at slike tilbud skal komme i tillegg til, og ikke til
erstatning for, lokalsykehus, og at de normalt vil rette seg mot
pasienter som har behov for øyeblikkelig helsehjelp. Departementet
foreslår at Kongen i statsråd kan fastsette forskrifter til utdyping
av plikten, herunder hvilke pasientgrupper som skal omfattes av
tilbudet.
Departementet ser at det vil kunne ta noen år
før alle kommuner har forutsetninger for å innfri en lovpålagt plikt
om døgnopphold for øyeblikkelig hjelp. Departementet foreslår derfor
å lovfeste plikten, men med utsatt ikrafttredelse. Det tas sikte
på ikrafttredelse 1. januar 2016.
Departementet mener at det er behov for at helse-
og omsorgstjenesteloven har en bestemmelse som tydeliggjør ansvaret
for det helsefremmende og forebyggende arbeidet, ikke bare innenfor
de konkrete forebyggende tjenestene, men i alle deler av de kommunale
helse- og omsorgstjenestene. For å tydeliggjøre dette foreslås det
en bestemmelse i § 3-3 om ansvar for helsefremmende og forebyggende
arbeid.
Det foreslås også å videreføre kommunens plikt til
å ha oversikt over helsetilstanden i kommunen og de faktorer som
kan virke inn på denne.
Departementet foreslår å videreføre kommunens plikt
til å ha kommunelege. Forslaget til regulering er inntatt i lovforslaget
§ 5-5. Det foreslås en endring i forhold til gjeldende rett ved
at det ikke lenger skal være krav om at kommunelegen er ansatt i
hver enkelt kommune vedkommende arbeider, slik at kommuner skal
kunne samarbeide om ansettelse av kommunelege.
I dag skal kommunelegens tilråding og begrunnelse
alltid følge saken når kommunen behandler saker om miljørettet helsevern,
smittsomme sykdommer og helsemessig beredskap. Denne særlige saksbehandlingsregelen
anser departementet at det ikke lenger er behov for, og den foreslås
derfor ikke videreført i lovforslaget.
Kommunehelsetjenesteloven § 3-5 fjerde ledd inneholder
bestemmelse om videresending av dødsmeldinger til Dødsårsaksregisteret,
men inneholder ikke elementer som ikke er ivaretatt i forskrift
om Dødsårsaksregisteret. På denne bakgrunn foreslår departementet
at kommunehelsetjenesteloven § 3-5 tredje og fjerde ledd ikke videreføres
i lovforslaget § 5-5.
Departementet foreslår å videreføre de grunnleggende
strukturer fastlegeordningen bygger på, og vil videreføre kommunens
plikt til å sørge for en fastlegeordning. De lovfestede pasientrettighetene
i dagens fastlegeordning foreslås videreført i pasientrettighetsloven.
Hjemmel for departementet til å gi nærmere regler om fastlegeordningen
foreslås også videreført.
Departementet understreker at den enkelte fastlege
har et selvstendig ansvar overfor sine pasienter for å yte faglig
forsvarlig og omsorgsfull hjelp.
For å sikre at bestemte nasjonale kvalitets-
og funksjonskrav blir en del av enhver fastlegepraksis, foreslår
departementet at det presiseres i forskriftshjemmelen om fastlegeordningen
at departementet kan gi forskrift med nærmere bestemmelser om hvilke
kvalitets- og funksjonskrav som skal stilles til fastlegevirksomhet.
Fordi en god legefordeling i landet har høy
prioritet, vurderer departementet det som hensiktsmessig å videreføre
hjemmelen for å regulere antall nye legestillinger som kan opprettes
i kommunehelsetjenesten, og antall nye avtalehjemler for privat
allmennlegevirksomhet. Departementet foreslår derfor å videreføre kommunehelsetjenesteloven
§ 1-1 a, jf. lovforslaget § 12-2.
Det framholdes at kommunens ansvar for å yte eller
tilby forsvarlige tjenester i dag er indirekte og fragmentert regulert
sammenlignet med i spesialisthelsetjenesten. Etter departementets
oppfatning bør loven i større grad enn i dag tydeliggjøre kommunenes
virksomhetsansvar for å tilby forsvarlig tjenester. Departementet foreslår
at det i § 4-1 første ledd presiseres at helse- og omsorgstjenester
som tilbys eller ytes i henhold til loven, skal være forsvarlige.
Departementet foreslår videre at det i loven
presiseres at forsvarlighetsplikten forutsetter at kommunen tilrettelegger
sine tjenester slik at den enkelte pasient eller bruker gis et helhetlig og
koordinert helse- og omsorgstjenestetilbud, den enkelte pasient
eller bruker gis et verdig tjenestetilbud og at den kommunale helse-
og omsorgstjenesten og personellet som utfører tjenestene blir i
stand til å overholde sine lovpålagte plikter.
Departementet mener at kravet om systematisk arbeid
for å unngå skader på pasienter eller brukere bør gjøres obligatorisk
for alle virksomheter i helse- og omsorgstjenesten. Systematisk
arbeid med sikkerhet for brukere av kommunale helse- og omsorgstjenester
er like viktig som i spesialisthelsetjenesten. For å synliggjøre
at alle helse- og omsorgstjenestene er dekket, mener departementet
at begrepet «pasient- og brukersikkerhet» bør benyttes.
På denne bakgrunn foreslår departementet å lovfeste
at enhver som yter helse- og omsorgstjenester etter den nye loven,
skal sørge for at virksomheten arbeider systematisk for pasient- og
brukersikkerhet, jf. forslag til ny lov § 4-2 første ledd. Det foreslås
videre hjemmel i andre ledd til i forskrift å gi nærmere bestemmelser
om krav til innhold i og gjennomføring av plikten, herunder til
å stille krav til lokalpolitisk behandling av kvalitetskrav. Departementet
foreslår også bestemmelser for pasientsikkerhetsarbeid i spesialisthelsetjenesteloven
§ 3-4 a.
Videre foreslår departementet at Helsedirektoratets
arbeid med nasjonale faglige retningslinjer og veiledere, samt ansvaret
for å utvikle og offentliggjøre nasjonale kvalitetsindikatorer,
tas inn som egen bestemmelse i ny kommunal helse- og omsorgstjenestelov,
spesialisthelsetjenesteloven og helsepersonelloven.
Det framholdes at kvalitetsutvalgene som skal opprettes
etter spesialisthelsetjenesteloven § 3-4, er sentrale bindeledd
mellom Helsetilsynet i fylket og virksomhetene og helseforetakene,
og det foreslås at utvalgene fremdeles skal være lovpålagte organer,
jf. forslag til § 3-4 i spesialisthelsetjenesteloven. For å få tydelig
fram at pasientsikkerhet også bør inngå i kvalitetsutvalgenes arbeid,
foreslår departementet at utvalgene skifter navn fra kvalitetsutvalg
til kvalitets- og pasientsikkerhetsutvalg.
Departementet foreslår å videreføre kommunens plikt
til å medvirke til undervisning og praktisk opplæring for helsepersonell
i ny lov § 8-1. Kommunens plikter knyttet til videre- og etterutdanning
foreslås videreført i ny lov § 8-2, slik at de gjelder både for
helsepersonell og annet personell som omfattes av loven, herunder
det personellet som i dag er ansatt i sosialtjenesten.
Det understrekes at det er nødvendig med supplerende
tiltak, og samarbeid om utdanning, forskning, praksis og læretid
er foreslått inntatt i de lovpålagte samarbeidsavtalene mellom helseforetak
og kommunene.
Departementet foreslår en ny lovbestemmelse som
gir kommunen et medvirkningsansvar for forsk-ning. Departementet
mener at en slik lovbestemmelse vil være viktig for økt medvirkning
fra den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Departementets forslag
til regulering er inntatt i lovforslaget § 8-3.
Departementet foreslår videre at man i opplistingen
av samarbeidstiltak mellom kommuner og helseforetak som skal reguleres
gjennom avtaleverket, også synliggjør at dette skal omfatte forskning,
jf. forslag til § 6-2 nr. 7.
Departementet foreslår å videreføre dagens bestemmelser
om beredskap i kommunehelsetjenesteloven og i sosialtjenesteloven, herunder
plikt for kommunen til å utarbeide en beredskapsplan for sin helse-
og omsorgstjeneste i samsvar med lov om helsemessig og sosial beredskap
og å samordne denne med kommunens øvrige beredskapsplaner.
Departementet understreker at der beredskap
er regulert i spesiallovgivning, må spesiallovgivningen legges til
grunn. Dette gjelder for eksempel smittevern etter smittevernloven.
Departementet foreslår at kravet til politiattest for
personell som skal yte helse- og omsorgstjenester til barn eller
personer med utviklingshemning videreføres i ny kommunal helse-
og omsorgstjenestelov, jf. lovforslaget § 5-4. For å rydde unna
tvil om at bestemmelsen også gjelder for personer som yter tjenester
for kommunen på oppdrag eller ved avtale, for eksempel som støttekontakt,
avlaster etc., foreslår departementet at dette presiseres i lovteksten.
Kravet til politiattest omfatter enhver som yter tjenester til barn eller
utviklingshemmede, enten de er ansatt i kommunen eller er private
som yter tjenester på vegne av kommunen.
Departementet mener at den elektroniske informasjonsutvekslingen
av pasientopplysninger må få et langt videre omfang for at helsetjenesten skal
kunne realisere gevinster i form av effektivitet og økt kvalitet
på helsehjelpen. Departementet erkjenner at tilpasningen må skje
gradvis, men mener samtidig at tiden er inne for å klargjøre at
elektronisk kommunikasjon skal være hovedregelen for utveksling
av pasientinformasjon.
Ettersom elektronisk kommunikasjon skal være hovedregelen
for utveksling av pasientinformasjon, bør det etter departementets
vurdering gis lovhjemmel for at det i forskrift kan stilles krav om
elektronisk dokumentasjon og kommunikasjon av helseopplysninger
mellom elektroniske pasientjournalsystemer. Departementet foreslår at
Kongen i helseregisterloven § 6 nytt fjerde ledd gis hjemmel til
i forskrift å fastsette at helseopplysninger i behandlingsrettet
register skal behandles elektronisk.
Av hensyn til en harmonisering av lovgivningen foreslår
departementet å pålegge kommuner og virksomheter som har avtale
med kommunen om å yte helse- og omsorgstjenester, en tilsvarende plikt
som helseinstitusjoner i spesialisthelsetjenesten til å sørge for
at journal- og informasjonssystemene er forsvarlige. Forslaget er
en videreføring og tydeliggjøring av gjeldende rett.
Departementet foreslår videre å lovfeste at
helseinstitusjoner i spesialisthelsetjenesten og kommunene skal
ta hensyn til behovet for effektiv elektronisk samhandling ved anskaffelse
og videreutvikling av sine journal- og informasjonssystemer, jf.
forslag til ny lov § 5-10 og endring av spesialisthelsetjenesteloven
§ 3-2 første ledd.
Sertifiseringen innebærer at det foretas en
kontroll av om de krav til standarder og funksjonalitet som følger
av myndighetskrav, faktisk er gjennomført i systemene og programvaren. Dersom
kontrollen er vellykket, sertifiseres programvaren eller systemet.
Departementet foreslår å presisere i helseregisterloven § 16 fjerde
ledd at bestemmelsen også omfatter hjemmel til å forskriftsfeste
krav om sertifisering.
Det foreslås i § 3-4 første ledd at kommunen
skal ha plikt til å legge til rette for samhandling mellom ulike
deltjenester innad i kommunen og med andre tjenesteytere, der dette
er nødvendig for å tilby tjenester omfattet av loven.
Departementet vurderer det slik at dersom den kommunale
helse- og omsorgstjenesten over hele landet i årene framover skal
utvikles i samsvar med framtidens kommunerolle, vil det oppstå et
behov for at det etableres omfattende interkommunalt samarbeid for
å oppnå tilstrekkelig innbyggergrunnlag, tilstrekkelig kompetanse
og nødvendig økonomisk styrke. Departementet er av den oppfatning
at et slikt samarbeid i utgangspunktet bør inngås frivillig. I de
tilfeller hvor et slikt samarbeid likevel ikke inngås enda det er
påkrevet, og dette utgjør en risiko for at pasientene, og brukerne
ikke får de helse- og omsorgstjenester de har krav på etter loven,
foreslås det at departementet skal ha mulighet til å kunne påby
et slikt samarbeid, jf. lovforslaget § 6-6.
Departementet foreslår også å videreføre kommunehelsetjenesteloven
§ 1-6 andre og tredje ledd om gjensidig bistand mellom kommuner
i ny helse- og omsorgstjenestelov, jf. lovforslaget § 5-3 andre
og tredje ledd.
Departementet mener at lovpålagte samarbeidsavtaler
er et egnet virkemiddel for å oppnå samhandling mellom kommuner
og spesialisthelsetjenesten for å kunne tilby pasienter og brukere
koordinerte tjenester og helhetlige pasientforløp når de har behov
for det. Departementet mener derfor at foretakene gjennom de lovpålagte
avtalene må forpliktes til å bistå kommunene med faglig kompetanse
og kunnskapsoverføring. Enighet om ansvar skal ikke kunne sette
loven til side, og partene skal ikke kunne avtale en annen ansvarsfordeling
enn den som framkommer av lovgivningen.
Departementet foreslår å fastsette plikt for
kommuner og foretak til å inngå lokale samarbeidsavtaler i lovforslaget
§ 6-1 og i spesialisthelsetjenesteloven § 2-1 e. Ansvaret for at
det lovpålagte ansvaret for å inngå samarbeidsavtaler oppfylles,
foreslås lagt til kommunestyret.
De regionale helseforetakene er lovpålagt det overordnede
ansvaret for å planlegge, organisere, kontrollere og føre tilsyn
med den strukturelle utviklingen av spesialisthelsetjenesten innenfor
sin helseregion. Departementet mener derfor at ansvaret for å sørge
for at det etableres et hensiktsmessig og tilstrekkelig totalt opplegg
av samarbeidsavtaler med kommunene i helseregionen bør ligge på
det regionale helseforetaket. Departementet forutsetter imidlertid
at de regionale helseforetakene vil finne det hensiktsmessig å overlate
til det enkelte helseforetak å inngå og vedlikeholde avtaler med
de aktuelle kommunene. Departementet foreslår at denne muligheten
framgår uttrykkelig av spesialisthelsetjenesteloven § 2-1 e andre
ledd.
For å legge til rette for at avtalene som inngås mellom
kommuner og foretak skal få et felles grunnlag, og for å sikre at
avtalene skal bli det tiltenkte verktøyet for gjennomføring av samhandlingsreformen,
foreslår departementet at det lovfestes minimumskrav om hva som
skal inngå i avtalene og at man overlater til partene på frivillig
basis å ta inn det de måtte ønske i tillegg, jf. lovforslaget § 6-2.
Departementet foreslår at det skal kunne settes frist
til å inngå avtaler og krav om innsending av avtaler til Helsedirektoratet
i lovforslaget §§ 6-3 og 6-4.
Det foreslås at partene skal ha mulighet til
å si opp samarbeidsavtaler med ett års frist, jf. lovforslaget § 6-5.
Departementet tar sikte på å oppnevne et eget nasjonalt
organ for håndtering av uenighet som står til partenes disposisjon,
mens partene selv bestemmer om de vil legge uenigheten fram for organet,
og om de vil rette seg etter organets beslutning. Partene kan bli
enige om å forelegge saker for organet ved uenighet både om avtaleinngåelse
og om fortolkning av inngått avtale.
I og med at ny lov om kommunale helse- og omsorgstjenester
etter forslaget rettes inn mot å bli en ren plikt- og tjenestelov,
mener departementet at rettighetsbestemmelser som i dag framgår
av kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven, skal samles
i pasientrettighetsloven. Departementet legger til grunn at dagens
samlede rettighetsomfang skal videreføres.
Departementet foreslår at det innføres en bestemmelse
om rett til nødvendige kommunale helse- og omsorgstjenester, samt
at vilkårene for rett til henholdsvis helsetjenester og omsorgstjenester
skal være likelydende, jf. forslaget til ny § 2-1 a i pasientrettighetsloven.
For å tydeliggjøre den enkeltes rettigheter foreslår departementet
å dele opp dagens § 2-1 i to bestemmelser, hvor § 2-1 a foreslås
å gjelde for den kommunale helse- og omsorgstjenesten, mens § 2-1
b foreslås å gjelde for spesialisthelsetjenesten. Den enkelte pasients
og brukers rett til øyeblikkelig hjelp fra kommunen foreslås inntatt
som første ledd i § 2-1 a.
Departementet foreslår at pasientrettighetslovens
tittel endres til «Pasient- og brukerrettighetsloven». Etter departementets
syn er det et sentralt poeng at loven også vil omfatte tjenestemottakere
som ikke nødvendigvis er pasienter. Med tilsvarende resonnement
foreslår departementet at også formålsbestemmelsen i pasientrettighetsloven
§ 1-1 endres.
Kommunehelsetjenesteloven 2-2 andre ledd om foreldrenes
medvirkningsplikt motsvares ikke av noen korresponderende bestemmelse
i pasientrettighetsloven kapittel 6. Departementet ønsker å videreføre
bestemmelsen og foreslår å endre pasientrettighetsloven § 6-1 slik
at denne samsvarer med dagens regulering i kommunehelsetjenesteloven
§ 2-2 andre ledd.
Departementet foreslår en presisering i pasientrettighetsloven
hvor det framgår at enhver har rett til et verdig tjenestetilbud
i samsvar med forslaget til forsvarlighetsbestemmelsen i helse- og
omsorgstjenesteloven § 4-1.
I sosialtjenesteloven § 7-11 er det gitt egne bestemmelser
om rettigheter under opphold i institusjon eller bolig med heldøgns
omsorgstjenester etter sosialtjenesteloven kapittel 7. Bestemmelsen
inneholder både bestemmelser om den enkeltes rettigheter til privatliv
og selvbestemmelsesrett og bestemmelser om tvangsbruk/sikringstiltak.
Med hjemmel i bestemmelsen er det gitt forskrift om beboernes rettigheter
og bruk av tvang i institusjoner for omsorg for og behandling av
rusmiddelbrukere, jf. forskrift til lov om sosiale tjenester m.v.
kapittel 5. Departementet foreslår at bestemmelsene i sosialtjenesteloven
§ 7-11 videreføres i en ny bestemmelse i helse- og omsorgstjenesteloven § 12-4,
og at henvisningen inntatt i spesialisthelsetjenesteloven § 3-14
endres i tråd med dette.
For å sikre at gjeldende rett videreføres for
de tjenester som i dag er regulert i sosialtjenesteloven, foreslår
departementet at sosialtjenesteloven § 8-4 videreføres som et nytt
andre ledd i pasientrettighetsloven § 3-1. Forslaget innebærer at
det skal legges stor vekt på hva bruker og pasient mener ved utforming
av tjenestetilbud etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 første ledd
nr. 6, § 3-6 og § 3-8, og at tjenestetilbudet så langt som mulig
skal utformes i samarbeid med brukeren.
I pasientrettighetsloven § 3-1 fjerde ledd foreslår departementet
presisert at som hovedregel skal pa-sients og brukers ønske om at
andre personer skal være til stede når helse- og omsorgstjenester gis,
imøtekommes.
Departementet foreslår at brukers rett til informasjon
framgår av ny bestemmelse i pasientrettighetsloven § 3-2 siste ledd.
Når det gjelder pasientrettighetsloven § 3-5 om informasjonens form,
foreslår departementet at denne endres slik at bestemmelsen vil
gjelde både pasienter og brukere av helse- og omsorgstjenester.
Departementet foreslår at det tas inn et nytt
siste punktum i pasientrettighetsloven § 3-1 andre ledd om at et
barn under 18 år skal tas med på råd når barnets utvikling og modning
og sakens art tilsier det.
Sosialtjenesteloven § 8-3 andre ledd er ikke
ivaretatt gjennom pasientrettighetsloven. For å videreføre gjeldende
rett på dette området foreslår departementet at et barn skal kunne
opptre som part i en sak og gjøre partsrettigheter gjeldende dersom
det har fylt 12 år og forstår hva saken gjelder. I en sak som gjelder
tiltak overfor rusmiddelavhengige under 18 år etter lov om kommunale
helse- og omsorgstjenester kapittel 10, foreslås det at barnet alltid
skal regnes som part.
Departementet foreslår av regeltekniske grunner at
den enkeltes rett til fastlege etter kommunehelse-tjenesteloven
§ 2-1 a flyttes til pasientrettighetsloven § 2-1 c. Kommunens plikter
knyttet til ordningen foreslås lovfestet i helse- og omsorgstjenesteloven
§ 3-2 første ledd nr. 4.
Departementet foreslår at bestemmelsene om rett
til journalinnsyn i pasientrettighetsloven kapittel 5 også bør gjøres
gjeldende for mottakere av tjenester som i dag er omfattet av sosialtjenesteloven.
Departementet foreslår å videreføre bestemmelsen
i sosialtjenesteloven § 4-4 om at personer med særlig tyngende omsorgsarbeid
kan kreve at sosialtjenesten treffer vedtak om at det skal settes
i verk tiltak for å lette omsorgsbyrden, og i tilfelle hva tiltakene
skal bestå i.
Individuell plan er innført som et virkemiddel for
å bidra til et helhetlig, koordinert og individuelt tilpasset tjenestetilbud
til pasienter og brukere. Reguleringen av ordningen i helselovgivningen
og sosiallovgivningen er noe forskjellig, men det reelle innholdet
er i hovedsak likt. En individuell plan gir ikke pasienten eller
brukeren større rett til helse- og/eller sosialtjenester enn det
som følger av det øvrige regelverket, men planen vil være en viktig
premiss ved tildeling av tjenester og kan bidra til å utløse nødvendig
hjelp. I tillegg kan planen være viktig ved gjennomføring av hjelpen,
og den gir større forutsigbarhet for pasienten eller brukeren.
Etter departementets vurdering bør det framgå tydelig
av den nye loven at kommunen har plikt til å utarbeide individuell
plan for personer som har behov for langvarige og koordinerte tjenester.
En presisering av dette vil bare være ny for tjenester som i dag
omfattes av sosialtjenesteloven, fordi dette allerede følger av
helselovgivningen.
Departementet foreslår at det i den nye loven § 7-1,
spesialisthelsetjenesteloven § 2-5 og psykisk helsevernloven § 4-1
framgår at kommunen skal sørge for at det utarbeides individuell
plan, og at planarbeidet koordineres i de tilfellene den enkelte
har behov for tjenester både etter den nye loven og spesialisthelsetjenesteloven
eller psykisk helsevernloven.
Departementet foreslår også endringer i spesialisthelsetjenesteloven
§ 2-5, slik at det framgår at helseforetaket har plikt til å medvirke
i kommunens arbeid med individuell plan i de tilfellene det er behov
for spesialisthelsetjenester i tillegg til kommunale tjenester.
Samarbeidsplikten gjelder uavhengig av hvem som setter i gang arbeidet
med planen. Tilsvarende endring foreslås i psykisk helsevernloven
§ 4-1, slik at plikten pålegges den enkelte institusjon.
Departementet finner at det er hensiktsmessig
å konkretisere i lov hvordan ansvaret for å koordinere arbeidet
med individuell plan skal ivaretas. Etter departementets vurdering
bør dagens regler om at en bestemt person skal ha et hovedansvar for
koordinering og oppfølging av den enkelte pasient eller bruker,
videreføres. På denne bakgrunn foreslår departementet en egen bestemmelse
om koordinator i den nye loven. I tillegg foreslås det en ny bestemmelse
om koordinator i spesialisthelsetjenesteloven i stedet for pasientansvarlig
lege.
Etter departementets vurdering er lovfesting
av plikt for personellet til å delta i arbeidet med individuell
plan særlig viktig for å ansvarliggjøre helsepersonell som ikke
har noen tilknytning til kommune eller regionalt helseforetak gjennom driftsavtaler
mv.
For å tydeliggjøre ordningen med individuell plan
ytterligere foreslår departementet at det presiseres i helsepersonelloven
at helsepersonell skal ha plikt til å melde fra om pasienters og brukeres
behov for individuell plan. Bestemmelsen foreslås tatt inn som ny
§ 38 a i helsepersonelloven.
Departementet foreslår at plikten til å ha en
koordinerende enhet for habiliterings- og rehabiliteringsvirksomhet
i kommunen og spesialisthelsetjenesten videreføres. Det foreslås enkelte
endringer slik at enhetene også får et overordnet ansvar for å følge
opp arbeidet med individuelle planer.
Departementet foreslår at det klart framgår
av spesialisthelsetjenesteloven § 2-5 a at koordinators ansvar også
omfatter det å samordne behandlingen i forbindelse med institusjonsopphold. Det
foreslås en hovedregel om at koordinator bør være lege, men for
enkelte pasientgrupper vurderer departementet at det likevel unntaksvis
kan være hensiktsmessig å bruke andre grupper helsepersonell som
koordinator. Det foreslås derfor at også andre typer helsepersonell
kan være koordinator når dette anses mest hensiktsmessig og forsvarlig.
Etter departementets vurdering er det nødvendig at
alle kommuner har en systematisk tilnærming til hvordan pasienter
og brukere involveres i utvikling av helse- og omsorgstjenestene.
På denne bakgrunn foreslår departementet at kommunene i lovforslaget
§ 3-10 første ledd gis plikt til å sørge for at representanter for
pasienter og brukere blir hørt i forbindelse med utvikling av kommunens
samlede helse- og omsorgstjeneste. Det foreslås også at kommunene
plikter å sørge for at alle virksomheter som yter helse- og omsorgstjenester
omfattet av loven, etablerer systemer for innhenting av pasienters
og brukeres erfaringer og synspunkter.
Departementet foreslår også å lovfeste en bestemmelse
om at helse- og omsorgstjenesten bør samarbeide med brukergruppenes
organisasjoner og med frivillige organisasjoner som arbeider med
de samme oppgaver som helse- og omsorgstjenesten. Bestemmelsen foreslås
inntatt som tredje ledd i lovforslaget § 3-10 og skal videreføre
sosialtjenesteloven § 3-3.
Det foreslås presisert at for kommuner innenfor forvaltningsområdet
for samisk språk, vil det gjelde en særlig plikt til å sørge for
at samiske pasienters og brukeres behov for tilrettelagte tjenester
blir vektlagt ved utforming av tjenesten.
Departementet forslag til klageordning kan oppsummeres
slik:
Reglene om klage
samles i pasientrettighetsloven.
Mottakere av tjenester som i dag er regulert
i sosialtjenesteloven, skal i likhet med mottakere av helsehjelp
få en lovregulert adgang til å klage over manglende oppfyllelse
av prosessuelle rettigheter etter pasientrettighetsloven.
Klagen skal sendes til den som har truffet
vedtaket eller avgjørelsen.
Regelen i pasientrettighetsloven § 7-1
(anmodning om oppfyllelse) oppheves.
Ordningen med to klageinstanser, som i
dag gjelder etter kommunehelsetjenesteloven, oppheves.
Reglene i forvaltningsloven om behandling
av klager over enkeltvedtak skal gjelde så langt de passer, både
for underinstansen og klageinstansen – med de særreglene som følger
av den nye loven.
Fylkesmannen blir klageinstans etter den
nye loven.
Ved prøving av kommunale vedtak kan klageinstansens
treffe nytt vedtak i saken eller oppheve kommunens vedtak og sende
saken tilbake til ny behandling i kommunen.
Fylkesmannen skal ved prøving av kommunale vedtak
om helsetjenester legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyret
ved prøving av det frie skjønn. For øvrige kommunale vedtak skal fylkesmannen
legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving
av det frie skjønn.
Departementet mener at Statens helsetilsyn fortsatt
bør ha ansvar for overordnet tilsyn med helse- og omsorgstjenesten
i landet og påse at virksomheter drives på en faglig forsvarlig
måte og i samsvar med lov og forskrift. Etter departementets vurdering
vil et overordnet ansvar for Statens helsetilsyn sikre nødvendig
uavhengighet i tilsynet i tillegg til en god styring og prioritering
av områder og tema for tilsyn, metodeutvikling og harmonisering
av tilsynsutøvelsen. Den instansen som skal være felles regional
tilsynsinstans, må etter departementets syn underlegges faglig instruksjonsmyndighet fra
Statens helsetilsyn. Departementet mener at den styringen som Statens
helsetilsyn i dag har myndighet til, må videreføres for å sikre
kompetent, effektiv og lik styring av tilsyn.
Departementet mener at Fylkesmannen bør være felles
klage- og tilsynsinstans, og anfører at dette vil innebære en mindre
fragmentert stat, og at løsningen vil gjøre det enklere og mer oversiktlig
både for kommunene og deres innbyggere.
Departementet foreslår at det presiseres i den nye
loven at kommuneloven kapittel 10 A skal gjelde tilsvarende når
Fylkesmannen fører tilsyn etter den nye loven, med unntak av § 60
d. En slik henvisning innebærer at Fylkesmannen også må forholde
seg til kommunelovens regler om lovlighetstilsyn (§ 60 b), innsyn
(§ 60 c) og samordning (§60 e) ved gjennomføringen av tilsyn med
kommunene.
Departementet mener at myndigheten til å gi pålegg
bør legges til Statens helsetilsyn.
Det foreslås en tilsynsbestemmelse i helse-
og omsorgstjenesteloven som er koplet til definerte kommuneplikter
i loven.
Det er også foreslått diverse endringer i lov
om statlig tilsyn med helsetjenesten. Tittelen på loven foreslås
endret til lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten,
«Helsetilsynet i fylket» til «Fylkesmannen», og «helsetjenesten» til
«helse- og omsorgstjenesten.» I tillegg er det foreslått en presisering
av at Fylkesmannen er tillagt myndighet til å føre tilsyn med helse-
og omsorgstjenesten og «er da direkte underlagt Statens helsetilsyn»,
jf. § 1 nytt fjerde ledd. Ordet uheldig er foreslått tatt ut i § 5
om adgang til å gi pålegg. Dette innebærer at adgangen til å gi pålegg
bare skal gjelde hvis virksomheten drives på en måte som kan ha
skadelige følger for pasienter eller andre eller på annen måte er uforsvarlig.
Departementet mener at reglene i sosialtjenesteloven
kapittel 4A i hovedsak inntil videre bør beholdes uendret. og at
reglene som gjelder personer med psykisk utviklingshemning, bør plasseres
i helse- og omsorgstjenesteloven. Departementet foreslår enkelte
mindre tilpasninger. Disse går ut på at definisjonen av pårørende
i pasientrettighetsloven § 1-3 bokstav b skal legges til grunn i
stedet for å ha sær-reg-ler om hvem som skal anses som pårørende
i den nye loven. I tillegg foreslås det at begrepene «spesialisthelsetjenestene»
og «de spesialisthelsetjenestene som de regionale helseforetakene
skal sørge for» erstattes med «spesialisthelsetjenesten», og at tjenestemottaker
erstattes med bruker eller pasient.
Særlige tiltak overfor rusmiddelavhengige er
i dag regulert i sosialtjenesteloven kapittel 6. Hjelpetiltak er
regulert i § 6-1, mens de andre paragrafene i kapittel 6 regulerer
bruk av tvang; vilkår for innleggelse og tilbakehold i institusjon,
saksbehandling, overprøving m.m.
Departementet foreslår at gjeldende regler i sosial-tjenesteloven
kapittel 6 i hovedsak videreføres uendret, og at reglene inntil
videre plasseres i helse- og omsorgstjenesteloven. Sosialtjenesteloven
§ 6-1 som har særlige regler om at kommunen skal sørge for tjenester
til mennesker med rusrelaterte problemer, foreslås ikke videreført.
Det anføres at bestemmelsen i seg selv ikke gir rett til tjenester,
og at denne type tjenester vil falle inn under reguleringen av helse-
og omsorgstjenester i lovforslaget § 3-2, jf. også § 3-1 andre ledd.
Departementet foreslår enkelte mindre tilpasninger.
Disse går ut på at «sosialtjenesten» som pliktsubjekt erstattes
med «kommunen». I tillegg foreslås det at definisjonen av pårørende
i pasientrettighetsloven § 1-3 bokstav b skal legges til grunn i
stedet for å ha særregler om dette i den nye loven. Dessuten foreslås
det at begrepet «klienten» erstattes med «pasienten eller brukeren»,
og at «rusmiddelmisbruker» erstattes med «rusmiddelavhengig».
De kommunale helse- og sosialtjenestene finansieres
i dag hovedsaklig av kommunens frie inntekter, men også av øremerkede
tilskudd, trygderefusjoner og brukerbetaling. De frie inntektene
fordeles gjennom inntektssystemet for kommunene. Det overordnede
formålet med inntektssystemet er å utjevne kommunenes forutsetninger
for å gi et likeverdig tjenestetilbud til sine innbyggere.
Departementet finner det naturlig og hensiktsmessig
at kommunene også i framtiden har det økonomiske ansvaret for de
kommunale helse- og omsorgstjenester. Departementet foreslår derfor
en videreføring av kommunens ansvar for utgifter til de helse- og
omsorgstjenester den er forpliktet til å yte, jf. lovforslaget § 11-5.
Det foreslås også å videreføre bestemmelsen
om at staten yter årlig rammetilskudd, jf. forslag til ny lov § 11-5.
Forslagene endrer ikke gjeldende rett.
Kommunenes hjemmel til å kreve vederlag av pasient
og bruker foreslås regulert i ny lov § 11-2 første ledd.
Departementet foreslår ikke nye egenbetalingsordninger
i proposisjonen. Forskriftshjemmelen for regulering av vederlag
foreslås inntatt i § 11-2 andre ledd. Forslaget innebærer at en
harmonisert felles forskrift kun vil erstatte dagens forskrifter
som er gitt med hjemmel i kommunehelsetjenesteloven § 2-3 og sosialtjenesteloven § 11-2.
Departementet foreslår at kommunen skal ha det finansielle
ansvaret for alle som oppholder seg i kommunen, men at det gis en
fullmakt for departementet til å gi nærmere forskrifter om utgiftsfordeling
mellom kommuner når en pasient eller bruker får tjenester fra en
annen kommune enn den kommunen der vedkommende er fast bosatt eller
har fast oppholdssted.
Oppholdsprinsippet legges også til grunn for kommunens
plikt til å sørge for helse- og omsorgstjenester.
Departementet foreslår at det i ny lov om kommunale
helse- og omsorgstjenester lovfestes at kommunen har ansvar for
utskrivningsklare pasienter fra første dag pasienten er registrert som
utskrivningsklar, jf. lovforslaget § 11-4 første ledd. Dette foreslås
finansiert ved at de regionale helseforetakene får trekk i sine
rammer basert på historiske tall for utskrivingsklare pasienter
sammenholdt med betalingssatsen, og ved at midlene fordeles mellom
kommunene etter objektive kriterier i inntektssystemet for kommunene.
Videre foreslås i § 11-4 andre ledd at kommunen pålegges
plikt til å inngå samarbeidsavtale med regio-nalt helseforetak om
utskrivningsklare pasienter. Tilsvarende plikt for regionale helseforetak
til å inngå slik avtale foreslås også lovfestet i spesialisthelsetjenesteloven,
jf. forslag til ny § 2-6 første ledd.
I lovforslaget § 11-4 foreslås det i tredje
ledd presisert at departementet i forskrift skal fastsette nærmere
bestemmelser om ordningens omfang og innhold, kriterier for når
en pasient er utskrivningsklar og betalingssatser etter første ledd.
Tilsvarende foreslås også lovfestet i spesialisthelsetjenesteloven,
jf. forslag til ny § 2-6 andre ledd.
Departementet vil sikte på å innføre den nye
ordningen for somatikk fra og med 1. januar 2012. En eventuell overføring
av finansieringsansvaret for utskrivningsklare pasienter også innenfor psykisk
helsevern og tverrfaglig spesialisert rusbehandling foreslås avklart
på et senere tidspunkt.
Departementet tar sikte på å innføre en kommunal
medfinansiering av medisinske behandlingsepisoder for alle aldersgrupper.
For å unngå at en avgrenset medfinansieringsmodell
vil kunne gi utilsiktete effekter for pasienter som trenger operasjon,
legges det opp til en helhetlig finansieringsmodell med høyere ISF-sats
for pasientgrupper som ikke er inkludert i kommunal medfinansiering.
Samlet sett vil dermed forholdet mellom aktivitetsbasert finansiering
og rammefinansiering være den samme for alle pasientgrupper.
Departementet legger ikke opp til å innføre
kommunal medfinansiering på områdene psykisk helsevern, rus og opphold
i private opptreningsinstitusjoner fra 2012. Det framholdes at det innenfor
psykisk helsevern fortsatt er behov for omstrukturering i spesialisthelsetjenesten,
og at det innenfor rusbehandling og rehabilitering er behov for
å klargjøre framtidig oppgave- og ansvarsfordeling mellom forvaltningsnivåene.
Midler som overføres til kommunene fra 2012 for
å kunne innføre kommunal medfinansiering, vil bli finansiert av
en tilsvarende reduksjon i bevilgningen til innsatsstyrt finansiering.
Det foreslås i lovforslaget en hjemmel for departementet
til å kunne gi nærmere bestemmelser om kommuners medfinansieringsansvar
for pasientbehandlingen i spesialisthelsetjenesten, herunder kriterier
for hvilke pasientgrupper eller behandlingsformer som skal være
omfattet av det kommunale medfinansieringsansvaret, jf. lovforslaget
§ 11-3.
Bakgrunnen for at departementet har vurdert
endringer i meldeordningen etter spesialisthelsetjenesteloven § 3-3
er blant annet at den ikke er i samsvar med internasjonale anbefalinger
om meldesystemer til bruk for læring og forebygging. Det framholdes
at selv om hovedformålene med dagens meldinger til Helsetilsynet
i fylket er læring og forebygging, vil oppfølgingen av hendelsene
kunne medføre at det opprettes tilsynssak og ilegges administrative
reaksjoner mot helsepersonell. Selv om det i praksis er et meget
lite antall av meldingene som ender opp som tilsynssak, vil helsepersonells
usikkerhet med hensyn til hva som skjer videre med en melding, kunne
være nok til at man lar være å melde.
Det påpekes at ved å legge meldeordningen til Kunnskapssenteret
ved Nasjonal enhet for pasientsikkerhet vil informasjonen i meldingene utelukkende
brukes til å kartlegge risiko for og årsaker til at skader oppstår
med formål å forebygge framtidig skade.
Det foreslås en ny § 3-3-a i spesialisthelsetjenesteloven
som lovfester den varslingsplikten som blant annet helseforetak
er pålagt gjennom den prøveordningen som ble etablert 1. juni 2010. Det
foreslås en forskriftshjemmel i andre ledd for at departementet
skal kunne gi nærmere kriterier for varsling i forskrift.
Departementet foreslår å flytte meldeordningen til
Kunnskapssenteret.
Det foreslås også et nytt sjette ledd i lov
om statlig tilsyn med helsetjenesten § 2, hvor det framgår at Statens
helsetilsyn skal foreta stedlig tilsyn etter å ha mottatt varsling,
dersom dette er nødvendig for at tilsynssaken skal bli tilstrekkelig
opplyst.
Departementet foreslår videre at Kunnskapssenteret
skal ha meldeplikt til Statens helsetilsyn når det er grunn til
å tro at det foreligger alvorlig systemsvikt, jf. forslag til spesialisthelsetjenesteloven
§ 3-3 femte ledd.
Meldinger til Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten
skal ikke inneholde pasientidentifiserbare data.
Departementet foreslår at nytt § 3-3 fjerde
ledd utformes slik at Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten
skal sikre konfidensialitet for både basismelder, involvert helsepersonell
og virksomheten.
Det foreslår en ny bestemmelse i spesialisthelsetjenesteloven
§ 3-3 sjette ledd om at melding til Kunnskapssenteret ikke i seg
selv kan danne grunnlag for å innlede sak eller fatte vedtak om reaksjon
mot den som har meldt i medhold av helsepersonelloven kapittel 11.
Tilsvarende foreslås for begjæring om påtale etter helsepersonelloven
§ 67 andre ledd, jf. forslag til ny § 67a i helsepersonelloven.
Det foreslås også tilsvarende bestemmelse i tilsynsloven § 2 fjerde ledd
annet punktum.
Ved overføring av meldeordningen til Kunnskapssenteret
vil det bli etablert et helseregister. Det skal ikke inngå pasientnavn eller
fødselsnummer i registeret, men det vil inneholde et tilstrekkelig
antall andre variabler til at opplysningene vil kunne være indirekte
identifiserbare. Registeret må derfor ha et behandlingsgrunnlag
i lov. Departementet legger til grunn at forslaget til nytt tredje
ledd i § 3-3 i spesialisthelsetjenesteloven sikrer et tilstrekkelig behandlingsgrunnlag
for Kunnskapssenteret.
Departementet foreslår å lovfeste at de regionale helseforetakene
skal sørge for at helseinstitusjoner som de eier, eller som mottar
tilskudd fra de regionale helseforetakene, bidrar til å fremme folkehelsen
og forebygge sykdom og skade, jf. forslag til spesialisthelsetjenestelov
§ 2-1 a nytt andre ledd. Forslaget viderefører det ansvaret som
spesialisthelsetjenesten i dag har for forebygging.
På bakgrunn av erfaring med behandling av klagesaker
som gjelder tildeling av avtalehjemler til lege- og psykologspesialister,
ser departementet behov for i forskrift å regulere kriteriene for
tildeling og hvordan prosessen ved tildeling av avtalehjemler skal
gjennomføres. Departementet mener at en slik forskriftsregulering
kan bidra til en god og mer effektiv saksbehandling og sikre en
likeartet praksis i hele landet. Forskriften vil kunne erstatte
departementets midlertidige retningslinjer nedfelt i departementets
brev av 25. februar 2009 til landets regionale helseforetak.
Departementet foreslår å endre spesialisthelsetjenesteloven
§ 4-2 fjerde ledd, slik at det tas inn et nytt andre punktum som
gir departementet hjemmel til ved forskrift å gi nærmere regler
for tildeling av avtalehjemmel til lege- og psykologspesialister.
Det framholdes at lovforslaget innebærer at kommunens
plikter i all hovedsak skal videreføres i samme omfang og med samme
innhold som i dag. Forslagene til lovregulering innebærer sammenlignet
med dagens regulering at kommunenes ansvar og plikter angis på en mer
generell og overordnet måte. Videre innebærer forslagene at regulering
som i dag framgår av forskrifter, til dels tas inn i en mer samlet
regulering i loven. Flere av bestemmelsene presiserer gjeldende
rett.
Viktige unntak fra dette er forslag om en lovfesting
av kommunenes plikt til å etablere tilbud om døgnopphold for øyeblikkelig
hjelp, forslag om hjemmel til i forskrift å fastsette kommunenes økonomiske
ansvar for utskrivningsklare pasienter og kommunal medfinansiering
av spesialisthelsetjenesten.
Pasienters og brukeres rettigheter skal videreføres
på dagens nivå og skal i seg selv ikke ha administrative eller økonomiske
konsekvenser av betydning.
Kravet til et verdig tjenestetilbud kan allerede
i dag innfortolkes i forsvarlighetskravet.
Plikten til å tilby døgnopphold for personer
med behov for øyeblikkelig hjelp vil innebære en oppgaveoverføring
fra regionale helseforetak til kommunene. Det uttales at plikten
skal fullfinansieres ved at midler overføres gradvis fra regionale
helseforetak til kommunene i perioden 2012 til 2015. Det er lagt
til grunn et måltall for 2012–2013 på om lag 120 000 liggedøgn og
en liggedøgnkostnad på 4 330 kroner (inkludert kapitalkostnader).
En del av investeringskostnaden knyttet til øyeblikkelig hjelp-plikten
skal håndteres innenfor ordningen med investeringstilskudd til sykehjem
og heldøgns omsorgsplasser, basert på de kriteriene som ligger i ordningen
i dag.
Når det gjelder kommunalt finansieringsansvar for
utskrivningsklare pasienter, viser oppdaterte tall fra Norsk pasientregister
at gjennomsnittlig antall utskrivningsklare liggedøgn i 2007–2009 var
om lag 140 000, eller om lag 380 døgnplasser. Gitt en sats på 4 000
kroner innebærer dette at om lag 560 mill. kroner overføres til
kommunene fra 2012.
En kommunal medfinansieringsmodell avgrenset
til medisinske innleggelser eller behandlinger er anslått til om
lag 4,2 mrd. kroner i 2010, inkludert poliklinisk virksomhet. De
endelige økonomiske konsekvensene inngår i regjeringens arbeid med
statsbudsjettet for 2012, herunder kommuneproposisjonen.
Med hensyn til meldeordningen for spesialisthelsetjenesten
knyttet til spesialisthelsetjenesteloven § 3-3 anslår Statens helsetilsyn
at det brukes mellom syv og åtte årsverk i Statens helsetilsyn og
Helsetilsynet i fylket for å opprettholde dagens meldeordning. Nasjonalt kunnskapssenter
for helsetjenesten har anslått sitt behov for årsverk knyttet til
meldeordningen i en oppstartsfase til å være i underkant av syv årsverk
og noe fram i tid i underkant av ti årsverk. Beregningen av antall
årsverk tar høyde for at antall meldinger tidobles sammenliknet
med dagens meldeordning (fra 2 000 til 20 000 meldinger i året).
Dette innebærer at en overføring av meldeordningen i liten grad
vil innebære et økt behov for ytterligere årsverk enn det som allerede
i dag er knyttet til ordningen. Det legges videre til grunn at det
ikke vil bli behov for ytterligere investeringer hos Kunnskapssenteret
knyttet til den foreslåtte overføringen av oppgaver. Da dagens situasjon
er at det i de fleste helsetilsyn i fylkene bare er små deler av
et helt årsverk som brukes, vil det kun være noen få årsverk som
reelt sett overføres. Disse vil være knyttet til Meldesentralen
og de største fylkeskontorene. En flytting av meldeordningen fra
Helsetilsynet vil således medføre noe overføring av personell i
tillegg til en omdisponering av midler fra Helsetilsynet til Kunnskapssenteret.
Det legges til grunn at flytting av meldeordning ikke medfører økte
kostnader for helseforetakene.
Forslag til endringer i forskrifter og forslag
til nye forskrifter vil bli sendt på høring etter at lovforslaget
er behandlet og vedtatt av Stortinget. Det tas sikte på at reviderte
og nye forskrifter skal tre i kraft samtidig med loven.
Det framholdes at det vil være behov for å følge med
på om tiltakene har ønsket effekt, eller om tjenestene svekkes,
og at det blir særlig viktig å følge med på om kommunene sørger
for kvalitet og rett kompetanse i tjenestene etter at den nye loven
er trådt i kraft.
Norges forskningsråd har i 2011 fått oppdrag
fra Helse- og omsorgsdepartementet å starte planleggingen av en
følgeevaluering av samhandlingsreformen med sikte på at man kan iverksette
en følgeevaluering av reformen fra implementering av reformen i
2012. Følgeevalueringen vil også danne grunnlag for å evaluere om
målene med reformen og nytt lovverk er oppnådd etter noe tid.